時(shí)間：2023-05-30 10:08:35
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇行政區(qū)劃調(diào)整，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
截至2001年底，我國(guó)共有265個(gè)地級(jí)市。隨著改革開放的不斷深入，各地的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，我國(guó)城市化水平獲得了迅速提高。對(duì)于某些較發(fā)達(dá)的城市來說，為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的新情況、新要求，妥善把握市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的新情況，卓有成效地加強(qiáng)行政管理，增強(qiáng)中心城市的輻射功能，發(fā)揮中等城市的帶動(dòng)作用，順應(yīng)新形勢(shì)和解決新問題，適當(dāng)調(diào)整或擴(kuò)大地級(jí)市的市區(qū)范圍，就成為一種必然的選擇，甚或成為各地級(jí)市日益關(guān)注的緊迫問題。在這一深層次的背景下，行政區(qū)劃管理部門理應(yīng)更加重視這項(xiàng)工作。
一、中心城市城區(qū)整合的簡(jiǎn)要情況
鑒于地級(jí)市內(nèi)部存在著地域面積不一、人口數(shù)量多寡、經(jīng)濟(jì)實(shí)力高低、行政建制各異之分，因而地級(jí)市在調(diào)整市區(qū)規(guī)模時(shí)，采取了因地制宜的做法，實(shí)行了撤縣（市）設(shè)區(qū)、增設(shè)市轄區(qū)、市轄區(qū)調(diào)整和單純擴(kuò)大市區(qū)的四種形式。但從實(shí)際情況來看，這四種市轄區(qū)的行政區(qū)劃變動(dòng)方式往往同時(shí)或者交替發(fā)生。
1.撤縣或縣級(jí)市設(shè)立新區(qū)。
撤銷中心城市周邊的縣或縣級(jí)市，設(shè)立地級(jí)市直接管轄的市轄區(qū)，是上個(gè)世紀(jì)八十年代末以來行政區(qū)劃調(diào)整比較頻繁的行政區(qū)劃管理行為之一。這類行政區(qū)劃調(diào)整的優(yōu)點(diǎn)比較突出，它波及面較窄，影響范圍小，操作起來簡(jiǎn)便、易行。但其缺點(diǎn)亦較明顯，易產(chǎn)生農(nóng)村地域過大，當(dāng)?shù)氐某鞘谢捷^低，形成所謂的“假性市轄區(qū)”。當(dāng)然，在整縣（縣級(jí)市）改區(qū)的同時(shí)，也不排除將一部分縣（縣級(jí)市）的行政域劃入其它相鄰的市轄區(qū)，或者將毗鄰區(qū)的部分行政區(qū)域劃入新設(shè)市轄區(qū)。1989年以來，共有31個(gè)地級(jí)市撤銷29個(gè)縣和11個(gè)縣級(jí)市，設(shè)立46個(gè)市轄區(qū)。（詳見附表一）
附表一：
關(guān)鍵詞 新型城鎮(zhèn)化 行政區(qū)劃 制度變革 流程優(yōu)化
導(dǎo)讀：新型城鎮(zhèn)化更多是一個(gè)制度變革的過程，行政區(qū)劃作為與
>> 城鎮(zhèn)化與行政區(qū)劃調(diào)整 優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置 推動(dòng)城鎮(zhèn)化融合發(fā)展 行政區(qū)劃調(diào)整的背后 安徽省行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)城市化發(fā)展的影響 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整難題的實(shí)證研究 中國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整利耶弊耶 行政區(qū)劃體制改革理論探討 關(guān)于跨行政區(qū)劃?rùn)z察體制的構(gòu)想 都市區(qū)的空間擴(kuò)展與行政區(qū)劃調(diào)整的研究 沈陽(yáng)市行政區(qū)劃調(diào)整與實(shí)施評(píng)價(jià) 日本行政區(qū)劃體制的形成與改革及其對(duì)中國(guó)的啟示 中美行政區(qū)劃的比較與啟示 淺談中國(guó)行政區(qū)劃改革 行政區(qū)劃浮世繪 日本行政區(qū)劃 中央蘇區(qū)行政區(qū)劃研究 省級(jí)行政區(qū)劃改革初探 中國(guó)行政區(qū)劃點(diǎn)滴談 京城行政區(qū)劃之變 清代河南地區(qū)行政區(qū)劃 常見問題解答 當(dāng)前所在位置：l （2012年12月27日）。
⑨劉君德：《中國(guó)行政區(qū)劃的理論與實(shí)踐》，上海?華東師范大學(xué)出版社，1996年版。
⑩劉君德：《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)空間經(jīng)濟(jì)的制度性矛盾與整合研究》，《杭州師范學(xué)院學(xué)報(bào)》，2000年第1期。
！姚玫玫、賴詩(shī)攀：《我國(guó)省級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整的方案設(shè)計(jì)》，《中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)研究生學(xué)報(bào)》，2006年第3 期。
@曾萬濤：《中國(guó)城市群聯(lián)市制研究：以長(zhǎng)株潭為例》，南京?東南大學(xué)出版社，2010年版。
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$根據(jù)1997年12月17日《工人日?qǐng)?bào)》發(fā)表的文章，中國(guó)歷史上的官民比例，漢代為1∶7945，唐代為1∶3927，清代為1∶911，1991年為1∶30。
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關(guān)鍵詞：行政區(qū)劃；歷史文化名城；保護(hù)；大同市
Abstract：The protection of historical and cultural city is a systematic project， including the many aspects such as the historic district， historic buildings， historic landscapes， historic culture， and historical names etal.. With the rapid urbanization process， many historical and cultural city carried out the administrative divisions adjustment and optimization， which can have an effect on the protection of historical and cultural city. Taking Datong city， Shanxi province as a case study， this paper discussed the important role of the adjustment of administrative divisions in the protection of historical and cultural city. On the basis of analysis of the current outstanding problems of administrative divisions in Datong， it put forward the general idea to strengthen the protection of historical and cultural city in the process of adjustment of administrative divisions， which can provide a reference and reference for the adjustment of administrative divisions of the historical and cultural city in the future.
Key words：administrative divisions；the historical and cultural city；protection；Datong city
中圖分類號(hào)：C912.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
文章編號(hào)：1674-4144（2012）-11-23-（5）
1 引言
2010年6月，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)了北京市政府關(guān)于調(diào)整首都功能核心區(qū)行政區(qū)劃的請(qǐng)示，同意將崇文區(qū)并入東城區(qū)、將宣武區(qū)并入西城區(qū)。北京市政府公布的調(diào)整理由是“打破舊城行政界限，調(diào)整與歷史文化名城保護(hù)不協(xié)調(diào)的行政管理體制，明確各級(jí)政府以及市政府相關(guān)行政主管部門對(duì)歷史文化名城保護(hù)所負(fù)擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)?！弊鳛閲?guó)際知名的歷史文化名城，北京對(duì)首都功能核心區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整引起了廣泛的關(guān)注，同時(shí)也引發(fā)了行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)歷史文化名城保護(hù)的影響方面的思考和討論。
在城市化加速發(fā)展的同時(shí)，隨著城市交通日益改善，在大城市地區(qū)郊區(qū)化日益突出，城市空間不斷向外擴(kuò)張。由此帶來的大拆大建，對(duì)一些歷史街區(qū)以及歷史文化古跡帶來了較大的影響。因此，歷史文化名城的保護(hù)與傳承在城市規(guī)劃和建設(shè)過程中、在行政區(qū)劃調(diào)整過程中越來越成為一個(gè)重要的考慮因素。因此，本文以首批國(guó)家級(jí)歷史文化名城大同市為例，從行政區(qū)劃調(diào)整的視角，探討在加強(qiáng)歷史文化名城建設(shè)和保護(hù)的前提下如何更好地調(diào)整行政區(qū)劃格局，理順行政管理體制。為今后歷史文化名城的行政區(qū)劃調(diào)整提供參考和借鑒。
2 行政區(qū)劃調(diào)整是歷史文化名城保護(hù)的重要途徑
歷史文化名城的保護(hù)，應(yīng)該充分考慮人文結(jié)合自然的整體性發(fā)展格局，保護(hù)地域特色的原真性，并對(duì)不同種類的歷史文化應(yīng)該進(jìn)行分門別類有針對(duì)的保護(hù)。由于許多歷史文化街區(qū)和歷史遺跡分布在不同的行政管理單元，這給歷史文化遺產(chǎn)的統(tǒng)一規(guī)劃和保護(hù)帶來了一定的難度，因此，為了保護(hù)城市中優(yōu)秀的歷史文化遺產(chǎn)，保護(hù)獨(dú)具特色的歷代遺存和古城民居風(fēng)貌景觀， 保護(hù)并充分挖掘歷史街區(qū)、歷史文化古跡的文化內(nèi)涵，有必要將相鄰的歷史文化地區(qū)納入統(tǒng)一管理，而行政區(qū)劃調(diào)整正是實(shí)現(xiàn)不同的行政管理區(qū)域合并和整合的有效途徑。只有通過行政區(qū)劃調(diào)整，才可以確定歷史文化名城、歷史文化街區(qū)的合理保護(hù)范圍，制定統(tǒng)一的保護(hù)措施、規(guī)定適當(dāng)?shù)拈_發(fā)強(qiáng)度和建設(shè)控制要求，有助于科學(xué)界定歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村的核心保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶。另一方面，通過行政區(qū)劃調(diào)整和地名變更，可以深入挖掘本地區(qū)的歷史地名文化，重新啟用一些歷史地名，有助于傳承本地的歷史和文化，彰顯本地居民在長(zhǎng)期歷史進(jìn)程中形成的價(jià)值觀和審美理念，有助于地名文化遺產(chǎn)的保護(hù)和發(fā)揚(yáng)光大?？梢哉f，行政區(qū)劃調(diào)整是歷史文化名城保護(hù)的重要途徑。
3 大同市行政區(qū)劃沿革與存在的突出問題
3.1 歷代建置沿革
大同建置于戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的趙國(guó)，趙武靈王胡服騎射，設(shè)置云中、雁門、代郡，大同屬于雁門郡，直至秦，為邊塞重鎮(zhèn)。西漢、東漢時(shí)期，稱為平城縣，隸屬雁門郡。公元398年，北魏在大同建都，復(fù)名平城，歷經(jīng)六帝七世長(zhǎng)達(dá)97年，平城一直是北方的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心，直至公元494年遷都洛陽(yáng)后，平城治于恒州。北齊時(shí)期，大同隸屬太平縣。北周滅齊后，更名為云中縣，屬北朔州。隋時(shí)，因避諱皇族姓名，更名為云內(nèi)縣，唐時(shí)復(fù)名，復(fù)置云州，唐末公元869年設(shè)置為大同軍節(jié)度使，為軍事重鎮(zhèn)，領(lǐng)轄云、朔、蔚三州。五代稱為云中縣，屬云州，公元936年燕云十六州割讓給遼契丹，云州在內(nèi)。遼金時(shí)期，改云州為西京，設(shè)大同府，大同始稱于此，轄7縣3鎮(zhèn)，為遼之陪都。元時(shí)改西京道為大同路，隸屬河?xùn)|山西道，轄5縣8州。明朝改大同路為大同府，屬山西行中書省，轄4州7縣。清朝，大同府隸屬山西布政司，后改為山西省，大同隸屬山西關(guān)系在元明清時(shí)期穩(wěn)固奠定。民國(guó)時(shí)期，大同廢府留縣，置雁門道，治大同，1927年廢道后，直屬山西省。1937年日寇侵占大同后，成立晉北自治政府，后改為大同省公署，管轄雁北13縣（表1）。
由于地理區(qū)位因素，歷史上的大同是邊塞重鎮(zhèn)和兩朝國(guó)都所在地，歷史悠久、地位穩(wěn)固。北魏定都平城是大同政治經(jīng)濟(jì)地位最重要的時(shí)期；遼代始稱西京道大同府，此后大同名稱延續(xù)至今；大同于山西省的隸屬關(guān)系在元、明、清時(shí)期逐漸穩(wěn)固，之后雖有短期調(diào)整，但大同始終是都、府所在地，是領(lǐng)轄周邊區(qū)縣的政治中心。
大同在1949年解放后設(shè)市。市域總面積為1.4萬km2。市轄4區(qū)7縣（圖1），4區(qū)即城區(qū)、礦區(qū)、南郊區(qū)、新榮區(qū)，7縣即陽(yáng)高縣、天鎮(zhèn)縣、廣靈縣、靈丘縣、渾源縣、左云縣、大同縣。
3.2 大同市歷史文化名城保護(hù)中存在的突出問題
歷史上的大同是一代京華、兩朝陪都、四朝重鎮(zhèn)，留下深厚的文化底蘊(yùn)和豐富的旅游文化資源。全市各級(jí)文保單位318處，其中國(guó)家級(jí)7處、省級(jí)30處、市縣級(jí)204處。包括：戰(zhàn)國(guó)時(shí)期趙武靈王陵墓秦漢時(shí)期的南北長(zhǎng)城遺址、古墓葬群；北魏時(shí)期的平城遺址、云崗石窟為代表的石窟寺群和方山永固陵等古墓葬群；遼金時(shí)期的華嚴(yán)寺、善化寺、覺山寺等佛教寺院和古墓葬群；明清時(shí)期的懸空寺、九龍壁、慈云寺等古建筑，長(zhǎng)城古堡，大同古城等。
古城格局獨(dú)特完整，但歷史風(fēng)貌逐步受到蠶蝕破損，文化名城的底蘊(yùn)和潛力挖掘不足，城市特色塑造不鮮明，不利于歷史文化名城的開發(fā)與保護(hù)。府城與小城的布局獨(dú)特，府城內(nèi)部空間格局保存較好；但古城內(nèi)整體歷史風(fēng)貌和環(huán)境逐步遭受破壞。古城城墻、城內(nèi)眾多文物古跡保護(hù)力度不夠，遭到不同程度的破壞；城內(nèi)遺存不多的東南四合院街區(qū)大多年久失修、私搭亂建現(xiàn)象嚴(yán)重；城內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施急需改善，區(qū)內(nèi)居民的生活條件亟待提高。因此，在大同市城市建設(shè)過程中，應(yīng)充分考慮歷史繼承性，加強(qiáng)歷史文化遺跡的保護(hù)與開發(fā)。
3.3 大同市行政區(qū)劃中存在的突出問題
3.3.1 市轄區(qū)犬牙交錯(cuò)，行政管理體制不順
大同市市轄區(qū)現(xiàn)行的行政區(qū)劃是1970年以來形成的，建立在“政企合一”的大背景之下，其顯著特點(diǎn)是“城郊分割、犬牙交錯(cuò)、區(qū)界不明、矛盾重重”，城區(qū)、礦區(qū)、南郊區(qū)界線交錯(cuò)，共存在一個(gè)地域，形成“你中有我，我中有你”、“區(qū)界不清、權(quán)責(zé)不明”的不合理現(xiàn)象。行政區(qū)劃管理體制不一致給城市發(fā)展帶來許多問題，首先是城市管理，諸如治安、戶籍、環(huán)境衛(wèi)生等，由于在一個(gè)地區(qū)內(nèi)，不同行政區(qū)體制混在一起，名義上是各管各的，實(shí)際上職責(zé)難以分清，導(dǎo)致互相推諉、無人管理的情況時(shí)有發(fā)生；其次是城市基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)，往往各搞一套，造成重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)，或者相互依賴，無人過問，一定程度上影響了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施在各個(gè)市轄區(qū)的均等化配置，不利于改善城市人居環(huán)境。
3.3.2 中心城區(qū)發(fā)展空間有限，歷史文化名城保護(hù)壓力較大
城市拓展受行政區(qū)劃制約，造成市區(qū)面積狹小，人口密度增大，環(huán)境改善滯后。大同市的行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)已經(jīng)30多年基本沒有變動(dòng)，30年來，大同經(jīng)濟(jì)、社會(huì)快速發(fā)展，城區(qū)人口急驟增加，新的住宅區(qū)越建越多，城市規(guī)模越來越大。就2009年人均建設(shè)用地來看，城區(qū)人均80.7平方米，口泉（南郊區(qū)）人均114.3平方米，御東（新區(qū)）人均214.0平方米。城區(qū)的人口密度高，用地混雜且人均用地較少，而礦區(qū)發(fā)育不足，御東地區(qū)發(fā)展空間廣闊。因此，有必要疏散中心城區(qū)的人口壓力，加強(qiáng)老城區(qū)歷史文化街區(qū)的修復(fù)與保護(hù)力度，不斷推進(jìn)歷史文化名城的保護(hù)進(jìn)程。
3.3.3 目前的行政區(qū)劃格局不利于城市規(guī)劃建設(shè)和有效管理
大同市現(xiàn)行的行政區(qū)劃建立在“政企合一”、“先有村后有礦”的基礎(chǔ)之上，城區(qū)與南郊區(qū)之間交錯(cuò)分布，界線不明。而礦區(qū)政府在南郊區(qū)的土地上建立起來，“有天無地”，管轄權(quán)責(zé)有限。由此導(dǎo)致職責(zé)管轄界限不清，地區(qū)管理混亂。在規(guī)劃層面，城區(qū)空間有限，礦區(qū)則無地可用，而南郊區(qū)卻不能“地盡其用”，三者之間爭(zhēng)地現(xiàn)象突出，土地資源利用效率較低。在建設(shè)層面，由于區(qū)界不清，市區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施無法合理配置。在管理層面，由于政府管轄區(qū)界不清，權(quán)責(zé)不到位，城市管理混亂，如由于城鄉(xiāng)分割，市民、農(nóng)民、常住戶和暫住戶混居。市民歸城區(qū)、礦區(qū)管，農(nóng)民歸南郊區(qū)管，而不同居民混雜的局面導(dǎo)致“誰也管，但誰也管不了”的局面。環(huán)境衛(wèi)生管理也非?；靵y，城區(qū)、礦區(qū)管事不管人，而南郊區(qū)管人不管事，城鄉(xiāng)結(jié)合部的環(huán)境衛(wèi)生“臟、亂、差”現(xiàn)象嚴(yán)重。
3.3.4 市轄區(qū)地名缺少內(nèi)涵，與歷史文化名城的稱謂相去甚遠(yuǎn)
當(dāng)前，大同市有四個(gè)市轄區(qū)，分別是市區(qū)、礦區(qū)、南郊區(qū)和新榮區(qū)。除了新榮區(qū)略具文化內(nèi)涵外，市區(qū)、礦區(qū)和南郊區(qū)的名字都是俗不可耐，一看就知道屬于我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，沒有任何歷史淵源與文化內(nèi)涵。這對(duì)于有2000多年建城史的大同歷史文化名城身份不相符合。而本身有較高知名度和歷史文化內(nèi)涵的云岡鎮(zhèn)、口泉鎮(zhèn)以及北魏故都平城卻沒有得到體現(xiàn)。由此可見，當(dāng)前的幾個(gè)市轄區(qū)的命名存在很多缺陷，與大同市深厚的歷史文化不匹配。大同市2009年進(jìn)行的城區(qū)主、次干道的命名、更名工作，有效延續(xù)了大同歷史文化名城的歷史文脈，汲取了大同歷史上最輝煌時(shí)代的歷史地名，諸如魏都、平城、云中、云州、西京等，體現(xiàn)了對(duì)歷史文化名城建設(shè)工作的重視，但只是街道的更名遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，市轄區(qū)的更名工作亟待落實(shí)。
4 基于歷史文化名城保護(hù)的大同市行政區(qū)劃調(diào)整思路
4.1 大同市行政區(qū)劃調(diào)整是建設(shè)歷史文化名城和新區(qū)發(fā)展的需要
