時間：2023-06-25 16:23:27
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇民事訴訟和行政訴訟，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
2、附帶民事訴訟能否成立取決于行政訴訟能否成立。若行政訴訟被法院裁定駁回起訴或不予受理，民事訴訟自然無法被“附帶”；但法院決定受理行政訴訟案件卻不一定必然附帶民事訴訟。法院如果認為附帶不適當，可以駁回當事人的民事訴訟請求。
3、行政附帶民事訴訟不同于行政訴訟中原告同時提起的賠償訴訟。雖然，法院審理行政賠償與民事訴訟有許多可以共同遵循的原則，但行政賠償訴訟發(fā)生在法律地位不平等的相對人與國家行政機關(guān)之間，受國家賠償法的調(diào)整；而行政附帶的民事訴訟則是發(fā)生在平等主體之間，涉及的是民事法律關(guān)系，由民法調(diào)整。
司法實踐中，法院可能遇到的行政附帶民事訴訟主要有以下種類：
（一）行政訴訟與附帶的民事訴訟原告相同的訴訟
這包括兩種情形：
1、被訴的行政機關(guān)在對相對人作出的具體行政行為（如作出行政處罰決定）的同時，決定相對人對被侵害人進行民事賠償或國家作出的民事賠償?shù)模鄬θ藢唧w行政行為及賠償決定均不服的，在提起行政訴訟的同時附帶提起民事訴訟。這時行政訴訟的原告同為附帶民事訴訟的原告，行政訴訟的被告卻為民事賠償?shù)膶Ψ疆斒氯耍疵袷沦r償?shù)恼埱笕恕?/p>
2、行政機關(guān)應(yīng)相對人的請求，對公民、法人或其他組織之間民事侵權(quán)賠償爭議和權(quán)屬爭議作出裁決。爭議一方或雙方對裁決不服，在提起行政訴訟的同時附帶提起民事訴訟。這時，行政和附帶民事訴訟原告均為爭議一方當事人，行政訴訟的被告為作出裁決的行政機關(guān)；而附帶民事訴訟的被告則為爭議的對方當事人。
（二）行政訴訟與民事訴訟的原告不同，被告也不同的訴訟
這包括三種情形：
1、行政機關(guān)作出行政處罰決定的同時，裁決被處罰人向權(quán)利受侵害人進行民事賠償，被處罰人提起行政訴訟，權(quán)利受侵害人被列為行政訴訟第三人后提出提高賠償數(shù)額或改變賠償方式的附帶民事訴訟。此時，行政訴訟的原告為被處罰人，行政訴訟的被告為作出行政處罰裁決的行政機關(guān)；而附帶民事訴訟的原告為權(quán)利受侵害人，被告為被處罰人。
一、行政附帶民事訴訟概述
（一）行政附帶民事訴訟的定義
我國理論界有很多學者對行政附帶民事訴訟下了定義，姜明安認為：“行政附帶民事訴訟是指人民法院在審理行政案件、解決行政爭議的過程中，附帶解決與本案有關(guān)的民事爭議的活動。”馬懷德認為：“所謂行政附帶民事訴訟是指在行政訴訟過程中，人民法院根據(jù)當事人或利害關(guān)系人的請求，受理與被訴行政行為密切相關(guān)的民事爭議，將民事爭議與行政爭議合并處理的訴訟制度。”
（二）行政附帶民事訴訟的必要性
第一、訴訟經(jīng)濟原則的要求。對于行政爭議和民事爭議交叉的案件，法院大多采用分開審理的方式，先審理行政訴訟，再審理民事訴訟。因為行政行為具有公定力，一經(jīng)確定就不能輕易改變。但只對行政行為所作的審查，并不能夠直接解決民事訴訟當事人的問題，這使得行政訴訟陷入“半截訴訟”的尷尬境地。另外，分開審理會出現(xiàn)對同一案件進行兩次審查，不僅會造成司法資源的浪費，而且會使當事人的權(quán)利得不到確認，給其帶來不必要的時間、金錢和精力的耗費。第二、維護司法權(quán)威性的要求。司法的權(quán)威性正是司法能夠有效運作，并能發(fā)揮其應(yīng)有作用的基礎(chǔ)和前提。行政爭議和民事爭議交叉的案件，由于管轄問題或其他原因，可能分由不同的法院或?qū)徟型ミM行審理，可能會出現(xiàn)行政判決和民事判決不一致的情況，司法的確定性、權(quán)威性會受到很大的影響。第三、完善現(xiàn)有解決方式的要求。行政訴訟和民事訴訟都有其各自的局限性，單單依靠任何一種訴訟都難以處理兩種爭議交叉的案件。在行政爭議和民事爭議相關(guān)聯(lián)的案件中，從表面是行政相對人對具體行政行為不服，但這一行政爭議的背后存在著一個民事爭議，行政相對人雖提起行政訴訟，但其最終的目的是要解決民事爭議。法院分開審理的方式，只審理行政訴訟可能無法從根本上解決當事人之間的爭議，而且很多情況下審理行政訴訟需要了解案件的各項民事情況。因此，為了法院能夠一次性解決當事人需要解決的問題，完善現(xiàn)有的解決方式，建立行政附帶民事訴訟是必要的。
（三）行政附帶民事訴訟成立的可能性
第一、法律上的規(guī)定。《民事訴訟法》中規(guī)定：“本案必須以另一案的審理結(jié)果為依據(jù)，而另一案尚未審結(jié)的”，人民法院應(yīng)當中止民事訴訟。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》中規(guī)定：“被告對平等主體之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理。”《最高人民法院關(guān)于當前形勢下做好行政審判工作的若干意見》中也指出：“充分發(fā)揮行政訴訟附帶解決民事爭議的功能，在受理行政機關(guān)對平等主體之間的民事爭議所作的行政裁決、行政確權(quán)、行政處理、頒發(fā)權(quán)屬證書等案件時，可以基于當事人申請一并解決相關(guān)民事爭議。”這些規(guī)定都表示我國在法律上開始對行政附帶民事訴訟進行了探索，也開始承認這種解決方式。第二、法律實踐的發(fā)展。我國的法治建設(shè)近幾年來發(fā)展的很快，很多法院開始用行政附帶民事訴訟的方式處理行政爭議和民事爭議相關(guān)聯(lián)的案件，為全面推廣行政附帶民事訴訟積累了實踐經(jīng)驗。
二、行政附帶民事訴訟所面臨的困境
行政附帶民事訴訟在實踐中運用并不廣，立法上的空白、制度間的沖突、觀念上的局限都使得其發(fā)展的較為緩慢，分析原因，找到對策，才能使該項制度發(fā)揮應(yīng)有的作用。
（一）立法上的空白。
行政訴訟本身在我國起步就比較晚，很多制度本身還不完善，更不用說附帶民事訴訟制度。在前文中，關(guān)于行政附帶民事訴訟問題的雖立法已有所涉及，但我國《行政訴訟法》并沒有專門性的規(guī)定，司法解釋、指導意見以及其他法律中的規(guī)定又都太過籠統(tǒng)，沒有形成比較系統(tǒng)、權(quán)威的體系。
（二）規(guī)則的粗陋。
在立法缺失的情況下，法院根據(jù)行政訴訟法的目的自發(fā)摸索的行政附帶民事訴訟程序規(guī)則就會與其他訴訟制度出現(xiàn)這樣那樣的矛盾，簡單僵化，各法院沒有統(tǒng)一標準等等一系列的缺點紛紛暴露。具體到審判實踐中，行政訴訟和民事訴訟本身是兩個不同種類的訴訟，在具體制度上有很多地方規(guī)定很不一致，如訴訟管轄、訴訟時效、舉證責任等。行政附帶民事訴訟到底是該適用行政訴訟規(guī)則還是民事訴訟規(guī)則，或者說是應(yīng)該設(shè)立專門的規(guī)則，在司法實踐中沒有一個相對比較統(tǒng)一、確定的標準。
（三）觀念的局限。
我國長期以來都將公私法的劃分規(guī)定的十分嚴格。認為兩種權(quán)益侵犯事實沒有交叉的可能，因而也就沒有將兩種權(quán)利救濟方式予以合并規(guī)定的必要。在司法實踐中，法院抱著“少做少錯、不做不錯”的觀念，對行政附帶民事訴訟持保守的態(tài)度，行政附帶民事訴訟適用不夠，發(fā)展也不夠。
三、行政附帶民事訴訟的完善
[論文正文] 行政訴訟是指公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)的工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益提起的訴訟，是解決行政機關(guān)與行政相對人行政糾紛的一種訴訟制度；民事訴訟則是指公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間的財產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系提起的訴訟，是解決平等民事主體之間民事糾紛的一種訴訟制度。從行政訴訟和民事訴訟的概念、調(diào)整對象、處理方式、受案范圍等方面來看，二者是兩種不同類型的訴訟制度，理論上存在本質(zhì)上的區(qū)別，似乎很難存在交叉問題。但在司法實踐中，經(jīng)常出現(xiàn)民事訴訟涉及行政訴訟、行政訴訟涉及民事訴訟的交叉問題。如何處理好兩者的交叉問題，對樹立司法權(quán)威，維護行政機關(guān)依法行政和保護公民、法人及其他組織的合法權(quán)益有著重要意義。本文試就行政訴訟與民事訴訟交叉問題是如何產(chǎn)生的、交叉案件的主要類型、交叉案件的審理狀況及交叉案件處理思路等方面予以探討，以期與各位同仁商榷。
一、行政訴訟與民事訴訟案件交叉的原因。
（一）我國立法上的原因。
我國的行政訴訟制度最初是在民事訴訟法中作出規(guī)定的，1982年頒布的《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》第三條第二款規(guī)定：“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定。”行政案件法律規(guī)定由民事審判庭適用民事訴訟程序?qū)徖恚嗣穹ㄔ洪_始受理行政案件。1989年我國頒布了《中華人民共和國行政訴訟法》，行政訴訟有了專門的程序法規(guī)定，才從民事訴訟中分離出來，成為一個獨立的訴訟，各級人民法院陸續(xù)設(shè)置了行政審判庭專門審理行政訴訟案件。由于行政訴訟法起步較晚，行政訴訟制度不發(fā)達，行政訴訟法也不受重視，因而行政訴訟長期處于一種附屬地位，還沒有完全形成獨立的體系。從世界范圍看，目前，存在獨立行政訴訟制度的國家中，行政訴訟大多也是從民事訴訟中分化獨立出來的。行政訴訟從民事訴訟中分離出來的事實說明了兩大訴訟關(guān)系緊密。故兩大訴訟案件產(chǎn)生交叉有其立法上的根本原因。
此外，《中華人民共和國民事訴訟法》第一百一十一條第（三）項規(guī)定：“依照法律規(guī)定，應(yīng)當由其他機關(guān)處理的爭議，告知原告向有關(guān)機關(guān)申請解決”。這樣，立法機關(guān)通過立法活動將一部分民事審判權(quán)授予了行政機關(guān)行使，如《中華人民共和國土地管理法》第十六條規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。”土地權(quán)屬發(fā)生爭議后，依照民事訴訟法的規(guī)定，雙方當事人可以打民事官司。但是，土地管理法規(guī)定了土地權(quán)屬爭議應(yīng)由政府先行處理，而政府對土地權(quán)屬爭議作出的處理決定又是可訴的具體行政行為，依照行政訴訟法規(guī)定，當事人不服該處理決定，又可以起訴政府，打行政官司，這種立法必然產(chǎn)生民事、行政訴訟交叉問題。
（二）行政權(quán)的擴張與公民維權(quán)意識的提高。
現(xiàn)代國家的行政管理不僅涉及國家和社會公共事務(wù)方面的管理，而且涉及公民、法人及其他組織方方面面的權(quán)益，這就決定了行政訴訟的復雜性及與民事訴訟的交叉性。隨著市場經(jīng)濟和現(xiàn)代社會的飛速發(fā)展，國家行政干預的范圍也越來越廣，行政權(quán)得到進一步擴張，產(chǎn)生的行政爭議也越來越多，越來越廣。與此同時，公民的維權(quán)意識也在不斷地提高，具體行政行為一經(jīng)作出，行政管理相對人為維護自身的合法權(quán)益，將行政機關(guān)告上法庭。甚至，有人打起公益訴訟的官司，認為行政機關(guān)開支的是納稅人的錢，就應(yīng)當為納稅人服務(wù)，應(yīng)當依法行政，如行政機關(guān)的具體行政行為侵犯了納稅人的利益，就應(yīng)當被告上法庭，近幾年，這類公益訴訟的官司也屢見不鮮。行政訴訟法實施后“民”告“官”的官司早已尋常。而行政行為往往會直接或者間接影響兩方以上相對人的權(quán)益，這些相對人對行政行為的合法性有著不同的或者相互沖突的利益要求，有關(guān)當事人提起行政訴訟后，與被訴具體行政行為有利害關(guān)系的另一方當事人則提起民事訴訟；或者是行政相對人以行政裁決、行政處罰決定書確認的事實直接提起民事訴訟后，而相對利害關(guān)系人不服該具體行政行為提起行政訴訟；或者是有關(guān)相對人同時提起行政訴訟和民事訴訟。這些都是行政訴訟與民事訴訟交叉的成因。
（三）行政爭議和民事爭議相互交織不可分割，直接產(chǎn)生交叉問題。
當事人為民事權(quán)益進行民事訴訟時，由于法律或行政法規(guī)規(guī)定了當事人的某項權(quán)利的取得或行使必須得到行政機關(guān)的確認或許可，具體行政行為是行為人行使權(quán)利的依據(jù)時，為證明請求司法保護的民事權(quán)益的合法性，當事人必然要提供具體行政行為加以證明，行政行為即成為民事爭議處理的前提條件。民事訴訟為了查清事實，依法必須對當事人主張的權(quán)利的依據(jù)進行審查，以查明其訴求是否合法，具體行政行為出現(xiàn)在民事訴訟之中，而對具體行政行為的合法性審查是行政訴訟的任務(wù)，這樣產(chǎn)生了民事訴訟和行政訴訟的交叉現(xiàn)象，民事爭議的解決取決于行政行為的合法性。同樣，行政爭議中經(jīng)常涉及民事爭議，出現(xiàn)行政訴訟案件的審判必須等待民事審判結(jié)果為依據(jù)的情況。雖然行政爭議案件和民事爭議案件依法應(yīng)按照各自的程序法進行審理，但在行政審判和民事審判實踐中，出現(xiàn)了行政爭議案件的審判必須等待民事審判結(jié)果為依據(jù)的情況，也出現(xiàn)了民事爭議案件的審判必須等待行政爭議案件的處理結(jié)果作為依據(jù)的情況。
二、行政、民事訴訟交叉案件的主要類型。
民事、行政訴訟交叉案件，是指行政訴訟與民事訴訟因在法律事實相互聯(lián)系，在處理上互為因果或者互為前提、相互影響的案件。近幾年來，行政、民事訴訟交叉案件呈逐年上升趨勢，在審判實踐中的表現(xiàn)形式多種多樣，歸納起來，主要有以下四類：
（一）行政確認行為。行政確認是指“行政主體依法對行政相對人的法律地位、法律關(guān)系或有關(guān)法律事實進行甄別，給予確認、認定、證明并予以宣告的具體行政行為。”①如權(quán)屬的確認、工傷事故的確認等。由此可見，行政機關(guān)的行政確認行為對行政相對人的權(quán)利義務(wù)會產(chǎn)生直接和實質(zhì)的影響，一旦確認行為在事實認定、法律適用及確認程序上存在問題，使行政相對人認為其權(quán)益受到侵害，該行政確認行為必遭行政訴訟。同時，因該確認行為的利害關(guān)系人并不是一方，有利害關(guān)系的雙方或多方為維護自己的權(quán)益，就會產(chǎn)生民事訴訟，形成行政與民事交叉訴訟。這種類型在目前的審判實踐中比較多。
（二）行政裁決行為。行政裁決是指“行政機關(guān)依照法律授權(quán)，對當事人之間發(fā)生的與行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛進行審查，并作出裁決的行政行為。”②行政機關(guān)行使行政裁決權(quán)是由行政機關(guān)行政權(quán)的擴張引起的，但行政機關(guān)行使行政裁決權(quán)并不涉及所有的民事領(lǐng)域，只有在民事糾紛與行政管理密切相關(guān)的情況下，才對該民事糾紛予以裁決。如城市房屋拆遷裁決，根據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》第十六條規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協(xié)議的，經(jīng)當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決，房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。裁決應(yīng)當自收到申請之日起30日內(nèi)作出。當事人對裁決不服的，可以自裁決書送達之日起3個月內(nèi)向人民法院起訴。……”對房屋拆遷、補償、安置等案件的受理問題，最高人民法院法復［1996］12號《關(guān)于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復》規(guī)定：“一、公民、法人或者其他組織對人民政府或者城市房屋主管行政機關(guān)依職權(quán)作出的有關(guān)房屋拆遷、補償、安置等問題的裁決不服，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當作為行政案件受理。二、拆遷人與被拆遷人因房屋補償、安置等問題發(fā)生爭議，或者雙方當事人達成協(xié)議后，一方或者雙方反悔，未經(jīng)行政機關(guān)裁決，僅就房屋補償、安置等問題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當作為民事案件受理。”根據(jù)上述規(guī)定，同一起房屋拆遷、補償、安置等案件，在不同的條件下，分別成為行政訴訟和民事訴訟的受案范圍，從而出現(xiàn)行政訴訟與民事訴訟的交叉。
