時間：2023-08-08 17:10:28
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇社會治理原則，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、治理的內容
管理是指政治統治者的地位保護盒階級壓迫功能逐漸淡化,代之以將行政權力主要運用在經濟社會發展和民生福利等方面的政治意志執行過程。政治是國家意志的體現,而管理則是這一意志的執行。對于什么是治理,許多機構和學者都作出了自己的界定。比較典型的是全球治理協會和世界經濟合作與發展組織的定義。全球治理協會的定義是:治理是個人與機構、官方和私人治理其共同事物的總和,多種多樣互相沖突的利益集團可以借此走到一起,找到合法的辦法。它是一個持續不斷的過程,在這個過程中既可以是對立的或各異的利益彼此時應,也可以是人們同意或接受符合其利益的非正式安排。世界經濟合作與發展組織的定義是:治理是運用政治權威管理和控制國家資源,以求經濟和社會的發展。具體而言,治理是有許多不具備明確的等級關系的個人和組織進行合作以解決沖突的工作方式,它靈活的反映著多樣活的規章制度甚至個人態度,以上定義非常典型地反映了治理理論的主要特征,概括起來主要包括以下幾個方面的內容:
1 自我調節的協作方式。即國家、組織、個人之間通過談判實現自動協調目的的方式。
2 多樣化的行動者。國家責任范圍逐漸縮小而公民享受更多的責任,包括政府部門、私營部門、第三部門以及廣大公眾都可以參與治理。
3 互動過程。致力于集體行動的組織依靠互相依賴的權利和資源關系實現互相促進和支持,形成協作性的合伙伙伴關系。
4 國家的主導角色。國家在制度設計和戰略制定方面具有根本性作用,這是其他機構不能代替的,國家的作用充分體現在其宏觀調控和組織協作上。
二、善治的內容
善治是指一種良好的治理。這是治理理念和相關機制建立并運用到實踐中所導致的良好的績效。它應該是社會治理發展的目標。善治只要是指治理能夠收獲到良好的技校,這種績效表現在治理的政治效果、管理效果、經濟效果和社會效果的方面。整治效果主要是通過治理達到了公民與公共機構之間的良性互動,公民的責任精神得到提升,公民對公共事務有著廣泛的參與,社區團結性達到非常高的水平。管理效果是通過多元角度的參與和互動,社區和組織的治理取得良好的管理效果,形成了共同治理的機制,提供了最大效率的公共服務。經濟效果主要是指通過治理直線了社區和組織資源最大化的利用,并確定了良好的經濟收益,給社區居民帶來了更好地福利。而社會效果則包括文化觀念、環境保護、社區安全、鄰里照顧等方面都產生良好的小郭,社區成為安全、幸福和文明的居住地。就一個國家而言,職責意味著國家實現有效的制度構建、公民創造力得到激活、政治文明程度高,意味著國家不僅在經濟上去的穩定而快捷的增長,而且在綜合效益上公民生活質量得到了不斷提升,社會和自然都實現了和諧共進的目標。
三、公共治理的內容
公共治理則是在治理概念內涵的意義上進一步具體化,用“公共”一詞更加明確地界定治理的公共性,多元性和互動性。公共治理涵括了治理概念的所有內涵,同時,他還繼續吐出了共有的價值和內容。公共的詞義非常廣泛,不僅包括作為傳統公共機構的政府,還包括準公共機構的社會組織和營利性機構,以及生活在社區和組織中的個人。內涵廣泛的“公共”它不會排斥任何一個公民或者機構參與公共事務,享受應得的福利。另外,公共治理還有另一重特征:公共關聯,公共治理不是將任何社會事務割裂開來,而是從整體上,從所有公眾的利益角度來進行處理。它突出了公眾與公共事務的不可分離性,強調了公民的責任精神。公共治理與傳統的管理和一般的治理相比,更加強調公共利益的精神和效益。公共治理堅持的是整體社會主義價值觀,共和主義、社群主義的思想明顯影響了當代公共治理的理念。治理不再單單是政府的職責,更是地方社區每一個公民體現自己價值、融入社區公共體、創造共和精神的必要手段。公共治理理念將會在經常的時期內引領社會政治行動發展的方向,影響社會共同體價值的構建于變革。
公共治理成為全球化的新型整治行動和社會發展組織,所謂“沒有政府的治理”就是指在全球化下,國家、國際組織和國際社會之間跨越組織障礙是閑的公民自組織治理。這一模式越來越成為國家之間和內部的對抗式的、狹隘的管理模式的替代者。公民成為治理中越來越重要的角色,國家與社會之間森嚴的界限逐漸模糊,更加多言的參與者使得社會治理展現出生機勃勃的面貌。公共治理成為國際化的政治潮流,它將一些基本的價值理念和原則傳送到世界各個地方,服務于發達的和發展中的國家和地區。這些基本價值和原則盡管在各個地方的理解和解釋并不完全一樣,但是去基本內核還是一直的。它因此成為國際化公共治理互相溝通和促進的原動力。具體說來,公共治理的基本原則包括:參與原則、透明原則、責任原則。回應原則、寫作原則和合法性原則等。