大同市是1982年我國(guó)首批的歷史文化名城，歷史古跡獨(dú)具特色，旅游資源豐富，以北魏年間的云岡石窟最富盛名，與敦煌的莫高窟、洛陽(yáng)的龍門石窟并稱為中國(guó)三大石窟，具有很高的藝術(shù)價(jià)值。然而，盡管該市旅游資源豐富，但目前的城市建設(shè)還不能滿足旅游開發(fā)的需要，“歷史文化名城”的口號(hào)還沒有宣傳出去，外地人對(duì)于大同的了解大多停留在“煤都”的層面，對(duì)于它豐富的歷史文化知之甚少。分析其原因，一方面可以追究到大同旅游產(chǎn)業(yè)本身發(fā)展的缺陷，而另一方面可以歸結(jié)到行政區(qū)劃的滯后，具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是，大同市區(qū)的命名大多是延續(xù)了19世紀(jì)70年代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，沒有繼承歷史文化的特色。例如，云岡石窟是大同市極富盛名的旅游資源，但在區(qū)界命名時(shí)卻沒有突出這一歷史名號(hào)。又比如，南郊區(qū)歷史上被稱作“口泉”，“口泉”的知名度遠(yuǎn)比南郊區(qū)要高，但現(xiàn)行的區(qū)劃命名卻沒有注意考慮歷史繼承性原則，影響了這個(gè)地區(qū)的對(duì)內(nèi)凝聚力和對(duì)外知名度。二是，城區(qū)街道的命名也僅僅是以較普通的“東南西北”方位來命名，不能從街道名稱上讀出這個(gè)地區(qū)的文化特色，降低了這個(gè)地區(qū)的文化品味。
同時(shí)，大同市目前正在極力推進(jìn)御東新區(qū)的建設(shè)，但對(duì)于現(xiàn)行的行政區(qū)劃，“御東新區(qū)”仍然是一個(gè)抽象的方位概念（指御河以東新開發(fā)的地區(qū)），仍然沒有現(xiàn)實(shí)的行政區(qū)劃名稱，其具體的管轄范圍、管理職能以及與現(xiàn)行分區(qū)之間的相互關(guān)系都沒有確定。通過行政區(qū)劃調(diào)整，促進(jìn)行政區(qū)劃與新區(qū)建設(shè)之間的相互融合，是促進(jìn)新區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)工作，可以提高新區(qū)建設(shè)的效率，減少其中不必要的行政成本。
4.2 大同市行政區(qū)劃調(diào)整思路
4.2.1 拓展中心城區(qū)發(fā)展空間，優(yōu)化人口產(chǎn)業(yè)空間布局
城市行政區(qū)劃調(diào)整，要考慮自然、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與布局及歷史基礎(chǔ)等因素及條件。首先地形條件對(duì)大同市的空間發(fā)展起著決定性作用，大同城區(qū)北部及西部已接近山地邊緣，丘陵山區(qū)遍布，城市沒有發(fā)展空間。而大同城區(qū)的東部、東南部、南部和西南部分地區(qū)屬于平原地區(qū)，發(fā)展空間比較廣闊，因此，大同中心城區(qū)的發(fā)展方向只有向東、東南、南或西南四個(gè)方向發(fā)展，才能解決城市發(fā)展用地之需。盡管這幾個(gè)部分土地平坦，適于建設(shè)，但由于環(huán)城高速和鐵路的限制，城區(qū)空間的外向拓展都要突破一定的障礙。充分考慮城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，做大做強(qiáng)中心城區(qū)，可以通過設(shè)立開發(fā)區(qū)管委會(huì)的形式集中力量發(fā)展新城，優(yōu)化配置各種社會(huì)資源，疏散中心城區(qū)的人口密度。引導(dǎo)老城區(qū)人口穩(wěn)妥有序地向新區(qū)轉(zhuǎn)移，有利于古城和修復(fù)與保護(hù)，穩(wěn)步推進(jìn)歷史文化名城建設(shè)。
4.2.2 尊重歷史沿革，加強(qiáng)歷史文化名城保護(hù)力度
從古至今，大同市的行政區(qū)劃也幾經(jīng)變更，但大同市今天的行政區(qū)劃仍然或多或少地繼承了以前行政區(qū)劃的特征。而且，一定地理位置的行政區(qū)劃，必然受當(dāng)?shù)氐乩項(xiàng)l件、風(fēng)俗以及傳統(tǒng)因素的影響，有著本地的根植性。由于本區(qū)域自然地理?xiàng)l件、風(fēng)俗和傳統(tǒng)的相對(duì)穩(wěn)定性，行政區(qū)劃也應(yīng)具有一定的穩(wěn)定性。因此，在行政區(qū)劃調(diào)整過程中應(yīng)具有歷史繼承性，包括歷史上的行政管轄區(qū)域、歷史上的隸屬關(guān)系、歷史文化地名的延續(xù)性都是重點(diǎn)考慮的內(nèi)容。同時(shí)進(jìn)行城市功能分區(qū)，對(duì)于以舊城保護(hù)為主的中心城區(qū)，可以適當(dāng)合并，進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃和保護(hù)性開發(fā)，加強(qiáng)歷史文化名城的保護(hù)力度。
4.2.3 重視歷史文化地名的價(jià)值，促進(jìn)市轄區(qū)更名工作
地名，是一個(gè)地方的歷史、事件、人物、家族等等的記載和紀(jì)念，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的產(chǎn)物，既受一定地域自然條件的影響，又有一定地域歷史文化的作用。地名是時(shí)間和空間的統(tǒng)一、歷史與地理的結(jié)合，人文與自然的融匯，有的源于自然條件因素，有的源于歷史人文因素，也有源于歷史人物或歷史事件和建制變更以及自然與人文因素結(jié)合的?？梢哉f，地名是歷史文化的結(jié)晶，古老的城市必有其特有的文化特征，有些地名不在乎是否古舊，注重的是那深厚歷史的積淀。因此，大同市應(yīng)該高度注重歷史文化地名的價(jià)值，在尊重歷史繼承性的基礎(chǔ)上優(yōu)化市轄區(qū)的行政區(qū)劃格局，同時(shí)對(duì)新設(shè)立的市轄區(qū)賦予它更深刻的文化內(nèi)涵，如老城區(qū)可以更名為平城區(qū)，彰顯北魏故都平城文化；南郊區(qū)可以更名為口泉區(qū)，因?yàn)樵辖紖^(qū)的駐地口泉鎮(zhèn)因有泉而得名，歷史悠久；而礦區(qū)可以改為云岡區(qū)，一是更好地宣傳云岡石窟及其旅游文化，另一方面也是尊重歷史，原來就曾經(jīng)設(shè)置過云岡區(qū)。總之，通過市轄區(qū)的更名，讓大同市的市轄區(qū)名稱回歸歷史，進(jìn)一步彰顯大同市厚重的歷史文化脈絡(luò)。
5 結(jié)語
目前全國(guó)已經(jīng)擁有歷史文化名城117座、歷史文化名鎮(zhèn)名村350個(gè)，其中平遙和麗江兩座名城還被列入《世界遺產(chǎn)名錄》，具有歷史文化特色的城市、村鎮(zhèn)、歷史街區(qū)和一批非物質(zhì)文化遺產(chǎn)得到有效保護(hù)。根據(jù)國(guó)務(wù)院2008年通過的《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》，歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村應(yīng)當(dāng)整體保護(hù)，保持傳統(tǒng)格局、歷史風(fēng)貌和空間尺度，不得改變與其相互依存的自然景觀和環(huán)境。 但在我國(guó)快速的城市化進(jìn)程中，一些有歷史價(jià)值文化內(nèi)蘊(yùn)的古城鎮(zhèn)、老街區(qū)、舊建筑等仍然遭到不同程度的破壞，一些具有文化底蘊(yùn)的歷史遺產(chǎn)被拆除，城市的歷史風(fēng)貌和文化傳統(tǒng)遭到破壞。因此，歷史文化名城的保護(hù)力度亟待加強(qiáng)，而行政區(qū)劃調(diào)整和歷史文化地名的啟用與保護(hù)是實(shí)現(xiàn)歷史文化名城保護(hù)的重要途徑。
大同市作為歷史文化名城，在發(fā)展過程中同樣存在著行政區(qū)劃調(diào)整的必要性。在進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整方案制定與市轄區(qū)、街道命名過程中，應(yīng)把歷史文化名城保護(hù)作為一個(gè)重要的前提要素進(jìn)行考慮，盡量把具有歷史文化價(jià)值的老城區(qū)納入同一個(gè)市轄區(qū)統(tǒng)一管理，市轄區(qū)范圍的調(diào)整盡量尊重歷史沿革，市轄區(qū)的命名盡量彰顯當(dāng)?shù)氐臍v史文化，只有如此，才能實(shí)現(xiàn)行政區(qū)劃調(diào)整與歷史文化名城保護(hù)的雙贏，才能更好地促進(jìn)歷史文化名城的持續(xù)健康發(fā)展。
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黔南州鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革速度快、力度大。副省長(zhǎng)慕德貴在現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上評(píng)價(jià)說，獨(dú)山等黔南各縣市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革，讓“干部與群眾打交道多了，群眾滿意度也相應(yīng)得到提高。讓我們看到了信心，必須堅(jiān)定不移推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整”。
十八屆三中全會(huì)提出，要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置、深化行政審批制度改革、完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革的“黔南經(jīng)驗(yàn)”，樹起貴州省全面深化改革的一面旗幟，為貴州縣域空間布局調(diào)整探索出意義重大的改革路徑與樣本。
把鄉(xiāng)鎮(zhèn)“做大、做強(qiáng)、做實(shí)”
去年3月，獨(dú)山縣全面啟動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整工作，至今已將18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并為8個(gè)，對(duì)行政村、居委會(huì)、村民小組都進(jìn)行大規(guī)模撤并，經(jīng)過一段時(shí)間的運(yùn)行，在資源整合、要素聚集、發(fā)展基礎(chǔ)、社會(huì)治理等方面都取得良好成效，形成了“以區(qū)為主、區(qū)鎮(zhèn)合一、全盤聯(lián)動(dòng)、融合發(fā)展”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)新氣象。甕安縣在2012年至2013年分兩步將原來的23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)整為10個(gè)鎮(zhèn)、1個(gè)鄉(xiāng)和2個(gè)街道辦事處，鄉(xiāng)鎮(zhèn)新格局為甕安經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來極大活力，產(chǎn)業(yè)布局、資源配置、社會(huì)服務(wù)管理更加優(yōu)化，為加快城鎮(zhèn)化建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
獨(dú)山與甕安兩縣的探索，成為整個(gè)黔南鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革的先鋒，在總結(jié)兩縣經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，黔南鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革于2013年11月全面鋪開。
截至目前，全州鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、街道辦的數(shù)量從2012年初238個(gè)（鎮(zhèn)105個(gè)、鄉(xiāng)114個(gè)、街道19個(gè)）調(diào)整為了現(xiàn)在的104個(gè)（77個(gè)鎮(zhèn)、8個(gè)鄉(xiāng)、19個(gè)街道），減幅56.3%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均國(guó)土面積從110平方公里增至250平方公里，平均人口從1.8萬人左右增至4萬人左右。
黔南州州委書記龍長(zhǎng)春介紹說，在具體撤并中，黔南州統(tǒng)籌考慮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷史與文化習(xí)俗、交通條件等問題，新組建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該具備“鎮(zhèn)園合一”條件，整合政府與園區(qū)行政與服務(wù)職能，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供支撐，同時(shí)能夠更好提供基本公共服務(wù)。
根據(jù)黔南州的部署，縣城、街道辦事處和中心鎮(zhèn)的新組建，其人口規(guī)模至少要達(dá)到5萬人；其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)的新組建，人口規(guī)模要在3萬人以上，或者國(guó)土面積不少于100平方公里。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革后，新鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)按照“簡(jiǎn)政放權(quán)、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)、提升服務(wù)”的要求進(jìn)行，主要采取6大政策措施，包括優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，擴(kuò)大事權(quán)、財(cái)權(quán)，加強(qiáng)服務(wù)能力建設(shè)，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地支持力度以及賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委更大的干部人事管理權(quán)等，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)“做大、做強(qiáng)、做實(shí)”。
經(jīng)過撤并、調(diào)整、優(yōu)化，黔南州鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由1995個(gè)減少到985個(gè)，干部總?cè)藬?shù)由11296人減少到9784人，辦公經(jīng)費(fèi)由原來的1.1億元減少到0.99億元。根據(jù)黔南州新組建鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）機(jī)構(gòu)設(shè)置指導(dǎo)方案，撤并后的新鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)分為六類，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦事機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢、政法、人民武裝及群團(tuán)機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府管理的事業(yè)機(jī)構(gòu)，縣級(jí)部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，街道辦事處和產(chǎn)業(yè)園區(qū)機(jī)構(gòu)。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦事機(jī)構(gòu)設(shè)置為6―7個(gè)，事業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置為9―10個(gè)。
優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置要解決的問題，是管理層次多、行政成本高、管理效率低，資源重復(fù)浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重等。另外，就現(xiàn)實(shí)情況而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)編制少，人員進(jìn)出渠道不暢，各種人才相對(duì)匱乏，與強(qiáng)化公共服務(wù)、加強(qiáng)社會(huì)治理的要求不相適應(yīng)，致使發(fā)展成果難以公平地惠及廣大人民群眾。
黔南州州委副書記、州長(zhǎng)向紅瓊介紹說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，新組建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要建立副科級(jí)的社區(qū)綜合服務(wù)中心和社區(qū)服務(wù)中心，在村（社區(qū)）建立社區(qū)服務(wù)站，為群眾提供與生產(chǎn)生活密切相關(guān)的各類公益服務(wù)、便民利民服務(wù)，成為集黨務(wù)政務(wù)服務(wù)、委托服務(wù)、群眾工作于一體的服務(wù)平臺(tái)。建立專職或兼職代辦員隊(duì)伍，為基層群眾提供各類事務(wù)代辦、便民服務(wù)、信息服務(wù)等。
為增強(qiáng)行政服務(wù)能力，新鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社區(qū)綜合服務(wù)中心主任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員兼任，可配副科長(zhǎng)級(jí)專職副主任。社區(qū)、片區(qū)綜合服務(wù)中心的總數(shù)原則上不超過原鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的120%，凡是在中心能夠辦理的審批業(yè)務(wù)，全部進(jìn)入中心集中公開辦理。
黔南州委常委、組織部部長(zhǎng)黃偉曾帶著民政、督查室、法制辦等部門負(fù)責(zé)人暗訪社區(qū)服務(wù)中心。他發(fā)現(xiàn)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部雖然年齡偏大，不會(huì)使用電腦等現(xiàn)代辦公設(shè)備，但是他們和群眾溝通的能力很強(qiáng)，做群眾工作的辦法很多。從矛盾調(diào)解記錄冊(cè)中能夠看到，許多民間糾紛就是這些老同志帶頭協(xié)調(diào)化解的?！案刹康姆?wù)意識(shí)有了極大提高。”
在政務(wù)服務(wù)工作中，“老百姓辦事兒，能跑一趟的，一定不能讓他們跑兩趟”。黃偉說，一些事項(xiàng)的辦理如養(yǎng)老、農(nóng)村合作醫(yī)療等需要蓋章，但一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)某項(xiàng)工作只有一個(gè)印章，即使在某個(gè)片區(qū)服務(wù)中心辦好了前期手續(xù)，但是有時(shí)候還會(huì)因?yàn)橐骄C合服務(wù)中心蓋章而拖延時(shí)間，群眾需要再跑第二趟。為解決這個(gè)問題，黔南州要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取“一模多印”措施，每個(gè)服務(wù)中心都有不同編號(hào)的同類業(yè)務(wù)印章，方便群眾辦事，真正實(shí)現(xiàn)了“一站式服務(wù)”。
向鄉(xiāng)鎮(zhèn)“還權(quán)、放權(quán)、授權(quán)”
在龍里縣，新組建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)中心（群眾工作中心）和社區(qū)服務(wù)站（點(diǎn)），開設(shè)了建設(shè)、財(cái)政、國(guó)土、民政、計(jì)生、農(nóng)林等相關(guān)單位辦事服務(wù)窗口，承接相關(guān)部門的部分審批權(quán)和縣政府服務(wù)中心的相關(guān)職能，方便群眾辦事。
“行政服務(wù)類事權(quán)全放快放、非行政許可類多放、行政許可類穩(wěn)妥放、行政處罰類依法探索放。”這是黔南州鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革的“放權(quán)原則”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革中，減政放權(quán)為政府職能轉(zhuǎn)變的路徑探索打開了關(guān)鍵切入口。
簡(jiǎn)政放權(quán)，是全面深化改革的重要任務(wù)和目標(biāo)，今年2月，黔南州委、州政府在《關(guān)于深化管理體制改革促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見》（下稱“指導(dǎo)意見”）當(dāng)中，梳理出包括婚姻登記、土地規(guī)劃、餐飲服務(wù)許可、投資項(xiàng)目審批核準(zhǔn)等292項(xiàng)法定以及委托執(zhí)行的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權(quán)”，并制定出《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政區(qū)劃調(diào)整后鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權(quán)建議目錄》，希望“通過依法委托和授權(quán)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，使之能夠適應(yīng)日益繁重的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展任務(wù)的需要”。
以往，“權(quán)力無限小、責(zé)任無限大”以及“無權(quán)管理，出事追責(zé)”，事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，是多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的切身體會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的積極性受到一定影響，因此，事權(quán)下放是黔南鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局改革中的重要環(huán)節(jié)。