（三）行政登記行為。行政登記行為是指“行政主體應(yīng)申請人申請，在政府有關(guān)登記薄冊中記載相對人的某種情況或事實，并依法予以正式確認的行為。”③在民事法律領(lǐng)域，一些民事行為實施以后，民事權(quán)利并不因民事行為的有效實施而自然取得，必須經(jīng)行政登記后才能取得。如根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第三十五條的規(guī)定：“房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押，當事人應(yīng)當依照本法第五章的規(guī)定，辦理權(quán)屬登記。”該法第六十條第三款規(guī)定：“房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或變更時，應(yīng)當向縣級以上人民政府房地產(chǎn)管理部門申請房產(chǎn)變更登記。”故房屋買賣合同簽訂和房屋的實際交付都不自然引起房產(chǎn)所有權(quán)的自然轉(zhuǎn)移，必須提交相關(guān)資料經(jīng)房產(chǎn)管理部門審查登記，才能發(fā)生房產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移。因此，房產(chǎn)管理部門頒發(fā)房產(chǎn)證后，持證人憑房屋產(chǎn)權(quán)證主張自己的民事權(quán)利，提起民事訴訟，而與該房產(chǎn)證有利害關(guān)系的一方（即民事訴訟中的被告）卻對房產(chǎn)管理部門的頒證行為提起了行政訴訟，從而出現(xiàn)的行政訴訟與民事訴訟的交叉。目前，因房地產(chǎn)市場的活躍和房屋轉(zhuǎn)讓的頻繁，此類情況在實踐中也比較多。例如：甲將其祖母乙所有的房屋辦成了產(chǎn)權(quán)所有人為甲的房屋產(chǎn)權(quán)證，乙去世后，乙的兩個兒子即甲的兩個叔父要求分割遺產(chǎn)即乙的房屋，并提起了民事訴訟。訴訟中，甲以房屋產(chǎn)權(quán)證為證據(jù)，證明乙的房屋系甲所有，甲的兩個叔父轉(zhuǎn)而又對房產(chǎn)管理部門提起了行政訴訟，要求撤銷房產(chǎn)管理部門頒發(fā)給甲的產(chǎn)權(quán)證，形成了行政訴訟與民事訴訟的交叉。
（四）行政許可行為。行政許可是指“行政主體應(yīng)行政相對方的申請，通過頒發(fā)許可證、執(zhí)照等形式，依法賦予行政相對方從事某種活動的法律資格或?qū)嵤┠撤N行為的法律權(quán)利的行政行為。”④由此說明，行政機關(guān)的行政許可行為是與民事行為主體資格相關(guān)聯(lián)的。如工商行政管理部門應(yīng)申請而作出的市場主體的設(shè)立登記、注銷登記等直接涉及民事主體資格的取得和消滅。又如甲申請國土部門批準宅基地擴建房屋，國土部門作出許可并頒發(fā)許可證，甲取得了擴建房屋的資格，但甲擴建的土地是乙一直耕種并上繳稅費的田地，在甲擴建房屋的過程中，乙以甲擴建面積侵犯其權(quán)益為由進行阻撓，甲擴建不成遂提起民事訴訟，要求排除妨礙，而乙則以國土部門侵犯其土地承包經(jīng)營權(quán)為由提起了行政訴訟，要求撤銷國土部門的宅基地批準許可。從而出現(xiàn)行政訴訟與民事訴訟的交叉。
三、行政、民事訴訟交叉案件的審理狀況
行政爭議、民事爭議交叉引發(fā)的訴訟案件應(yīng)當適用何種方式進行審理，由于我國的法律并未作出明確的規(guī)定，審判實踐中，對行政、民事訴訟交叉案件的審理，五花八門，主要有以下三種表現(xiàn)形式：
（一）直接對具體行政行為的合法性或民事行為的效力作出認定。
在民事訴訟中，當事人請求司法保護的民事權(quán)利，有些是基于具體行政行為產(chǎn)生的，比如行政許可行為、行政登記行為等。有些法院在民事案件審理中，認為對具體行政行為的合法性審查因不是民事管轄審判的權(quán)限，民事審判無權(quán)對行政機關(guān)的具體行政行為審查；根據(jù)行政法原理，具體行政行為一經(jīng)作出，非經(jīng)法定的行政復議程序和司法審查程序撤銷，就具有公定力、拘束力和執(zhí)行力，勿庸置疑。加上最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定，國家機關(guān)以及其他職能部門依職權(quán)制定的公文文書優(yōu)于其他書證，具有優(yōu)勢證據(jù)的效力，直接將當事人提交的具體行政行為作證據(jù)使用，以此確認當事人主張的民事權(quán)利能否得到保護。這樣，民事審判直接確認了具體行政行為是合法的。如果與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的第三人對該行為不服，提起行政訴訟，行政審判對行政機關(guān)具體行政行為的合法性經(jīng)審查后，具體行政行為只要有下列情形之一：1、主要證據(jù)不足；2、適用法律、法規(guī)錯誤；3、違反法定程序；4、超越職權(quán)；5、濫用職權(quán)。根據(jù)行政訴訟法第五十四條第一款第（二）項的規(guī)定，行政審判要撤銷該具體行政行為。導致同一法院對同一具體行政行為作出相互矛盾的裁決，引起當事人對法官或法院的誤解，勢必影響法院裁判的權(quán)威。
在行政訴訟中，特別是訴房屋登記機關(guān)不作為的案件，比如甲、乙兩兄弟共有一套房屋，產(chǎn)權(quán)證上寫的是甲的名字。某日，甲將房屋賣給丙，甲、丙雙方簽訂了合同，丙付了房款，在丙向房屋管理部門申辦房產(chǎn)轉(zhuǎn)移手續(xù)時，房管部門以該房系甲、乙兩兄弟共有為由不予辦理。丙提起行政訴訟，要求法院判決房管局履行職責辦理登記過戶。訴訟中，乙作為第三人參加行政訴訟，同時乙因不同意出賣房屋，提出甲、丙房屋買賣合同無效。如果法院判決房產(chǎn)管理部門履行法定職責，在一定限期內(nèi)給丙辦理登記過戶，那么行政判決就否定了行政機關(guān)在履行職責過程中的審查權(quán)，直接確認了甲、丙雙方簽訂的房屋買賣合同的效力，這樣的結(jié)果顯然不是以事實為根據(jù)而作出的判決；如果是判決駁回丙的訴訟請求，那么該行政判決就直接確認了甲、丙雙方簽訂的買賣合同是無效的。行政案件的判決，均對房屋買賣合同這一民事法律關(guān)系的效力作出了確認。顯然，這種確認是不準確的，民事行為的效力要通過民事裁判來確認。
（二）先行政后民事或先民事后行政的審理方式。
在行政訴訟與民事訴訟交叉案件發(fā)生后，有的法院選擇先行政后民事的審理方式，即將民事案件中止，等待行政案件裁判后再對民事案件作出裁判。理由是：在民事訴訟中，對與民事爭議相關(guān)的行政行為一般作為民事訴訟的證據(jù)材料進行審查，其審查的范圍和強度與行政訴訟中的審查完全不同，即使民事訴訟中審查出行政行為違法，但民事案件卻不能判決撤銷該行政行為或確認該行政行為違法，因此，應(yīng)當先行政后民事。但是，一律按先行政后民事的處理方式會出現(xiàn)尷尬情形，因為，在實踐中，有的民事訴訟卻是行政訴訟的條件，如上述甲、乙兩兄弟共有的房屋被甲賣給丙一案，如果按照先行政后民事的處理方式，則出現(xiàn)直接確認了房屋買賣合同的效力，行政判決直接確認了民事行為的效力，因此，當民事法律關(guān)系的確定成為行政判決的先決條件時，先行政后民事的審理方式顯然是行不通的。
先民事后行政。行政訴訟與民事訴訟交叉情況的出現(xiàn)，大多數(shù)是民事爭議發(fā)生在前。民事爭議起訴后，訴訟中涉及到行政爭議，因此有的法院按照時間的順序，選擇的是先民事后行政的審理方式。這種審理方式的理由是：行政機關(guān)有效成立的行政行為具有確定力，非依法不得隨意變更或撤銷；同時行政機關(guān)的行政行為又具有公定力，非因法定程序和法定事由改變之前，不論該行政行為合法還是違法都應(yīng)推定為合法有效。由此說明，在民事訴訟中，法院完全可以采信行政行為所確認的事實和法律關(guān)系，并據(jù)此對民事案件作出裁判。但是，這種審理方式很容易導致案件的反復，如甲出賣一批生鐵被工商部門查處，經(jīng)鑒定，該批生鐵系不合格產(chǎn)品，工商部門以甲出賣不合格產(chǎn)品為由處以沒收生鐵、罰款一萬的行政處罰，甲被處罰后起訴供應(yīng)其生鐵的乙，理由是乙供的貨為不合格產(chǎn)品，要求乙返還生鐵貨款。民事案件審理中，乙作為工商處罰的利害關(guān)系人又提起行政訴訟，要求撤銷工商部門對甲作出的工商行政處罰。在這起交叉案件中，按照先民事后行政的處理方式，民事判決采信了行政處罰所確認的生鐵為不合格產(chǎn)品，乙供應(yīng)的產(chǎn)品不合格，遂判決乙返還貨款，而行政案件在審理中卻發(fā)現(xiàn)行政行為不合法，作出了撤銷工商部門作出的處罰決定的判決。民事案件與行政案件對同一事實的認定出現(xiàn)了差異，導致同一法院作出的判決自相矛盾。在行政案件生效后，又通過審判監(jiān)督程序?qū)γ袷掳讣M行了糾正，造成案件審理的反復，影響法院裁判的權(quán)威。顯然，先民事后行政也不是恰當?shù)膶徖矸绞健?/p>
（三）行政附帶民事訴訟的解決方式。
行政附帶民事訴訟是人民法院在審理行政案件的同時，對與行政案件相關(guān)的有關(guān)民事爭議一并進行審理并作出裁決的活動。在行政爭議和民事爭議交織的案件中，解決解決行政爭議要以弄清民事爭議的是非曲直為前提，而解決民事爭議更是必須以先解決行政爭議為前提，二者互為條件。行政附帶民事訴訟有以下特點：一是行政訴訟的原、被告、第三人都可以在行政訴訟過程中提起附帶民事訴訟；二是在行政訴訟過程中，行政機關(guān)對作出的具體行政行為負舉證責任，民事爭議的雙方當事人對各自提出的主張負舉證責任。
四、行政、民事訴訟交叉案件的審理思路。
（一）行政訴訟與民事訴訟審理的先后順序問題。
當行政爭議與民事爭議出現(xiàn)交叉時，首先要考慮的一個問題，是先審理民事訴訟還是先審理行政訴訟？在行政訴訟法和民事訴訟法中均沒有明確的規(guī)定，只有民事訴訟法第136條規(guī)定了“本案必須以另一案的審理結(jié)果為依據(jù)，而另一案尚未審結(jié)的，中止訴訟。”這條規(guī)定是目前司法實踐中解決民事、行政訴訟交叉案件的主要程序法律依據(jù)。本著依法、遵循程序的理念，從有利于法院依法審理公正裁判案件的角度出發(fā)，本人認為對行政、民事訴訟交叉案件，應(yīng)實行由法官行使釋明權(quán)后，中止正在審理的爭議訴訟，解決需要先行解決的爭議。
具體來講，應(yīng)該根據(jù)不同案件的情況具體處理：1、當因民事行政爭議交叉案件引起的民事訴訟和行政訴訟的處理結(jié)果不會引起矛盾，也不會產(chǎn)生相互影響和相互依賴，沒有因果關(guān)系時，即不會影響兩種訴訟順利審結(jié)時，人民法院就應(yīng)實行行政訴訟和民事訴訟并行的方式，對民事訴訟和行政訴訟分別進行審理；2、當因民事、行政爭議交叉案件引起的民事訴訟和行政訴訟發(fā)生因果關(guān)系時，如果民事訴訟的處理結(jié)果必須以行政訴訟的處理結(jié)果為前提時，人民法院應(yīng)當先審理行政案件，中止民事訴訟。再以行政訴訟的結(jié)果作為依據(jù)作出民事裁判；3、當因民事行政爭議交叉案件引起的行政訴訟的處理結(jié)果必須以民事訴訟的處理結(jié)果為前提時，人民法院審理案件的順序就是先審理民事訴訟案件，作出民事裁判，然后再以民事裁判結(jié)果作為行政訴訟的依據(jù)作出行政裁判。上述處理方式我們概括為“基礎(chǔ)性行為優(yōu)先審理”原則，即當民事和行政案件出現(xiàn)交叉的情況時，民事行為和行政行為誰是基礎(chǔ)性行為，誰就優(yōu)先審理，當民事行為是行政行為基礎(chǔ)性行為時，優(yōu)先審理民事案件；當行政行為是民事行為基礎(chǔ)性行為時，優(yōu)先審理行政案件。這樣操作既保證了辦案效率，同時又保證了辦案質(zhì)量，是當事主義訴訟模式和職權(quán)主義訴訟模式的完美結(jié)合。
（二）行政訴訟中解決民事爭議的問題。
最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第61條規(guī)定：“被告對平等主體之間民事爭議所做出裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理。”第97條又規(guī)定“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定。”這些規(guī)定是目前司法實踐中解決民事、行政訴訟交叉案件的主要法律依據(jù)。
隨著行政管理領(lǐng)域擴大和行政機關(guān)的職能變化，越來越多的行政法律、法規(guī)賦予行政機關(guān)運用行政手段解決民事糾紛的權(quán)力，并且規(guī)定相對人對行政處理決定不服可以提起行政訴訟，如環(huán)境保護法、治安管理處罰法等。人民法院受理這類案件后，必然要涉及原相對人之間的民事權(quán)益。從“有權(quán)利必須有救濟”這一法治思想出發(fā)，立法賦予行政機關(guān)對這類問題的處理權(quán)和行政相對人的起訴權(quán)，就應(yīng)當允許人民法院在審查具體行政行為合法性的同時，審理當事人之間的民事爭議，使當事人的民事權(quán)益得到司法救濟。在行政訴訟中涉及民事爭議，并且民事爭議的解決影響到行政爭議的解決，即民事爭議的解決是行政爭議解決的前提時，法官應(yīng)該行使釋明權(quán)，告知當事人就民事爭議部分另行提起民事訴訟，中止行政訴訟，待民事爭議作出裁判后再行恢復行政訴訟，作出行政裁判。若當事人不另行提起民事訴訟，只是對民事爭議部分提出審查的請求，則應(yīng)先中止行政訴訟，將民事爭議部分移送民事審判庭組成合議庭進行審查并作出裁判。
（三）民事訴訟中解決行政爭議的問題。
民事訴訟中解決行政爭議，是民事爭議案件的審理和解決是以對相關(guān)的行政行為的合法性的審查確認為前提，但該行政行為并非民事爭議案件的訴訟標的，卻影響著民事案件的裁判結(jié)果。這實際上就是以民事爭議為主，涉及行政爭議解決的案件。在民事訴訟中涉及需要對行政行為的合法性進行審查時，法官應(yīng)當行使釋明權(quán)，由當事人行使自己的權(quán)利，決定是否請求人民法院對行政機關(guān)的具體行政行為的合法性進行審查，并承擔相應(yīng)的法律后果。若當事人請求人民法院對行政機關(guān)的具體行政行為的合法性進行審查，民事審判庭應(yīng)當中止民事訴訟，將當事人的請求移送行政審判庭進行審查，由行政審判庭對具有行政行為的合法性作出裁判，裁判結(jié)果作為民事審判的依據(jù)，由民事審判庭對當事人的民事爭議作出裁判。若當事人不另行提起行政訴訟，只是請求人民法院對行政行為合法性進行審查的前提下，人民法院可以審查行政行為的合法性，也應(yīng)先中止民事訴訟，將當事人請求人民法院對行政行為合法性進行審查部分，移送行政審判庭進行審理并作出裁判。這樣的處理方式符合民事訴訟法第136條第一款第（五）項規(guī)定的“本案必須以另一案的審理結(jié)果為依據(jù)，而另一案尚未審結(jié)的，中止訴訟。”
綜上所述，行政訴訟與民事訴訟交叉案件在審判實踐中，由于缺乏統(tǒng)一的審理操作模式，一直困擾著法院。如何總結(jié)經(jīng)驗，積極探索此類問題的解決方式，已成為我們法律工作者面臨的一個重要課題。正確處理好行政訴訟與民事訴訟交叉問題，對于化解社會矛盾，避免當事人纏訴，提高訴訟效率，維護社會穩(wěn)定將起到積極的作用。
注釋:
①姜明安:，北京大學出版社1999年版，第197頁。
②姜明安:，北京大學出版社1999年版，第202頁。
關(guān)鍵詞：行政訴訟附帶民事訴訟司法為民行政權(quán)力民事行為行政爭議民事爭議
隨著社會的發(fā)展，社會關(guān)系越來越復雜。行政權(quán)不斷擴張，越來越多地介入平等主體之間的民事行為之中，越來越頻繁地對平等主體之間的民事行為進行直接調(diào)整。相應(yīng)地，行政爭議與民事爭議的交織越來越多出現(xiàn)在行政訴訟當中。對于當前行政訴訟中遇到的行政爭議與民事爭議相互交織的狀況如何通過訴訟途徑解決，不僅是理論界有不同的認識，而且在實踐中做法也是多種多樣.這樣的結(jié)果是不僅造成了理論上的混亂，而且還在實務(wù)中讓承辦這類行政案件的法官無所適從。筆者認為，要實現(xiàn)司法為民宗旨，破解在行政訴訟制度發(fā)展過程中遇到的這類難題，就應(yīng)當在體制上大膽創(chuàng)新，對現(xiàn)行的行政訴訟制度進行必要的變革。筆者主張，解決行政爭議與民事爭議交織的如何審理才能最大限度地保護行政相對人的合法權(quán)益難題，應(yīng)當建立行政訴訟附帶民事訴訟制度。下面，筆者從行政法理和行政訴訟法理論出發(fā)，就建立行政訴訟附帶民事訴訟制度的若干問題闡述個人的觀點，請同仁們批評指正。
一行政權(quán)對民事行為的干預—行政爭議與民事爭議交織—行政訴訟附帶民事訴訟
行政訴訟附帶民事訴訟制度的建立是基于行政訴訟活動中出現(xiàn)了行政爭議與民事爭議相互交織的現(xiàn)實，為了實現(xiàn)訴訟經(jīng)濟、避免作出相互矛盾的裁判，減少訴累，更好地實現(xiàn)行政訴訟的根本目的，切實保護行政相對人的合法權(quán)益，實踐司法為民的宗旨而提出的一種訴訟制度。但是，為什么會出現(xiàn)行政爭議與民事爭議的交織呢？筆者認為，它的終極根源在于近代社會以來出現(xiàn)的行政權(quán)力對民事行為的介入。換句話說，如果追本溯源，行政權(quán)對“市民社會”的“入侵”是行政訴訟附帶民事訴訟制度得以建立的最終根源.在自由資本主義時期，政府以“管得最少的政府是最好的政府”為信條，只在稅收、國防、社會治安等方面發(fā)揮自己的作用，充當一個“守夜人”的作用，不參與“市民社會”的行為之中。這樣一來，理論上，行政權(quán)力不介入每個生活在社會中的人之間的矛盾。如果人們的私權(quán)利受到來自私域的侵犯，要么在“市民社會”的框架內(nèi)獲得解決；要么直接通過司法途徑解決。因此，行政相對人與行政主體之間只存在單純的行政法律關(guān)系，行政爭議與民事爭議交織的情形無從產(chǎn)生。然而，“人類社會本不該有什么非得固定不變的教條，人類有權(quán)利來選擇自己的出路，只要對人類來講是合理的。”自近代社會以來，隨著社會的發(fā)展和進步，情況發(fā)生了巨大變化。“與立法和司法相比，積極、主動和連續(xù)性本身即是行政的性格，而今隨著經(jīng)濟、社會和科學技術(shù)的迅速發(fā)展，行政的觸角已深入到社會生活的各個社會角落，發(fā)揮的作用越來越大，而且廣泛地運用立法手段并行使傳統(tǒng)上屬于法院的權(quán)力來裁決社會糾紛，享有廣泛的自由裁量權(quán)。”“市民社會”的方方面面已經(jīng)被行政權(quán)力“侵入”。在當今世界各國都致力于建設(shè)福利國家的時代背景下，“現(xiàn)代社會發(fā)展與技術(shù)進步要求政府盡最大可能去服務(wù)于社會。”“現(xiàn)代行政的范圍不僅限于近代傳統(tǒng)的稅收與安全，而是從搖籃到墓地無所不管。”。作為人民性質(zhì)的國度，最大限度地保護最廣大人民群眾的合法權(quán)益，始終是我國行政權(quán)力行使的唯一出發(fā)點和最終目的。這就是說，只要是對保護人民群眾合法權(quán)益有利的事情，行政機關(guān)就要去做；只要對保護人民群眾合法權(quán)益有利的方式和手段，行政機關(guān)就要采取。這是在民的宗旨所決定的。何況，現(xiàn)代社會是一個崇尚權(quán)利張顯的社會，人民群眾已經(jīng)不滿足于行政權(quán)力不侵犯他們權(quán)利的行使這種消極保護方式，更多的是要求行政機關(guān)通過積極行政來保護他們的權(quán)利，包括運用行政權(quán)來調(diào)整民事行為。比如，行政裁決行為，行政確認行為使用越來越頻繁就是這一趨勢的有力反映。因此，行政相對人權(quán)利不僅可能遭受來自平等主體的侵害，而且還可能同時遭受行政權(quán)力的侵害。如果提訟，就產(chǎn)生了行政爭議與民事爭議交織在一起的情況。理所當然地，如何解決行政爭議與民事爭議的交織問題的時代課題就應(yīng)運而生。行政訴訟附帶民事訴訟制度的建立，無疑為這一課題的解決提供了一個良好的出路。
二行政訴訟附帶民事訴訟概念和特征
所謂行政訴訟附帶民事訴訟，按照筆者的理解，是指在行政訴訟過程中，應(yīng)本案原告或者第三人的申請，受理與具體行政行為密切相關(guān)的民事爭議，將民事爭議與行政爭議合并審理的訴訟制度。行政訴訟附帶民事訴訟制度具有以下基本特征：
第一，復合性。在行政訴訟中不再只存在著單一的行政訴訟，而是包含兩種不同性質(zhì)的訴訟即行政訴訟和民事訴訟。
第二，關(guān)聯(lián)性。行政訴訟與民事訴訟之間有著內(nèi)在聯(lián)系，即二者之間存在著關(guān)聯(lián)性。具體而言，本來平等主體之間的民事行為就可能產(chǎn)生民事爭議，由于行政權(quán)力的介入，使行政糾紛和得民事糾紛交織在了一起。這樣一來，一旦進入司法程序，民事爭議的解決必須仰仗于行政爭議的解決。
第三，主從性。行政訴訟附帶民事訴訟從本質(zhì)上講是一種具有特殊性的行政訴訟。在行政訴訟附帶民事訴訟制度中，兩個訴有主從之分，行政訴訟處于主要地位，民事訴訟處于附屬地位，如果沒有行政訴訟，附帶民事訴訟將不復存在。沒有附帶民事訴訟，不影響行政訴訟的成立。
第四，目的特定性。行政相對人提起行政訴訟附帶民事訴訟的最終目的是獲取民事利益。在行政訴訟附帶民事訴訟制度中，對于行政相對人而言，他們最終的目的是為了獲取民事利益。行政爭議的解決，只是他們尋求權(quán)利司法救濟的中間環(huán)節(jié)而已，他們的真實目的是尋求民事實體權(quán)利的救濟。
第五，當事人的特定性。附民訴訟的原告、被告只能是行政訴訟附帶民事訴訟的原告或者第三人。行政訴訟的被告不能成為附帶民事訴訟的原告。
第六，分合性。從性質(zhì)上講，行政訴訟附帶民事訴訟的行政部分和民事部分，是兩種不同性質(zhì)的法律關(guān)系，因此完全可以分開審理。所以，符合行政訴訟附帶民事訴訟的案件，當事人可以就民事部分另行，進行單獨的民事訴訟。法院也可以就民事部分作為民事案件另行審理。即使將行政部分和民事部分合并到行政程序中，一般也不應(yīng)該將行政爭議和民事爭議混合進行審理，而應(yīng)該在行政爭議審理之后再進行民事訴訟的審理。也就是說，附帶民事訴訟的行政訴訟和民事訴訟在性質(zhì)上是可以分的，也是應(yīng)該分的。“混合進行訴訟活動，容易導致法律關(guān)系的混亂，破壞訴訟程序的階段性和完整性。附帶民事訴訟的合，并不是混合。合是在分的前提下的合，
分是在合中出現(xiàn)的結(jié)果。”是否進行行政附帶民事訴訟，取決于行政相對人是否提起。
三行政訴訟附帶民事訴訟制度是處理行政與民事爭議交織的理想選擇
解決行政爭議與民事爭議的交織，為什么要建立行政附帶民事訴訟制度而不是其他制度。這是我們首先要解決的一個問題。我們認為，建立行政附帶民事訴訟制度是解決前述問題理想的制度。理由如下：
（一）訴訟程序效益原則的內(nèi)在要求。“在訴訟程序中，各主體的行為如同市場競爭一樣，彼此地位平等、機會相同，同時都要做出成本支付，才能獲得相應(yīng)的收益。恰當?shù)膶徟谐绦虿粌H應(yīng)當通過裁決使資源分配達到效益最大化，而且審判程序本身必須作到盡可能降低成本，提高判決收益。一般而言，行政程序越復雜，訴訟費用就越高，訴訟周期就越長。在行政爭議與民事爭議交織在一起的行政案件中，按照目前的行政訴訟制度，只能解決行政爭議而不能對其中的民事爭議一并解決，這樣以來，就存在著這樣一種尷尬的狀況：通過行政訴訟，即使原告勝訴，撤銷了被告對行政相對人的具體行政行為，那最多是使行政上的爭議得以消解。但是，行政相對人之間的民事爭議卻沒有得到絲毫的解決。要解決這一爭議，行政相對人要么繼續(xù)求助于行政機關(guān)重新作出行政行為，可能引發(fā)循環(huán)訴訟；或者放任該民事爭議的存在，影響社會關(guān)系的和諧；或者直接求助于司法力量提起民事訴訟，增加當事人不必要的經(jīng)濟、精力上的負擔。”這種不符合訴訟效益原則的做法，不僅造成司法資源的浪費，同時使民事爭議當事人的權(quán)利長期處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。“這與司法為民的現(xiàn)代司法理念也是格格不入的。建立行政訴訟附帶民事訴訟，將與行政爭議密切相關(guān)的民事爭議在一個訴訟程序解決，有利于實現(xiàn)訴訟經(jīng)濟。
（二）從根本上保護行政相對人實體權(quán)利的保證。盡管通過行政訴訟程序，將具體行政行為納入司法救濟的軌道，將違法的具體行政行為撤銷，可以消弭行政權(quán)力對行政相對人的權(quán)利的侵害。但是，在行政爭議與民事爭議交織在情況下，作為行政相對人來講，一般來說，他們最關(guān)心的還是其民事實體問題的解決。因此，人民法院最終對他們的民事爭議予以解決才是最根本的，也是他們打官司的真正目的所在。因此，當一個民事爭議與行政爭議交織在一起的案件進入審理的時候，原告最關(guān)心的還是其實體權(quán)利，即民事權(quán)利是否得到解決，行政爭議的解決只是解決矛盾的一個中間環(huán)節(jié)。按照目前的制度模式，行政爭議解決了，相關(guān)的民事爭議卻沒有得到解決，形成“官了民不了”的局面。建立行政附帶民事制度，就可以在解決行政爭議的同時，將與行政行為密切相關(guān)的民事爭議一起解決，“官了民也了”。因此，“盡管《行政訴訟法》規(guī)定了具體行政行為是行政訴訟的審理對象，但是，這并不意味著具體行政行為以外的與具體行政行為有關(guān)的所有事實，包括民事爭議的有關(guān)事實，人民法院可以置之不理。”我們認為，人民法院不僅要審理與行政爭議相關(guān)的民事爭議，還應(yīng)該做出相應(yīng)的裁判，這才符合行政訴訟的目的。這才能最大限度地保護行政相對人的合法權(quán)益，實現(xiàn)司法為民。
（三）確保人民法院裁判結(jié)果的一致性。司法必須具有權(quán)威。“法的權(quán)威是指司法機關(guān)應(yīng)當享有的威信和公信力。司法的權(quán)威性是司法能夠有效運作，并能發(fā)揮應(yīng)有作用的基礎(chǔ)和前提。”“司法的權(quán)威性主要體現(xiàn)在兩個方面：其一是對于當事人而言的權(quán)威性，由于司法本質(zhì)上是一種自由裁量權(quán)，因此具有一定的強制性，當事人不僅在訴訟過程中要充分尊重審判人員、進行訴訟活動，而且必須服從法院做出的裁判；其二是對于其他機關(guān)、社會團體和個人而言，必須尊重司法機關(guān)的地位及其司法權(quán)的行使，不得對法院審判增加不適當?shù)母缮妫梁λ痉üM行。”司法裁判的最終性、唯一性是司法權(quán)威的重要體現(xiàn)。如果司法機關(guān)針對同一案件所做出的裁判相互矛盾必然會影響法院裁判的一致性和統(tǒng)一性，在很大程度上削弱司法的權(quán)威性，從而使司法權(quán)不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。在司法實踐中，“近幾年來，在法院審理的行政案件和民事案件中，往往存在基于同一事實而產(chǎn)生的行政案件和民事案件分別審判實體內(nèi)容相互沖突的情形行政庭和民事庭就同一案件作出不同的判決的情況并不鮮見。，不僅有損司法裁判的嚴肅性，也影響了當事人合法權(quán)益的實現(xiàn)。”這些都嚴重地影響了司法的權(quán)威。建立行政訴訟附帶民事訴訟制度就可以解決這一問題。
（四）促進行政審判制度向健康的方向發(fā)展。自建立行政訴訟制度以來，我國的行政審判總體來說是發(fā)展良好的。但是，最近一兩年，行政案件總數(shù)卻有下降的勢頭.究其原因，其中一個很重要的方面就是行政訴訟制度建設(shè)的缺失。行政訴訟只能對被訴的具體行政行為做出評判，而對與被訴具體行政行為密切相關(guān)的民事爭議卻無法解決，對于行政相對人來講，“贏”與“不贏”差別不大，勝者很難得到好處，被戲稱為“假判”。“半截子工程”和“官了民不了”的行政案件比比皆是，人民群眾此類行政訴訟中不能得到實實在在的好處，極個別人逐漸對行政訴訟制度喪失信心。通過建立行政附帶民事制度，可以理順行政爭議和與此密切相關(guān)的民事爭議的關(guān)系，把行政相對人提起的與行政訴訟密切相關(guān)的民事爭議放在一起進行審理，對行政相對人真正關(guān)心的民事爭議一并審理，一并裁判，可以使老百姓對行政訴訟制度充分信賴，以確保行政訴訟制度的健康發(fā)展。
（五）通過擴張司法變更權(quán)處理附帶民事爭議局限性非常明顯。目前，對于處理行政爭議和民事爭議的交織問題，除了現(xiàn)行司法界采取的措施外，有學者和實務(wù)界人士提出可以通過擴張司法機關(guān)的司法變更權(quán)等方式來解決。筆者認為，這種處理方式具有很大的局限性。首先，司法變更權(quán)是在認可行政行為合法性的基礎(chǔ)上對其合理性的否定，不能應(yīng)用于對行政行為合法性的否定，而不否定行政行為的合法性，解決附帶民事爭議無從談起；其次，民事爭議與行政爭議是兩類性質(zhì)完全不同的訴訟，司法變更權(quán)始終是行政行為的合理性的調(diào)整，解決的是行政爭議，不是民事爭議；最后，司法變更權(quán)對民事爭議的裁決會造成訴判不一致的情形發(fā)生，違背根本的司法原則。因此，筆者認為，不同應(yīng)過擴大司法變更權(quán)的方式來解決行政爭議與民事爭議的交織問題。
四建立行政訴訟附帶民事訴訟制度的理論和實踐基礎(chǔ)
我們認為，行政訴訟附帶民事訴訟制度不僅有必要建立，而且無論在法理上，還是實踐操作上都是行得通的，具有堅實的理論和實踐基礎(chǔ)。
（一）行政訴訟附帶民事訴訟制度的建立不會造成司法權(quán)對行政權(quán)的干預的消極后果。建立行政訴訟附帶民事訴訟制度的建立最大的理論問題莫過于擔心司法權(quán)會不會干預行政權(quán)？筆者的答案是否定的。理由可以從以下幾個方面來闡述：
1、行政權(quán)與司法權(quán)各自不同的屬性決定他們只能發(fā)揮不同的作用。“在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，行政權(quán)與司法權(quán)雖然同屬于執(zhí)行權(quán)，但是兩者大有區(qū)別。他們之間最本質(zhì)的區(qū)別在于：司法權(quán)是判斷權(quán)，而行政權(quán)是管理權(quán)。”他們之間的具體區(qū)別是：司法具有被動性，行政權(quán)具有主動性；司法權(quán)具有中立性，行政權(quán)具有鮮明傾向性；司法權(quán)注重權(quán)力過程的形式性，行政權(quán)注重權(quán)力結(jié)果的實質(zhì)性；司法權(quán)具有穩(wěn)定性，行政權(quán)具有應(yīng)變性；司法權(quán)具有權(quán)力專屬性，行政權(quán)具有可轉(zhuǎn)授性；司法職業(yè)具有法律性，最初意義上的行政主體不具有法律職業(yè)性特征；司法具有終極性，行政權(quán)效力具有先定性；司法運行方式的交涉性，行政權(quán)運行方式具有整體單向性；司法管理關(guān)系具有非服從性，行政權(quán)的管理關(guān)系存在官僚層級式的服從性；司法的價值具有公平優(yōu)先性；行政權(quán)的價值取向具有效率優(yōu)先性。因此，兩者不同的屬性決定了他們只能發(fā)揮不同的作用，在國家權(quán)力構(gòu)成中只可能是分工協(xié)作的關(guān)系，而不可能是“誰干預誰”的關(guān)系。
2、法律賦予行政機關(guān)調(diào)整民事行為的權(quán)力與司法機關(guān)的民事審判權(quán)是兩個完全不同的概念。首先，賦予行政機關(guān)解決民事爭議的權(quán)力并不意味著剝奪了法院解決民事爭議的權(quán)力。隨著社會的發(fā)展，法律賦予了行政機關(guān)解決民事爭議的權(quán)力。“現(xiàn)代社會由于大量的民事爭議具有極強的專業(yè)技術(shù)性，由普通法院來審理這些案件難以勝任。因此，專門行政機關(guān)被法律賦予權(quán)力以解決此類，民事爭議，如有關(guān)房屋、土地、自然資源、專利、商標等的爭議。”因此，在社會關(guān)系復雜多變的現(xiàn)代社會，賦予行政機關(guān)一定的解決民事爭議權(quán)力是非常必要的，但是，人民法院卻并不沒有被完全剝奪解決這些領(lǐng)域民事爭議的權(quán)力。這是一個行政權(quán)和司法權(quán)的共管領(lǐng)域。在共管領(lǐng)域，他們都是可以管的，只是方式、順序和目的不一樣而已。其次，從理論上講，對于復雜的民事爭議，法院也是能夠管的。誠然，如果每一件民事爭議都由人民法院來審理，人民法院的確力不從心。但是，只要進入訴訟程序，人民法院有義務(wù)審理盡管它感到困難的行政案件。人民法院審理有困難，在審理過程中遇到技術(shù)難題，人民法院完全可以委托專門的機構(gòu)甚至交給行政機關(guān)的技術(shù)部門進行處理。最后，在法治社會，司法是最終一道屏障。那就是說，雖然法律賦予行政機關(guān)解決民事爭議的權(quán)利，但是最終解決爭議的權(quán)力保留在法院手中，任何爭議都應(yīng)當可以通過司法途徑來解決。這是法治國家的應(yīng)有之義。因此，法律賦予行政機關(guān)解決民事爭議的權(quán)力與司法機關(guān)的民事審判權(quán)是兩個不同的概念。
3、司法權(quán)尊重行政權(quán)不能理解成是“司法權(quán)應(yīng)當避讓行政權(quán)”。筆者認為，目前理論界和實務(wù)界特別是實務(wù)界對司法權(quán)應(yīng)當尊重行政權(quán)存在著誤解。認為司法權(quán)尊重行政權(quán)就是只要行政機關(guān)處理過的事項，人民法院就不能處理該事項，否則，就構(gòu)成對行政權(quán)力的侵犯。相應(yīng)地，對于民事爭議，只要行政機關(guān)處理過，即使處理違法，人民法院也只能對錯誤的行政行為表態(tài)，卻不能對爭議的事實表態(tài)，繼續(xù)任由行政機關(guān)作出可能再次錯誤的裁判。筆者認為，這種看法是有些片面的。正如前面筆者所指出的那樣，在當代社會，司法權(quán)和行政權(quán)的管轄領(lǐng)域已經(jīng)有一定程度的重合。在這些重合的領(lǐng)域，司法權(quán)為什么就不能代替行政權(quán)對民事爭議逕行裁決呢？我們認為，理解司法權(quán)尊重行政權(quán)應(yīng)該有正確的認識，應(yīng)從下幾個方面理解：首先，人民法院不侵入行政權(quán)所特有的領(lǐng)域，如軍事、國防、外交等，這方面的爭議，法院不應(yīng)該受理；其次，司法權(quán)尊重行政權(quán)體現(xiàn)在尊重行政權(quán)的積極主動行使上，體現(xiàn)在不為行政權(quán)在的正當行使設(shè)定障礙。通過設(shè)定規(guī)范為行政權(quán)的行使設(shè)定“障礙”那是立法機關(guān)的事情；再次，司法權(quán)不干預正在行使的行政職權(quán)，不對行政主體依法行使職權(quán)“說三道四”；再次，不對行政機關(guān)已經(jīng)生效的行為進行主動審查。如果當事人沒有，人民法院充分尊重行政行為的效力，不應(yīng)主動“關(guān)心”行政權(quán)是否合法。哪怕行政行為違法，如果當事人沒有，法院也只能不聞不問。但是，一旦行政相對人向人民法院，人民法院就應(yīng)當對行政行為進行“干預”，不“干預”，何來監(jiān)督？最后，在司法權(quán)和行政權(quán)都可以管轄的民事爭議領(lǐng)域，客觀上講，人民法院更能作出公正的判決。