根據(jù)“指導(dǎo)意見”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得的審批權(quán)限分為下放（授權(quán)）和委托兩種，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室可以承接縣級(jí)投資主管部門的授權(quán)，辦理項(xiàng)目備案手續(xù)，城管、勞動(dòng)、工商等領(lǐng)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以承接縣級(jí)部門的委托職能，依法執(zhí)行行政處罰權(quán)。調(diào)整改革后，新鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得了一定的規(guī)劃建設(shè)管理權(quán)，主要集中在環(huán)保與用地許可兩個(gè)領(lǐng)域。在人事管理權(quán)方面，副科級(jí)干部人選，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有“調(diào)整動(dòng)議、初始提名”的權(quán)力。
在292項(xiàng)減政放權(quán)事項(xiàng)中，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使的有72項(xiàng)，授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織行使的有12項(xiàng)，法律法規(guī)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行的有4項(xiàng)，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行職責(zé)的有121項(xiàng)，縣依法委托的有83項(xiàng)。這些權(quán)力項(xiàng)目中，有些之前本來就可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行的，由于人力、財(cái)力等不足以維持相關(guān)機(jī)構(gòu)運(yùn)行，就集中到了縣級(jí)職能部門，比如婚姻登記，而今只是強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)力量，使其有能力行使本該屬于自己的職權(quán)。黃偉說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整中的減政放權(quán)，實(shí)際上由“還權(quán)、放權(quán)、授權(quán)”構(gòu)成。
行政區(qū)劃調(diào)整改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)擴(kuò)大了。財(cái)權(quán)改革的原則是“財(cái)隨人走、相對(duì)獨(dú)立、分灶吃飯、自求平衡”。根據(jù)這一原則，黔南州正在積極探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫(kù)，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入達(dá)到5000萬元以上，就可以爭(zhēng)取開設(shè)金庫(kù)，或在人員、經(jīng)費(fèi)上支持人民銀行增設(shè)機(jī)構(gòu)，以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)稅費(fèi)分級(jí)解繳和上下級(jí)之間國(guó)庫(kù)資金往來調(diào)撥等收支核算。在國(guó)稅、地稅分別達(dá)到500萬元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)稅、地稅征管機(jī)構(gòu)，對(duì)稅收實(shí)行屬地管理。在財(cái)政收支的劃分上，按事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣市可以合理劃分兩級(jí)固定收入和分享收入。
龍長(zhǎng)春介紹說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整后，黔南州鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入由原來的20.7億元增加到28億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)得到進(jìn)一步加強(qiáng)。
增強(qiáng)“動(dòng)力、能力、吸引力”
小鄉(xiāng)鎮(zhèn)難成“大經(jīng)濟(jì)”，省委書記趙克志多次強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)格局對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性。他強(qiáng)調(diào)，2014年要力爭(zhēng)全面完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作。之所以需要“大鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，是因有一定規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)才能為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、升級(jí)提供支撐，才能為要素聚集提供良好平臺(tái)，形成招商引資的吸引力。
龍長(zhǎng)春認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革不是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行簡(jiǎn)單的撤并、區(qū)域的整合、人口和資源的疊加，而是通過改革，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更大的管理職能，切實(shí)增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理能力以及提升公共服務(wù)水平，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。
向紅瓊說，長(zhǎng)期以來，黔南州鄉(xiāng)鎮(zhèn)格局制約了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，影響了全州“一圈兩翼”經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整，新組建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)群眾的能力、統(tǒng)籌發(fā)展的能力、維護(hù)穩(wěn)定的能力得到進(jìn)一步增強(qiáng)。
黔南州副州長(zhǎng)胡曉劍在全州民政重點(diǎn)工作推進(jìn)會(huì)上指出：調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃，對(duì)于黔南在新的更高起點(diǎn)上優(yōu)化基層行政構(gòu)架、促進(jìn)資源合理配置、統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，都具有十分重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整，使行政管理體制進(jìn)一步優(yōu)化，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展能力進(jìn)一步增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，服務(wù)群眾水平進(jìn)一步提升。
龍長(zhǎng)春用立足“破解三個(gè)難題”來闡釋推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革的重要性與必要性。首先是破解管理體制難題。上世紀(jì)90年代的“撤區(qū)并鄉(xiāng)”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模小、人口少、布局散，事業(yè)編制不足，如今，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)“空殼化”，“一人所”現(xiàn)象十分突出，以致社會(huì)管理、公共服務(wù)缺位。區(qū)劃調(diào)整改革有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局的優(yōu)化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大以及人力資源的整合，順應(yīng)時(shí)展，建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政管理體制機(jī)制。
其次是破解城鄉(xiāng)統(tǒng)籌難題。1991年以來，黔南州3萬人以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占到鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的82.7%，國(guó)土面積在100平方公里以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占到鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的44.28%?！靶姓^(qū)劃不科學(xué)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)太小，要素資源難以聚集，致使多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主發(fā)展能力太弱，無法實(shí)現(xiàn)集約發(fā)展甚至根本就不管發(fā)展?！比绱司蛯?dǎo)致黔南州城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出，城鎮(zhèn)化水平較低，城鄉(xiāng)居民收入差距、區(qū)域發(fā)展差距逐漸擴(kuò)大。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革，“通過減少農(nóng)民富裕農(nóng)民，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)做強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，推動(dòng)‘鎮(zhèn)園合一’”，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
最后是破解公共服務(wù)難題。龍長(zhǎng)春說，黔南是典型的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，各種優(yōu)勢(shì)資源主要集中在縣城，導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)能力較弱、供給不足、水平較低。行政區(qū)劃調(diào)整改革的重要目的，就是辦好基礎(chǔ)教育，讓農(nóng)民子弟享受良好教育，搞好醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，提高農(nóng)村防病治病能力，抓好文化建設(shè)，滿足農(nóng)村多元文化需求，解決養(yǎng)老問題，提高養(yǎng)老服務(wù)水平。
值得強(qiáng)調(diào)的是，很長(zhǎng)時(shí)間以來，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)不抓工業(yè)、不抓園區(qū)”幾乎已成為思維定勢(shì)，工業(yè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)因?yàn)槎鄠€(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的利益糾葛，推諉扯皮現(xiàn)象多有發(fā)生，推進(jìn)園區(qū)項(xiàng)目建設(shè)比較艱難，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革進(jìn)程中，黔南州各縣市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，推動(dòng)政府與園區(qū)“兩塊牌子，一套班子”的“鎮(zhèn)園合一”，發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)，為提升發(fā)展品質(zhì)注入了新鮮的改革元素。
比如甕安縣，打破原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“各自為政”的利益格局，按照州級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)5個(gè)工業(yè)園區(qū)、4個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、3個(gè)旅游產(chǎn)業(yè)園區(qū)；惠水縣通過整合資源，設(shè)立了2個(gè)開發(fā)區(qū)和6個(gè)產(chǎn)業(yè)、工業(yè)園區(qū)，“以鎮(zhèn)辦園、以園促鎮(zhèn)”，鎮(zhèn)與園區(qū)合一；獨(dú)山縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃改革中，推進(jìn)“鎮(zhèn)園合一”、“區(qū)鎮(zhèn)”融合發(fā)展，形成“一城六區(qū)”帶動(dòng)8個(gè)鎮(zhèn)的發(fā)展格局。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終是重頭戲。黔南州委、州政府《關(guān)于加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的意見》強(qiáng)調(diào)，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃，可增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口、增大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，促進(jìn)人流、物流、資金流、信息流的有效聚集，推動(dòng)二、三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展；可促進(jìn)生產(chǎn)力要素合理配置，發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)；可以加強(qiáng)中心鎮(zhèn)建設(shè)，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的帶動(dòng)輻射能力，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，做強(qiáng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)；有利于資源整合，形成發(fā)展優(yōu)勢(shì)，有利于降低成本，提高行政效率。
關(guān)鍵詞： 行政區(qū)劃改革 “省直管縣”體制 “市管縣”體制
一、行政區(qū)劃改革概述
（一）什么是行政區(qū)劃改革
行政區(qū)劃是一種有意識(shí)的國(guó)家政治行為，是國(guó)家行政結(jié)構(gòu)體系的安排。國(guó)家為了其政權(quán)建立和行政管理的目的，根據(jù)領(lǐng)土大小、自然環(huán)境、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、民族、人口分布、歷史傳統(tǒng)等各項(xiàng)因素，將領(lǐng)土進(jìn)行合理的有層級(jí)的以及同一層級(jí)的劃分，并設(shè)置相應(yīng)的地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)，以此來形成行政區(qū)劃的設(shè)置。
行政區(qū)劃改革需要適應(yīng)著社會(huì)歷史條件的變化，是一種復(fù)雜且是有著十分重要影響的國(guó)家政治行為。它的變更頻率影響著一個(gè)國(guó)家或者區(qū)域的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定程度及發(fā)展趨勢(shì)。行政區(qū)劃改革的目標(biāo)就在于解決或者完善行政區(qū)劃設(shè)置的不合理，行政區(qū)域之間發(fā)展的沖突和制約，實(shí)現(xiàn)最大程度的合理的國(guó)家和地方間權(quán)力分配，實(shí)現(xiàn)資源的有效科學(xué)配置，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治的穩(wěn)定發(fā)展。
（二）行政區(qū)劃改革歷史沿革
我國(guó)歷史上的行政區(qū)劃改革有著悠久的歷史，但是從整體上看，主要是隨著朝代的更替來實(shí)現(xiàn)的。在先秦時(shí)期，就已經(jīng)產(chǎn)生了行政區(qū)劃的萌芽了。從春秋中期，產(chǎn)生了縣，隨后的幾百年產(chǎn)生了郡。到秦漢時(shí)期，郡縣制得到了廣泛的推行。在整個(gè)魏晉南北朝時(shí)期， 沿襲東漢末年以來形成的州、郡、縣三級(jí)政區(qū)制度。隋朝建立后， 隋文帝按照“存要去閑， 并小為大”的原則， 實(shí)行州縣兩級(jí)政區(qū)制。煬帝時(shí)， 又改行郡縣兩級(jí)制。唐朝在貞觀元年， 按天下山川形式， 仿漢代體制， 分全國(guó)為10個(gè)監(jiān)察區(qū)， 稱為“道”，形成了道州縣的布局。宋朝實(shí)行路府州縣制度；元朝在全國(guó)共設(shè)有十一個(gè)行省， 行省之下為路、府、州、縣；明初沿襲元朝舊制， 設(shè)立了十三個(gè)行?。ú颊顾荆?，下轄府， 府領(lǐng)州，州領(lǐng)縣；清朝的行省府（廳、州）縣制度。1據(jù)統(tǒng)計(jì)，從秦至民國(guó)末2100 多年，我國(guó)地方政權(quán)有290 年為兩級(jí)制，占13.6%；有610 年為虛三級(jí)制，占28.7%；有600 年為三級(jí)制，占28.2%；有276 年為三、四級(jí)并存制，占13%；有350 年為多級(jí)制，占16.5%。2
（三）當(dāng)代行政區(qū)劃設(shè)置
我國(guó)當(dāng)代的行政區(qū)劃設(shè)置一方面沿襲了歷史傳統(tǒng)，另一方面則是受到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求。后，逐漸形成了省、市、縣、鄉(xiāng)的行政區(qū)劃模式為了發(fā)揮城市經(jīng)濟(jì)中心作用，帶動(dòng)農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互助，中國(guó)兩次推行市管縣體制，第一次是從1958年開始，第二次是1982年12月提出改革地區(qū)體制，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地市合并，實(shí)行市管縣。
行政區(qū)劃的合理設(shè)置關(guān)系著行政的有效運(yùn)行和可持續(xù)的發(fā)展，關(guān)系著資源的有效配置和良性發(fā)展，所以這就要求行政區(qū)劃不斷地完善。對(duì)于當(dāng)下行政區(qū)劃的改革，目前主要有兩種比較鮮明的聲音。一是改革現(xiàn)有省制，調(diào)整行政區(qū)劃，增加新的省份，可理解為“分省減層”；二是“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”，逐漸推行省管縣體制，進(jìn)而代替市管縣體制，可理解為“分權(quán)強(qiáng)縣”。3本文在這里僅僅討論第二種聲音即以“省直管縣”代替“市管縣”的問題。
二、以“省直管縣”代替“市管縣”的必要性
“省直管縣”體制是指省、市、縣行政管理關(guān)系由“省——市——縣”三級(jí)管理轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆 ?、省——縣”二級(jí)管理，對(duì)縣的管理由現(xiàn)在的“省管市——市領(lǐng)導(dǎo)縣”模式變?yōu)橛墒√娲?，?shí)行“省直管縣”。實(shí)行省直管縣改革的主要目的就是激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，進(jìn)一步加快縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步伐。市管縣體制（又稱市領(lǐng)導(dǎo)縣體制）是指由直轄市和較大的市領(lǐng)導(dǎo)縣的行政區(qū)劃體制。目前，“市管縣”體制已成為我國(guó)大多數(shù)地區(qū)的行政區(qū)劃體制。
以“省直管縣”代替“市管縣”體制不僅是國(guó)家政策和國(guó)家法律的要求，同時(shí)也是基于“市管縣”的缺陷所決定的。
（一）國(guó)家政策的要求
我國(guó)在十報(bào)告中指出：“堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革需要繼續(xù)深化行政體制改革，穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，健全部門職責(zé)體系。優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革?！?/p>
通過十報(bào)告，可見我們黨和國(guó)家對(duì)于行政區(qū)劃改革的重視，尤其是在十報(bào)告中直接指出了“有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革”，提出了“省直管縣”，為行政區(qū)劃改革明確了具體的方向。
（二）《憲法》的要求