4、人民法院對與行政爭議密切相關(guān)的民事爭議進行審理是基于當事人的請求，是司法權(quán)的正當行使，包括行政機關(guān)在內(nèi)的自然人、法人和其他組織不得侵犯。附帶民事訴訟成立的前提是被訴具體行政行為違法，在這種情況下，行政行為實際上已經(jīng)被人民法院否定，民事爭議卻沒有解決。法院基于附帶民事訴訟原告的請求對民事爭議進行審理，是司法機關(guān)行使司法權(quán)的體現(xiàn)。對被訴具體行政行為的否定在前，審理密切相關(guān)的民事爭議在后，從理論上講，行政相對人提起附帶民事訴訟，已經(jīng)非常明確地表明對行政權(quán)處理該民事行為的極端不信任，轉(zhuǎn)而求助于人民法院，已經(jīng)和該行政行為沒有任何關(guān)系了。
（二）對行政行為合法性的審查實際上已經(jīng)包含了對賴以支撐行政行為合法性的相關(guān)民事行為的審查。在行政爭議與民事爭議相關(guān)聯(lián)的案件中，法院在對行政案件進行審理的過程中事實上已經(jīng)對民事爭議進行了審理，雖然民事爭議的解決有賴于行政爭議的解決，然而行政爭議的解決不可能完全拋棄民事爭議，法院在審查行政行為合法性的過程中不可能無視當事人之間的民事爭議。在行政爭議于民事爭議交織在一起的行政訴訟中。盡管《行政訴訟法》規(guī)定了具體行政行為以外不是行政訴訟的審理對象，但是，這并不意味著具體行政行為以外的與具體行政行為有關(guān)的所有事實，人民法院可以置之不理。行政管理領(lǐng)域的廣泛性使許多行政行為的作出立足于對相關(guān)民事爭議的裁決或?qū)τ嘘P(guān)民事爭議的確認、變更或撤銷。這些行政行為所建立的行政法律關(guān)系便涵蓋著一定的民事法律關(guān)系。民事關(guān)系因行政行為而得到鞏固，而行政行為則因民事關(guān)系的客觀表現(xiàn)和證據(jù)證明得到合法性方面的保證。同時，由于行政行為的存在，一些民事爭議或民事關(guān)系的調(diào)整與處理在方法、手段以及實體內(nèi)容上受到一定的限制。民事主體如果要實現(xiàn)自己的民事權(quán)利，有時不得不首先對有關(guān)的行政行為的合法性提出異議。請求有關(guān)機關(guān)依法定程序撤銷或變更，這樣，行政行為的效力因民事爭議而產(chǎn)生質(zhì)疑。因此，“既然關(guān)系的客觀狀態(tài)和證據(jù)收集影響著行政行為的合法性基礎(chǔ)，在行政訴訟中就不可能脫離有關(guān)的民事事實及其證據(jù)去進行單純的對被訴行政行為的合法性審查。否則，這種合法性審查就成為無源之水，無本之木。”“無論是判決維持，還是判決撤銷，人民法院在進行合法性審查時都必須將與被訴行政行為有關(guān)的民事關(guān)系或者民事爭議的事實及其證據(jù)作為合法性審查的內(nèi)容之一，才能保證合法性審查的全面與準確。”因此，既然在行政爭議與民事爭議交織的案件，人民法院已經(jīng)對與行政行為密切相關(guān)的民事爭議的事實和證據(jù)已經(jīng)做出了審理，為什么人民法院就不能再進一步，對民事爭議做出裁判呢？筆者認為，答案應(yīng)該是肯定的。
（三）最高人民法院反對建立行政訴訟附帶民事訴訟制度的理由值得商榷。目前，“學術(shù)界理論上設(shè)置的關(guān)于行政訴訟附帶民事訴訟的訴訟程序仍然沒有被最高人民法院所認可。”筆者認為，這不能成為反對建立行政訴訟附帶民事訴訟制度的理由。現(xiàn)在實務(wù)界反對建立行政訴訟附帶民事訴訟制度建立的一個主要觀點是“因為在有的情況下，有些民事案件，特別是涉及復雜的民法及訴訟法疑難問題的案件，不適宜由行政審判庭審理。因為，畢竟行政審判庭的法官不如民事審判庭的法官熟悉相關(guān)的法律規(guī)范。我們不能因為效率而犧牲公正。”我個人認為，這種說法值得商榷。筆者認為，首先，行政案件不一定必須都由行政庭來審理。不管行政庭也好，還是民庭也罷，都是人民法院為了更好地審理案件而做出的內(nèi)部分工，對外代表的都是人民法院，只要對審理案件有利，完全可以在全院范圍抽調(diào)法官組成合議庭審理案件。其次，從法律規(guī)定的角度來講，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六條規(guī)定“各級人民法院行政審判庭審理行政案件和審查行政機關(guān)申請執(zhí)行具體行政行為的案件。”但是，它并沒有規(guī)定必須全部由行政審判庭的法官來審理這類案件。為什么不能采取以行政審判庭的法官為主，吸收民事審判庭的法官組成行政庭合議庭來進行審理的這種模式呢？再極端一點，民庭的法官出于辦案的需要臨時充實到行政庭，在某一案件也可以代表行政庭嘛，誰說民庭的法官就只能代表民庭。再次，從目前我國行政審判隊伍現(xiàn)狀來講，崗位之間的流動是非常頻繁的，行政審判庭的法官大多都有刑事、民事審判和其他崗位工作的經(jīng)歷，一直從事行政審判而沒有從事過其他審判的行政審判法官少之又少。簡直是鳳毛麟角。說行政審判庭的法官都缺乏行政法律以外的其他法律知識是不符合實際情況的。筆者倒還同意這種觀點：《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六十一作出了如下規(guī)定：被告對平等主體之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理。這一規(guī)定設(shè)定了行政訴訟附帶民事訴訟的條件：一是被告所作的裁決違法；二是當事人要求一并解決相關(guān)的民事爭議；三是這個民事爭議與行政爭議具有關(guān)聯(lián)性。當這三個條件同時具備時，人民法院可以采取行政訴訟附帶民事訴訟的方式。我們的理解是，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》已經(jīng)為建立行政訴訟附帶民事訴訟制度開了一個口子，我們完全可以在此基礎(chǔ)上建立完善的行政訴訟附帶民事訴訟制度。
因此，提起行政訴訟附帶民事訴訟制度是切實可行的，是不存在理論和實務(wù)上的不可逾越的障礙的。
五提起行政訴訟附帶民事必需具備的條件
我們認為，不是任何行政訴訟都可以提起附帶民事訴訟的，要提起行政附帶民事制度必須滿足一定的條件，并且提起行政訴附帶民事訴訟和成立行政訴訟附帶民事訴訟的條件是不同的，具體是：
（一）提起行政訴訟附帶民事訴訟的條件：
1、附帶民事訴訟必須由原告或者第三人提起。行政訴訟附帶民事訴訟必須由原告或者第三人提起只能由原告或者第三人提起，即民事爭議的當事人提起。附帶民事訴訟提起應(yīng)當嚴格遵循“不告不理”的原則，如果民事爭議的當事人在行政訴訟過程中并沒有提出民事訴訟請求，則法院不能依職權(quán)主動對民事爭議加以審理并做出裁判。民事爭議當事人對于是否提起附帶民事訴訟擁有選擇權(quán)，如果不選擇附帶民事訴訟的方式，則法院只能針對行政爭議做出裁決，這是基于對當事人訴權(quán)的尊重，也是民事權(quán)利自由處分原則的體現(xiàn)。但是，人民法院在受理后發(fā)現(xiàn)符合行政訴訟附帶民事訴訟其他條件的，應(yīng)當告知當事人有權(quán)提起附帶民事訴訟，這是司法為民的具體體現(xiàn)，但是，有權(quán)提起附帶民事訴訟的當事人放棄訴訟權(quán)利的，人民法院應(yīng)當允許。
2、具有關(guān)聯(lián)性。關(guān)聯(lián)性是行政訴訟附帶民事訴訟的本質(zhì)特征。關(guān)聯(lián)性主要包括：第一、行政爭議與民事爭議具有關(guān)聯(lián)性。這種關(guān)聯(lián)性是指行政爭議與民事爭議由行政主體的同一行政行為所引起或行政行為的做出不僅未解決原有的民事爭議，反而引起新的民事爭議。一種是民事爭議并不存在，但由于具體行政行為而產(chǎn)生了民事爭議；第二種是民事爭議已經(jīng)存在，行政機關(guān)為了解決民事爭議而做出行政決定，當事人不服而產(chǎn)生行政爭議。第二、兩種性質(zhì)訴訟之間具有關(guān)聯(lián)性。行政訴訟附帶民事訴訟必須有一個（或數(shù)個）行政訴訟請求，及行政訴訟原告認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，要求人民法院對該行政行為進行審查；同時原告或者第三人必須提出相應(yīng)的民事訴訟請求，即要求附民訴訟的被告停止侵害、排除妨害等等，并且，兩種不同性質(zhì)的訴訟請求之間必須具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，這種關(guān)聯(lián)性在于不同性質(zhì)的訴訟請求均來自同一法律事實。
3、附帶民事訴訟必須在一審中提起。行政訴訟的成立是附帶民事成立的前提。附帶民事訴訟可以與行政訴訟同時提起，也可以在行政訴訟一審結(jié)束前提出。當事人逾期提出附帶民事訴訟的一律作為民事案件另案處理。對于行政訴訟已經(jīng)存在的，附帶民事訴訟的請求最遲應(yīng)當在一審判決做出之前提出。一旦進入二審，當事人就不得再提起附帶訴訟。
4、屬于受訴的人民法院管轄。行政爭議之受訴法院對附帶民事爭議應(yīng)當具有管轄權(quán)，否則只能另行提起民事訴訟，而不能作為附帶民事訴訟提出。由于我國行政訴訟與民事訴訟遵循的都是“原告就被告”的原則，且我國的司法區(qū)劃和行政區(qū)劃是一致的。因此，必要附帶民事訴訟之管轄法院與行政訴訟之管轄法院實際上大體是一致的。
5、在法律規(guī)定的時效內(nèi)提出。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，“公民、法人和其他組織直接向人民法院提訟的，應(yīng)當在知道或者應(yīng)當知道作出具體行政行為之日起3個月內(nèi)提出，法律另有規(guī)定的除外”而規(guī)定民法通則的規(guī)定，“向人民法院請求保護民事權(quán)利的訴訟時效期限為2年，法律另有規(guī)定的除外。”行政訴訟附帶民事訴訟的訴訟時效應(yīng)當分別符合行政訴訟和民事訴訟之規(guī)定。鑒于民事爭議之訴訟時效通常長于行政爭議之訴訟時效，在一般情況下，我們認為，行政訴訟附帶民事訴訟應(yīng)當在《行政訴訟法》規(guī)定的時效，超過《行政訴訟法》規(guī)定的時效的，只能另行單獨提起民事訴訟。
如果要使行政訴訟附帶民事訴訟成立，除了上述條件外，還必須滿足：
1、行政訴訟成立。行政訴訟成立是附帶民事訴訟成立的前提條件。行政附帶民事訴訟的本質(zhì)是當事人在提起行政訴訟時附帶提起民事訴訟或在行政訴訟進行過程中提起附帶民事訴訟。附帶民事訴訟是附屬于行政訴訟的，如果行政訴訟的被法院裁定不予受理，其所附帶的民事訴訟也隨之被法院裁定不予受理，在此情況下附帶民事訴訟的方只能提起單獨的民事訴訟。如果行政被法院駁回，所附帶的民事訴訟也必然被法院駁回。皮之不存，毛之焉附？如果第三人在提起行政訴訟時附帶提起的民事訴訟被法院裁定不予受理，卻不影響行政被法院受理，同樣地，即使法院駁回附帶民事訴訟，也可以繼續(xù)審理行政訴訟。總而言之，如果行政案件不成立或不存在，就不附帶民事訴訟的問題，當事人只能提起單獨的民事訴訟。
2、具體行政行為違法。如果具體行政行為不違法，那就意味著人民法院認可了行政機關(guān)對民事爭議的裁決，人民法院和行政機關(guān)對民事爭議的裁判結(jié)果是一樣的。在這種情況下，人民法院再通過行政附帶民事制度來解決民事爭議就毫無意義。因此，行政訴訟附帶民事訴訟成立的前提條件必須是被訴具體行政行為必須違法。
六對哪些行政行為不服可以提起行政訴訟附帶民事訴訟？
筆者認為，根據(jù)前述的對行政附帶民事訴訟制度相關(guān)理論的分析，要提起行政訴訟附帶民事訴訟，應(yīng)當滿足：首先，該行政案件內(nèi)存在著民事和行政兩類性質(zhì)完全不同的爭議；其次，民事行為或民事爭議的存在是行政行為的原因而不是結(jié)果；最后，行政爭議和民事爭議緊密聯(lián)系，不宜分開審理。按照此標準，筆者認為，對以下行政行為不服可以提起行政訴訟附帶民事訴訟，主要包括兩類：一類是對行政裁決不服提起的行政訴訟；一類是對具有行政裁決性質(zhì)的行政行為不服提起的訴訟，包括：行政確認行為和存在被告人的行政處罰行為引起的訴訟。具體是：
（一）對行政裁決不服提起的行政訴訟。這是典型的一類可以通過行
政附帶民事訴訟解決行政爭議和民事爭議的訴訟。從傳統(tǒng)意義上講，這類訴訟中的民事爭議本來就應(yīng)該屬于法院管轄的范疇。但是“隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和行政權(quán)的擴展，突破了民事爭議最終法院由法院裁斷或只能由法院裁斷、行政機關(guān)不裁決民事爭議的傳統(tǒng)。在一些特殊領(lǐng)域，法律明確授權(quán)行政機關(guān)有權(quán)處理民事爭議。”行政裁決包括：權(quán)屬糾紛的裁決，即當事人因某一財產(chǎn)的所有權(quán)或使用權(quán)的歸屬爭議時，雙方當事人依法向有關(guān)部門請求裁決，如土地使用權(quán)裁決、林地所有權(quán)裁決等；侵權(quán)糾紛的裁決，即一方的當事人的合法權(quán)益受到他方的侵權(quán)產(chǎn)生糾紛，當事人請求行政機關(guān)予以裁決，比如對專利權(quán)糾紛的裁決，商標權(quán)糾紛的裁決等；損害賠償糾紛的裁決。即一方當事人的權(quán)益受到損害后要求侵害者給予損害賠償所引起的糾紛這種糾紛運用面很廣，食品衛(wèi)生、醫(yī)藥管理、環(huán)境保護等。對于這類行政案件，通過建立行政訴訟附帶民事訴訟，就可以將行政爭議和民事爭議一并解決。
一、行政附帶民事訴訟，是破解山林權(quán)屬糾紛循環(huán)處理難題的有效方法
（一）行政附帶民事訴訟審理山林權(quán)屬糾紛案件的判決結(jié)果
由于人民政府對山林權(quán)屬糾紛案件的行政處理是一種具體行政行為，人民法院對人民政府處理的山林權(quán)屬糾紛案的審理適用《行政訴訟法》的規(guī)定，只能進行合法性審查，在處理程序上作出判決，而不能在實體上作出判決。如人民法院對山林權(quán)屬糾紛案單純作為行政案件來審理，而又在實體上作出判決，則違反了《行政訴訟法》的規(guī)定，存在法律上的障礙。如將山林權(quán)屬糾紛案作為行政附帶民事訴訟案件來審理，在民事部分，對山林權(quán)屬糾紛作出實體判決，這一法律障礙則可消除。
（二）用行政附帶民事訴訟的方式來審理山林權(quán)屬糾紛案件，對行政部分和民事部分都作出判決，其判決結(jié)果有以下幾種情況：
第一，如人民法院認為政府的行政處理決定合法（包括程序上及實體上均合法），則在行政部分，判決維持人民政府的處理決定；在民事部分，則將爭議山場的山林權(quán)屬判決給人民政府支持的一方當事人。
第二，如認為人民政府的行政處理決定程序違法，但對案件事實的認定清楚，則在行政部分，判決撤銷人民政府的行政處理決定，但不要求人民政府重新作出處理；在民事部分，則將爭議山場判決給人民政府支持的一方當事人。
第三，如認為人民政府的行政處理決定認定事實不清、證據(jù)不足，或認定事實錯誤，則在行政部分，判決撤銷人民政府的行政處理決定，亦不要求人民政府重新作出處理；在民事部分，則在查清案件事實或在現(xiàn)有證據(jù)的基礎(chǔ)上，將爭議山場的山林權(quán)屬判決給享有實體權(quán)利的一方當事人。
這樣，就無論人民政府的行政處理決定是否違法，由于人民法院在民事部分對山林權(quán)屬糾紛在實體上作出了判決，所以，案件都不會導致循環(huán)處理。
二、用行政附帶民事訴訟方式解決山林權(quán)屬糾紛循環(huán)處理的依據(jù)及審理程序
（一）法理依據(jù)
山林權(quán)屬糾紛實為民事糾紛，只因法律授權(quán)人民政府對山林權(quán)屬糾紛的行政裁決權(quán)，并且明確規(guī)定這種行政裁決屬于具體行政行為，民事案件才成了行政案件。人民法院審理民事案件，人民法院是民事當事人的居間裁判者，人民法院會對民事當事人的實體權(quán)利作出判決。人民法院審理行政案件，人民法院是行政機關(guān)的司法監(jiān)督者，法院的判決不會對行政機關(guān)的具體行政行為作實體上的處理（行政處罰例外）。在人民法院審理的山林權(quán)屬糾紛案件中，存在以下幾種法律關(guān)系：即原告與被告、第三人與被告之間因被告的行政裁決而形成的行政法律關(guān)系；原告與第三人之間因山林權(quán)的歸屬爭議而形成的民事法律關(guān)系；人民法院與被告之間因?qū)Ρ桓婢唧w行政行為的司法審判而形成的司法監(jiān)督關(guān)系；人民法院與原告和第三人之間形成的是司法維權(quán)關(guān)系。用行政附帶民事訴訟方式審理山林權(quán)屬糾紛案件，一方面對行政機關(guān)的具體行政行為的合法性實施司法監(jiān)督；另一方面對原告與第三人的山林權(quán)屬爭議在實體上作出判決。有利于及時化解矛盾，解決糾紛。同樣作為公法上的《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）有關(guān)于刑事附帶民事訴訟的規(guī)定。無論公訴案件還是自訴案件，司法機關(guān)在追究犯罪嫌疑人刑事責任的同時，刑事案件的受害人可以提起附帶民事訴訟，使受害人因犯罪嫌疑人的犯罪行為給受害人遭受的經(jīng)濟損失能得到及時的賠償，以便及時便維護受害人私法上的民事權(quán)益，做到“公”、“私”兼顧。而作為公法上的《行政訴訟法》沒有行政附帶民事訴訟的規(guī)定，但原理有相似之處。通過用行政附帶民事訴訟方式審理山林權(quán)屬糾紛案件，一方面，實現(xiàn)了司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督；另一方面，山林權(quán)屬糾紛雙方當事人的民事實體權(quán)益得到了維護，亦做到“公”、“私”兼顧。用行政附帶民事訴訟的方式審理山林權(quán)屬糾紛案件，在法理上應(yīng)是說得通的。