在《憲法》第三十條當(dāng)中：“中華人民共和國(guó)的行政區(qū)域劃分如下：（一）全國(guó)分為省、自治區(qū)、直轄市；（二）省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；（三）縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方。”
通過以上憲法條文可知，我國(guó)《憲法》實(shí)行的是省、縣、鄉(xiāng)的三級(jí)地方行政區(qū)劃體系。憲法對(duì)我國(guó)地方政府所設(shè)層級(jí)的具體規(guī)定，清晰的表明了我國(guó)實(shí)行省—縣—鄉(xiāng)的三級(jí)地方行政權(quán)力模式。然而當(dāng)下我國(guó)實(shí)際存在的是省—市—縣—鄉(xiāng)的四級(jí)行政架構(gòu)模式，市的存在是特殊的。市的存在沒有憲法上的具體規(guī)定和明確定位，缺少法律上的依據(jù)。所以，根據(jù)《憲法》的具體條文，市的存在應(yīng)當(dāng)是特殊性質(zhì)的，而非普遍性質(zhì)的，有必有對(duì)“市管縣”的制度進(jìn)行改革。
（三）“市管縣”體制的缺陷的要求
1、阻礙了縣域經(jīng)濟(jì)及其周邊農(nóng)村的發(fā)展
“市管縣”體制設(shè)置的初衷是為了充分利用城市的優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)周邊區(qū)域的發(fā)展，對(duì)落后的縣域?qū)嵭幸欢ǚ绞降呢?cái)政救助，縮小城鄉(xiāng)差距。這種以中心帶動(dòng)周邊的思路無疑是正確的，不僅具有理論意義，而且也確實(shí)具有實(shí)際的可行性。但是，從實(shí)際的效果來看，卻與目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。雖然確實(shí)有一些中心城市帶動(dòng)了一部分周邊縣域的發(fā)展，但是從整體上看，市管縣的作用是有限的，尤其對(duì)于一些偏遠(yuǎn)的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡越來越大。
更重要的是，市作為一級(jí)行政主體，為了自己城市的建設(shè)和發(fā)展，為了自己本身的政績(jī)，其過多地投入到對(duì)于本身城市的建設(shè)當(dāng)中，因此對(duì)于周邊就忽視了。自己本身城市的建設(shè)就需要較高的投入，城市自身財(cái)政有限，就難以對(duì)縣級(jí)財(cái)政及其周邊經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)行支持了。更為糟糕的是，市一級(jí)的政府為了自己本身的發(fā)展，往往會(huì)利用自身的行政優(yōu)勢(shì)，對(duì)于縣級(jí)的及其周邊資源進(jìn)行搶占或者剝奪。“市管縣”會(huì)演變成“市掛縣”、“市卡縣”，阻礙著縣域經(jīng)濟(jì)及其周邊農(nóng)村的發(fā)展。所以，為了縣域經(jīng)濟(jì)及其周邊農(nóng)村的發(fā)展，“省直管縣”體制改革是有必要的。
2、降低了行政效率，增加了行政成本
市一級(jí)的設(shè)置節(jié)省了省級(jí)管轄縣級(jí)的行政成本，但是卻作為增加的一級(jí)行政主體，作為省縣之間增加的一個(gè)環(huán)節(jié)，大大降低了行政的效率，以此增加了整個(gè)行政系統(tǒng)的行政成本。縣需要向省請(qǐng)示的工作，原本是可以直接與省進(jìn)行溝通聯(lián)系的，但是現(xiàn)在卻只能先向市里請(qǐng)示，通過市里的審查，大大降低了行政效率。與此同時(shí)，有時(shí)市一級(jí)為了自己的利益，可能將對(duì)于縣有利的規(guī)定或者請(qǐng)示進(jìn)行截留，削弱縣域權(quán)力，增加自己本身的權(quán)力，限制了縣以及周邊區(qū)域的發(fā)展。世界各國(guó)的政府管理經(jīng)驗(yàn)顯示：政府層次增加一級(jí)，納稅人的負(fù)擔(dān)就多一分，政務(wù)信息的上傳下達(dá)就多了一道門檻，政策的貫徹執(zhí)行就多一道藩籬。因此，扁平化———通過擴(kuò)大政府管理幅度進(jìn)而減少政府縱向?qū)哟蔚氖侄我赃_(dá)成對(duì)社會(huì)的管理，是未來政府行政組織的發(fā)展趨勢(shì)。增加行政層級(jí)會(huì)導(dǎo)致政務(wù)信息傳遞過程的距離和時(shí)間都變長(zhǎng)，進(jìn)而信息在上傳下達(dá)的過程中發(fā)生扭曲并造成失真的幾率也成倍增長(zhǎng)。4所以有必有進(jìn)行“省直管縣”的改革，減少行政層級(jí)，增加行政行政效率，減少行政成本。
三、“省直管縣”體制的可行性
“省直管縣”體制的改革并不是高屋建瓴的，而是有著深厚的理論及實(shí)踐基礎(chǔ)的。我們可以從我國(guó)行政區(qū)劃的歷史傳統(tǒng)、國(guó)內(nèi)外的成功實(shí)踐、以及基于行政效率和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，來探討“省直管縣”體制的可行性。
（一）我國(guó)行政區(qū)劃的歷史傳統(tǒng)
在上文當(dāng)中，介紹“我國(guó)行政區(qū)劃的歷史沿革”的時(shí)候，我們通過歷朝歷代的行政區(qū)劃設(shè)置，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)歷史上更多的時(shí)候的行政區(qū)劃設(shè)置是三級(jí)制的，所以我國(guó)省—縣—鄉(xiāng)的三級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置是有其歷史依據(jù)的。由省直接對(duì)縣進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)管理，是完全可以實(shí)現(xiàn)的。在古代，基于交通及信息傳遞方式的限制，其政務(wù)效率是十分低下的。而現(xiàn)代，有著非常發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)信息傳遞方式，相對(duì)于古代具有非常優(yōu)越的條件。古代尚能實(shí)現(xiàn)政務(wù)的管理，而我們現(xiàn)代的“省直管縣”體制就更容易實(shí)現(xiàn)了。
（二）我國(guó)已有的成功實(shí)踐以及國(guó)外的成功借鑒
“省直管縣”體制的存在不僅是基于歷史曾經(jīng)有過的傳統(tǒng)，而且也因?yàn)樵诋?dāng)代中國(guó)已經(jīng)有了很多的成功實(shí)踐，還有國(guó)外的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)在許多省市都有了成功的試點(diǎn)。世界上191個(gè)國(guó)家和地區(qū)的初步統(tǒng)計(jì)，地方行政層次多為二、三級(jí)，約占67%，超過三級(jí)的只有21個(gè)國(guó)家，占11%。當(dāng)下我國(guó)已經(jīng)有更多的地方實(shí)現(xiàn)了“省直管縣”體制的改革，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展取得了巨大的成功，如海南省。
（三）有助于行政效率的提高
根據(jù)管理學(xué)的理論，在管理規(guī)模既定的情況下，一般各國(guó)政府對(duì)地方的管理都會(huì)采用在管理幅度和管理層次之間進(jìn)行動(dòng)態(tài)平衡。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，現(xiàn)代信息技術(shù)傳遞取得了巨大的成果。政府在同等時(shí)間內(nèi)所處理的信息量相對(duì)以往有了呈幾何數(shù)的增長(zhǎng)，一級(jí)政府目前應(yīng)對(duì)的直接管理對(duì)象不斷呈上升態(tài)勢(shì)，這也為縮小管理層次提供了契機(jī)。行政層級(jí)的減少，增加了信息的傳遞速度，提高了政務(wù)處理的效率。“省直管縣”體制改革減少了市一級(jí)的行政信息拖沓，直接由省級(jí)傳遞至縣級(jí)，節(jié)約了行政成本，也有效杜絕了市一級(jí)為了自己的利益而出現(xiàn)的“市卡縣”“上傳而下不達(dá)”局面的出現(xiàn)。
四、“省直管縣”體制改革的建議措施
“省直管縣”體制改革是一個(gè)浩大的工程，它不是單一的定向改革，而是需要一系列的配套措施的配套改革。它需要同中國(guó)當(dāng)下轉(zhuǎn)型時(shí)期的經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、行政管理體制改革相匹配。如何有效的進(jìn)行“省直管縣”體制改革，本文在此提出幾點(diǎn)建議。
（一）大量的試點(diǎn)推行
在較難以全面展開“省直管縣”體制改革的情況下，通過大量的試點(diǎn)推行，不斷積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。實(shí)際上，在當(dāng)下全國(guó)范圍內(nèi)，有很多省市已經(jīng)在有條不紊的進(jìn)行“省直管縣”的試點(diǎn)了，例如湖北省的仙桃市、潛江市，天門市、神農(nóng)架區(qū)，通過又省一級(jí)進(jìn)行直接管理和支持，這些地區(qū)又充分發(fā)揮自己的地理、資源優(yōu)勢(shì)，很好的促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。
（二）注意維護(hù)地級(jí)市的利益
在“省管縣”改革過程中，必然會(huì)初級(jí)到地級(jí)市的利益，其積極性和主動(dòng)性將會(huì)受到一定程度上的打擊。與此同時(shí)，地級(jí)市能夠憑借行政級(jí)別上的優(yōu)勢(shì)，可能會(huì)利用權(quán)力對(duì)“省管縣”體制進(jìn)行干擾。進(jìn)行“省管縣”改革決不是將地級(jí)市同縣鄉(xiāng)相互之間孤立開來，而是解決“市刮縣”、“市卡縣”的局面，促進(jìn)周邊區(qū)域發(fā)展，尤其農(nóng)村的發(fā)展。在推進(jìn)“省管縣”改革的過程中，一定要注意維護(hù)地級(jí)市的利益，要考慮到地級(jí)市長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和未來持續(xù)發(fā)展的客觀需要，盡量減少改革進(jìn)程中的阻力。
（三）縣域整合
“省直管縣”體制改革對(duì)于省級(jí)政府能否有效接管如此數(shù)目龐大的縣（市）是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。縣域整合可以有兩種思路：一種是小縣合并，另一種是大縣擴(kuò)權(quán)。我國(guó)縣一級(jí)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)環(huán)境、人口密度等因素存在著很大的不同，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展也存在著嚴(yán)重的不平衡。不論區(qū)域面積大小、人口多寡、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)弱和職能繁簡(jiǎn)，各個(gè)縣在行政編制和人員配備上呈現(xiàn)出驚人的一致性，這直接導(dǎo)致了行政負(fù)擔(dān)急劇升高，社會(huì)成本居高不下。這就有必要進(jìn)行縣域整合了。一方面，對(duì)于管轄范圍小、人口少、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的小縣進(jìn)行合并，減少行政開支，增強(qiáng)縣域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力；另一方面，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，資源較為豐富的縣域，可以賦予其更多的自治權(quán)力，并擴(kuò)大其轄區(qū)范圍，以此帶動(dòng)更大區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
五、結(jié)語
“市管縣”體制的廢除，“省直管縣”體制的實(shí)現(xiàn)并不是一蹴而就、一朝一夕的事情?！笆泄芸h”有著自己的優(yōu)缺點(diǎn)，“省直管縣”體制也不例外。除了擁有自己的優(yōu)勢(shì)，“省直管縣”體制的缺陷也是很明顯的。一方面，我國(guó)疆域遼闊，區(qū)域差異明顯，不同地區(qū)所需要的行政體制也不盡相同，而且“省直管縣”體制改革必然涉及大量精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，然而面對(duì)這嚴(yán)峻的就業(yè)局勢(shì)，其影響之大，難度之高可想而知，所以，全面推行“省直管縣”體制的時(shí)機(jī)尚未成熟；另一方面，“省直管縣”體制需要政府轉(zhuǎn)變職能，否則還會(huì)出現(xiàn)類似“市卡縣”的局面出現(xiàn)，最后還是阻礙著縣域經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)圈經(jīng)濟(jì)的有效發(fā)展?？傊?，以“省直管縣”體制代替“市管縣”是大勢(shì)所趨，但是在整個(gè)體制改革的過程當(dāng)中我們應(yīng)當(dāng)全局把握，科學(xué)謀劃，從試點(diǎn)向全局不斷推進(jìn)。
參考文獻(xiàn)：
1、周黛：《中國(guó)行政區(qū)劃改革歷史回顧》，載《產(chǎn)業(yè)與科技論壇》2012年第4期。
2、宮桂芝：《我國(guó)行政區(qū)劃體制現(xiàn)狀及改革構(gòu)想》，載《政治學(xué)研究》2000 年第2 期。
【關(guān)鍵詞】統(tǒng)計(jì)用區(qū)劃代碼 城鄉(xiāng)劃分代碼 維護(hù)工作
《統(tǒng)計(jì)用區(qū)劃代碼》和《統(tǒng)計(jì)用城鄉(xiāng)劃分代碼》為全面、真實(shí)反映和評(píng)價(jià)我國(guó)城鎮(zhèn)化水平提供了翔實(shí)的城鄉(xiāng)地域資料。它是建立在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道和村、居委會(huì)基礎(chǔ)之上，客觀、真實(shí)、細(xì)致地反映了我國(guó)城鄉(xiāng)劃分情況，是科學(xué)制定城鄉(xiāng)劃分統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，反映和評(píng)價(jià)我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。
《統(tǒng)計(jì)用區(qū)劃代碼》和《統(tǒng)計(jì)用城鄉(xiāng)劃分代碼》在編制中是不能分開的。也就是說，編制這兩套代碼是一項(xiàng)整體工作，其最終形成一個(gè)《統(tǒng)計(jì)用區(qū)劃代碼和城鄉(xiāng)劃分代碼庫(kù)》。各項(xiàng)普查、常規(guī)調(diào)查和專項(xiàng)調(diào)查最為常用的是統(tǒng)計(jì)用區(qū)劃代碼，城鄉(xiāng)劃分代碼主要涉及分城鄉(xiāng)的統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目。為了便于不同專業(yè)、不同調(diào)查，對(duì)統(tǒng)計(jì)用區(qū)劃代碼和城鄉(xiāng)劃分代碼的不同需求，我們將一項(xiàng)工作的成果分為《統(tǒng)計(jì)用區(qū)劃代碼》和《統(tǒng)計(jì)用城鄉(xiāng)劃分代碼》。
做好更新維護(hù)工作，是用好《統(tǒng)計(jì)用區(qū)劃代碼》和《統(tǒng)計(jì)用城鄉(xiāng)劃分代碼》的重要基礎(chǔ)。
一、抓住源頭，強(qiáng)化部門協(xié)作，與民政部門認(rèn)定的區(qū)劃相銜接
這兩套代碼標(biāo)準(zhǔn)均以國(guó)家行政區(qū)劃和民政部門認(rèn)定的村、居委會(huì)為編制基礎(chǔ)。統(tǒng)計(jì)用區(qū)劃代碼的源頭是民政部門管理的行政區(qū)劃，為保證與民政部門城鄉(xiāng)劃分資料的銜接統(tǒng)一，統(tǒng)計(jì)部門要通過民政局了解和掌握最新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居委會(huì)兩級(jí)行政建制變動(dòng)情況，獲取上一年度的行政區(qū)劃變更資料，尤其是新成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居委會(huì)的批復(fù)文件以及區(qū)劃的四至范圍，根據(jù)變更文件按照《統(tǒng)計(jì)用區(qū)劃代碼和城鄉(xiāng)劃分代碼編制規(guī)則》為新增的行政區(qū)劃編制區(qū)劃代碼，并以此作為系統(tǒng)上報(bào)的文獻(xiàn)依據(jù)。
二、注重實(shí)際，強(qiáng)化實(shí)地核查，落實(shí)城鄉(xiāng)劃分代碼轉(zhuǎn)換依據(jù)
嚴(yán)格地講，《統(tǒng)計(jì)用城鄉(xiāng)劃分代碼》中的城鄉(xiāng)分類代碼不是直接編制的。為了保證城鄉(xiāng)劃分的準(zhǔn)確和不受外界干擾，在編制代碼中，先編制中間轉(zhuǎn)換代碼――城鄉(xiāng)屬性代碼，再在系統(tǒng)管理平臺(tái)中依據(jù)統(tǒng)計(jì)用區(qū)劃代碼和城鄉(xiāng)屬性代碼轉(zhuǎn)換出城鄉(xiāng)分類代碼?！督y(tǒng)計(jì)用城鄉(xiāng)劃分代碼》除采用《統(tǒng)計(jì)用區(qū)劃代碼》的編制原則外，還以縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人民政府駐地和村、居委會(huì)駐地的實(shí)際建設(shè)連接情況為劃分城鄉(xiāng)的依據(jù)。統(tǒng)計(jì)部門要對(duì)城鄉(xiāng)屬性代碼變更情況逐一核實(shí)，詳細(xì)詢問變更原因，根據(jù)實(shí)際建設(shè)與駐地的連接情況對(duì)"完全連接"、"部分連接"、"特殊區(qū)域"等城鄉(xiāng)屬性認(rèn)真確認(rèn)界定。對(duì)于城鄉(xiāng)屬性判別不清、把握不準(zhǔn)的進(jìn)行講解，要組織有關(guān)人員實(shí)地察看，保證工作的客觀準(zhǔn)確。
三、助力發(fā)展，強(qiáng)化統(tǒng)計(jì)服務(wù)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)管理編制開發(fā)區(qū)虛擬區(qū)劃代碼
統(tǒng)計(jì)用鄉(xiāng)、村兩級(jí)區(qū)域劃分嚴(yán)格按照民政部門確認(rèn)的地域編制，如果民政部門未確認(rèn)，但實(shí)際存在的區(qū)域，比如經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、旅游度假區(qū)等實(shí)行國(guó)家特定優(yōu)惠政策并且獨(dú)立于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村居委會(huì)管理之外的各類開發(fā)區(qū)則給予類似鄉(xiāng)級(jí)或類似村級(jí)的代碼。
改革開放以來，各地的開發(fā)區(qū)如雨后春筍一般迅猛發(fā)展，開發(fā)區(qū)設(shè)有相應(yīng)的管理委員會(huì)、投資公司，投入資金對(duì)本轄區(qū)進(jìn)行開發(fā)、建設(shè)，具備政府職能部門的性質(zhì)。對(duì)于平行于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村居委會(huì)的開發(fā)區(qū)，在行政管理方面已經(jīng)完全與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道分離，直接隸屬于上級(jí)人民政府。統(tǒng)計(jì)部門從進(jìn)一步履行統(tǒng)計(jì)服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職責(zé)出發(fā)，應(yīng)該為其編制虛擬區(qū)劃代碼，進(jìn)一步滿足開發(fā)區(qū)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分類、匯總的需要。
四、精細(xì)操作，強(qiáng)化系統(tǒng)維護(hù)，及時(shí)上報(bào)最新的行政區(qū)劃變更情況
在統(tǒng)計(jì)工作中，各級(jí)統(tǒng)計(jì)部門不編制縣以上行政區(qū)劃代碼，直接采用《中華人民共和國(guó)行政區(qū)劃代碼》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)；縣以下區(qū)劃代碼則由各級(jí)統(tǒng)計(jì)部門按照國(guó)家統(tǒng)一制訂的編碼規(guī)則編制。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局建立全國(guó)統(tǒng)一的《統(tǒng)計(jì)用區(qū)劃代碼庫(kù)》，供各專業(yè)統(tǒng)計(jì)直接使用?；鶎咏y(tǒng)計(jì)部門要熟練掌握國(guó)家統(tǒng)計(jì)局行政區(qū)劃管理系統(tǒng)操作方法，及時(shí)通過系統(tǒng)更新維護(hù)最終核實(shí)結(jié)果，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)改正，嚴(yán)謹(jǐn)高效的完成統(tǒng)計(jì)用區(qū)劃代碼和城鄉(xiāng)屬性代碼更新維護(hù)工作。
五、服務(wù)普查，強(qiáng)化地圖修正，保障普查區(qū)域劃分工作開展
這兩套代碼標(biāo)準(zhǔn)，為國(guó)家統(tǒng)計(jì)局各項(xiàng)普查、常規(guī)統(tǒng)計(jì)調(diào)查和專項(xiàng)調(diào)查提供了基礎(chǔ)的分類代碼，也為各專業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)銜接與對(duì)比提供了條件。大型普查年份的區(qū)劃代碼與城鄉(xiāng)劃分代碼維護(hù)工作的結(jié)果將會(huì)在當(dāng)年應(yīng)用于普查工作中，統(tǒng)計(jì)部門要結(jié)合普查區(qū)域劃分和地圖繪制工作要求，及時(shí)組織有關(guān)統(tǒng)計(jì)人員進(jìn)行實(shí)地踏查邊界，切實(shí)做好地圖修正工作，有力的保障普查工作順利進(jìn)行。