（二）法律依據(jù)
目前，《行政訴訟法》中沒有關(guān)于行政附帶民事訴訟的規(guī)定，但最高人民法院的司法解釋有這樣的規(guī)定。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六十一條規(guī)定：“被告對平等主體之間所作的裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理”。筆者認為，這一規(guī)定，就是行政附帶民事訴訟的法律依據(jù)。但這一規(guī)定是原則性的，目前尚缺乏具體操作性的規(guī)定。
（三）審理程序
應(yīng)該修改《行政訴訟法》，對行政附帶民事訴訟作出具體規(guī)定。在目前尚缺乏具體可操作性規(guī)定的情況下，筆者認為，在審理程序上可參照《刑事訴訟法》中有關(guān)刑事附帶民事訴訟的規(guī)定來辦理，但“必須符合《行政訴訟法》、《民事訴訟法》，及相關(guān)司法解釋的規(guī)定”。在審理程序上應(yīng)注意以下幾點：
1.和受理
在行政訴訟一審過程中，原告可以提起附帶民事訴訟，一般以書面形式向?qū)徖硇姓V訟案件的人民法院遞交訴狀，同時提供有關(guān)證據(jù)材料。人民法院應(yīng)認真審查，符合條件的，應(yīng)依法受理，同時應(yīng)將附帶民事訴訟的狀副本按時送達被告（指附帶民事訴訟的被告），被告應(yīng)按時提交答辯狀。對不符合行政附帶民事訴訟條件的，應(yīng)不予受理并告之人不予受理的理由和根據(jù)。如果原告沒有提起附帶民事訴訟，人民法院應(yīng)從解決實際問題，避免山林權(quán)屬糾紛循環(huán)處理的角度出發(fā)，行使釋明權(quán)，告知原告有提起附帶民事訴訟的權(quán)利及附帶民事訴訟所能解決的問題。
2.審理方式
行政附帶民事訴訟的審理方式有三。一是與行政案件一并審判；二是與行政案件分開審理，一并做出判決；三是與行政案件分別審理、分別判決。一般以前二種方式為宜，只因行政訴訟與民事訴訟關(guān)系復雜、案情事實以及與行政案件的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性含混不清，一時難以查明，如一并審理，會超過行政訴訟的法定期限時，法院才采取第三種方式。
3.遵守行政訴訟和民事訴訟各自的審判原則
在案件審理中，應(yīng)分別遵守行政訴訟和民事訴訟各自的原則，不能互相混淆，互相援用。如民事訴訟的調(diào)解、反訴原則不能適用于行政訴訟，行政訴訟的被告承擔舉證責任原則不能用于民事訴訟等等。
4.審判組織
合議庭是行政附帶民事訴訟的審判組織形式。行政訴訟法規(guī)定，人民法院審理行政案件由審判員組成合議庭，或由審判員、人民陪審員組成合議庭。即行政訴訟只有合議庭一種審判組織形式。對于行政附帶民事訴訟而言，由于審理附帶的民事訴訟由審理行政訴訟的同一審判組織進行審理，而審理行政訴訟案件的組織形式是合議庭，因此，行政附帶民事訴訟的審判組織也是合議庭形式。
5.判決
以“兩案一判”的處理為原則，以“兩案兩判”的處理為例外。法院對行政訴訟部分與民事訴訟部分應(yīng)當一并做出判決，并制作一張行政附帶民事訴訟判決書。判決書的事實部分對具體行政行為的合法性的事實和民事爭議的事實應(yīng)當予以敘述；判決書的理由部分應(yīng)當分別闡述行政訴訟部分和附帶民事訴訟部分的判決理由及各自的實體法和程序法；判決主文部分應(yīng)當將行政訴訟部分與附帶民事部分的主文分開撰寫。如果由于客觀原因，行政訴訟部分與附帶民事訴訟部分不能一并判決的，可以分別制作行政判決書和附帶民事判決書，但應(yīng)使用同一案號，兩份判決書對各自未處理的民事部分或行政部分應(yīng)當有所交代。如果附帶民事部分是調(diào)解結(jié)案的，應(yīng)當分別制作行政訴訟判決書和附帶民事訴訟調(diào)解書。對行政訴訟部分的判決結(jié)果只有維持、撤銷兩種情況，即對政府的行政處理決定合法的予以維持，違法的予以撤銷，但不要再判決政府重新作出處理。
6.關(guān)于對行政附帶民事訴訟判決的上、抗訴問題
“行政附帶民事訴訟的判決、裁定作出后，附帶民事部分的當事人不服人民法院民事部分的第一審判決或裁定，有權(quán)在法定期限內(nèi)提出上訴；人民檢察院認為人民法院附帶民事部分的第一審判決或裁定確有錯誤時，可以提出抗訴。上一級人民法院僅就民事部分進行審判，不審理行政部分；且民事訴訟當事人的上訴不影響一審行政判決、裁定的生效、執(zhí)行”。所以山林權(quán)屬糾紛附帶民事部分的當事人不服人民法院民事部分第一審判決或裁定的，可以上訴。人民檢察院亦可抗訴。上一級人民法院僅就民事部分進行審判，不審理行政部分。民事部分當事人的上訴不影響一審行政判決、裁定的生效、執(zhí)行。
關(guān)鍵詞：行政爭議；民事爭議；民行交叉
1993年的“高永善訴焦作市影視器材公司房產(chǎn)糾紛案”，作為民行交叉案件的一個著名案例，充分說明了單一的雙軌平行審判制度無法很好地解決此類糾紛。在案件中，高永善與焦作市影視器材公司之間的民事爭議是基礎(chǔ)問題，該爭議發(fā)生在平等主體之間，并不是由房管局頒發(fā)房屋所有權(quán)證這一具體行政行為引起的，但是由于行政行為的介入，使民事爭議復雜化，該案歷經(jīng)三級法院，十余年審理，十八次裁判，共計作出二十多份裁判文書，仍然沒有妥善解決，這樣一個案情并不復雜的案子，卻經(jīng)歷了復雜得非同一般的訴訟過程。時至今日，對這一問題的研究仍然具有很強的現(xiàn)實意義，因為隨著社會關(guān)系的復雜化，兩種法律關(guān)系交織的現(xiàn)象不僅越來越多，引發(fā)的糾紛也越來越復雜，協(xié)調(diào)處理越來越棘手。
一、民事行政交叉案件概述
（一）民事行政交叉案件概念
所謂民事與行政交叉案件（以下簡稱民、行交叉案件），是指民事與行政兩種不同性質(zhì)的法律糾紛，由于同一法律事實而發(fā)生或者一個法律事實的發(fā)生導致了后一法律事實的發(fā)生，從而產(chǎn)生了兩種性質(zhì)不同的法律爭議所引起的訴訟案件。
（二）民行交叉案件的類型
1989年，《中華人民共和國行政訴訟法》施行，據(jù)此各地法院相繼成立行政審判庭依法審理行政案件，我國才有了法律意義上的和正式意義上的“行政訴訟”，才出現(xiàn)了民行交叉案件審理的萌芽。
從司法實踐上出發(fā)，就審判程序而言有以下兩種分類：
1.民事訴訟中涉及行政爭議
該類案件具有以下特征：
第一，這類案件實質(zhì)上的訴訟標的是民事法律關(guān)系，行政行為的合法性并非訴訟的起因，訴訟的雙方當事人是民事爭議中的平等主體，行政行為的介入只是使得民事爭議更加復雜化，但關(guān)于民事權(quán)益的爭訟始終是案件審理過程中的主線。
第二，在這類案件的審理中，行政問題具有重要地位，行政行為的合法與否往往是民事爭議解決的前提，不解決前提問題，爭議也無法解決。
第三，當事人在訴訟過程中往往并不會直接要求撤銷相關(guān)行政行為，而是將該行政行為作為民事爭議中的證據(jù)予以呈現(xiàn)，另一方則以行政行為違法作為抗辯理由，從而將行政爭議扯入民事爭議當中，使得行政行為的合法性問題成為民事訴訟過程中不能回避的問題。
2.行政訴訟中涉及民事爭議
該類案件的主要特征為：
第一，這類案件的訴訟標的為行政法律關(guān)系，具體行政行為的合法性問題是訴訟的起因，民事爭議作為該行政行為引發(fā)的后果之一，是以附屬問題的地位出現(xiàn)的，若該行政訴訟不成立，被法院裁定不予受理或駁回，那么只能就民事爭議單獨提起民事訴訟。
第二，行政爭議與民事爭議在法律事實上必須具有關(guān)聯(lián)性，在處理結(jié)果上相互影響。民事爭議作為行政訴訟的附屬問題，其裁判結(jié)果構(gòu)成行政訴訟解決的前提。
第三，民事訴訟是由行政相對人主動提起的。該類案件通常是行政相對人一方面因不服具體行政行為而提起行政訴訟，同時又認為正是因為行政行為違法導致自己的民事權(quán)益受到了損失，所以一并提起了民事訴訟。
二、民行交叉案件產(chǎn)生的原因
20世紀以來，隨著國家行政管理領(lǐng)域的不斷擴張，現(xiàn)代社會中行政權(quán)己逐漸介入到傳統(tǒng)的私權(quán)領(lǐng)域，由于民法和行政法所調(diào)整的民事法律關(guān)系和行政法律關(guān)系存在大量相互交叉、重合的情形，這就使得當事人的同一行為有時具備了多重法律屬性。伴隨著司法實踐的不斷深入和社會關(guān)系的日益復雜，出現(xiàn)了民事爭議與行政爭議交叉在一起的行民交叉案件。
（一）立法不完善
目前，我國的行政訴訟制度尚不完善，行政訴訟長期處于附屬地位，還沒有形成獨立的訴訟體系。首先，相比其他兩大訴訟即刑事訴訟和民事訴訟來說，我國的行政訴訟制度還不夠完善，尚未形成完整、獨立的體系。其次，民事訴訟法也把一些民事爭議的解決授權(quán)由行政機關(guān)行使，立法機關(guān)通過《民事訴訟法》、《土地管理法》、《治安管理處罰法》等，已將一部分民事審判權(quán)授予行政機關(guān)行使。第三，我國現(xiàn)行立法對于民事訴訟與行政訴訟交叉案件的規(guī)定很少，主要是在最高法院《關(guān)于行政訴訟法若干問題的解釋》第61條和個別法中有所規(guī)定，這與我國司法實踐不相稱，導致操作混亂。
（二）行政權(quán)行使領(lǐng)域的不斷拓展的因素
隨著時代的進步和法治的完善，行政機關(guān)行政管理的領(lǐng)域越來越廣泛和深入，不僅包括經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管，還包括社會管理和公共服務(wù)，這就有可能涉及甚至侵犯公民、法人及其他社會組織的權(quán)益。由于行政行為具有確定力的特點，使得許多行政行為成為確定民事主體身份以及權(quán)利義務(wù)的客觀依據(jù)和重要證據(jù)。
（三）民法和行政法的相互滲透
一般而言，民法和行政法在調(diào)整對象、方式、手段上有著本質(zhì)的區(qū)別，但是在某些方面又有著密切的聯(lián)系。雖然大部分的行政法律規(guī)范是從行政的層面調(diào)整社會關(guān)系，但是其內(nèi)容往往與民事法律關(guān)系有關(guān)。同時，在民事法律規(guī)范中，行政機關(guān)的登記行為也是民事法律行為成立的法定程序。由此導致了民事爭議和行政爭議的交叉。在某些民事法律規(guī)范當中，行政機關(guān)的登記行為是民事法律行為成立的法定程序要件。
（四）國家司法制度的規(guī)定
我國人民法院內(nèi)部有著民事法庭與行政法庭的分工，分別用以審理民事訴訟與行政訴訟，兩者各司其職。比如在房屋所有權(quán)登記中，自然人、法人、其他組織認為作為行政主體的房屋登記機關(guān)做出的或者應(yīng)當做出而沒有做出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，應(yīng)當提起行政訴訟，交由行政審判庭處理；如果是要解決平等主體的自然人、法人、和其他組織之間基于房地產(chǎn)而發(fā)生的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的爭議，則應(yīng)當提起民事訴訟，交由民事審判庭處理。因此，民事訴訟中必然會遇到行政決定、行政確認等的適法與否問題，從而產(chǎn)生了行政爭議與民事爭議的交叉現(xiàn)象。
三、我國民行交叉案件訴訟處理機制的現(xiàn)狀
（一）立法規(guī)定現(xiàn)狀
對于民行交叉案件的處理，在我國實際上并沒有直接法律依據(jù)，司法實踐中所采用的也只是散見于各種法律、法規(guī)、司法解釋當中的一些規(guī)定。目前援引較多的是《民事訴訟法》第136條第5項，“本案必須以另一案的審理結(jié)果為依據(jù)，而另一案尚未審結(jié)的，人民法院應(yīng)當中止民事訴訟。”即便如此，該規(guī)范只能說為民行交叉案件的處理提供了某種借鑒或指引，作為法律依據(jù)的提法實有欠準確。
（二）現(xiàn)行處理方式
由于“我國迄今尚無完整系統(tǒng)而又具體的法律規(guī)定與實踐運作規(guī)則，理論上也沒有形成統(tǒng)一的指導性意見”，因此究竟何種民行交叉案件的訴訟處理機制才是最切合中國實際需要的，這仍是一個處在不斷探索中的課題。目前，全國法院在審判實踐中對民行交叉案件的處理并不統(tǒng)一，不僅不同的法院處理方式不同，即使同一法院也沒有固定采取某種作法，絕大部分法院都是針對案件的具體情況，選擇適用了其中的一種或幾種，沒有形成統(tǒng)一、成熟的模式。
1.分別處理
當民事糾紛與行政糾紛發(fā)生交叉時，有的法院選擇并行處理這種糾紛解決方式，這時兩種糾紛的解決互不構(gòu)成審判前提。例如，甲乙相鄰，甲認為乙的建筑違章并影響其通風采光，向有關(guān)行政機關(guān)要求拆除違章建筑，未果。甲可以提起民事訴訟，要求其排除妨害；亦可以行政機關(guān)不作為提起行政訴訟，要求行政機關(guān)履行法定職責給予行政處罰。若甲在行政訴訟中要求行政機關(guān)責令乙拆除違章建筑，在民事訴訟中亦要求法院判決拆除違章建筑，則出現(xiàn)了訴訟請求的重迭。對于該類案件的處理，法院可在民事訴訟中判決停止侵害、排除妨害等；在行政訴訟中判決行政機關(guān)履行法定職責，即要求乙拆除違章建筑，接受行政處罰等。實踐中，采用這類解決方式的法院，在判決前，民事審判庭與行政審判庭也會互相溝通協(xié)商，盡量保證裁判的一致性。
2.先行處理
具體分為先行后民和先民后行兩種，而且針對行政訴訟與民事訴訟的先后順序問題，學術(shù)界和實務(wù)部門長期存在爭議。我認為，這兩種解決方法是可以并存的。行政糾紛與民事糾紛之間誰先誰后的問題是由所需要解決的問題本身的次序決定的。
先行后民，是以行政糾紛的解決為前提的民事案件。在民事訴訟中，行政行為一般作為民事訴訟的證據(jù)材料按照民事訴訟法中對證據(jù)的審查原則進行審查，因為行政行為具有確定力和公定力，所以在民事訴訟中，即使查出該行政行為不合法，也不能對其進行撤銷或者直接確認違法。所以，在這種情況下，實踐中較為普遍的處理方式是先中止民事訴訟，待行政案件判決后再進行審理。例如，弟弟想要結(jié)婚，但是還沒有達到法定結(jié)婚年齡，所以冒充哥哥，用哥哥的結(jié)婚證到行政部門進行了結(jié)婚登記，若干年后，由于離婚糾紛訴至法院，法院發(fā)現(xiàn)了弟弟是冒充哥哥進行的結(jié)婚登記，所以法院不能直接判處當事人離婚。在這種情況下，當事人應(yīng)先到行政部門確認結(jié)婚登記無效，所以就不存在請求法院離婚的問題。
先民后行，是以民事糾紛的處理結(jié)果為前提的行政訴訟。例如，甲乙對一套房屋享有共有權(quán)，乙在甲不知情的情況下，將房屋轉(zhuǎn)給丙，丙到房產(chǎn)登記部門要求變更登記。房產(chǎn)登記則認為，房屋是甲乙雙方共有，必須在甲乙雙方同時到場的情況下，才予以變更，乙不能單獨處分。后丙以房產(chǎn)登記部門不作為提起行政訴訟；甲得知后，認為其作為房屋的共有人，對房屋享有優(yōu)先購買權(quán)，且乙在其不知情的情況下，私自處分房產(chǎn)，請求判決乙丙二人的買賣合同無效。在此案中，買賣合同的有效性則是判斷房產(chǎn)登記部門是否應(yīng)當履行行政職責的前提，因此應(yīng)優(yōu)先處理民事糾紛。
3.同時處理
同時處理包括行政訴訟附帶民事訴訟和民事訴訟附帶行政訴訟。
行政附帶民事訴訟是目前處理民事糾紛與行政糾紛交叉問題的典型方式。這種處理方式把幾個性質(zhì)不同但卻相互關(guān)聯(lián)的糾紛并入到一種訴訟程序中。這種處理方式的依據(jù)是最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行若干問題的解釋》第61條，雖然對于此規(guī)定是否能作為行政附帶民事訴訟的法律依據(jù)仍有爭議，但我認為是可以的。行政裁決是依申請為解決民事糾紛而作出的行政行為，針對行政裁決而提起的訴訟，本身是一種行政訴訟。而在針對行政裁決違法提起的訴訟中，民事糾紛與行政糾紛的關(guān)聯(lián)性主要體現(xiàn)在，一方當事人既做為民事糾紛的主體，又做為行政行為的行政相對人。在民事訴訟中對行政行為的合法性進行審查，此種審理方式實質(zhì)上也是種民事訴訟。當事人對于在民事訴訟中出現(xiàn)的行政糾紛并沒有另行提訟，而是把據(jù)以產(chǎn)生該行政糾紛的具體行政行為作為民事訴訟中的證據(jù)，而對其進行合法性的審查。最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》更明確的將行政機關(guān)制作的公文書證包括行政行為證書，視為民事訴訟的優(yōu)勢證據(jù)加以定位。為民事訴訟從證據(jù)角度對行政機關(guān)的的行政行為審查提供了依據(jù)。圳在實踐中，一般法院經(jīng)審查認為，行政行為在民事訴訟中處于證據(jù)地位，便可以直接對其的合法性進行審查，如果行政行為明顯違法，以此為依據(jù)，可能會影響民事判決的公正性。
（作者單位：西北師范大學）
參考文獻：
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[2]李燕凌.論民事訴訟中的民行交叉問題的處理[J].法制與社會，2013，（10）.