六、完善名錄，強(qiáng)化單位認(rèn)定，提前謀劃基本單位名錄調(diào)整維護(hù)
統(tǒng)計(jì)基本單位名錄庫(kù)中的一些單位因?yàn)樾姓^(qū)劃的調(diào)整，對(duì)應(yīng)的區(qū)劃代碼也要隨之調(diào)整，基層統(tǒng)計(jì)部門要提前著手，對(duì)區(qū)劃代碼調(diào)整涉及到地區(qū)的基本單位名錄庫(kù)進(jìn)行梳理，認(rèn)真核對(duì)所有單位的歸屬地域，做好所在地和注冊(cè)地區(qū)劃代碼信息的認(rèn)定工作，待上級(jí)批復(fù)新的區(qū)劃代碼后，集中進(jìn)行更新替換。
七、化整為零、強(qiáng)化基層工作，服務(wù)于城鄉(xiāng)管理
國(guó)務(wù)院的國(guó)函〔2005〕35號(hào)文件的內(nèi)容是：撤銷廣州市東山區(qū)（并入越秀區(qū)）、芳村區(qū)（并入荔灣區(qū)），設(shè)立廣州市南沙區(qū)、蘿崗區(qū)。
與全市大張旗鼓申辦亞運(yùn)會(huì)的高調(diào)相比，廣州此次行政區(qū)劃調(diào)整的態(tài)度低調(diào)得近乎“保密”。據(jù)《中國(guó)青年報(bào)》報(bào)道，“此次行政區(qū)劃調(diào)整方案從擬定到批準(zhǔn)的將近一年時(shí)間一直是處于不公開狀態(tài)，未向同級(jí)人大申報(bào)核準(zhǔn)，參加此次方案論證的專家組成員也與廣州市政府簽訂了保密協(xié)議?！?/p>
廣州傳媒第一次公開得知行政區(qū)劃將調(diào)整的消息，是在3月28日， 廣州市市長(zhǎng)張廣寧在廣州市第十二屆人大第三次會(huì)議閉幕后舉行的記者招待會(huì)上透露的。而此時(shí)離國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)這份調(diào)整方案的日期（4月28日），僅僅相隔1個(gè)月。
與國(guó)務(wù)院此前批復(fù)的行政區(qū)劃調(diào)整的城市相比，廣州的調(diào)整幅度算是小的了，沒有因此增加一寸土地。但就行政區(qū)劃調(diào)整的意義來說，廣州的內(nèi)部重組比城區(qū)面積增加了3倍的南寧更有意義：因?yàn)槟蠈幍臄U(kuò)城層次對(duì)廣州來說，早在2000年就已經(jīng)完成了；而廣州此次的內(nèi)部重組，使這個(gè)城市的雄心和戰(zhàn)略布局正式從緊巴巴的老廣州市區(qū)疊加到7434.4平方公里的土地上。換句話說，在對(duì)老城區(qū)稍加安撫之后，準(zhǔn)備強(qiáng)勢(shì)起飛的廣州亮出了自己打磨已久的超級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)動(dòng)機(jī)：披著蘿崗區(qū)外衣的廣州開發(fā)區(qū)和披著南沙區(qū)外衣的南沙開發(fā)區(qū)。
為什么要“保密”？為什么內(nèi)部版圖重組？在其背后，除了城市發(fā)展的名義，儼然也是一次利益蛋糕的重新劃分。在廣州之外，全國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整的熱潮（從擴(kuò)城熱、改區(qū)熱到申報(bào)直轄市熱）背后，無一不有一個(gè)利益的推手，要地，要權(quán)限，要資源，要更可觀的城市前途。
發(fā)生在“城市管理年”的區(qū)劃調(diào)整
2005年是廣州市委、市政府所定的“城市管理年”的第一年，市財(cái)政為此安排了專款5000萬元，專項(xiàng)用于環(huán)境保護(hù)、環(huán)境整治。但與廣州動(dòng)輒數(shù)十億的市政投資相比，這種城市管理的“精耕細(xì)作”實(shí)屬小兒科。在此之前，以“南拓北優(yōu)、東進(jìn)西聯(lián)”為核心的《廣州城市總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》已實(shí)施了4年，廣州市在多中心組團(tuán)式網(wǎng)絡(luò)型的城市空間內(nèi)拉開了架勢(shì)，其中的“南拓軸”――從廣州科學(xué)城、廣州國(guó)際會(huì)展中心、廣州國(guó)際生物島、、廣州大學(xué)城到廣州新城、南沙開發(fā)區(qū)到南沙港區(qū)――被視為廣州城市空間發(fā)展戰(zhàn)略的核心，最被寄予厚望。
曾有記者向廣州市市委書記林樹森提到他經(jīng)常去機(jī)場(chǎng)、地鐵、會(huì)展中心、南沙的工地，他的回答是：“為什么我常去這些地方？因?yàn)樗鼈兪菑V州城市的未來?！?/p>
根據(jù)廣州傳媒歷年來的記錄，廣州市委、市政府對(duì)南沙和廣州開發(fā)區(qū)的青睞和倚重：2001年10月，時(shí)任市長(zhǎng)的林樹森在廣州首場(chǎng)“對(duì)外新聞會(huì)”上透露：未來幾年，廣州將沿珠江口重點(diǎn)向南拓展，把南沙作為老城區(qū)重化工業(yè)的轉(zhuǎn)移基地和現(xiàn)代化臨港工業(yè)基地。2002年3月7日，林樹森把廣州開發(fā)區(qū)和南沙評(píng)價(jià)為廣州發(fā)展的4個(gè)輪子中的兩個(gè)。8月，廣州市政府的派出機(jī)構(gòu)――南沙開發(fā)建設(shè)指揮部正式掛牌，時(shí)任常務(wù)副市長(zhǎng)的張廣寧擔(dān)綱總指揮。2004年10月22日，林樹森、張廣寧等出席了廣州港南沙港區(qū)一期工程建成投產(chǎn)工作總結(jié)表彰大會(huì)，表彰僅用33個(gè)月就建成工程的先進(jìn)單位和先進(jìn)個(gè)人。
回顧南沙歷史，早在1992年，全國(guó)政協(xié)副主席霍英東就與番禺合作開發(fā)南沙。張廣寧曾說：“沒有霍英東先生愛國(guó)、愛家鄉(xiāng)先做起來這一塊，哪有我們現(xiàn)在的大南沙開發(fā)概念？”1993年5月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立南沙經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，而南沙開發(fā)區(qū)第一任黨委書記后來成為廣州番禺區(qū)委書記的梁柏楠。梁柏楠在2004年因被判刑12年，但之前的10年卻是他在南沙開發(fā)上敲詐勒索、盤剝刁難霍英東的10年，大南沙和霍英東22平方公里的“小南沙”的開發(fā)都受到嚴(yán)重影響。南沙開發(fā)區(qū)建設(shè)指揮部接手之后，南沙的開發(fā)才納入了廣州的主戰(zhàn)場(chǎng)，作為一座100萬人左右的現(xiàn)代化海濱新城來規(guī)劃。它對(duì)廣州的重要性用南沙開發(fā)區(qū)建設(shè)指揮部副總指揮羅兆輝的話說就是“到2008年，南沙的生產(chǎn)總值將超過5000億元，在經(jīng)濟(jì)總量上，又是一個(gè)廣州”。
而擁有89家全球500強(qiáng)企業(yè)投資的廣州開發(fā)區(qū)也很強(qiáng)勢(shì)，在成立20年后的2004年，稅收在全國(guó)49個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)中第一個(gè)沖破100億大關(guān)。2005年開發(fā)區(qū)GDP預(yù)計(jì)達(dá)到700億元。作為副市級(jí)單位，廣州開發(fā)區(qū)的財(cái)政收支相對(duì)獨(dú)立于廣州市政預(yù)算，副科級(jí)公務(wù)員能拿到1.5萬元的月薪，日子過得很富裕，林樹森曾公開表示過羨慕?，F(xiàn)在，區(qū)劃調(diào)整后披著蘿崗區(qū)外衣的廣州開發(fā)區(qū)完全“回歸”廣州，開始承擔(dān)廣州東部經(jīng)濟(jì)帶崛起的重任。
南沙區(qū)從番禺區(qū)“切”出來，其實(shí)從4年以來的廣州城市空間布局可以看出線索，不算“保密”：廣州開發(fā)區(qū)“回歸”廣州的消息也在廣州民間流傳了一年多，多少有些心理準(zhǔn)備，也不算“保密”。對(duì)東山區(qū)、越秀區(qū)、芳村區(qū)和荔灣區(qū)的市民來說，他們也在非正常渠道聽到過風(fēng)聲，據(jù)說東山區(qū)和芳村區(qū)的一些企事業(yè)單位在2月過年前就拼命發(fā)錢；但這次區(qū)劃調(diào)整對(duì)他們而言還是算廣州的“一夜變身”，“東山少爺”和以前的“西關(guān)小姐”一樣，相繼從廣州的行政分區(qū)上抹去了名字。名義是好的――合并后的越秀區(qū)將成為未來廣州市的政治、文化中心。新的荔灣區(qū)會(huì)是廣州市最具嶺南特色的中心城區(qū)，但2003年11月19日，廣州市市委書記林樹森在廣州市總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施總結(jié)研討會(huì)上已下定論：“未來廣州的市中心將是一個(gè)郁郁蔥蔥的野生動(dòng)物園！”――他指的是“南拓軸”上的番禺香江野生動(dòng)物園。
廣州大開大闔、統(tǒng)領(lǐng)珠三角和泛珠三角、大步邁向海洋和全球化的趨勢(shì)已不可阻擋。相比起來，至于4個(gè)新區(qū)的“一哥”的任命，公務(wù)員的職位變動(dòng)，房地產(chǎn)的升跌前景，居民身份證、戶口簿、房產(chǎn)證、工商執(zhí)照等證件的區(qū)域歸屬，孩子入學(xué)地段歸屬，本土特色的保留，已算是城市發(fā)展進(jìn)程中的小問題了。就生活而言，廣州人早已打破了行政區(qū)域的分割影響，“有錢有勢(shì)住東山，有錢無勢(shì)住西關(guān)，無錢無勢(shì)住河南”的法則完全失效了。
行政區(qū)劃調(diào)整背后的利益推手
今天，長(zhǎng)沙的城市面積要大過廣州。更多城市在擴(kuò)城，在改區(qū)，還有申報(bào)直轄市的熱潮。
關(guān)鍵詞：地圖編輯；用戶體驗(yàn)；行政區(qū)劃圖
行政區(qū)劃圖是一種最常見的地圖產(chǎn)品，在政府各項(xiàng)管理職能中的應(yīng)用十分廣泛。在城市地名標(biāo)識(shí)、行政區(qū)劃標(biāo)識(shí)等方面具有較高的權(quán)威性，也是各級(jí)政府部門研究問題和決策過程中的常備基礎(chǔ)資料。在提倡快節(jié)奏高效率政府服務(wù)的今天，這種地圖媒介越來越被重視，使用者的感知自然也就會(huì)被重視起來；決策者會(huì)因看到清新、準(zhǔn)確、全面的圖形信息而賞心悅目，并在此基礎(chǔ)上拓寬思路，高效決策。
作為地圖服務(wù)提供方，人們需求的變化趨勢(shì)就是我們工作的指向標(biāo)?；谶m當(dāng)超前的用戶體驗(yàn)進(jìn)行服務(wù)、產(chǎn)品的改進(jìn)探索是我們必須進(jìn)行的工作，同時(shí)也是市場(chǎng)生存之道。
1 行政區(qū)劃圖的市場(chǎng)發(fā)展特點(diǎn)
在地圖編制市場(chǎng)中，行政區(qū)劃圖編制市場(chǎng)是一個(gè)成長(zhǎng)迅速的分塊。特別在近年來國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)強(qiáng)調(diào)“可持續(xù)發(fā)展”的新時(shí)期，各省市地州都積極地進(jìn)行行政區(qū)調(diào)整以適應(yīng)發(fā)展的需要?；诖?，行政區(qū)劃圖的需求量增長(zhǎng)迅速，我院的這類業(yè)務(wù)量也是相應(yīng)地迅速增長(zhǎng)。在工作中我們發(fā)現(xiàn)這個(gè)市場(chǎng)分塊有一些新的變化特點(diǎn)：
（1）客戶對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的要求普遍提高。與前幾年相比，客戶對(duì)圖面質(zhì)量、準(zhǔn)確性等方面的要求普遍提高，部分市縣還安排了專人進(jìn)行監(jiān)督跟蹤。
（2）客戶對(duì)出圖時(shí)間的要求普遍縮短。客戶普遍要求在1―2個(gè)月內(nèi)完成編圖與印刷，這對(duì)新圖編制業(yè)務(wù)而言時(shí)間相對(duì)緊迫。
（3）客戶對(duì)電子數(shù)據(jù)的需求更加迫切。許多客戶希望能得到高精確度的電子數(shù)據(jù)，并期望能對(duì)電子數(shù)據(jù)進(jìn)行維護(hù)以保持其數(shù)據(jù)時(shí)效性。
（4）上級(jí)行政部門對(duì)下級(jí)行政部門的影響增加。本省許多地州市在行政區(qū)劃圖上對(duì)圖面、配色、落款、裝飾等方面都提出了具體的統(tǒng)一的要求，對(duì)各縣市區(qū)的行政區(qū)劃圖的統(tǒng)一性做了很高的要求。
（5）橫向影響深遠(yuǎn)。地州市相關(guān)管理部門對(duì)圖面質(zhì)量的橫向比較增加，相互影響更加明顯。
2 用戶需求的挖掘和構(gòu)建
用戶體驗(yàn)提升必須在對(duì)用戶需求的理解基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)。對(duì)此IT行業(yè)的工作者們做了大量的探索與實(shí)踐。以軟件開發(fā)為例，用戶需求分析貫穿整個(gè)項(xiàng)目，工作量占到全部工作量的60%以上。作為地圖編輯工作本身就是一項(xiàng)典型的服務(wù)性工作。為此，我們?cè)谖哲浖?xiàng)目需求分析方法的基礎(chǔ)上，對(duì)業(yè)務(wù)量很大的行政區(qū)劃圖編制工作進(jìn)行了探索，初步建立工作思路。
（1）自我挖掘、制作原型。對(duì)已經(jīng)完成的較為優(yōu)秀的行政區(qū)劃圖進(jìn)行重新編輯改進(jìn)，形成優(yōu)質(zhì)樣品。
（2）原型的元素化、對(duì)象化分解。對(duì)形成的原型作品，針對(duì)其要素進(jìn)行分解，并分別制作備選方案。在探索過程中，我們將原型分成了配色方案、線性方案、圖例方案、標(biāo)注方案、地圖方案、圖框方案、裝飾方案、印刷方案等元素。
（3）數(shù)據(jù)的分析。對(duì)地圖的所需要的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，列立已有數(shù)據(jù)資源列表，明確需要用戶提供的數(shù)據(jù)格式和內(nèi)容。
（4）和用戶溝通、交換意見。針對(duì)現(xiàn)有的技術(shù)力量和數(shù)據(jù)資源以文本（或PPT）的形式向用戶匯報(bào)我們能做到什么，提供用戶可以自由選擇的方案元素。以會(huì)議等形式了解用戶的基本想法和需求。
（5）提交用戶需求計(jì)劃書。結(jié)合已有的數(shù)據(jù)資源列表和了解的用戶意愿制作用戶需計(jì)劃書，提交用戶審核。
（6）制作用戶需求原型。依據(jù)用戶審核后的需求計(jì)劃書制作地圖制品原型，并提交用戶審核。
（7）用戶需求計(jì)劃書和需求原型組合構(gòu)成用戶需求文件，并以此為指導(dǎo)在用戶審核后的原型上進(jìn)行數(shù)據(jù)更新和地圖內(nèi)容編制。
測(cè)繪學(xué)本身就是一個(gè)高精尖技術(shù)含量非常高的學(xué)科，它的發(fā)展與計(jì)算機(jī)技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)相輔相成，計(jì)算能力的提升使得大規(guī)模的圖形處理成本大大降低，致使地圖測(cè)繪產(chǎn)品的應(yīng)用更加廣泛。現(xiàn)今，地圖服務(wù)已經(jīng)成為互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)特別是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的核心內(nèi)容之一。在這個(gè)基礎(chǔ)上，測(cè)繪工作者通過多年的探索形成了許多的成熟技術(shù)，這些技術(shù)如果應(yīng)用到行政區(qū)劃圖上將大大提升使用者的用戶體驗(yàn)水平，并能真正改變用戶的思維和用戶全新層次的感官。
（1）利用DEM模型作為地圖背景，在不失地圖美感的基礎(chǔ)上豐富圖面信息，使用者不但能知道某行政區(qū)劃單位的位置還能知道其所在位置是山地還是平原，并對(duì)行政界線有更直觀的理解。
（2）仿真絲印刷技術(shù)。仿真絲印刷技術(shù)讓地圖的材質(zhì)脫離傳統(tǒng)的紙質(zhì)媒介，能十分方便攜帶查看，能讓政府部門的現(xiàn)場(chǎng)辦公效率極大地提升。
（3）遙感技術(shù)。遙感影像使用已經(jīng)十分廣泛，隨著技術(shù)的進(jìn)步發(fā)展，衛(wèi)星遙感影像和航拍遙感影像獲取成本都大為降低?；谶b感圖像的地圖制作有數(shù)據(jù)新、位置準(zhǔn)確的特點(diǎn)，在具有較高權(quán)威的行政區(qū)劃圖制作中，對(duì)交通等要素的更新有其特殊的意義。
4 工作思路的歸納和總結(jié)
在從事行政區(qū)劃圖編制的過程中，我們進(jìn)行了較長(zhǎng)時(shí)間較為深入的探索和實(shí)踐，特別是基于用戶需求的工作模式進(jìn)行了大膽的嘗試和探究。通過對(duì)工作中各個(gè)環(huán)節(jié)的歸納總結(jié)，我們匯總制作了基于用戶體驗(yàn)的行政區(qū)劃圖編輯工作流程，建立了一套完成的工作思路。
如圖一所示，在實(shí)踐過程中我們進(jìn)行了多次嘗試，并日趨成熟?，F(xiàn)已形成了分工明確的工作流程，建立工作指導(dǎo)體系。
5 結(jié) 論
（1）在信息技術(shù)高度發(fā)展的背景下，政府職能的加強(qiáng)對(duì)行政區(qū)劃圖的使用有了新的要求，主要體現(xiàn)在時(shí)效性、準(zhǔn)確性、易讀性、美觀性等方面的要求提升，并對(duì)圖面的有效信息涵蓋量和條理性有新的要求。
（2）在地圖編輯工作中應(yīng)充分吸收軟件行業(yè)在用戶體驗(yàn)方面的做法，強(qiáng)調(diào)客戶的意愿，從客戶的需求入手，用客戶的需求來知道地圖的編輯工作。實(shí)踐證明這種交互式的工作可以大大提升地圖編輯的質(zhì)量，并能引導(dǎo)用戶真正地體驗(yàn)到地圖成果的價(jià)值，建立需求導(dǎo)向。
（3）行政區(qū)劃有分級(jí)管理的特點(diǎn)，因此各級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的管理也有相應(yīng)的要求，希望能得到統(tǒng)一體例的地圖資料，既提升形象更方便管理。而作為地圖制作開發(fā)單位可以借助這一特點(diǎn)深挖市場(chǎng)，形成最貼近用戶需求，能建立互動(dòng)關(guān)系的解決方案。
隨著社會(huì)的進(jìn)步和市場(chǎng)的發(fā)展，地圖的應(yīng)用呈幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)，龐大的市場(chǎng)正在形成，市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)是地圖行業(yè)的必然發(fā)展趨勢(shì)。作為湖南省最高水平的地圖制作和科研單位，我們正抓住這個(gè)歷史機(jī)遇，發(fā)揮自身技術(shù)優(yōu)勢(shì)，轉(zhuǎn)變思路，從市場(chǎng)環(huán)境出發(fā)、從客戶需求出發(fā)，深化與客戶的溝通交流，與湖南省民政廳建立了長(zhǎng)期的互動(dòng)交流機(jī)制。本文的實(shí)踐和探索正是在這個(gè)背景下實(shí)施的，每進(jìn)一步都覺得前景更加深邃廣闊，激發(fā)我們的團(tuán)隊(duì)不斷前行。
參考文獻(xiàn)
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[4] 用戶體驗(yàn)，http：///.
[5]《用戶體驗(yàn)的要素》讀書筆記，http：///.
一﹑指導(dǎo)思想和工作原則
以國(guó)務(wù)院《行政區(qū)域界線管理?xiàng)l例》為依據(jù),認(rèn)真貫徹自治區(qū)民政廳關(guān)于開展邊界聯(lián)檢工作的有關(guān)通知精神,嚴(yán)格執(zhí)行《市人民政府與縣人民政府聯(lián)合勘定行政區(qū)域界線協(xié)議書》,維護(hù)兩縣（市）行政區(qū)域界線的法定性﹑嚴(yán)肅性﹑穩(wěn)定性。
二﹑組織領(lǐng)導(dǎo)
“靈永線”聯(lián)合檢查工作在市和縣政府共同領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，分別成立兩個(gè)工作小組，市檢查工作小組由李海峰副市長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)，市民政局、國(guó)土資源局及梧桐樹鄉(xiāng)主要負(fù)責(zé)人為成員；縣檢查工作小組由達(dá)英副縣長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)，縣民政局、望遠(yuǎn)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人為成員。本次聯(lián)檢工作由市牽頭、縣配合，兩縣（市）民政局分別提供有關(guān)勘界成果資料，共同組織開展聯(lián)檢工作，并形成聯(lián)檢成果資料和聯(lián)檢報(bào)告上報(bào)自治區(qū)人民政府及民政廳。
三、聯(lián)檢工作內(nèi)容
(一)聯(lián)檢的范圍:市與縣兩縣（市）縣級(jí)行政區(qū)域界線及起止點(diǎn)；按照法定程序批準(zhǔn)的行政區(qū)劃調(diào)整的界線。
(二)聯(lián)檢的依據(jù)：自治區(qū)政府批準(zhǔn)的《市人民政府與縣人民政府聯(lián)合勘定行政區(qū)域線界協(xié)議書》及其附圖﹑界樁成果表﹑界樁登記表等；按照法定程序批準(zhǔn)的行政區(qū)劃調(diào)整的決定和勘界資料。
（三）聯(lián)檢的內(nèi)容:在實(shí)地詳細(xì)核對(duì)界線及標(biāo)志物等有無變化,對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的問題,雙方共同提出處理意見并進(jìn)行處理。
1、檢查遵守行政區(qū)域界線和依法執(zhí)行界線協(xié)議的情況，有無違反協(xié)議越界耕種、開發(fā)、建設(shè)等現(xiàn)象。
2、檢查界線兩側(cè)地貌﹑地物是否有明顯變化,界線實(shí)地位置是否清晰可辨。地貌﹑地物若有明顯變化,致使界線模糊不清不能辨認(rèn)時(shí),應(yīng)詳細(xì)記載地貌﹑地物變化情況,并組織力量對(duì)界線兩側(cè)地貌﹑地物進(jìn)行修測(cè)或補(bǔ)測(cè),以保證界線實(shí)地走向清晰易辨。