關(guān)鍵詞：行政訴訟費用訴訟成本國家承擔訴訟成本追償對等原則
一、引言
1982年《民事訴訟法（試行）》出臺，我國民告官的制度──行政訴訟得以確立。《民事訴訟法（試行）》第3條第2款規(guī)定“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定”這是行政訴訟最直接且又最早的法律淵源。與之相對應(yīng)，根據(jù)《民事訴訟法（試行）》第80條、第178條、第190條、第200條之規(guī)定，行政訴訟收費制度也隨之建立。最高人民法院于1982年、1989年先后兩次頒布了《人民法院訴訟收費辦法》①，使行政訴訟收費制度進一步具體化。
行政訴訟收費是指當事人進行行政訴訟活動，應(yīng)當向人民法院交納和支付一定數(shù)額的費用。行政訴訟通行的說法是指行政相對人與行政主體②在行政法律關(guān)系領(lǐng)域發(fā)生糾紛后依法向人民法院提訟，人民法院依法定程序?qū)彶樾姓黧w的行政行為的合法性，并判斷相對人的主張是否妥當，作出裁判的一種活動。顯然行政訴訟的時間區(qū)域為：從當事人提起行政訴訟時起至行政裁判作出時止。行政訴訟收費即當事人在該時間區(qū)段應(yīng)向人民法院所交納的訴訟費用。根據(jù)1989年《人民法院訴訟收費辦法》第一章規(guī)定行政訴訟收費分為三類：1、行政訴訟案件受理費和其它訴訟費用；2、行政訴訟案件執(zhí)行申請費和其它執(zhí)行費用；3、非訴行政案件執(zhí)行申請費和其它執(zhí)行費用。顯然前述行政訴訟收費只包含《人民法院訴訟收收費辦法》中的第一類，而不包括后兩類收費。實際上，行政訴訟案件執(zhí)行是指行政訴訟終結(jié)后，依國家強制力將發(fā)生法律效力的判決，裁定及其它法律文書，按其內(nèi)容和要求加以實現(xiàn)的活動；非訴訟行政案件執(zhí)行是依國家強制力將沒有經(jīng)過行政訴訟程序，但已發(fā)生效力的行政法律文書的內(nèi)容和要求加以實現(xiàn)的活動。可見行政訴訟、行政訴訟案件執(zhí)行、非訴行政案件執(zhí)行，是三個不同的，有著質(zhì)的區(qū)別，又相聯(lián)系的概念。三個概念，涇渭分明，不容混淆。《人民法院訴訟收費辦法》第一章將上述三種收費統(tǒng)一稱為行政訴訟收費的作法，很值得商榷，由于不是筆者今天所要討論的范圍，姑且不議。筆者所要討論的是設(shè)立上述三種收費制度的合理性與其改革方向的問題。為了行文方便，本文以《人民法院訴訟收費辦法》為準，將上述三類收費統(tǒng)稱為行政訴訟收費(廣義)，而將第一類收費稱為行政訴訟收費(狹義)。如無特別說明本文中行政訴訟收費均指上述三種收費，即廣義上的行政訴訟收費。
在討論行政訴訟收費時，我們不能考究設(shè)立訴訟收費的必要性。概觀設(shè)立行政訴訟收費的原因，大抵有以下幾種：設(shè)立行政訴訟收費制度。⒈可以減少國家財政支出,減輕人民群眾負擔。⒉有利于增強公民、法人、其它組織的法制觀念,防止濫用訴權(quán)。⒊有利于行政機關(guān)行使職權(quán)，促進依法行政。⒋有利于體現(xiàn)當事人在在訴訟中法律地位的平等。⒌有利于維護國家的和經(jīng)濟利益。但筆者認為上述理由存在著邏輯上的缺陷，也嚴重不符合客觀實際。
此外，我國行政訴訟收費的標準，沒有考慮行政訴訟本身的特殊性，完全照搬民事訴訟的收費模式，將案件分為財產(chǎn)案件與非財產(chǎn)案件。非財產(chǎn)案件按件征收，財產(chǎn)案件按財產(chǎn)的價值的一定比例征收，數(shù)額越大，費用越高。從理論上講，司法實踐中將行政訴訟分為財產(chǎn)案件與非財產(chǎn)案件的做法是行不通的，因為所有的行政訴訟法律關(guān)系的客體均為具體行政行為的合法性，而非象民事訴訟法律關(guān)系中的客件，可分為：財產(chǎn)類客與非財產(chǎn)類客體。因此現(xiàn)行的行政訴訟收費制度須改革。
二、對行政訴訟收費制度質(zhì)疑
現(xiàn)行的行政訴訟收費制度的主要依據(jù)是《民事訴訟法(試行)》和依該法制定的《人民法院訴訟收費辦法》及其補充規(guī)定。從《人民法院訴訟收費辦法》規(guī)定來看，行政訴訟收費制度基本上是民事訴訟收費制度的翻版。由于民事訴訟與行政訴訟不僅是量的不同，在質(zhì)上也有明顯區(qū)別，故現(xiàn)行的行政訴訟收費制度有幾點值得商榷。
(一)對行政訴訟收費制度設(shè)立原因的質(zhì)疑。
1、實行行政訴訟收費制度并不一定會減少國家財政支出，減輕人民群眾負擔。
有人認為人民法院審理行政案件是解決相對人與行政主體之間的行政爭議，這畢竟是一部份當事人自己的事情。把少數(shù)人花費的訴訟費用由國家包下來，增加了財政支出，從而間接加重了人民群眾負擔，顯然不合理。實行行政訴訟收費制度，則可以減少國家財政支出，減輕人民群眾負擔。
但一個不可忽視的客觀事實是──當作為原告的行政相對人為行政主體或作出具體行政作為的行政主體敗訴或部分敗訴時，并不會減少國家財政支出，減輕人民群眾負擔。在我國人民法院，行政主體均不從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，屬非營利性機構(gòu)，其經(jīng)費都來源于國家財政撥款，其財產(chǎn)所有權(quán)歸屬國家。此時無論是當事人勝訴還是敗訴，還是部分勝訴或部分敗訴，其所承擔的訴訟費用也必然由國家財政支付。實行行政訴訟收費從表面上看，使人民法院在行政訴訟中損失的訴訟成本似乎得到了彌補，但實際上由于人民法院與行政主體的經(jīng)費都來自于國家財政撥付，故行政訴訟成本的最終承擔者仍為國家。行政主體向人民法院所交納的訴訟費用，在國家財政內(nèi)部，只不過由一帳戶轉(zhuǎn)移到另一個帳戶上面。同時，這筆訴訟成本也間接轉(zhuǎn)嫁到廣大人民群眾身上。
2、以防止濫用訴權(quán)，作為實行行政訴訟收費的理由，有限制公民的基本權(quán)利之嫌。
一些學者認為設(shè)立行政訴訟收費制度有利于增強公民、法人、其它組織的法制觀念，防止其濫用訴權(quán)。《民事訴訟法（試行）》與《行政訴訟法》均規(guī)定訴訟費用由敗訴一方承擔，雙方都有責任的由雙方分擔。這一規(guī)定具有一定的懲罰性質(zhì)，可以對濫用訴訟權(quán)的行政相對人在經(jīng)濟上課以一定的約束，這是其一；其二，收取行政訴訟費用還可以促使當事人慎重對待自己的訴權(quán)，從而預防糾紛，減少纏訴，防止訴累。但筆者認為，以此作為設(shè)立行政訴訟收費制度的理由，有限制公民的基本權(quán)利之嫌。
第一，我國《憲法》第41條規(guī)定，“公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”，這也是我國實行行政訴訟制度，制定《行政訴訟法》的憲法依據(jù)之一。可見公民提起行政訴訟是其實現(xiàn)基本權(quán)利的一種形式。實行行政訴訟收費制度，在一定程度上限制了公民基本權(quán)利。第二，濫用訴權(quán)的標準不清，人民法院在判斷何為濫用訴權(quán)時主觀意向大，具有很強的伸縮性。俗話說“蒼蠅不叮無縫的蛋”。如果行政主體的具體行政行為無懈可擊，行政相對人也不會無事生非，將行政相對人對行政主體的具體行政行為不服或稍有不服而提起行政訴訟視為濫用訴權(quán)的話，恐有失《行政訴訟法》立法本意。事實上，是否實行行政訴訟法收費制度與濫用訴權(quán)是兩碼事。對某些有錢人來講，行政訴訟是否收費，其仍都可以濫用訴權(quán)。第三，提起行政訴訟本來就是公民享有的一項基本權(quán)利，也是一個國家法治文明的體現(xiàn)。以收取訴訟費用作為行政訴訟的前提條件，很可能導致某些人因無法交納或暫時無法交納行政訴訟費用，而使自己的合法權(quán)益得不到法院的保護，從而對作出侵犯其權(quán)益的具體行政行為的行政主體“敢怒不敢言”，有冤無處申的尷尬局面。那種認為老百姓是刁民的“防民”思想應(yīng)當向“為民”觀念轉(zhuǎn)變。
3、實行行政訴訟收費制度與體現(xiàn)當事人在行政訴訟中法律地位平等沒有必然的聯(lián)系。
有人認為設(shè)立行政訴訟收費制度，收取訴訟費用，反映了當事人在行政訴訟中法律地位是平等的。因為在具體行政行為中，雙方當事人的實體地位是不同的。一方為擁有行政管理權(quán)的行政主體，另一方是被行政主體管理的相對人，雙方屬于行政隸屬關(guān)系。雙方的權(quán)利義務(wù)不對等，這樣雙方在實體法律關(guān)系中，是處于法律地位不平等的雙方當事人。因而在行政訴訟中實行平等的行政訴訟費用原則，顯得更為重要。這樣充分體現(xiàn)了我國法律面前人人平等的思想以及保護公民法人和組織的合法權(quán)益的立法性質(zhì)。
然而當事人法律地位的平等并不以是否向人民法院交納訴訟費為標準，而以雙方在行政訴訟中所享有的權(quán)利和承擔的義務(wù)是否平等為標準。行政訴訟收費的主要目的是為了彌補國家訴訟成本的損失。那種認為實行行政訴訟收費制度，能改變當事人在訴前不對等的法律地位，體現(xiàn)了法律面前人人平等的觀點。筆者認為有失偏頗。以此作為設(shè)立行政訴訟收費制度的理由實在是牽強附會。
4、實行行政訴訟收費制度并不一定會使行政主體依法行使職權(quán)促進依法行政。
收取行政訴訟費用能促使行政主體依法行使職權(quán)，促進依法行政，一個重要理由是：通過對行政主體課以經(jīng)濟上的約束，以達到依法行政的目的。這實際上是混淆了一個概念，即行政主體財產(chǎn)所有權(quán)究竟歸國家還是歸該行政主體。如果說行政主體財產(chǎn)歸該行政主體所有的話，還有可能夠體現(xiàn)行政訴訟收費的懲罰性，促進行政機關(guān)行使職權(quán)。如行政主體財產(chǎn)屬國家的話，則受到損失的仍舊是國家，即所謂“崽用爺錢不心疼”，因而未必能促進行政主體依法行政職權(quán)，依法行政。
5、實行行政訴訟收費制度，有利于維護國家的與經(jīng)濟利益，是對國家原則的一個誤解。
在世界上，一些國家也實行行政訴訟收費制度。隨著我國對外開放的發(fā)展進程的加快，外國人和外國組織在我國進行行政訴訟的情況會越來越多。如我國不實行行政訴訟收費制度，則有損于國家與經(jīng)濟利益。這體現(xiàn)了一個國家的尊嚴，因而一些人認為在我國實行行政訴訟收費制度不僅需要，而且必要。
筆者認為國家是一個國家固有的權(quán)利，是國家最重要的屬性，表現(xiàn)為對國內(nèi)最高權(quán)和對外獨立權(quán)。對外國的一些做法，應(yīng)當批判地接受。因為是否實行行政訴訟收費制度是一個國家份內(nèi)的事情，是一個國家對內(nèi)最高權(quán)的表現(xiàn)。不能說一個沒有實行行政訴訟收費制度的國家就有損于國家。在涉外行政訴訟中我們可以根據(jù)對等原則來維護國家與經(jīng)濟利益。
(二)對現(xiàn)行行政訴訟收費制度的法律依據(jù)和征收標準的合理性質(zhì)疑。
退一步講，既便上述理由成立，但現(xiàn)行的行政訴訟收費制度也值得商榷。
1、現(xiàn)行《人民法院訴訟收費辦法》的法條依據(jù)失效，其合法性值得懷疑。
現(xiàn)行的《人民法院訴訟收費辦法》是依據(jù)1982年的《民事訴訟法(試行)》而制定的。由于該法已經(jīng)失效。故1989年《人民法院訴訟收費辦法》的法條依據(jù)也隨之失效，從而使《人民法院訴訟收費辦法》的根基得到了根本性動搖。皮之不存，毛將焉附，該《辦法》的合法性很得推敲。在《行政訴訟法》實施11年和《民事訴訟法》實施10年的今年，《人民法院訴訟收費辦法》仍濤聲依舊，不能不說是一種人為的遺憾。
2、現(xiàn)行《人民法院訴訟收費辦法》所確的行政訴訟費用征收標準不合理。
《人民法院訴訟收費辦法》將行政訴訟收費與民事訴訟收費合二為一，在費用征收上兩者可互相通用。行政訴訟收費和民事訴訟收費一樣將案件分為非財產(chǎn)案件與財產(chǎn)案件。非財產(chǎn)案件按件征收；財產(chǎn)案件④，以其所涉金額與價款按比例征收。非財產(chǎn)案件的行政訴訟費用按件征收倒不難理解，但財產(chǎn)案件按比例征收則有點過份附會于民事訴訟收費制度。第一，所有行政訴訟案件所爭議的標的是具體行政行為的合法性，而非財產(chǎn)問題。行政案件所涉財產(chǎn)的金額或價款只是具體行政行為所導致的后果，而不是行政訴訟案件所爭議問題的本身。因此不能將行政案件當財產(chǎn)案件看待；第二，行政主體有時作出的具體行政行為是難以估價或者是金額與價額巨大的，如大片森林、國土、水體、灘涂、珍稀文物等。這些案件如以金額或價款的比例來計算征收行政訴訟費用，其巨額費用無論是相對人還是行政主體都難以承受，特別是行政主體作為國家部門并不是經(jīng)營性或營利性單位，其單位行政行為的財產(chǎn)也不歸其所有。該筆巨額費用的最終承擔者仍舊是國家財政，顯然這種行政訴訟收費不合理，仍只不過是巨額的行政訴訟費用在國家財政內(nèi)部由一個帳戶轉(zhuǎn)移到另一個帳戶。訴訟成本仍間接地轉(zhuǎn)歸廣大人民群眾承擔。因而我國的行政訴訟收費制度帶有很大的民事訴訟收費性質(zhì)。行政訴訟收費制度沒有體現(xiàn)，行政訴訟維護社會公共利益等公權(quán)利的自身特點。
三、改革行政訴訟收費制度初探。
由于我國現(xiàn)行的《人民法院訴訟收費辦法》的法條依據(jù)已失效。訴訟收費行政、民事不分的辦法已不適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟的發(fā)展。改革行政訴訟收費制度迫在眉睫。如何改革行政訴訟收費制度，筆者曾作如下探討。
(一)建立訴訟成本國家承擔制。
行政訴訟必竟不象民事訴訟那樣解決的是平等主體民事權(quán)利和民事義務(wù)之爭，它所要解決的是行政主體的具體行政行為是否合法，行政法律關(guān)系上的權(quán)利或義務(wù)如何落實的問題，因而在行政訴訟中必有一方是代表國家行使行政權(quán)的行政主體。換言之即國家為行政權(quán)利、義務(wù)的終極享有者或承擔者。相對人提起行政訴訟的目的起因是因為其認為行政主體的具體行政行為存在法律上的缺陷，是其作為國家的主人參政的一種形式，因而在行政訴訟中產(chǎn)生行政訴訟費用應(yīng)當由國家承擔，實行行政訴訟成本國家承擔制度。其次，作為行政訴訟和行政訴訟案件或非訴行政案件的執(zhí)行的客體所依據(jù)的法律源于行政法，而行政法屬公法領(lǐng)域，維護的是整個國家的公共利益公共秩序等公權(quán)利，公法的混亂將會造成整個法律體系的混亂的。故行政法的公法性質(zhì)也決定行政訴訟收費不宜象民事訴訟那樣，實行訴訟成本按過錯原則由當事人承擔。（建立行政公訴制度是實行訴訟成本國家承擔的一個比較好的方式，可以與相對人行政自訴方式一同構(gòu)成我的行政訴訟提起方式）。第三，人民法院作審判機關(guān)對行政主體的具體行政行為進行監(jiān)督，是其職責所在，即國家機關(guān)對國家機關(guān)監(jiān)督，是國家機關(guān)內(nèi)部的事務(wù)，訴訟成本理由國家財政支付。如由當事人承擔，則不盡合理。只有實行訴訟成本國家承擔才能扭轉(zhuǎn)這一不合理體制。
(二)建立行政訴訟成本追償制度。
行政訴訟成本追償是指在行政訴訟，行政訴訟或非訴行政案件執(zhí)行過程中，所發(fā)生的訴訟成本損失，國家有權(quán)向有關(guān)責任人員要求予以賠償。它包括國家對原告、被告、第三人的行政訴訟成本的追償。從當事人是否為行政主體為標準。行政訴訟成本追償可分為對非行政主體的訴訟成本追償，和對行政主體訴訟成本的追償。在對非行政主體行政訴訟成本追償中，訴訟成本由非行政主體承擔，在對行政主體的訴訟成本追償中，則將責任落實到有關(guān)直接責任人承擔。這樣才能夠真正減少國家財政開支，減輕廣大人民群眾的負擔。
(三)建立濫用訴權(quán)懲罰制度。
提起行政訴訟是公民、法人、其它組織的一項基本權(quán)利，但權(quán)利不能濫用。為此在行政訴訟中有必要建立濫用訴權(quán)懲罰制度。在建立濫用訴權(quán)懲罰制度上，可以參考以下因素：一是對濫用訴權(quán)的界定。界定時應(yīng)當考慮到行政主體的具體行政行為是否存在法律上的缺陷，原告提起行政訴訟的目的是否出于維權(quán)的正當需要。行政案件本身導致金額、價款的有無大小不能作為判定濫用訴權(quán)的標準。濫用權(quán)訴的具體表現(xiàn)形式應(yīng)當以法律的形式規(guī)定下來，不宜給予人民法院較大的主觀隨意性。二是對濫用訴權(quán)者給以一定的制裁。追究其相應(yīng)的民事責任，行政責任，造成國家財產(chǎn)損失巨大的，可以追究刑事責任。
(四)對于涉外行政訴訟，實行對等原則。
隨著我國對外開放發(fā)展進程和我國加入WTO的步伐加快，外國人和外國組織在我國進行行政訴訟的情況會越來越多，是否實行行政訴訟收費制度各國做法不一。對此類行政訴訟，如機械地堅持訴訟成本國家承擔，則可能有損我國與經(jīng)濟利益。因而從平等的原則出發(fā)，在實行行政訴訟成本國家承擔的同時引入對等原則，這樣既維護了國家，又避免了國家經(jīng)濟利益的損失。在實行對等原則中應(yīng)當考慮以下兩個因素：一是訴訟成本的核定；二是該外國對中國公民、法人、其它組織實行行政訴訟權(quán)利的限制程度。
注：
①1982年的《人民法院訴訟收費辦法》為試行辦法；
②含法律法規(guī)授權(quán)組織，下同。
③此處指的是一般情況，因為人民法院訴訟費的免除是有限的，且程序繁索；
④嚴格地講為行為后果涉及財產(chǎn)權(quán)的行政案件。
參考資料：
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12、《行政訴訟法》。
一、國內(nèi)關(guān)于行政訴訟證明標準的三種模式
應(yīng)當根據(jù)具體行政案件具體分析，目前國內(nèi)理論界關(guān)于行政訴訟的證明標準分為三類模式，主要證明標準為：民事訴訟中的優(yōu)勢證明標準、刑法基礎(chǔ)上進行適當修改而產(chǎn)生的排除合理懷疑的證明標準和介于民法與刑法中間的明顯優(yōu)勢證據(jù)標準。第一種為接近民事訴訟證明標準的行政訴訟證明標準——優(yōu)勢證明標準。何家弘老師認為民事訴訟和行政訴訟的證明標準都可以表述為“優(yōu)勢概率的證明”，就是在審查訴訟雙方證據(jù)的真實性和證明力的基礎(chǔ)上，評價雙方證明結(jié)果概率，其中概率占優(yōu)勢者即可勝訴或得到有力的裁決。此種標準一般適用于涉及財產(chǎn)權(quán)或人身權(quán)的行政裁決案件。但是在適用中應(yīng)當注意：第一，優(yōu)勢證明標準只適用于行政裁決案件，不允許擴大到其他行政案件，也不允許將非行政裁決案件當做行政裁決案件處理；第二，此種標準只適用于財產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)爭議，其他權(quán)利并不適用。優(yōu)勢證明標準一般適用于民事訴訟法領(lǐng)域，在行政訴訟中適用此標準的主要原因是作為行政訴訟客體的具體行政行為具有多樣性，既有公權(quán)力色彩較濃的單方行政行為，也有公權(quán)力色彩較濃的雙方或多方法律行為。正因為后者更多的參透了當事人的意志，才使得在訴訟中采用的證明標準更加類似和接近于民事訴訟。雖然行政裁決的客體是民事糾紛，但是此時的民事糾紛已非單純的進入民事訴訟的民事糾紛，而是經(jīng)過了公權(quán)力作用的民事糾紛。所以其證明標準比同等條件下進入民事糾紛的證明標準更高一些。第二種為接近刑事訴訟證明標準的行政訴訟證明標準——排除合理懷疑標準。排除合理懷疑標準，又稱案件事實清楚、證據(jù)確實充分標準，一般適用于刑事訴訟中，是行政相對人人身或者財產(chǎn)有重大影響的行政案件參照刑事訴訟的證明標準而適用的又一種更加嚴格的證明標準。行政行為本身是一個多層次、多角度的行政手段，既包括具有一般行政行為特點的行政處理行為，也包括接近于民事行為的雙方合意行為，甚至還包括一些比刑事制裁更為嚴厲的行政行為。所以在行政訴訟中，也應(yīng)當適用排除合理懷疑標準。第三種則是介乎于民事訴訟與刑事訴訟證明標準的行政訴訟證明標準—明顯優(yōu)勢證明標準。明顯優(yōu)勢證明標準是指在行政訴訟中，法庭按照證明效力具有明顯優(yōu)勢的一方當事人提供的證據(jù)認定案件事實的證明標準。其主要內(nèi)涵包括：（1）行政機關(guān)認定案件事實的要點明確、清楚、具有說服力，提供的證據(jù)相對于原告的證據(jù)具有明顯的優(yōu)勢。這里所說的明顯的優(yōu)勢是相對于民事訴訟上的一般優(yōu)勢而言的。（2）清楚而有說服力的證明標準不排除存在合理的懷疑，但這種合理的懷疑不是無限度的，應(yīng)當是基本的違法事實清楚的情況下，存在一定的合理懷疑。（3）行政機關(guān)提供的證據(jù)與其認定結(jié)論之間具有邏輯關(guān)系，即在行政訴訟中處于優(yōu)勢地位的行政機關(guān)應(yīng)有充分的證據(jù)證明公民的違法行為，且具有一定說服力。（4）被告提出的證據(jù)達不到清楚而有說服力的證明標準時，應(yīng)當承擔敗訴的風險。清楚而有說服力的證明標準是行政訴訟中的一般證明標準。
二、建立行政訴訟證明標準的“多元化”模式
鑒于理論界的通行做法，《證據(jù)法學》對行政訴訟證明標準作出規(guī)定：
(一)在此基礎(chǔ)上,根據(jù)行政案件的性質(zhì),設(shè)定了三類證明標準。
(二)它的適用范圍最廣。這種標準充分體現(xiàn)了行政訴訟的特色。
(三)以優(yōu)勢證明標準和嚴格證明標準為補充。。
三、結(jié)語
現(xiàn)行行政訴訟證明標準應(yīng)當采用明顯優(yōu)勢證明標準為主，優(yōu)勢證明標準和排除合理懷疑證明標準為補充的證明標準劃分，采取這樣的劃分不僅符合我國訴訟法法律的相關(guān)規(guī)定，在此基礎(chǔ)上更突顯了行政訴訟法的自身特點，在實踐中針對不同行政案件具體應(yīng)用，有利于法官自由裁量權(quán)的發(fā)揮，同時也符合公正與效率價值，使法官在辦理案件中有章可依，方便行政管理相對人的合法權(quán)益的保護，也與我國現(xiàn)有行政訴訟證據(jù)規(guī)則相符合。在行政訴訟證明標準的適用問題上，我們應(yīng)當結(jié)合具體案件具體分析，根據(jù)具體行政行為的種類，行政案件的性質(zhì)及對當事人權(quán)益影響的大小等因素，具體確定案件的證明標準，從而保證最大程度地作出正確的判斷，最大程度地實現(xiàn)公正與效率，這樣才能符合現(xiàn)代法治的要求，有助于制度的完善及實現(xiàn)司法的公正。
本文作者：侯靜工作單位：西北政法大學行政法學院
行政訴訟、又稱“民告官”的訴訟，是法院應(yīng)公民、法人或者其他組織的請求，通過審查行政行為合法性的方式，解決特定范圍內(nèi)行政爭議的活動。原告認為行政機關(guān)和行政工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，都有權(quán)按照《行政訴訟法》的規(guī)定，向人民法院啟動訴訟程序，如果原告起訴之初，僅提出了要求法院解決行政爭議，可否在法庭辨論終結(jié)前，一并要求解決與之相關(guān)的民事爭議、增加訴訟請求呢？現(xiàn)在從《行政訴訟法》及最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《行政訴訟法》若干問題的解釋，還有《最高人民法院行政訴訟證據(jù)若干規(guī)定》中都沒有相關(guān)的明確規(guī)定，審判實踐中，一般都予駁回，不予審理，告之申訴。
筆者認為，在行政訴訟中，如果原告起初并未一并主張侵權(quán)賠償請求，這應(yīng)當就是行政附帶民事的訴訟，法院應(yīng)當審理。
第一，增加訴訟請求，符合行政訴訟法立法的最主要目的。
最主要目的，就是保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。即是為遭受行政機關(guān)或行政機關(guān)工作人員侵害的當事人，公民、法人或其他組織提供救濟途徑，通過訴訟方式保護公民、法人組織或其他組織。在《行政訴訟法》第二章受案范圍第十一條中用肯定列舉的方式確定了立案標準，這八類可訴具體行政行為，基本上均可涉及原告的民事利益，只有第十一條第一款第四項行政許可案件與侵權(quán)賠償無關(guān)。除此之外，行政侵權(quán)發(fā)生后，必然有損原告的民事權(quán)益，如果原告起訴時僅要求法院作出撤銷、變更、確認的判決，而當時未主張侵權(quán)賠償，但在庭審辨論之前又提出了，法院不予審理該部分請求，豈不與立法本意相悖，救濟又怎能真正落到實處呢？本身行政機關(guān)在行政執(zhí)法和行政訴訟中處于優(yōu)勢，原告處于劣勢、弱者的地位。原告啟動國家公權(quán)力，即審判權(quán)，就是想通過國家公權(quán)力審查行政機關(guān)具體行政行為的合法性，進而承擔因行政行為造成的損失，最終實現(xiàn)合法權(quán)益的目的。
第二、增加訴訟請求有《行政訴訟法》第五十二條為依據(jù)。
該條款規(guī)定，原告的合法權(quán)益受到被告作出的具體行政行為侵犯造成損害的，有權(quán)請求賠償。如單獨主張賠償請求，應(yīng)先向行政機關(guān)解決，否則法院是不予受理的。從本條的立法本意看，行政訴訟體現(xiàn)的是一種經(jīng)濟原則，便于當事人雙方解決爭議，也可以避免出現(xiàn)一事多判。當然，這里就存在一個選擇權(quán)，如當事人選擇在行政訴訟中一并主張，那么法院合并審理行政附帶民事訴訟，如果當事人選擇單獨解決，法院只審行政部分。在第五十二條中，原告有權(quán)請求賠償，應(yīng)當理解是一種廣義的整個法院訴訟程序，而不能單單理解為法院的立案階段。既然法律未明文規(guī)定當事人不能在行政訴訟中增加訴訟請求，當事人依此規(guī)定，就有權(quán)行使訴權(quán)。部分法院以原告沒有在立案時一起主張，一般不予審理，而是告知當事人只能單獨向行政機關(guān)去主張，實質(zhì)上是一種違反本條立法原意，也是違反了節(jié)約訴訟成本的行為。
第三、法院審理行政爭議案件時，可參照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，采用民事訴訟規(guī)則進行。
在《民事訴訟法》第五十二條“原告可以放棄或者變更訴訟請求”，在《民事訴訟證據(jù)若干規(guī)定》第34條第3款規(guī)定“當事人增加、變更訴訟請求或者提起反訴的，應(yīng)當在舉證期限屆滿前提出”。但在《行政訴訟法》及《行政訴訟證據(jù)若干規(guī)定》對原告可否增加、變更訴訟請求沒有作出規(guī)定。當然，行政訴訟的特點決定了舉證主要針對被告的。但對于原告這一權(quán)利的默視，還是盡快完善才能更好的體現(xiàn)行政訴訟立法的本意。好在最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《行政訴訟法》若干問題的解釋第九十七條“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定”這為原告的增加訴訟請求確實是難能可貴的依據(jù)。
第四、增加訴訟請求并沒有改變行政訴訟的內(nèi)涵，僅是訴訟請求個數(shù)的變化，是一個量上的增加。
在行政訴訟中，如原告變更訴訟請求，如主張法定機關(guān)履行法院行為，現(xiàn)更改為撤銷違法具體行政行為，這時的變更，通常意味著要求被告承擔責任形式的變更，是當事人要用新的實體權(quán)利主張代替原來的實體權(quán)利主張的一種訴請行為，作為法院，對這種變更，筆者認為不應(yīng)支持，按其原主張審理為妥。但原告如果起初即行政爭議又侵犯民事權(quán)益，后增加賠償?shù)拿袷抡埱螅@一增加實質(zhì)上并沒有改變行政訴訟的原始內(nèi)涵，僅訴訟請求個數(shù)的增加。
因此，筆者贊同行政訴訟中，原告可以在起訴后，庭審中增加訴訟請求這一觀點。
關(guān)鍵詞: 行政合同；行政合同救濟制度；行政訴訟；民事訴訟
一、我國的行政合同糾紛
目前我國的行政合同隨著時代的發(fā)展也越來越普及，這是一個從行政命令到民事協(xié)商的過程，是社會進步的表現(xiàn)，同時隨著合同的增多，糾紛也隨之而來。首先通過“劉文修等訴北門鄉(xiāng)政府行政合同糾紛案”進一步了解行政合同糾紛：
y市政府為解決西部人民用水問題需要征用庫區(qū)的農(nóng)村集體土地。2002年2月12日，鄉(xiāng)政府和村委會分別以甲乙方身份簽訂《協(xié)議書》，達成征收及補償協(xié)議。劉文修等村民在征地安置、補償問題上提出要求但被拒絕。2003年12月，劉文修等138人以鄉(xiāng)政府為被告，以黃坑村委會為第三人提起行政訴訟。法院審理后認為，被告行為合法，沒有侵犯原告的合法權(quán)益，據(jù)此判決駁回原告的。劉文修等人不服，向二審法院提起上訴。終審判決：駁回上訴，維持原判。
其中，被告北門鄉(xiāng)政府和黃坑村委會辯稱：被告與黃坑村委會之間簽訂的合同不是行政行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。合同的內(nèi)容需批準，因此對原告不產(chǎn)生實際影響。那么，被告辯稱的行政合同不是行政訴訟的受案范圍是否正確？如果行政訴訟不能解決行政合同糾紛，民事訴訟是不是可以取代行政訴訟來解決行政合同雙方糾紛？首先我們分析行政合同的定義。
二、行政合同含義界定與特征
在我國關(guān)于行政合同理論和實踐上較國外起步晚。目前我國還沒有法律、法規(guī)對“行政合同”進行定義。早在1999年在《合同法》出臺前，有學者提出建議，要在《合同法》其中或其外明確行政合同的法律地位。 但沒有被采納。
現(xiàn)學術(shù)界中部分專家學者對行政合同的界定不同，但綜合各學者對行政合同的界定，筆者認為無論是從形式標準還是實質(zhì)標準上定義，都有一些共通點，即行政合同一方是行政主體以行政管理目的與另一方為相對人或另一行政主體達成協(xié)議在雙方意思表示一致基礎(chǔ)上達成的旨在產(chǎn)生、變更或消滅行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。
根據(jù)行政合同的初步界定我們可以了解：行政合同是一種雙重性質(zhì)的制度，內(nèi)容上兼具行政管理的性質(zhì)又是以契約合意形式體現(xiàn)。因此它涵行政性與民事性雙重性質(zhì)。
首先，行政合同的行政性表現(xiàn)為1）主體：行政合同中至少一方當事人是行政機關(guān)或者行政主體。2）目的：行政合同的最終目的是為了實施行政管理，合同只是行政主體實施行政管理的一種手段。3）行政優(yōu)益權(quán) ：無論是合同締結(jié)前還是之后，行政主體的優(yōu)益權(quán)始終存在，作為發(fā)起方的行政主體處于管理者、監(jiān)督者的地位。
其次，行政合同的合同性：1）合同締結(jié)的平等，如果不出于公益需要，合同的平等性占主要地位。2）相對人有締結(jié)合同的自由，相對人可以通過衡量雙方利益后選擇是否締結(jié)合同。3）在締結(jié)合同后雙方均應(yīng)受行政合同的約束，不能隨意違約，否則需要承擔相應(yīng)的責任。
行政合同獨有的性質(zhì)決定了它與民事合同相比，有著民事合同所不具有的特征：1）行政合同主體特殊。2）行政合同最終目的是為實施行政管理。3）行政合同是關(guān)于行政法上權(quán)利義務(wù)的協(xié)議。4）一方主體擁有行政優(yōu)益權(quán)。
三、目前我國行政合同糾紛救濟現(xiàn)狀
長期以來，國有土地出讓合同，公房租賃合同，財政支農(nóng)借貸合同糾紛等許多行政合同糾紛被納入民事訴訟管轄。
以《國有土地使用權(quán)出讓合同》為例，我國法律界對該合同的性質(zhì)認識不一。就理論界而言，民法學者認為其屬于民事合同，行政法學者認為其屬于行政合同。在審判實踐中，以前法院將《國有土地使用權(quán)出讓合同》大多作為民事案件來受理，依據(jù)是最高人民法院《民事案件案由規(guī)定（試行）》，該規(guī)定將土地使用權(quán)出讓合同糾紛規(guī)定為第五個民事案由，屬于房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營合同糾紛 。但是，最高人民法院在2004年1月關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知中，把行政合同列為行政行為之一。依據(jù)該通知，《國有土地使用權(quán)出讓合同》糾紛的案由應(yīng)當定為土地行政合同糾紛，應(yīng)該屬于行政訴訟范圍了 。這使實踐和理論在理解上更加混亂。
再如《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第56條規(guī)定：“農(nóng)村土地承包合同中當事人一方不履行合同義務(wù)不符合約定的，應(yīng)當依照《合同法》的規(guī)定承擔違約責任。”我國《行政復議法》第6條第6項規(guī)定：“認為行政機關(guān)變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包合同，侵犯其合法權(quán)益的，公民、法人或者其他組織可以依照本法提起行政復議。”顯然，這條規(guī)定的農(nóng)村承包合同屬于行政合同，而與《農(nóng)村土地承包法》截然相反。
四、我國行政合同糾紛的救濟通道
（一）民事訴訟通道
如前所述，我國關(guān)于行政合同糾紛的解決多數(shù)是以合同的性質(zhì)進入了民事訴訟的程序之中。這種救濟模式雖然從行政合同的定性上存在著許許多多的爭議，但在司法實踐中也起了一定的作用。民事訴訟有它自己的優(yōu)勢。
首先，民事訴訟門檻低，只要符合條件就可以提起民事訴訟，不得以不屬于法院的受案范圍而拒絕受理。其次，行政合同有著行政性與合同性雙重屬性，政府也是遵循平等協(xié)商的原則和合同相對方約定實體權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，法院可以以合同糾紛來解決糾紛。然后，我國的《民事訴訟法》相對《行政訴訟法》而言比較成熟，民事合同領(lǐng)域的立法比較完善，有豐富的理論基礎(chǔ)，同時民事訴訟的審限比較長，可能更好的查清事實和保護合同相對人的合法權(quán)利。最后，在證據(jù)證明方面遵循民事訴訟的證明規(guī)則，能減輕政府的許多壓力。
但是，民事訴訟的優(yōu)勢不能掩蓋實踐的錯位：
首先，從理論上講，民事合同救濟的私法理念與行政合同的公益理念不符，不利于公共利益實現(xiàn)。根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第2條規(guī)定，民事訴訟的主要任務(wù)是保護民事活動的當事人的合法權(quán)益。而行政合同是不對等的行政主體與相對人之間在公法上的爭議，不屬于民事訴訟的受案范圍。其次，民事訴訟法不利于保障雙方的權(quán)利。1）民事訴訟缺乏司法審查的職能。這樣會使行政合同慢慢的走向“壓制相對一方的意思的自由表達、使行政契約滑向行政命令的危險。” 加上行政主體在行政合同的簽訂，履行方面享有行政優(yōu)益權(quán)，導致訴訟中平等難以維持，在行政合同訂立和履行階段，行政主體享有的權(quán)利多于相對人，而義務(wù)卻少于相對人，民事訴訟無法矯正這種不對等的狀態(tài)。2）同樣，民事訴訟也不利于保護行政特權(quán)。行政主體擁有特權(quán)，簽訂行政合同的最終目標是行政管理，實現(xiàn)公共利益。但根據(jù)《合同法》的相關(guān)規(guī)定，程序復雜，解除合同條件狹窄，對調(diào)整行政政策、保護公共利益非常不利。最后，民事訴訟無法妥善解決行政合同引發(fā)的賠償問題。我國行政主體每筆辦公經(jīng)費都有專門用途并經(jīng)過預算，顯然，行政主體的民事賠償費用沒有正常渠道可供支付。若要賠償只能拆東墻補西墻或自設(shè)一個機關(guān)小金庫，這會使行政工作進入一個惡性循環(huán)。假如行政主體沒有錢來賠償而消極履行義務(wù)又當如何？倘若法院強制執(zhí)
行，恐怕會上演華山論劍中東邪打西毒的一幕。
通過上述的討論可以看出，民事訴訟不適合行政合同的保護，難以真正的解決行政合同糾紛問題。那么，我國的行政訴訟法能否有效解決行政合同的糾紛？
（二）行政訴訟通道
透過現(xiàn)象看本質(zhì)，行政合同雖說是以合同的形式體現(xiàn)，且通過協(xié)商以平等原則簽訂。可行政合同的權(quán)利并非源于私法，而是公法。其二，雖然行政合同雙方在簽合同時以平等、自愿的原則簽訂，其地位應(yīng)當是平等的，但行政主體有很多行政優(yōu)益權(quán)是不能被削弱的。例如：選擇合同對象、確定合同內(nèi)容、指揮監(jiān)督合同的履行等方面行政權(quán)，即行政主體強硬的一面。其三，當行政合同出現(xiàn)不可抗力、形勢變更等情況時，行政主體可以強制解除合同或制裁，這樣政府既當運動員又當裁判，背離了民法中的公平原則。
綜上所述，筆者認為行政合同是公法行為。雖以合同的方式管理，但其實質(zhì)是為更好的實施行政管理，理應(yīng)屬公法行為。那么，行政合同本屬行政訴訟法的一部分。根據(jù)《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提訟。”且最高人們法院《解釋》第1條第1款規(guī)定受案范圍時使用“行政行為”代替了“具體行政行為”即行政行為包括具體行政行為，也包括行政合同和事實行為。
但是，如之前的劉文修等人的行政合同糾紛案是無法通過現(xiàn)行行政訴訟妥善解決的。雖然《解釋》間接的將行政合同引入行政訴訟的受案范圍中，但沒有進一步的規(guī)范。現(xiàn)行的行政訴訟制度是以“具體行政行為”為核心而設(shè)計、構(gòu)建的，將行政合同強行植入行政訴訟中還存在很多弊端。大部分的行政合同是否合法沒有明確的法律依據(jù)可供參考對照。且現(xiàn)行行政訴訟制度只審查行政行為是否合法，除合法性審查外，顯然不能為其他的訴訟內(nèi)容、活動及其結(jié)果解決糾紛。正如劉文修等人一案中，法院的結(jié)論是被告行為合法，駁回原告劉文修等138人的訴訟請求。因此，現(xiàn)行行政訴訟制度還不足以妥善解決行政合同糾紛。
五、完善我國行政訴訟的幾點意見
通過上述分析，現(xiàn)有的行政訴訟也不能有效的保護行政合同雙方的合法權(quán)益，對此提出幾點完善行政訴訟的意見：
1、調(diào)解。《行政訴訟法》第50條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”但我認為只要符合調(diào)解的基本原則，法官就可以適用調(diào)解。調(diào)解與和解不同，調(diào)解是由法官作為中立者促使雙方達成一致意見。法官在調(diào)解時遵循原則，把握其中的尺度，對雙方調(diào)解既能有效緩解雙方矛盾，又可以降低成本，提高效率。同時應(yīng)當注意的是：法官應(yīng)在中立者地位中防止以下幾點：1）行政主體運用其行政優(yōu)益權(quán)強迫行政相對人。2）利用法律專業(yè)知識，誤導行政相對人。3）行政合同雙方當事人串通損害國家利益或其它非法行為。
2、原告主體問題。余凌云教授曾說過：“為適應(yīng)解決行政契約糾紛的要求，就必須在原有單向性構(gòu)造的行政訴訟制度框架中針對行政契約的特點建立專門適用于解決行政契約糾紛的雙向性構(gòu)造的訴訟結(jié)構(gòu)。” 當相對人違約或因相對人過錯造成損失時，行政主體的特權(quán)不足以保護公共利益時同樣需要原告這樣一個身份。
3、訴訟時效。《行政訴訟法》第57條規(guī)定“人民法院應(yīng)當在立案之日起三個月內(nèi)作出第一審判決。”但基于行政合同的合同屬性，建議對行政合同爭議先參照《民法通則》的規(guī)定，把訴訟案件的審理期限延長至6個月，有利于審理人員查清事實，保障當事人的合法權(quán)益。
4、審理內(nèi)容。可按何兵教授分類方式，分成司法審查和非司法審查兩部分。首先，司法審查仍遵循“法無明文規(guī)定即禁止”。1）暫時以組織法為訂立行政合同的職權(quán)依據(jù)，合同不得違反有關(guān)法律的禁止性規(guī)定，且行政主體采取的制裁手段有法可依。2）合同內(nèi)容合理。3）程序合法。其次，在非司法審查方面，行政合同應(yīng)當認可合同法對要約、承諾、生效要件的規(guī)定。但合同法規(guī)則與行政規(guī)則沖突時，首先以公共利益為重心，再考慮取舍。
5、證明責任。行政合同不是具體行政行為，因此行政主體在收集證據(jù)時是不會“先取證，后裁決”的。所以行政合同雙方均應(yīng)承擔舉證責任。此外行政主體還應(yīng)對相關(guān)職權(quán)負說明義務(wù)。
參考文獻：
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[3]劉莘，《行政合同芻議》，載《中國法學》1995年第5期.