3、檢查界樁是否丟失、損壞。對(duì)丟失、損壞的界樁，由管理一方商毗鄰方后重新設(shè)立或修復(fù)。完好無損的界樁，需清除周圍雜草、遮擋物，并用紅漆對(duì)文字進(jìn)行重新描繪，并做好界樁的拍照工作。發(fā)現(xiàn)界樁有移動(dòng)的，由管理方會(huì)同毗鄰方共同將界樁恢復(fù)到原位。
4、檢查行政區(qū)劃調(diào)整的界線。對(duì)自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)的行政區(qū)劃調(diào)整的界線，雙方共同進(jìn)行核查，埋設(shè)界樁，簽訂協(xié)議。
四、聯(lián)檢步驟和時(shí)間安排
1、2011年8月初，由市牽頭，會(huì)同縣共同擬定《市縣縣級(jí)行政區(qū)域界線聯(lián)合檢查工作實(shí)施方案》；
2、8月中旬，召開兩區(qū)（市）聯(lián)合檢查第一次聯(lián)席會(huì)議，共同商榷界線聯(lián)檢工作，做好聯(lián)檢前的準(zhǔn)備工作；
3、9月底前完成界線、界樁（方位物）等外業(yè)檢查工作，填好聯(lián)檢記錄表，起草聯(lián)檢報(bào)告，并將聯(lián)檢工作報(bào)告分別報(bào)送自治區(qū)人民政府，同時(shí)抄報(bào)市民政局、自治區(qū)民政廳。
4、10月底前完成“靈永線”聯(lián)檢資料匯總，上報(bào)市民政局、自治區(qū)民政廳。
五、聯(lián)檢要求
1、聯(lián)檢當(dāng)中雙方要向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部和群眾宣傳《行政區(qū)域界線管理?xiàng)l例》、《行政區(qū)域界線界樁管理辦法》，嚴(yán)格遵守法定行政區(qū)域界線，增強(qiáng)依法治界的觀念，努力消除邊界地區(qū)引發(fā)糾紛隱患，確保邊界地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。雙方嚴(yán)格按照《通知》中規(guī)定內(nèi)容、程序和要求，認(rèn)真做好行政區(qū)域界線聯(lián)檢的各項(xiàng)工作，及時(shí)妥善解決好聯(lián)檢中發(fā)現(xiàn)的問題，確保聯(lián)檢質(zhì)量。
2、對(duì)地形地貌變化較大、影響界樁實(shí)地位置認(rèn)定的地方，雙方共同補(bǔ)測(cè)重新認(rèn)定界樁實(shí)地位置，并將認(rèn)定成果資料報(bào)雙方上級(jí)人民政府。
3、聯(lián)檢中要認(rèn)真編寫聯(lián)檢記錄和聯(lián)檢報(bào)告。聯(lián)檢記錄包括：聯(lián)檢起止時(shí)間、雙方參加人員、界線長(zhǎng)度、界線變化、界樁情況（附實(shí)地界樁照片）及邊界糾紛和資源矛盾處理情況。
聯(lián)檢中發(fā)現(xiàn)的損毀、丟失的界樁，經(jīng)兩縣（市）聯(lián)合檢查小組協(xié)商后確定補(bǔ)設(shè)方案，并將方案和補(bǔ)設(shè)成果資料上報(bào)市民政局、自治區(qū)民政廳。
4、聯(lián)檢形成資料，包括聯(lián)檢記錄、界樁檢查記錄表，需報(bào)送紙介質(zhì)、電子檔案各一份，由牽頭單位負(fù)責(zé)匯總制作上報(bào)兩縣（市）市民政局、自治區(qū)民政廳。
目前，我省各類開發(fā)區(qū)“塊頭不大、活力不強(qiáng)、引領(lǐng)不足”問題的關(guān)鍵，一是體制機(jī)制，二是人才瓶頸，前者需要改革創(chuàng)新管理體制，后者需要優(yōu)化政策環(huán)境。針對(duì)這方面的問題，省委、省政府先后出臺(tái)了《關(guān)于開發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》、《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的實(shí)施意見》，省人大通過了《關(guān)于山西轉(zhuǎn)型綜合改革示范區(qū)行政管理事項(xiàng)的決定》等，為從體制機(jī)制和政策環(huán)境上給開發(fā)區(qū)建設(shè)松綁除箍創(chuàng)造了條件，對(duì)優(yōu)化開發(fā)區(qū)的管理體制與人才環(huán)境勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生重大影響。省內(nèi)外的實(shí)踐表明，發(fā)揮開發(fā)區(qū)的主引擎作用，存在行政管理體制和人才兩大瓶頸。從我省的情況看，開發(fā)區(qū)自身的運(yùn)作可能會(huì)面對(duì)這樣一些需要破解的問題。一是協(xié)調(diào)行政主體交叉、多種行政主體并存的問題。包括開發(fā)區(qū)管委會(huì)，開發(fā)區(qū)內(nèi)行政區(qū)政府，示范區(qū)、開發(fā)區(qū)內(nèi)部的管委會(huì)，以及部分政府派出機(jī)構(gòu)等，極可能造成管理權(quán)限劃分不明、各自功能重疊錯(cuò)位、在具體運(yùn)作中難以協(xié)調(diào)等問題。二是理順開發(fā)區(qū)職能定位模糊，功能效應(yīng)難以發(fā)揮的問題。無論是綜改示范區(qū)，還是開發(fā)區(qū)，職能定位在本質(zhì)上是功能區(qū)而非行政區(qū)。但在現(xiàn)有法律、政策對(duì)開發(fā)區(qū)管理體制缺乏有效制度支撐的條件下，經(jīng)濟(jì)職能與行政職能往往難以分解，功能區(qū)既要大力強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)職能，又難于擺脫大量精力用于社會(huì)事業(yè)之上的窘境。三是行政區(qū)劃阻隔，行政職能相互牽扯的問題。目前，開發(fā)區(qū)的法律地位事實(shí)上還需要進(jìn)一步厘清，如何規(guī)范行政執(zhí)法，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，以及實(shí)現(xiàn)事權(quán)財(cái)權(quán)匹配，建立統(tǒng)一的公共財(cái)政體系，都面臨限度問題需要解決。四是放活人才激勵(lì)機(jī)制，形成拔尖人才集聚效應(yīng)的問題。包括吸引拔尖人才，界定開發(fā)區(qū)管理人員身份等問題，都是激活改革創(chuàng)新內(nèi)驅(qū)動(dòng)力需要解決的現(xiàn)實(shí)問題。鑒于上述問題，發(fā)揮主引擎作用必須進(jìn)一步優(yōu)化開發(fā)區(qū)的管理體制與人才環(huán)境。為此，提出以下建議。
一、堅(jiān)持把行政管理體制改革
作為開發(fā)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的龍頭推進(jìn)開發(fā)區(qū)行政管理體制改革，在貫徹落實(shí)省委、省政府一系列決策部署的基礎(chǔ)上，可以考慮做好這樣三方面的工作。一是做好省人大《關(guān)于山西轉(zhuǎn)型綜合改革示范區(qū)行政管理事項(xiàng)的決定》的具體落實(shí)工作，用足用好“決定”賦予綜改示范區(qū)行政管理權(quán)限。二是全省各開發(fā)區(qū)凡有條件的，應(yīng)參照省人大“決定”，賦予開發(fā)區(qū)必要的行政職權(quán)。三是完善開發(fā)區(qū)屬地市級(jí)政府部門與開發(fā)區(qū)對(duì)口管理工作的程序和機(jī)制，協(xié)調(diào)開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)職能、“決定”中授權(quán)行使的行政職能與所在地政府社會(huì)事務(wù)及其他行政管理權(quán)限的相互關(guān)系，積極探索開發(fā)區(qū)駐地區(qū)的管理模式。
二、從戰(zhàn)略上謀劃行政區(qū)劃調(diào)整，更好地發(fā)揮綜改示范區(qū)的“示范”作用
根據(jù)省委、省政府的規(guī)劃，我省已經(jīng)確定力爭(zhēng)到2020年，全省開發(fā)區(qū)創(chuàng)造的增加值占到全省地區(qū)生產(chǎn)總值的25%以上，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上翻一番；再經(jīng)過5年，占到全省的50%以上，成為山西省經(jīng)濟(jì)的重要增長(zhǎng)極和主引擎。實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，突破行政區(qū)劃的瓶頸刻不容緩。目前，山西包括4個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、2個(gè)國(guó)家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和1個(gè)綜合保稅區(qū)在內(nèi)的31個(gè)省級(jí)以上開發(fā)區(qū)，沒有一個(gè)構(gòu)成單獨(dú)的行政實(shí)體，這無疑成為影響開發(fā)區(qū)發(fā)展的重要原因。為此，可以大膽進(jìn)行三方面的探索。一是在現(xiàn)行行政區(qū)劃基礎(chǔ)上，以目前綜改示范區(qū)中相對(duì)集中的太原高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、太原經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、太原武宿綜合保稅區(qū)、晉中經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、山西榆次工業(yè)園區(qū)、山西科技創(chuàng)新城、山西大學(xué)城等園區(qū)為主，試行準(zhǔn)市級(jí)政府行政管理模式，行使包括市級(jí)政府社會(huì)事務(wù)在內(nèi)的全部行政管理權(quán)限，既解決管理人員的身份問題，也能夠徹底消除開發(fā)區(qū)管理的行政交叉地帶，同時(shí)有利于對(duì)綜改示范區(qū)工作的綜合性考核。二是在進(jìn)行上述試點(diǎn)的同時(shí)，圍繞綜改示范區(qū)進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整的準(zhǔn)備工作，向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)，撤銷晉中市，將目前綜改示范區(qū)中相對(duì)集中的幾個(gè)園區(qū)和榆次區(qū)整合為太榆新區(qū)，同時(shí)由省人大積極考慮出臺(tái)《太榆新區(qū)條例》，從法律上賦予其市級(jí)政府應(yīng)有的行政權(quán)限。三是對(duì)目前晉中行政區(qū)劃范圍內(nèi)的其它縣區(qū)進(jìn)行調(diào)整，在將昔陽(yáng)、壽陽(yáng)、左權(quán)、和順劃歸陽(yáng)泉市，榆社劃歸長(zhǎng)治市的基礎(chǔ)上，考慮設(shè)立平遙市，轄介休、平遙、祁縣、太谷、靈石五市縣在內(nèi)行政區(qū)劃，建立全省獨(dú)具特色的市級(jí)旅游特區(qū)。
三、進(jìn)一步創(chuàng)新人才管理和使用機(jī)制
根據(jù)中央《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見》和省委《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的實(shí)施意見》，著眼于全面落實(shí)用人主體“用什么人、什么時(shí)候用人”等方面的自，開發(fā)區(qū)應(yīng)在深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革方面有更為主動(dòng)的舉措。一是要制定兩個(gè)上述“意見”的操作細(xì)則，用足用好現(xiàn)有政策，充分釋放人才活力。當(dāng)前，要在開發(fā)區(qū)內(nèi)落實(shí)開發(fā)區(qū)管委會(huì)對(duì)中層及以下管理干部的任免、使用權(quán)，落實(shí)吸收、引進(jìn)專業(yè)技術(shù)人員的各項(xiàng)待遇，使開發(fā)區(qū)能自主提拔任用中層干部和向社會(huì)招聘的專技人員、管理人員。二是探索解決兩個(gè)“意見”實(shí)施過程中可能出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問題。如按照人社部《關(guān)于支持和鼓勵(lì)事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導(dǎo)意見》中“事業(yè)單位專技人員離崗創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者，可在3年內(nèi)保留人事關(guān)系，離崗創(chuàng)業(yè)期間保留基本待遇”的規(guī)定，在如何協(xié)調(diào)專技人員所在單位和創(chuàng)新部門的關(guān)系，如何運(yùn)用掛職、參與項(xiàng)目合作、兼職等方式鼓勵(lì)事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，如何避免出現(xiàn)“吃空餉”問題或產(chǎn)生類似過去“停薪留職”導(dǎo)致的后遺癥等方面，開發(fā)區(qū)應(yīng)大膽探索，創(chuàng)造經(jīng)驗(yàn)。三是強(qiáng)化以增加知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向的分配政策，探索高層次人才，特別是“高精尖缺”人才協(xié)議工資制、項(xiàng)目工資制和年薪制等靈活多樣的薪酬分配方式。同時(shí)要強(qiáng)化開發(fā)區(qū)的人才表彰獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，設(shè)立“開發(fā)區(qū)優(yōu)秀人才突出貢獻(xiàn)獎(jiǎng)”，作為“山西省優(yōu)秀人才突出貢獻(xiàn)獎(jiǎng)”和“山西省人才工作貢獻(xiàn)獎(jiǎng)”的后備人選，使優(yōu)秀人才能夠真正在開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)“名利雙收”。
作者:高建生
一、南詔政權(quán)管轄的疆域范圍
研究南詔行政區(qū)劃及政區(qū)建置就首先要了解南詔政權(quán)管轄的疆域及勢(shì)力范圍，可以說疆域管轄和勢(shì)力范圍是政區(qū)建置的基礎(chǔ)和依據(jù)。
南詔于公元738年在唐王朝的支持下滅了五詔，統(tǒng)一了洱海區(qū)域，建立了從屬于唐王朝的地方民族政權(quán)，其管轄地僅限于以洱海為中心的區(qū)域范圍，“居永昌、姚州之間、鐵橋之南”①，其境界不超出今天大理州的范圍，這就是唐朝封皮羅閣為云南王時(shí)的疆域。唐朝封皮羅閣為云南王之后，皮羅閣取得了整個(gè)洱海地區(qū)合法的統(tǒng)治地位，名正言順地進(jìn)行著管轄疆域的擴(kuò)張。
南詔吞并了六詔，統(tǒng)一了大理地區(qū)之后，很快就尋找機(jī)會(huì)把他們的勢(shì)力范圍擴(kuò)展到今天云南省的東部，這是爨人的古老家園。唐王朝想把他們自己的統(tǒng)治擴(kuò)張到這一地區(qū)的企圖，為南詔的擴(kuò)張?zhí)峁┝藱C(jī)會(huì)。南詔統(tǒng)治者以支持唐朝的同盟者身份達(dá)到了他們向東擴(kuò)張占領(lǐng)爨地的目標(biāo)。②天寶四年（公元745年）左右，南詔籠絡(luò)諸爨首領(lǐng)，采取了熟練而有效的、靈活多變的的外交手段占據(jù)了爨地。南詔在占據(jù)滇東爨地之后，與唐朝在云南的利益發(fā)生了矛盾，加之唐朝姚州都督府官吏的殘暴統(tǒng)治，“卞忿少方略，”，“多所求”，引起洱海地區(qū)各族人民的不滿，閣羅鳳也不能容忍唐朝越來越嚴(yán)厲的控制，于天寶九年（公元750年）出兵攻占了姚州都督府，并占據(jù)了其所轄的全部地區(qū)。為了扼止南詔勢(shì)力向東擴(kuò)張，唐王朝于天寶十年（公元751年）用武力收復(fù)了以安寧城為中心的爨地，天寶十五年（公元756年）唐又放棄了安寧城，南詔又重新占據(jù)爨地。為有效地控制爨地，贊普十四年（永泰元年，公元765年）置拓東城，此時(shí)“東爨悉歸，步頭已成內(nèi)境”，③整個(gè)爨地全納入南詔勢(shì)力范圍。至此，南詔已基本上控制了云南東部地區(qū)。
西部地區(qū)，早在盛羅皮時(shí)期（景云元年至開元十五年，公元710年―727年），當(dāng)時(shí)的南詔就已取永昌地。南詔攻下姚、 州后，緩解了來自于北面唐朝的壓力，接著便發(fā)動(dòng)了向永昌以西的勢(shì)力擴(kuò)張。贊普鐘十一年（寶應(yīng)元年、公元762年），閣羅鳳親自率兵“西開尋傳，南通驃國(guó)”④，以武力征服了這個(gè)地區(qū)金齒、銀齒、繡腳、繡面、茫蠻、尋傳、樸子、望蠻、“ 形蠻”等眾多部落。⑤尋傳是指今天的景頗族，即是部族之稱，又作地名之意，其地在永昌（今天的保山地區(qū)）以西，相當(dāng)于今天德宏州及緬甸克欽地。
南方地區(qū)，閣羅鳳時(shí)已拓展到“銀生黑咀之鄉(xiāng)”，即今思茅及西雙版納州地區(qū)。異牟尋時(shí)期又調(diào)兵南下銀生地區(qū)（今西雙版納），把鄰近尚未曾征服茫天連（今孟連）、茫吐薅（在今瀾滄一帶）、黑齒等十部落（在今緬甸南禪邦），以及同區(qū)域的“穿鼻蠻”、“棟峰蠻”等復(fù)雜的部落全部征服，⑥其勢(shì)力范圍拓展到了這個(gè)地區(qū)。
北部和西北地區(qū)，當(dāng)南詔征服五詔時(shí)，吐蕃仍占據(jù)浪穹地，三浪詔主退居浪穹以北，受吐蕃庇護(hù)，并威脅南詔北境。直至貞元十年（公元794年），南詔與吐蕃決裂，攻破劍川，平定三浪。這次戰(zhàn)役南詔攻占劍川以北至鐵橋，收鐵橋以東十六城堡。贊普鐘五年（天寶十五年，七月改至德元年，公元756年）南詔還與吐蕃聯(lián)合出兵攻陷 州（今四川涼山州），南詔占領(lǐng)了 州南部，吐蕃占 州北部。⑦南詔的另一支軍隊(duì)和吐蕃軍會(huì)合，共同攻取 州（今四川西昌市）。南詔王閣羅鳳還親自出兵，從姚州北上，攻占會(huì)同（今四川會(huì)理縣），自此，大渡河以南一帶盡歸南詔。貞元十年，吐蕃失敗，南詔勢(shì)力延伸至大渡河岸。
南詔經(jīng)過不斷的勢(shì)力擴(kuò)張，其疆域已從最初的洱海區(qū)域擴(kuò)展到大于云南省的區(qū)域范圍?！赌显t德化碑》是這樣描述的：“西開尋傳，祿郫出麗水之金；北接陽(yáng)山，會(huì)川收瑟瑟之寶。南荒 ，覆詔愿為外臣；東爨悉歸，步頭已成內(nèi)境。建都鎮(zhèn)塞，銀生于黑觜之鄉(xiāng)；候隙省方，駕憩于洞庭之野”。“祿郫”，在怒江之西，麗水東岸?！胞愃?，即伊洛瓦底江。“會(huì)川”，今四川會(huì)理。“陽(yáng)山”，即陽(yáng)蓬嶺?！缎绿茣?#8226;地理志》：“陽(yáng)蓬嶺北接 州境，其南南詔境”?！澳匣?，覆詔愿為外臣”，南方濱海諸國(guó)，回覆愿為南詔的臣屬。按《蠻書》記載，當(dāng)時(shí)的彌臣國(guó)（在伊洛瓦底江入海處），昆侖國(guó)（在傣國(guó)境內(nèi)），水真臘、陸真臘國(guó)（在柬埔寨）都是南詔的屬國(guó)。“洞庭之野”，《蠻書》卷二“碧雞山”條載“水中有碧雞山，石山有洞庭樹”。地以樹而名，這里的洞庭，指的是滇池地區(qū)。⑧“銀生”是指今天的景谷和西雙版納一帶。
《新唐書•南詔傳》也對(duì)南詔的疆域范圍進(jìn)行了較為詳細(xì)記載：“東距爨，東南屬交趾，西摩伽陀，西北與吐蕃接，南女王，西南驃，北抵益州，東北際黔、巫。”《南詔德化碑》和《新唐書•南詔傳》的記載，大致勾劃出了南詔疆界及范圍的基本輪廓，即包括云南全境、四川西南部、貴州西部、緬甸東北部、老撾和越南北部。具體說，東部為今昭通，貴州的畢節(jié)、貴陽(yáng)和遵義一帶；東南以賈勇步為安南與南詔的交界，即漢代的進(jìn)桑關(guān)，今天的河口，約與今日云南與越南的邊界線相當(dāng)；南方以老撾的川壙、桑怒、瑯勃拉一線與南詔交界；西南與驃國(guó)交界，略與今云南與緬甸一邊界線相當(dāng)，但在格薩以北；⑨西面直到麗水（今伊洛瓦底江）西部的祁鮮山（今緬甸克欽邦境內(nèi)的甘高山）一帶⑩；北抵四川涼山。
二、南詔行政區(qū)劃及政區(qū)建置
南詔在不斷拓展疆域范圍的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了行政區(qū)劃，并設(shè)置了政區(qū)建置。有關(guān)南詔行政區(qū)劃及政區(qū)建置樊綽《云南志》和《新唐書•南詔傳》都有詳細(xì)記載。樊綽《云南志》卷五曰：“六 ：大和謂之大和 ，陽(yáng)苴 謂之陽(yáng) ，大厘謂之史 ， 川謂之賧 ，蒙舍謂之蒙舍 ，白崖謂之勃弄 ?！本砹衷唬骸霸颇稀㈣蠔|、永昌、寧北、鎮(zhèn)西及開南、銀生等七城，則有大軍將領(lǐng)之，亦稱節(jié)度。貞元十年掠吐蕃鐵橋城，今稱鐵橋節(jié)度。”《新唐書•南詔傳》又是這樣記載：“外則有六節(jié)度，曰：弄棟、永昌、銀生、劍川、拓東、麗水。有二都督：會(huì)川、通海?！庇衷唬骸坝惺€，曰：云南瞼、白崖瞼亦曰勃弄瞼、品澹瞼、 川瞼、蒙舍瞼、大厘瞼亦曰史瞼、苴 瞼亦曰陽(yáng)瞼、蒙秦瞼、矣和瞼、趙川瞼。”
樊綽在《云南志》里對(duì)南詔政區(qū)設(shè)置記錄為六 、八節(jié)度，而《新唐書•南詔傳》卻記載為十瞼、六節(jié)度、二都督。為何兩書所載的政治行政區(qū)劃有區(qū)別和不同，這是因?yàn)槟显t因處在不同的歷史時(shí)期及所管轄疆域范圍的不同，其政區(qū)建置形式和內(nèi)容、名稱和作用也不盡相同。樊綽《云南志》所記為貞元十年（公元794年）間的設(shè)置，而《新唐書》所錄為乾符六年（公元897年）間的設(shè)置。{11}
唐天寶以前，唐王朝在云南境內(nèi)設(shè)置州（郡）、縣，由劍南道戎州都督府（駐今四川宜賓）、姚州都督府（駐今云南姚安）和嶺南道安南都護(hù)府（駐今越南河內(nèi)）分管。天寶末年，南詔叛唐之后，唐朝設(shè)在云南的州（郡）、縣俱廢，南詔開始自行建立政權(quán)機(jī)構(gòu)、改劃政區(qū)。{12}從叛唐改劃政區(qū)至貞元十年（公元794年）近四十年間政區(qū)設(shè)置為六 、八節(jié)度。貞元十年之后至乾符六年的八十年間，南詔社會(huì)經(jīng)濟(jì)有了較大的發(fā)展，政治勢(shì)力日益提高，管轄疆域不斷拓展，行政區(qū)劃也隨之發(fā)生了變化。其中，云南城設(shè)瞼，改置節(jié)度于弄棟城；開南節(jié)度并于銀生城；寧北節(jié)度移至劍川城。在原六瞼的基礎(chǔ)上又增加了云南、蒙秦、品澹、趙川四個(gè)瞼。又調(diào)整了節(jié)度改設(shè)為弄棟、永昌、銀生、劍川、拓東、麗水六個(gè)節(jié)度，同時(shí)增設(shè)了會(huì)川和通海二都督，最后形成了南詔較為穩(wěn)定的行政區(qū)劃及政區(qū)建置系統(tǒng)，為南詔政治統(tǒng)治奠定了基礎(chǔ)。下面將對(duì)南詔的行政區(qū)劃及政區(qū)設(shè)置進(jìn)行分析闡述。