一、三種訴訟方式的弊端
“平行訴訟”的弊端。以行政訴訟附屬民事問題中較典型的房屋登記侵權(quán)之訴為例：取得房屋所有權(quán)證之外的第三人，認為行政機關(guān)的房屋登記行為侵害了自己的合法權(quán)益，向法院提起行政訴訟，要求撤銷該行政登記行為并重新作出登記，但對涉及的房屋權(quán)屬之爭，當事人須提起民事訴訟。由于行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系法律規(guī)定分屬兩個不同的審判組織審查，且審查的重點有別，方式各異，因而出現(xiàn)不同的結(jié)論抑或互相對立的判決也就不足為怪了。即便兩類訴訟最終結(jié)果一致，原告的主張得到支持，在民事訴訟中，法院也只有對其所有權(quán)予以確認的權(quán)力；在行政訴訟中，法院也只能按照行政訴訟法的規(guī)定判決撤銷該行政登記行為并責令重新作出。如果行政機關(guān)遲遲不履行或無視行政訴訟法的規(guī)定，又以同一事實和理由作出與原具體行政行為相同或基本相同的行政行為，當事人只得再次提起行政訴訟，法院只能再次予以撤銷。這樣，撤了又作，作了又訴，訴了又撤，循環(huán)往復，出現(xiàn)了“法律真空”。這樣不僅使權(quán)利人陷入一場曠日持久的累訴，其合法權(quán)益得不到及時有效地保護，而且嚴重損害了法律和人民法院的權(quán)威與尊嚴。這種當事人無奈，人民法院無能為力的兩難局面，有違行政訴訟的立法本意。
“附帶訴訟”的弊端。持此種觀點的法律依據(jù)是最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第61條“被告對平等主體之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理”的規(guī)定。但該規(guī)定也只是“可以”一并審理，而不是“必須”或“應(yīng)當”。且這一規(guī)定也只是針對“行政裁決”的特例，除此以外的其他具體行政行為則不能適用。同時，對如何一并審理，未作具體說明，實踐中很難操作。是否是以附帶訴訟的形式一并審理，目前還不得而知。因而這一訴訟方式長期被束之高閣也就不難理解了。即便予以一并審理，也確認了行政機關(guān)所認定的事實錯誤，法院也只能判決撤銷該具體行政行為并責令重新作出。如果行政機關(guān)拒不履行或又重復作出相同的具體行政行為，則與“平行訴訟”的最終結(jié)果一樣，又回到了“撤了又作，作了又訴，訴了又撤”的惡性循環(huán)老路上，當事人的合法權(quán)益仍無法得到法律及時、有效的保護。
“單一民事訴訟”的弊端。“不告不理”是民事、行政訴訟所應(yīng)遵循的原則。當事人在提起行政訴訟后，人民法院既不能動員其撤訴，又不能動員其提起民事訴訟。若其既不起訴又不撤訴，法院將陷入被動的兩難境地。即使提起民事訴訟，由于行政訴訟法明確規(guī)定行政訴訟案件由人民法院行政審判庭審理，這就排除了除行政審判組織以外的其他審判組織也能審查具體行政行為合法性的可能。由于該民事問題是行政訴訟中的附屬問題，因而民事訴訟只是行政訴訟這一“主訴”中的“從訴”。拋開行政訴訟而搞所謂的單一民事訴訟，顯然是舍本逐末，具體行政行為是被維持還是撤銷仍是民事訴訟無法逾越的一道門檻。因此，欲以民事訴訟取代行政訴訟的做法直接挑戰(zhàn)了我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，理論上是行不通的。
二、適用司法變更權(quán)的必要性
從以上分析不難看出，三種訴訟方式均存在著其自身無法克服的弊端。雖然在三種訴訟方式中，法院不遺余力地履行其職責并消耗了大量的司法資源，但具有國家強制力的法院判決面對行政機關(guān)公然對法律的褻瀆時卻無可奈何，無異于一紙空文。此舉不僅不能徹底解決紛爭，及時維護當事人的合法權(quán)益，而且使人民法院陷入兩難境地，嚴重損害了法律的尊嚴。人民法院在行政訴訟中只對行政處罰顯失公正才享有司法變更權(quán)，這一針對特定的具體行政行為出現(xiàn)的特定情形而賦予人民法院的唯一一項司法變更權(quán)，適用范圍和條件是極其有限和嚴格的，除此之外的其他不當?shù)木唧w行政行為，人民法院只能予以撤銷或一并責令重新作出、限期履行，而無權(quán)變更。這種有限的司法變更權(quán)無法解決行政訴訟中的諸多問題，實踐證明已不適應(yīng)社會發(fā)展的要求，由此產(chǎn)生的法律真空也是行政訴訟立法時所始料不及的。因此，擴大變更判決的適用范圍，賦予人民法院對此類案件的司法變更權(quán)就顯得尤為緊迫和必要。在行政訴訟中，人民法院通過對涉訴的附屬民事爭議一并審查后，逕行適用變更判決的形式，對不當具體行政行為予以變更，可從根本上擺脫行政機關(guān)拒不履行或重復作出相同具體行政行為而法院對此卻無可奈何的窘境，才能節(jié)約訴訟成本，提高訴訟效率，維護法律的尊嚴和法院的權(quán)威，實現(xiàn)行政訴訟的目的。
三、適用司法變更權(quán)的可行性（理論依據(jù)）
（一）司法的最終裁判權(quán)所決定
“司法是社會正義的最后一道防線”，這是由司法的本身性質(zhì)所決定的。人民法院代表國家行使審判權(quán)，享有處理社會各種糾紛的最終裁判權(quán)。行政訴訟是行政權(quán)的司法途徑的救濟，是人民法院對已生效的具體行政行為實施的法律監(jiān)督，它是在行政機關(guān)充分行使行政職權(quán)后，對不正確或錯誤的行政行為的一種補救，是事后救濟。既然是司法救濟，就應(yīng)當有司法救濟的特殊手段；既然是司法最終裁判，就應(yīng)有與之相對應(yīng)的權(quán)力。實踐表明，司法變更權(quán)是司法救濟的有效手段，是司法最終裁判權(quán)的充分體現(xiàn)。這種權(quán)力也只是司法的判斷權(quán)，是法院以其判斷來糾正行政機關(guān)的錯誤判斷，而絕非是代替行政機關(guān)行政。對此，美國著名的法學家龐德曾指出：“司法判斷最完全地按照法律來實現(xiàn)正義，它比任何其他裁判形式更好地把確定性和靈活性兩者所具有的各種可能性結(jié)合起來”。不賦予人民法院在審理該類案件中的司法變更權(quán)，紛爭將得不到最終徹底地解決，司法最終裁判權(quán)將無從體現(xiàn)，司法救濟將成為空談，無異于畫餅充饑。正如貝勒斯所說“倘若人們求助于法律程序來解決爭議，那么爭議須在某一階段上最終解決，否則求助法律程序就毫無意義”。
（二）案件的特殊內(nèi)容所決定
行政訴訟中的附屬民事問題，在行政訴訟法實施前均是由人民法院按民事、經(jīng)濟糾紛來處理，由人民法院作出確認。行政訴訟附屬民事問題是基于當事人對行政機關(guān)的民事爭議事實所作的確認或處理不服而引發(fā)的，如果人民法院無權(quán)變更行政機關(guān)對錯誤事實的認定，實際上是漠視行政機關(guān)可對民事法律關(guān)系作出任意判斷，從而承認行政機關(guān)認定事實的終局性及其享有的不受法律約束的權(quán)利，顯然違反了憲法第5條“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)、事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”的規(guī)定，有悖“司法最終”原則，司法救濟與司法監(jiān)督也就無從談起，人們通過行政訴訟來維護自己合法權(quán)益的期待只能是望梅止渴。
（三）行政訴訟的本身要求
人民法院的審判權(quán)是完整的，既包括法律審，也包括事實審。對具體行政行為合法性審查，是建立在事實真實的基礎(chǔ)上的審查。如果事實不清，合法性也就失去了存在的基礎(chǔ)。因此對不真實的事實，如果人民法院只能予以撤銷而不能變更，必然導致人民法院審判權(quán)的殘缺而難以實現(xiàn)行政訴訟維護當事人合法權(quán)益、監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的目的。同時，由于我國不存在行政法院和普通法院的審判系統(tǒng)之分，只是按案件類別不同劃分歸屬同一法院哪一審判組織審理，因此，對于行政訴訟中的附屬民事問題，直接在行政訴訟中以變更判決解決，既符合行政訴訟的要求 ，也體現(xiàn)了“以事實為依據(jù)，以法律為準繩”的原則，不存在任何法律上的障礙。
（四）公正和效率的必然要求
關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)權(quán)屬登記；行政行為；民事行為；交叉的審理
中圖分類號：F293.31 文獻標志碼：A 文章編號：1673－291X(2008)03－0078－02
目前，在法院受理的涉及房地產(chǎn)權(quán)屬糾紛案件中，行政爭議和民事爭議重合的案件呈增長趨勢。這一狀況的出現(xiàn)與現(xiàn)代社會行政權(quán)的擴張、行政法與民法互相滲透相關(guān)，同時也是我國經(jīng)濟體制改革、社會發(fā)展的必然。合法的行政行為建立在有效的民事行為的基礎(chǔ)上，二者相互關(guān)聯(lián)，互為因果，這種客觀存在的關(guān)聯(lián)性導致民事訴訟與行政訴訟必然存在交叉。二者相互交叉所發(fā)生的法律事實性質(zhì)不同；人民法院適用的審理程序、對實體調(diào)整的法律依據(jù)不同。所以，房地產(chǎn)權(quán)屬登記行政訴訟與相關(guān)民事訴訟的交叉不僅歷來被法學理論界所重視，而且也是行政、民事審判活動中的難點。筆者將對此類問題的性質(zhì)、特點、范圍及審理方式、程序作如下探討。
一、房地產(chǎn)權(quán)屬登記行政行為與相關(guān)民事行為發(fā)生交叉的范圍和特點
房地產(chǎn)權(quán)屬登記行政行為是指房地產(chǎn)管理機關(guān)依據(jù)房屋所有人或使用人的不同申請，經(jīng)過對申請人所提供的證明材料審查核實，確定房地產(chǎn)所有權(quán)、居住權(quán)、他項權(quán)的管理行為。它在行政法上最重要的價值是明確了登記申請人對登記所確認的內(nèi)容產(chǎn)生了權(quán)利，并可以在權(quán)利被他人侵犯時，以登記的行政行為與之發(fā)生對抗，任何機關(guān)、團體及其他個人非經(jīng)法定程序不得以任何理由撤銷該行為。登記申請人向房地產(chǎn)管理機關(guān)提交的申請材料主要是有效的民事行為的相關(guān)材料，這其中可能存在民事糾紛從而引發(fā)民事訴訟。
與房地產(chǎn)權(quán)屬登記行政行為有關(guān)的民事訴訟主要包括：房地產(chǎn)買賣合同糾紛訴訟、抵押合同糾紛訴訟、繼承糾紛訴訟、析產(chǎn)訴訟、侵權(quán)訴訟、離婚財產(chǎn)分割糾紛訴訟、贈與糾紛訴訟、互換糾紛訴訟、房屋租賃訴訟、房屋動遷安置補償訴訟等。房地產(chǎn)權(quán)屬登記行政案件中與民事行為有關(guān)的行政訴訟主要包括：訴房地產(chǎn)登記機關(guān)的初始登記行為、轉(zhuǎn)移登記行為、變更登記行為、他項權(quán)登記行為、不履行法定職責行為、注銷行為、撤銷注銷行為等。
房地產(chǎn)權(quán)屬登記行政行為與相關(guān)民事行為相互交叉的主要特點是：一是二者均是建立在同一標的物上的權(quán)利義務(wù)爭執(zhí)；二是在同一標的物上產(chǎn)生三方利害關(guān)系人，即房屋登記的合法主體、登記簿上的權(quán)利人和民事權(quán)利人；三是物權(quán)的產(chǎn)生來源于民事法律關(guān)系和行政法律關(guān)系；四是發(fā)生訴訟時，是不同法律事實和不同法律關(guān)系的對抗，而不是同一法律事實和法律關(guān)系的對抗。
二、房地產(chǎn)權(quán)屬登記行政案件與相關(guān)民事爭議是否發(fā)生交叉的審查確定
房地產(chǎn)權(quán)屬登記行政行為與相關(guān)民事行為在法律關(guān)系上發(fā)生沖突而引發(fā)訴訟時，很難或不可能由一個審判組織依據(jù)單一訴訟程序解決爭訟，必須根據(jù)案件的不同事實，理順出不同的法律關(guān)系，依據(jù)不同的程序法，作出相應(yīng)的判決結(jié)果。行政訴訟的當事人行使行政訴訟權(quán)利的目的不但是為了維護自己的行政權(quán)利得到實現(xiàn)，而最重要、最關(guān)鍵的目的是要通過行使行政訴訟權(quán)得到救濟之后實現(xiàn)其人身和財產(chǎn)上的權(quán)利。這就充分說明了行政訴訟與民事訴訟無論從主體上，還是從訴訟目的上都存在著千絲萬縷的聯(lián)系。但是這種聯(lián)系一旦發(fā)生訴訟不能適用一個程序來調(diào)整。
從審判實務(wù)角度上研究，房屋登記行政案件與相關(guān)民事案件在程序上的交叉問題在具體的案件中應(yīng)當重點把握以下幾個方面：一是涉案的法律關(guān)系是否為行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系并存；二是兩種法律關(guān)系相互之間發(fā)生影響，包括時間上的影響和空間上的影響；三是用一個程序能否徹底解決訴訟當事人的爭議；四是作為行政法律關(guān)系的訴訟主體或民事法律關(guān)系的當事人能否在一個案件中依法予以追加。民事審判中的房地產(chǎn)案件和行政審判中的房屋登記行政案件，只有同時具備以上四點，才可以確認該案為行政與民事交叉案件。
例如，甲公司將自己開發(fā)的房屋在未辦理所有權(quán)登記之前將其中部分門市房賣給了乙企業(yè)。’在價款和房屋相互交付一年后，甲將該房屋全部登記為自己的所有權(quán)。同時向乙下屬的使用單位丙收取房租。當乙得知丙向甲繳納租金，以自己與甲的買賣行為是所有權(quán)的買賣而不是使用權(quán)的買賣為由，指定丙停交租金，同時向人民法院請求確認雙方買賣行為是所有權(quán)的買賣，而不是使用權(quán)的買賣，并要求甲返還違法收取的租金。本案中，原告的是民事法律關(guān)系，主張財產(chǎn)權(quán)，被告以行政法律關(guān)系進行抗辯，二者同發(fā)生在一個案件之中；原告房屋買賣行為的內(nèi)容與被告答辯的登記行為相互產(chǎn)生影響，在時間上，雙方的買賣行為在先，登記行為在后，在空間上涉及了所有權(quán)和使用權(quán)；按照民事訴訟法的規(guī)定，民事訴訟不能解決行政登記是否有效的問題，而行政訴訟又不能對雙方當事人的買賣行為是否合法、買賣的標的物如何確定作出裁判；在訴訟參加人的資格上，登記機關(guān)不能在自己登記的房屋發(fā)生買賣糾紛時以第三人或其他訴訟當事人的身份參加訴訟，而賣方同樣不能以原告的身份參加行政訴訟。
三、房地產(chǎn)權(quán)屬登記行政案件與相關(guān)民事案件發(fā)生交叉時的審理方式
由于法律并未明確規(guī)定行政訴訟和民事訴訟的分工，作為法官也并非能夠準確確定，那么原告在進行訴訟選擇時難免存在偏差。此時人民法院應(yīng)當行使闡明權(quán)，同時應(yīng)當尊重原告的訴訟選擇權(quán)。根據(jù)我國現(xiàn)行的民事訴訟法及其相關(guān)司法解釋和行政訴訟法及其相關(guān)的司法解釋規(guī)定，當二者交叉時，應(yīng)當從公法優(yōu)于私法的角度確定審判順序，并在審判實踐中應(yīng)當把握以下幾個原則：
一是行政審判優(yōu)先原則。按照公法先于私法，比照刑事先于民事的審判原則。當二者發(fā)生程序上的交叉時，應(yīng)當采取行政審判優(yōu)先的原則。在大多數(shù)的涉及房屋處分權(quán)爭議的案件中，有關(guān)登記的行為或者發(fā)生在買賣之前，或者發(fā)生在買賣之后，要么是初始登記，要么是撤銷登記。例如，本文所列舉的某公司房屋買賣糾紛案，既然被告在答辯中舉出了房屋登記行政行為的證據(jù)，那么就應(yīng)當中止民事訴訟，起動房屋登記的行政訴訟程序。通過審查行政機關(guān)登記行政行為的合法性問題，確定涉案房屋的所有權(quán)。
二是民事優(yōu)先證據(jù)原則。在大量的房屋所有權(quán)糾紛案件中，涉案的房屋已經(jīng)發(fā)生登記行政行為，而行政機關(guān)卻不能完整的提供登記證據(jù)時，人民法院會判決撤銷該行政行為，但因行政審判不能評價民事爭議，所以行政相對人的權(quán)利仍未得到明確保護，此時主張權(quán)利的一方可以在民事訴訟中通過舉證證明爭執(zhí)房屋所有權(quán)的歸屬，然后以生效的民事判決作依據(jù)請求房屋登記管理機關(guān)變更登記。
三是民事調(diào)解原則。按照行政訴訟法和最高院司法解釋規(guī)定。人民法院審理行政案件涉及民事爭議部分，可以進行調(diào)解。在房地產(chǎn)登記行政案件中，有關(guān)受益權(quán)的爭議適用調(diào)解的原則是比較妥當?shù)摹＠纾课輨舆w案件中涉及到的產(chǎn)權(quán)登記人的回遷權(quán)和補償權(quán)與房屋臨時使用人安置權(quán)問題。根據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》第27條的規(guī)定，動遷行政行為涉及承租人權(quán)益部分，既可以由產(chǎn)權(quán)人與承租人協(xié)商，也可以由人民法院或行政機關(guān)調(diào)解。