第一、南詔在其統(tǒng)治中心洱海地區(qū)設(shè)置了 或瞼。
大和 ：南詔前期所設(shè)，治今大理市太和。
陽(yáng)苴咩 或苴咩瞼：南詔前期設(shè)陽(yáng)苴咩 （亦曰陽(yáng) ），后期設(shè)苴咩瞼（謂之陽(yáng)瞼），治今大理古城。
大厘 或瞼：南詔前期設(shè)大厘 （謂之史 ），后期設(shè)瞼（亦曰史瞼），治今大理市喜州。
川 或瞼：南詔前期設(shè) 川 （謂之賧 ），后期設(shè) 川瞼，治今大理市鄧川。
蒙舍 或蒙舍瞼：南詔前期設(shè)蒙舍 ，后期設(shè)蒙舍瞼，治今大理州巍山縣。
白崖 或瞼：白崖亦曰勃弄。南詔前期設(shè)白崖 ，后期設(shè)白崖瞼，治今大理州彌渡縣紅巖。
云南瞼：南詔后期所設(shè)，治今大理州祥云縣云南驛。
品澹瞼：南詔后期所設(shè)，治今大理州祥云縣。
蒙秦瞼：南詔后期所設(shè)，治今大理州漾濞縣。
矣和瞼：南詔后期所設(shè)，治今大理州洱源縣三營(yíng)。
趙川瞼：南詔后期所設(shè)，治今大理市鳳儀。
關(guān)于對(duì) 或瞼的解釋《新纂云南通志》卷三四云：“按：‘ ’字，樊志作‘ ’，而散見于各卷者則多作‘賧’或‘瞼’?！稄V韻》： ，力驗(yàn)切；瞼，尼奄切； ，失冉切，又吐濫切；賧，吐濫切，又杜覽切。凡此讀音，韻部相近，聲讀不同。則 、瞼、賧、 并為譯音，{13}同為一意。樊綽《云南志》曰：“ 者，州之名號(hào)”?！缎绿茣?#8226;南詔傳》說：“夷語謂瞼為州”，元《混一方輿勝覽•劍川州》也說：“瞼，漢語府也?！倍?、瞼、賧、 是南詔政區(qū)不同的稱謂，相當(dāng)于唐朝內(nèi)地的“州”級(jí)行政機(jī)構(gòu)。
第二、南詔在 或瞼地區(qū)之外，另有節(jié)度、都督的設(shè)置。南詔前期（貞元十年，公元794年）設(shè)置有：云南、拓東、永昌、寧北、鎮(zhèn)西、開南、銀生及鐵橋八節(jié)度。后期設(shè)置為：弄棟、永昌、銀生、劍川、拓東、麗水六節(jié)度及會(huì)川、通海二都督。
云南節(jié)度：云南節(jié)度府駐云南城?！缎伦朐颇贤ㄖ尽肪砣脑疲骸霸颇铣菫闈h云南縣故地，即今祥云縣之云南驛也?！蹦显t前期設(shè)節(jié)度，后期改設(shè)為 ，治今祥云縣云南驛區(qū)域。
拓東節(jié)度：拓東節(jié)度府駐拓東城。拓東應(yīng)在今之昆明平原，拓東城址應(yīng)在今昆明市區(qū)。{13}南詔前期和南詔后期一直都設(shè)節(jié)度，治今昆明地區(qū)、曲靖西南部及玉溪東北部的通海地區(qū)，南詔后期設(shè)通海都督后，將通海以南的區(qū)域劃為通海都督。
永昌節(jié)度：永昌節(jié)度府駐永昌城。永昌城即今天的保山市，東漢開始列置郡縣，蜀漢諸葛亮平南中，仍設(shè)永昌郡治。南詔前期和南詔后期設(shè)節(jié)度，治今天的保山市和德宏州區(qū)域及臨滄西北部地區(qū)。
寧北節(jié)度、劍川節(jié)度：南詔前期在洱海以北區(qū)域設(shè)置了寧北節(jié)度，府駐寧北城?！蹲x史方輿紀(jì)要》卷一一七及《寰宇通志》卷一一一并謂寧北城在鄧川州西北三十里。寧北城“本無城池，今以浪人詔矣羅君舊宅為理所?！眥14}又謂矣羅君舊宅，則應(yīng)在洱源縣。{15}貞元十年破吐蕃，占據(jù)劍川，節(jié)度府從寧北城移治劍川，稱劍川節(jié)度，領(lǐng)有原寧北節(jié)度之地，治洱海以北的區(qū)域，相當(dāng)于今天大理州北部、西北部及麗江南部。
鎮(zhèn)西節(jié)度、麗水節(jié)度：南詔前期設(shè)置鎮(zhèn)西節(jié)度，駐鎮(zhèn)西城；南詔后期改為麗水節(jié)度，駐麗水城。樊綽《云南志》卷六記麗水城曰：“所管部落與鎮(zhèn)西城同?！贝酥^麗水節(jié)度與鎮(zhèn)西節(jié)度所管之區(qū)域相同，即大軍將駐鎮(zhèn)西城，亦駐麗水城，而《新唐書•南詔傳》載六節(jié)度有麗水，實(shí)同一節(jié)度也。鎮(zhèn)西在今盈江，鎮(zhèn)西城和麗水城同在盈江縣范圍。鎮(zhèn)西節(jié)度、麗水節(jié)度同治今德宏州西北部和緬甸東北部。
開南節(jié)度、銀生節(jié)度：南詔前期，南詔在云南的西南地區(qū)，設(shè)置了開南節(jié)度和銀生節(jié)度。開南節(jié)度府駐開南城；銀生節(jié)度府駐銀生城。南詔后期撤除開南節(jié)度只設(shè)置銀生節(jié)度，治今思茅地區(qū)、西雙版納州、緬甸景棟、老撾北部地區(qū)及越南萊州一帶。
鐵橋節(jié)度：南詔前期所設(shè)，府駐鐵橋城。有關(guān)鐵橋城的具置樊綽《云南志》卷六曰“鐵橋城在劍川北三日程”?！睹魇?#8226;地理志》云：麗江軍民府巨津州，“北有金沙江流入州界，有鐵橋跨其上?！笔氰F橋在巨津州，今之巨甸北面也?！缎伦朐颇贤ㄖ尽肪砣脑唬骸鞍淳薜椋ň藿颍┍彼顷P(guān)即鐵橋城舊址，南詔設(shè)節(jié)度于此，所管為鐵橋附近之民族，其東當(dāng)至昆明城。”顯然，鐵橋城就在今天的巨甸。治今天的麗江西北部和迪慶州南部、東南部區(qū)域。
弄棟節(jié)度：南詔后期所設(shè)，府駐弄棟城，即今天的姚安。南詔初期為云南節(jié)度所領(lǐng)之地，貞元十年后，設(shè)弄棟節(jié)度，原來云南節(jié)度所管之地，除云南、品澹外，全統(tǒng)歸弄棟節(jié)度，所轄之地還包括唐王朝設(shè)姚州都督所領(lǐng)九州及徒莫祗蠻區(qū)域所設(shè)四州之地。總轄區(qū)范圍相當(dāng)于今天楚雄州西南部至祥云云南驛。
會(huì)川都督：會(huì)川原名會(huì)同，在今四川涼山州會(huì)理縣。南詔后期設(shè)置了都督府，其所轄之地為漢以來的越 郡的管轄范圍，唐朝初所設(shè) 州都督府的轄治之境。治今天的西昌和涼山州南部及楚雄州與四川相毗鄰的南部地區(qū)。
通海都督：南詔后期所設(shè)，府駐通海城，即今天玉溪通?？h。南詔置通海城為重鎮(zhèn)，并設(shè)置節(jié)度統(tǒng)攝通海以南至賈涌步（河口）和步頭（元）的區(qū)域，相當(dāng)于今紅河州、文山州。
三、南詔行政區(qū)劃及政區(qū)建置的特點(diǎn)
南詔是一個(gè)從屬于中原王朝的地方民族政權(quán)，因處在特殊的地理位置上，與唐朝廷保持著一種特殊的羈縻統(tǒng)屬關(guān)系。天寶戰(zhàn)爭(zhēng)后，南詔政權(quán)面臨著嚴(yán)峻的政治環(huán)境和復(fù)雜的歷史背景，選擇了自行進(jìn)行行政區(qū)劃及政區(qū)建置的舉措，為南詔統(tǒng)治政權(quán)的穩(wěn)定奠定了基礎(chǔ)。南詔統(tǒng)治者在所轄疆域進(jìn)行政區(qū)建置時(shí)，考慮到自身所面臨著的政治環(huán)境及所處的區(qū)域位置，采納了中原王朝有關(guān)行政區(qū)劃的政治制度，制定出了一套較為完善的政區(qū)建置體系。這套政區(qū)建置體系具有鮮明的地方民族風(fēng)格及自成一體的行政區(qū)劃特點(diǎn)，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
第一、南詔在以首府為中心的洱海區(qū)域建置了若干個(gè)相當(dāng)于中原內(nèi)地“州”級(jí)行政機(jī)構(gòu)的 或瞼，以政治統(tǒng)治為主。所建置的 或瞼雖只占南詔管轄疆域面積的一小部分，但地理位置和政治地位卻十分顯要。首先、這里是南詔的發(fā)祥地，有著優(yōu)越的地緣條件，是其統(tǒng)治西南各民族的根據(jù)地，又是南詔政治、經(jīng)濟(jì)、文化最發(fā)達(dá)的地區(qū)，因此所設(shè)六 或十瞼之地由南詔王直接管轄，作為南詔國(guó)統(tǒng)治的根據(jù)地。{16}其次、區(qū)域內(nèi)設(shè)置有南詔都城太和城及陽(yáng)苴咩和大暹城、龍尾城、龍口城、鄧川城、白崖城等一批重要城鎮(zhèn)，具有十分重要的戰(zhàn)略地位。再次，這個(gè)區(qū)域因有許多自然條件優(yōu)厚的壩區(qū)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的城邑，社會(huì)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，為南詔統(tǒng)治者實(shí)行政治統(tǒng)治打下了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
第二、南詔在 或瞼之外設(shè)置了節(jié)度、都督。唐初，改隋郡為州的同時(shí)，于沿邊鎮(zhèn)守及襟帶之地則置總管府以統(tǒng)軍戎。至武德七年（公元624年），改總管府為都督府。景云二年（公元711年），分天下郡縣置二十四都督府以統(tǒng)之，蓋亦軍、政各司其職，都督府亦未曾取代郡縣。高宗永徽以后，都督帶使持節(jié)者，始謂之節(jié)度使。{17}南詔設(shè)置的節(jié)度和都督同是仿唐制，它是在唐朝都督府、羈縻州縣的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。與同時(shí)期的唐朝內(nèi)地一樣，南詔初設(shè)的節(jié)度、都督皆為軍事性建置，其管制區(qū)域?yàn)檐娛滦再|(zhì)。節(jié)度設(shè)節(jié)度使、都督設(shè)都督府，均為最高軍事長(zhǎng)官，由南詔王直接任命大軍將兼任。天寶戰(zhàn)爭(zhēng)之后，唐王朝邊疆節(jié)度設(shè)置由以軍事性質(zhì)為主的軍事機(jī)構(gòu)逐漸過度到以軍兼政或軍事機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)并存的這么一個(gè)歷史階段，南詔在異弁尋時(shí)期也把唐王朝節(jié)度設(shè)置的新形式接受過來，所設(shè)置的節(jié)度、都督區(qū)域即是軍事管制區(qū)又是行政管轄區(qū)，節(jié)度和都督既行使地方行政權(quán)力又具有軍事權(quán)，他們是這一地區(qū)的最高軍政長(zhǎng)官。《蠻書》卷一就曾說：“至?xí)?，有蠻充刺史，稱會(huì)川都督”?？芍獣?huì)川都督兼會(huì)川州刺史，會(huì)川都督府不僅是作為會(huì)川區(qū)域軍事機(jī)構(gòu)，而且還是會(huì)川地區(qū)行政管理的權(quán)力機(jī)構(gòu)。
第三、南詔對(duì)其所涉及到的勢(shì)力范圍邊沿區(qū)域采取了羈縻統(tǒng)屬管轄的政策。邊沿區(qū)域是指：東爨諸部、 昆明、東蠻諸部。{18}這三個(gè)地區(qū)雖為南詔疆域勢(shì)力范圍，但統(tǒng)治并未深入，也沒有直接建立政區(qū)，但它們之間卻有著行政隸屬關(guān)系，這種行政隸屬是建立在羈縻統(tǒng)屬管轄的基礎(chǔ)上，仍然屬于南詔行政區(qū)劃的重要組成部分。
第四、南詔在行政區(qū)劃及政區(qū)設(shè)置問題上，有一套較為完整的郡縣制度。他在一些較為邊遠(yuǎn)的節(jié)度或都督所管轄的部落和地區(qū)，以部族聯(lián)結(jié)的范圍為行政區(qū)劃，設(shè)置政區(qū)，建立郡縣。由南詔派官掌治郡縣，有固定任期，隨時(shí)流動(dòng)；同時(shí)又任命當(dāng)?shù)夭柯涞那跏淄灵L(zhǎng)充當(dāng)邑長(zhǎng)，終身任職，可以世襲；土流兩重統(tǒng)治，流官治其土，土官世其民。這些邊郡出賦，由土長(zhǎng)解納土貢，不立征征調(diào)。南詔采納了唐王朝制定的郡縣制，并在此基礎(chǔ)之上，擴(kuò)大了郡縣區(qū)域，郡縣的設(shè)置和分布加密并更加合理化。南詔郡縣制度是南詔進(jìn)行行政區(qū)劃的重要理論依據(jù)，是政區(qū)設(shè)置的基礎(chǔ)和細(xì)胞。
注 釋：
{1}《新唐書•南詔傳》
{2}[美]查爾斯•巴克斯（著）、林超民（譯）：《南詔國(guó)與唐代的西南邊疆》，云南民族出版社。
{3}《南詔德化碑》
{4}[唐]樊綽（著）：《云南志》卷三“六詔”。
{5}{6}{10}尤中著：《云南民族史》，云南大學(xué)出版社。
{7}{9}{11}{18}方國(guó)瑜主編：《云南郡縣兩千年》，《云南地方史講義》參考資料，云南廣播電視大學(xué)。
{8}周祜著：《大理古碑研究》，云南民族出版社。
{12}{17}尤中：《關(guān)于唐代南詔的政區(qū)建置問題》，刊載在《思想戰(zhàn)線》1981年第6期
{13}向達(dá)原校、木芹補(bǔ)注：《云南志補(bǔ)注》，云南人民出版社。
{14}[唐]樊綽（著）：《云南志》卷六“云南城鎮(zhèn)”。
{15}趙呂甫：《云南志校釋》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社。
關(guān)鍵詞：共建園區(qū)；區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；行政托管
中圖分類號(hào)：F291文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2011）21-0138-04
一、江蘇南北共建開發(fā)區(qū)發(fā)展基本情況
1.南北掛鉤共建開發(fā)區(qū)，是振興蘇北的一項(xiàng)重大決策。經(jīng)濟(jì)發(fā)展南北梯級(jí)差異明顯是江蘇的一個(gè)基本省情。為了促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，江蘇省早在2001年就提出了“蘇南提升、蘇中崛起、蘇北振興”的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。
從20世紀(jì)90年代起，江蘇省就建立了“五方掛鉤”的幫扶制度，并取得了很好的成效；進(jìn)入新世紀(jì)，又建立起財(cái)政、產(chǎn)業(yè)、科技、勞動(dòng)力“四項(xiàng)轉(zhuǎn)移”制度。這兩項(xiàng)制度，都是為了加快蘇北發(fā)展、引導(dǎo)南北合作、實(shí)現(xiàn)互利共贏。2005年，江蘇省出臺(tái)了《加快蘇北振興的意見》，對(duì)蘇北地區(qū)堅(jiān)持多予、少取、放活，由以扶持輸血為主轉(zhuǎn)向激活內(nèi)生造血機(jī)制為主。
2006年7月，蘇北發(fā)展協(xié)調(diào)小組提出，要鼓勵(lì)蘇南開發(fā)區(qū)與蘇北開發(fā)區(qū)緊密掛鉤，更大力度地推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。同年9月，江蘇省專門出臺(tái)了《關(guān)于支持南北掛鉤共建蘇北開發(fā)區(qū)政策措施》，決定讓蘇南十個(gè)縣（市、區(qū)）在蘇北跨區(qū)域掛鉤建設(shè)十個(gè)開發(fā)區(qū)，并出臺(tái)了支持南北掛鉤共建蘇北開發(fā)區(qū)政策措施。
由此，江蘇開始探索南北共建園區(qū)創(chuàng)新實(shí)踐，鼓勵(lì)蘇南重大產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目落戶蘇北，對(duì)轉(zhuǎn)移到蘇北符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，適當(dāng)降低建設(shè)用地門檻（一般比蘇南地區(qū)降低10％）。同時(shí)，對(duì)南北掛鉤共建開發(fā)區(qū)的土地利用提出了具體要求，例如共建開發(fā)區(qū)選址必須位于國(guó)家公告的蘇北省級(jí)以上開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)，不得擅自擴(kuò)區(qū)或易位建設(shè)，此外，還要求加強(qiáng)對(duì)共建園區(qū)的考核評(píng)價(jià)，考核評(píng)價(jià)指標(biāo)主要包括共建園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資完成額、企業(yè)固定資產(chǎn)投資完成額、土地投資強(qiáng)度等。
南北掛鉤共建開發(fā)區(qū)，是振興蘇北的一項(xiàng)重大決策，南北合作共建開發(fā)區(qū)的思路是，在蘇北十個(gè)現(xiàn)有省級(jí)開發(fā)區(qū)內(nèi)，單獨(dú)劃出一塊土地，由蘇南蘇北的開發(fā)區(qū)合作共建。這塊共建土地由南北雙方共同出資成立開發(fā)公司來管理，實(shí)際運(yùn)作中由蘇南的開發(fā)區(qū)負(fù)責(zé)規(guī)劃、招商等工作，共建土地的收益按照雙方的股本構(gòu)成分配。此舉旨在推動(dòng)蘇北地區(qū)學(xué)習(xí)借鑒蘇南開發(fā)區(qū)的管理經(jīng)驗(yàn)和模式，利用蘇南在招商引資、資本和人才等方面的優(yōu)勢(shì)，加快蘇北工業(yè)化進(jìn)程。蘇南地區(qū)也可較好地緩解困擾經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約因素，進(jìn)一步拓展發(fā)展空間，實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展。
共建園區(qū)的管理體制以蘇南為主，蘇北側(cè)重提供良好外部環(huán)境。蘇南在十年內(nèi)不從開發(fā)區(qū)拿走一分錢，所有利潤(rùn)用于滾動(dòng)發(fā)展。2009年4月底，蘇南蘇北共建開發(fā)園區(qū)已由最初的10家達(dá)到了20家。2010年江蘇進(jìn)一步深化南北合作，再次新批南北共建園區(qū)7個(gè)，至此全省共建園區(qū)增至了27個(gè)，蘇南開發(fā)區(qū)共派出173名各級(jí)各類干部及管理人員到共建園區(qū)工作，各共建園區(qū)開發(fā)建設(shè)公司注冊(cè)資本總額達(dá)到25．7億元。
得益于南北共建園區(qū)的不斷深化，江蘇蘇北地區(qū)2010年新開工500萬元以上產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目達(dá)到2 175個(gè)，項(xiàng)目總投資1 755．1億元，蘇北實(shí)際引資972．7億元，同比分別增長(zhǎng)6．1％、20．7％和25％。這些轉(zhuǎn)移項(xiàng)目規(guī)模大、領(lǐng)域?qū)?，產(chǎn)業(yè)層次也明顯提升，除了機(jī)電、紡織、化工外，一批新能源、新材料、電子信息項(xiàng)目相繼落戶蘇北。
2.實(shí)現(xiàn)蘇北發(fā)展與蘇南轉(zhuǎn)型的“雙贏”。2010年，蘇北經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速企穩(wěn)回升，多項(xiàng)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增速領(lǐng)先江蘇全省，一個(gè)重要原因就是強(qiáng)化南北共建園區(qū)建設(shè)，把推進(jìn)共建園區(qū)建設(shè)作為深化南北掛鉤合作的抓手和突破口：全年蘇南開發(fā)區(qū)不僅派出眾多素質(zhì)突出的各級(jí)各類干部及管理人員到共建園區(qū)工作，而且在共建園區(qū)開發(fā)建設(shè)公司注冊(cè)資本中，蘇南方面達(dá)到18．9億元，占注冊(cè)資本總額的73．5％。
在27個(gè)共建園區(qū)中，蘇州、無錫兩市與蘇北共建園區(qū)分別為9個(gè)和6個(gè)，占了蘇南與蘇北合作共建園區(qū)個(gè)數(shù)的60％。蘇州市共建的9個(gè)園區(qū)去年投入基礎(chǔ)設(shè)施18．88億元，注冊(cè)項(xiàng)目83個(gè)，開工在建46個(gè)，建成投產(chǎn)項(xiàng)目109個(gè)，進(jìn)區(qū)項(xiàng)目投資146．63億元，累計(jì)320億元。常州高新區(qū)大豐工業(yè)園一期項(xiàng)目全部布滿，二期2．5平方公里基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全面啟動(dòng)，去年新開工項(xiàng)目13個(gè)，其中億元以上11個(gè)，完成投資9．4億元，實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值3．5億元。
南北共建園區(qū)，實(shí)現(xiàn)了蘇北發(fā)展與蘇南轉(zhuǎn)型的“雙贏”。例如，入圍“2010中國(guó)民營(yíng)企業(yè)一百?gòu)?qiáng)”的亞邦化工集團(tuán)有限公司日前投資20億元，與連云港市政府簽約新材料產(chǎn)業(yè)投資項(xiàng)目。亞邦總部位于江蘇常州，主營(yíng)化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)。連云港化工產(chǎn)業(yè)園區(qū)代表介紹說，園區(qū)位于灌南縣堆溝港鎮(zhèn)境內(nèi)，南依“蘇北黃浦江”――灌河入?？?，北依新沂河，東臨黃海，堆溝港是連云港的衛(wèi)星港，有蘇北最好的避風(fēng)漁港和萬噸泊位的運(yùn)輸碼頭，交通便捷、水資源豐富、環(huán)境容量大，人口密度低，發(fā)展空間廣，一切條件都非常適合亞邦這樣的化工企業(yè)發(fā)展。
3.徐州―無錫共建園區(qū)碩果累累。徐州有無錫高新區(qū)新沂工業(yè)園、錫山經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)豐縣工業(yè)園、江陰經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)睢寧工業(yè)園、無錫蠡園高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)賈汪工業(yè)園、無錫―邳州工業(yè)園以及宜（興）沛（縣）工業(yè)園6家共建園區(qū)。徐州市共建園區(qū)進(jìn)區(qū)項(xiàng)目單體投資規(guī)模大，且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次和技術(shù)含量較高。截至目前，前3家共建園區(qū)引進(jìn)注冊(cè)項(xiàng)目44個(gè)，其中外資項(xiàng)目7個(gè)，開工在建項(xiàng)目27個(gè)，已建成項(xiàng)目14個(gè)，進(jìn)區(qū)項(xiàng)目總投資37億元。
無錫―徐州南北合作共建的藍(lán)圖正在逐漸變成現(xiàn)實(shí)，一批項(xiàng)目建成已投產(chǎn)或即將投產(chǎn)，又有一批新的項(xiàng)目奠基，按高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的要求推進(jìn)。無錫―新沂工業(yè)園先后引進(jìn)38個(gè)項(xiàng)目，涉及總投資48億元，注冊(cè)資本12億元，2008年先后有12家企業(yè)開工建設(shè)，22家投產(chǎn)達(dá)效，聚集效應(yīng)日益顯現(xiàn)。錫山―豐縣工業(yè)園立足把園區(qū)建設(shè)成為對(duì)外開放的窗口、產(chǎn)業(yè)集聚的載體和高效服務(wù)的平臺(tái)，積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，目前開工建設(shè)項(xiàng)目26個(gè)，徐州豐城鹽化工有限公司等一批重大項(xiàng)目落戶園區(qū)。今年將重點(diǎn)把鹽化工、紡織服裝、電動(dòng)車輛、機(jī)械鑄造等企業(yè)轉(zhuǎn)移到豐縣。
沒有蘇北的振興，就沒有全省的率先！南北掛鉤共建園區(qū)，讓江蘇區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展多了一個(gè)拉動(dòng)力，帶來產(chǎn)業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移，使蘇南的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)傳到蘇北，帶動(dòng)蘇北地區(qū)的發(fā)展理念、思維習(xí)慣、招商思路、服務(wù)方式等發(fā)生根本改變，加快了蘇北振興的步伐。園區(qū)共建的“江蘇經(jīng)驗(yàn)”引起廣泛關(guān)注，國(guó)家發(fā)改委兩次派人實(shí)地調(diào)研，廣東、浙江等兄弟省先后有五撥人馬前來取經(jīng)學(xué)習(xí)，明確表示要將“原產(chǎn)”于江蘇的這種新機(jī)制移植或放大到更廣領(lǐng)域。
二、南北共建開發(fā)區(qū)存在問題分析
南北共建開發(fā)區(qū)歷經(jīng)五年的運(yùn)作發(fā)展，在取得階段性成效的同時(shí)，也還存在著一定的問題。
1.共建模式仍需要進(jìn)一步完善?！笆晃濉币詠?，江蘇省財(cái)政支持蘇北的轉(zhuǎn)移支付及專項(xiàng)資金累計(jì)達(dá)到1 430億元。向蘇北轉(zhuǎn)移500萬元以上的大項(xiàng)目多達(dá)9 854個(gè)，總投資6 086億元。蘇南開發(fā)區(qū)采取選派團(tuán)隊(duì)、掛鉤結(jié)對(duì)等辦法，幫助蘇北建設(shè)了27個(gè)開發(fā)園區(qū)。從蘇南經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)選派了大批干部到蘇北工作，為蘇北帶去了新的理念、思路和資源。目前蘇北5市黨政正職中有9名來自蘇南和省級(jí)機(jī)關(guān)。2010年，蘇北5市GDP均超千億元，財(cái)政收入均超200億元。已有6個(gè)蘇北縣（市）進(jìn)入全國(guó)“百?gòu)?qiáng)縣”。
但是，作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的新形態(tài)、新探索，南北共建園區(qū)發(fā)展水平參差不齊，還有很多地方需要進(jìn)一步完善，例如，有的共建園區(qū)啟動(dòng)緩慢，注冊(cè)資金不能足額及時(shí)到位；有的園區(qū)缺乏總體規(guī)劃，“大路貨”項(xiàng)目多。
作為共性問題，用人機(jī)制也普遍不夠完善，共建園區(qū)主要管理崗位大多由蘇南“輸出”，因?qū)俳M織派遣，加之缺乏相應(yīng)的提拔任用機(jī)制，“輸出”很容易成為短期行為，兩三年派遣時(shí)間一到便走人，有臨時(shí)觀念、短期行為者不在少數(shù)。此外，共建園區(qū)定義范圍過窄，扶持政策僅適用于赴蘇北結(jié)對(duì)的蘇南開發(fā)區(qū)。
2.操作層面的的冷熱不均。從操作層面看，無論是已試點(diǎn)園區(qū)，還是正籌劃興建園區(qū)，大都存在“南冷北熱”現(xiàn)象，未能真正形成兩極聯(lián)動(dòng)機(jī)制，蘇南一些縣市積極性不高，認(rèn)為蘇政發(fā)[2006]119號(hào)規(guī)定共建工業(yè)園“由蘇南地區(qū)的開發(fā)區(qū)負(fù)責(zé)規(guī)劃、投資開發(fā)、招商引資和經(jīng)營(yíng)管理等”。蘇南縣市投入大，受益少；“省財(cái)政對(duì)每個(gè)試點(diǎn)開發(fā)區(qū)以獎(jiǎng)代補(bǔ)1 000萬元”，蘇北縣市受益多等，一定程度上遲滯了共建蘇北開發(fā)區(qū)進(jìn)程。
3.共建園區(qū)主要由政府主導(dǎo)，市場(chǎng)機(jī)制的作用未能充分發(fā)揮作用。目前的南北合作還不是對(duì)等的合作。動(dòng)力機(jī)制方面：一是共建園區(qū)的動(dòng)力更多的來自政府；二是還沒有充分利用市場(chǎng)的優(yōu)化配置資源作用推動(dòng)共建園區(qū)；三是還不是完全建立在雙方互利、共贏基礎(chǔ)上的良性互動(dòng)。
保障機(jī)制方面：一是還沒有一套相關(guān)法律、法規(guī)保障共建園區(qū)發(fā)展的持續(xù)、規(guī)范進(jìn)行；二是相關(guān)政策改革尚不到位；三是政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，沒有把推動(dòng)共建園區(qū)作為干部政績(jī)的一項(xiàng)主要內(nèi)容。
開放機(jī)制方面：開放是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征，封閉、保守，只取不予，將使共建園區(qū)成為一句空話。開放首先是無形的觀念問題，但是開放也是有形的，需要具體的機(jī)制體現(xiàn)，可以表現(xiàn)在切實(shí)的措施、手段上。
長(zhǎng)效機(jī)制方面：在可持續(xù)方面，一是對(duì)市場(chǎng)資源的“逆向”配置缺乏必要的扶持、激勵(lì)措施，如人才到蘇北，沒有相應(yīng)的鼓勵(lì)辦法，更多的是靠號(hào)召，靠道德力量的驅(qū)動(dòng)，沒有有效的市場(chǎng)性吸引手段和實(shí)際利益；二是產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移中，對(duì)環(huán)境保護(hù)因素考慮不夠，隨著產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，也將環(huán)境污染隨之轉(zhuǎn)移，使新的發(fā)展地同時(shí)面臨著缺乏可持續(xù)的困境；三是各共建園區(qū)中經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)發(fā)揮還不夠充分，建立在比較優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上的長(zhǎng)期協(xié)作、協(xié)調(diào)關(guān)系尚未牢固確立。
4.開發(fā)區(qū)共建合作方的選擇范圍仍有局限。其一，共建園區(qū)現(xiàn)在還是一一對(duì)應(yīng)，帶有拉郎配性質(zhì)，沒有根據(jù)南北各市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，有針對(duì)性地對(duì)應(yīng)掛鉤；其二，南北共建還只限于本省之內(nèi)，沒有向外省市拓展；其三，沒有建立省內(nèi)外大型企業(yè)自建或共建園區(qū)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈的鏈接和延伸。
三、南北共建開發(fā)區(qū)創(chuàng)新對(duì)策選擇
1.進(jìn)一步完善南北共建模式。江蘇省先后出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)共建園區(qū)建設(shè)政策措施》以及建設(shè)發(fā)展情況考核評(píng)價(jià)辦法，主要在幾大方面進(jìn)行了補(bǔ)充和改進(jìn)，尤其是首次建立的考核評(píng)價(jià)體系，包括新建園區(qū)要“合格”，注冊(cè)資金、機(jī)構(gòu)人員、辦公場(chǎng)所、建設(shè)項(xiàng)目“四到位”是必備條件；土地投資強(qiáng)度指標(biāo)；評(píng)價(jià)指標(biāo)中，工業(yè)廢水和生活污水集中處理率、集中供熱率或清潔能源利用率所占權(quán)重和外商直接投資、業(yè)務(wù)總收入、一般預(yù)算收入等不相上下；引進(jìn)高新技術(shù)企業(yè)外加附加分。這些規(guī)定是目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“既要園區(qū)建設(shè)快，還要項(xiàng)目質(zhì)量高”。此外，用人機(jī)制上也明文規(guī)定“對(duì)蘇南派駐共建園區(qū)工作滿二年以上人員，享受派出地區(qū)省定扶貧工作待遇”。
出臺(tái)共建園區(qū)考核評(píng)價(jià)辦法，以制度化推動(dòng)共建園區(qū)的長(zhǎng)期化、規(guī)范化發(fā)展，此舉突破共建的“南北”限制，向全社會(huì)打開了吸納各種生產(chǎn)力要素大門，可以有效防止產(chǎn)業(yè)興衰、人員變動(dòng)等對(duì)共建帶來的影響，也將把南北共建園區(qū)這一模式提升到更高的層次，更加有效地推進(jìn)江蘇區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
2.拓展共建園區(qū)的空間，提升共建園區(qū)的水平。共建園區(qū)的模式既可以是與省內(nèi)外發(fā)達(dá)地區(qū)政府或開發(fā)區(qū)開展合作共建，也可爭(zhēng)取省內(nèi)外大型企業(yè)自建或共建園區(qū)，從根本上改變目前還帶有幫貧、助困、輸血性質(zhì)的一對(duì)一共建園區(qū)模式，在工業(yè)化進(jìn)程加快的前提下，盡快提升共建園區(qū)的水平。可以采取諸如南通開發(fā)區(qū)、蘇州工業(yè)園區(qū)和中新蘇州工業(yè)園區(qū)開發(fā)股份有限公司（CSSD）三方共建占地55平方公里的“蘇通科技產(chǎn)業(yè)園”的 模式。同時(shí)，把扶持與蘇北結(jié)對(duì)的蘇南開發(fā)區(qū)政策的適用范圍擴(kuò)大，普惠至所有屬于共建范疇的開發(fā)區(qū)，而不是僅適用于赴蘇北結(jié)對(duì)的蘇南開發(fā)區(qū)。
3.制度設(shè)計(jì)更加科學(xué)。其一，建立更加緊密的利益共享、合作共贏機(jī)制。“園區(qū)共建”的初期，蘇南的扶持，財(cái)政的補(bǔ)貼都是必要的。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，必須建立利益共享、合作共贏的機(jī)制，才能確保實(shí)現(xiàn)南北各得其所、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展的局面。其二，政策激勵(lì)及時(shí)跟進(jìn)。建議江蘇省結(jié)合新近出臺(tái)的擴(kuò)內(nèi)需保增長(zhǎng)“十項(xiàng)舉措”，設(shè)立專項(xiàng)資金，對(duì)共建開發(fā)區(qū)蘇南縣市給予一定獎(jiǎng)勵(lì)?；蛑贫ㄏ鄳?yīng)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)共建園區(qū)基礎(chǔ)投入、項(xiàng)目轉(zhuǎn)移達(dá)到一定額度蘇南縣市給予獎(jiǎng)勵(lì)，調(diào)動(dòng)共建積極性。徹底改變共建中“南冷北熱”的現(xiàn)象。其三，完善共建園區(qū)的用人機(jī)制，使每年1 000萬省財(cái)政支持真正起到激勵(lì)和促進(jìn)園區(qū)建設(shè)的政策功效，讓蘇南“十年內(nèi)不拿走一分錢，所有利潤(rùn)用于滾動(dòng)發(fā)展”的承諾落實(shí)到操作層面。
4.實(shí)行“行政托管”創(chuàng)新體制。由于引入了先進(jìn)的管理理念和管理模式，加上項(xiàng)目、資金、政策的支撐，共建園區(qū)一般都成為當(dāng)?shù)匕l(fā)展的引擎和示范區(qū)，發(fā)展的速度和層次都要高于周邊行政區(qū)域。同時(shí)，目前共建園區(qū)合作范圍（區(qū)域）仍然偏小，輻射、帶動(dòng)的影響力仍然偏弱，為了更充分發(fā)揮共建園區(qū)的示范帶動(dòng)效應(yīng)，推動(dòng)共建園區(qū)周邊以及整個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣市區(qū)域的新型工業(yè)化進(jìn)程，適當(dāng)擴(kuò)大共建園區(qū)合作范圍（區(qū)域）十分必要。這也符合省政府《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)共建園區(qū)建設(shè)政策措施的通知》的精神。
實(shí)行“行政托管”是一種比較理想的、創(chuàng)新性的體制、路徑選擇。
所謂“行政托管”，是由發(fā)展較慢地區(qū)作為委托方，把隸屬的某一行政區(qū)域委托給受托方（發(fā)展較快地區(qū)）在一定的時(shí)間內(nèi)全權(quán)進(jìn)行管理，從而實(shí)現(xiàn)托管區(qū)域從管理理念到管理模式的“脫胎換骨”式的改變，充分發(fā)揮受托方的資源集聚能力、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)能力以及要素輻射能力，加快區(qū)域發(fā)展步伐，縮小區(qū)域發(fā)展差距。
“行政托管”的根本特點(diǎn)在于，被托管區(qū)域的行政隸屬關(guān)系不變，行政空間的層級(jí)結(jié)構(gòu)不變，現(xiàn)行行政版圖不變，名義上的行政“所有權(quán)”不變，改變的只是被托管區(qū)域行政“經(jīng)營(yíng)權(quán)”，由受托方以新的理念和機(jī)制對(duì)被委托區(qū)域進(jìn)行運(yùn)作管理?！靶姓泄堋睂?shí)現(xiàn)的這種行政“所有權(quán)”和行政“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的分離，目的是要產(chǎn)生在原有行政區(qū)劃框架內(nèi)無法產(chǎn)生的行政效率、市場(chǎng)效能、經(jīng)濟(jì)效益。
“行政托管”重新配置的雖然只是行政資源的，而沒有直接配置其他市場(chǎng)資源要素，但是通過特定行政區(qū)域的行政管理關(guān)系的調(diào)整，間接地重新配置了其他市場(chǎng)資源要素，在一個(gè)全新平臺(tái)上聚合要素，激活要素。行政資源要素在這里以一種特殊的方式參與到市場(chǎng)資源要素的重新配置當(dāng)中，發(fā)揮了其他要素?zé)o法起到的作用，可謂“四兩撥千斤”的點(diǎn)睛之筆。
實(shí)行“行政托管”的積極意義在于：其一，“行政托管”實(shí)質(zhì)上是一種變通的行政區(qū)劃調(diào)整，屬于體制內(nèi)的量化變革，不從質(zhì)上改變、打亂現(xiàn)有行政區(qū)劃的格局、結(jié)構(gòu)，實(shí)行的權(quán)限在本級(jí)政府，難度相對(duì)較??；其二，托管委托方和受托方雙方自愿，互利互惠，避免出現(xiàn)大的利益沖突。這種利益沖突既有同級(jí)行政區(qū)之間的沖突也有具有隸屬關(guān)系的上下級(jí)行政區(qū)之間的沖突，而利益的沖突正是阻礙“最優(yōu)化”行政區(qū)劃格局形成的癥結(jié)所在；其三，對(duì)于地處城鄉(xiāng)結(jié)合部、以城帶鄉(xiāng)、以區(qū)（開發(fā)區(qū)）帶鄉(xiāng)式的“行政托管”，有助于推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，解構(gòu)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程。其四，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快區(qū)域提供了更多的土地要素，解決了這些地區(qū)土地緊缺同時(shí)周邊土地閑置現(xiàn)象并存的矛盾。既不違背市場(chǎng)機(jī)制在土地資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的市場(chǎng)規(guī)律，也是政府搞好土地經(jīng)營(yíng)、實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值合理化的有效手段。其五，體現(xiàn)了行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展保持動(dòng)態(tài)平衡的基本要求。行政區(qū)劃屬于上層建筑范疇。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性決定行政區(qū)劃演變的階段性，行政區(qū)劃必須隨經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化而作相應(yīng)的適時(shí)、適度調(diào)整，以保持行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展間的動(dòng)態(tài)均衡。行政區(qū)劃滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，第一，使行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)邊界極不吻合，造成行政管理的困難，并影響經(jīng)濟(jì)區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、發(fā)展；第二，使區(qū)域新功能定位的確立缺乏相應(yīng)的基于空間地域單元的行政支持；第三，使城市化的推進(jìn)因行政區(qū)劃的藩籬制約而受阻停滯。
實(shí)行“行政托管”需要的基本條件有：（1）托管委托方和受托方發(fā)展差距表較大，客觀上存在實(shí)行“行政托管”的必要性；（2）由于要把施政空間的“治權(quán)”讓渡給別人，因此需要托管委托方擁有戰(zhàn)略眼光，前瞻意識(shí)和開闊胸襟；（3）需要上級(jí)行政管理者的理解和支持。特別是跨行政區(qū)的“行政托管”行為，沒有上級(jí)行政管理者的批準(zhǔn)難以實(shí)施；（4）托管委托方和受托方要簽訂“行政托管”的有關(guān)協(xié)議，明確“行政托管”的責(zé)任、目標(biāo)，靠法律和制度保障“行政托管”的順利實(shí)施；（5）對(duì)受托方而言，實(shí)行“行政托管”核心是解決了“財(cái)富之母”土地要素的增量配置問題，但又不限于此，“行政托管”同時(shí)又是一種綜合性的系統(tǒng)工程，要求受托方不僅具有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力，還必須具備社會(huì)管理和提供公共產(chǎn)品服務(wù)的能力，承擔(dān)起對(duì)受托區(qū)域?qū)嵭腥轿?、多領(lǐng)域的綜合管理的責(zé)任；（6）堅(jiān)持以人為本的原則，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到更快發(fā)展，老百姓從中得到實(shí)惠為最終目的。
“行政托管”已有先例：徐州市2005年8月進(jìn)行的行政區(qū)劃調(diào)整，將原屬銅山縣的大黃山鎮(zhèn)、大廟鎮(zhèn)劃歸鼓樓區(qū)行政管轄，兩鎮(zhèn)的人、財(cái)、物整建制交由徐州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理?！敖挥晒芾怼奔礊橥泄堋４舜螀^(qū)劃調(diào)整使徐州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的面積由原來的25.6平方公里擴(kuò)大到152.8平方公里，人口由原來的3.9萬增加到近20萬。此舉開啟了徐州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)二次創(chuàng)業(yè)的大幕，2010年徐州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)成功晉升為國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)。徐州的“交由管理”是一種有實(shí)無名的“行政托管?！?/p>
安徽省黃山市則鮮明亮出“行政托管”的旗幟。2009年1月起，將黃山經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)的一社區(qū)兩行政村交由黃山經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)進(jìn)行托管，黃山經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)黨工委、管委會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理托管村（社區(qū)）的黨務(wù)、行政、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)工作，此舉被視為“園區(qū)經(jīng)濟(jì)提速增效工程”的一件盛事，更是加快改革步伐、打造活力開發(fā)區(qū)的一件好事，大大促進(jìn)了黃山經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的發(fā)展步伐。
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DU Yu
（Xuzhou Municipal Party School，Research Departrment，Xuzhou 221009，China）