關鍵詞：風險社會；環境風險；預防為主原則；預防原則；風險防范
現代工業社會的不斷發展帶來了越來越多的人為災難，人們在社會生活的各個領域、不同層面都能感受到風險。面對越來越多的風險，公眾的神經變得越來越敏感和脆弱，風險問題由此成了當今社會爭論的焦點。20世紀80年代德國著名學者烏爾里希?貝克提出了風險社會理論，該理論迅速成為社會科學領域重要議題。他在《風險社會》一書中并沒有對“風險社會”概念做出直接歸納，而是從當代社會中的風險概念出發引出“風險社會”概念應含之意。貝克認為：風險概念直接與反思現代化的概念相關，可以被界定為系統地處理現代化自身引致的危險和不安全感的方式。風險，與早期的危險相對是與現代化的威脅力量以及現代化引致的懷疑的全球化相關的一些后果①。之后他在《風險社會在思考》中總結“風險社會”概念意味著：既不是毀滅也不是信任／安全，而是“真實的虛擬”；是有威脅的未來，（始終）與事實相反，成為影響當前行為的一個參數；既是對事實也是對評價的陳述，它在“數字的道德”中結合了起來；控制或缺乏控制，就像在“人為的不穩定”中表現出的那樣；認識（再認識）沖突中表現出來的知識或不知；出于風險的“全球性”而使全球和本土同時重組；知識、潛在沖突和癥候之間的差別；—個人為的混合世界，失去了自然與文化之間的二元性②。風險社會理論提出之初正值切爾諾貝利核電危機發生之際，而與環境有關的風險一直是風險社會理論的主要議題之一。應對風險社會背景下與環境有關的風險，環境法應有所作為，它的作用之一就是要防止某種不確定的不安全轉變為現實威脅。環境法預防原則與對安全追求的社會價值體系具有一致性。但是，現行環境法預防原則在風險社會的語境中受到挑戰，預防原則應有所突破并進行重構。
一、預防原則產生與發展
預防原則作為一項法律原則最初規定于聯邦德國的預防性規則，這項規則的要點是為了防止環境破壞，社會應該未雨綢繆，在潛在危險行為發生之前做出詳細計劃。1976年聯邦德國議會通過清潔空氣法將預防原則作為一項基本原則。預防性原則作為一項法律原則最初規定于聯邦德國的預防性規則，這項規則的要點是為了防止環境破壞社會應該未雨綢繆，在潛在危險行為發生之前做出詳細計劃。1976年聯邦德國議會通過清潔空氣法將預防原則作為一項基本原則。這些原則要求政策制定者考慮科學不確定性問題。但是關于不可逆的環境損害問題，要考慮風險防范措施。聯邦德國在處理酸雨、全球氣候變暖、北部海域污染等問題時經常提到這個原則。通過在這些領域適用風險預防措施來確立這個原則的合法性。風險預防措施的實施對當時德國工業環境保護和環境法的發展做出了貢獻。
20世紀80年代，預防原則開始經常出現在國際環境保護條約、協議和宣言中。比這更早的關于預防原則的國際文件，是1982年世界自然和1987年第二次北海保護部長會議宣言。它們清楚的規定了風險預防原則。
20世紀90年代是預防原則全面發展和實施的重要階段，更多國家了解、接受了這個原則，并發展了這個原則的應用范圍和領域。預防原則成為可持續發展的重要組成部分。有學者指出20世紀90年代以后幾乎所有的與環境有關國際法律文件都承認預防原則。值得指出的是1992年在里約熱內盧召開的聯合國環境發展大會中發表的《里約環境宣言》是預防原則的發展的一個里程碑。《里約宣言》的第15條指出，“為了保護環境，各國應根據它們的能力廣泛采取預防性措施。凡有可能造成嚴重的或不可挽回的損害的地方，不能把缺乏充分的科學肯定性作為推遲采取防止環境退化的費用低廉的措施的理由”。1998年Wingspread會議進一步將該原則表述為：“當一項活動對人類健康或環境產生威脅時應采取預防措施，即使因果關系的科學證明沒有完全建立……。在這種情況下活動的支持者，而不是公眾的，應承擔舉證責任。”《里約宣言》規定的預防原則的表述是一種弱勢形式表述，而Wingspread會議則采取的是一種強勢形式表達。這兩個條約被認為包含了風險預防原則的核心要素，即在應采取行動應對某些風險時科學不確定性不是不采取預防措施的理由。風險預防原則的弱勢形式是合理的，而且有必要在國際上得到廣泛的認可Jonathan Hughes，“How Not to Criticize the Precautionary Principle”，Journal of Medicine and Philosophy,2006，31,pp447–464。
二、中國環境法之預防為主原則
法的繼承、法律移植和法制改革是當代中國法律發展的基本途徑和方法沈宗靈主編:《法理學》（第二版），高等教育出版社2009年版，第99-107頁。。從時間上看中國的現代環境法產生發展較之西方社會更晚一些，因此中國的現代環境法很注重吸收和借鑒國外先進經驗。預防為主原則是中國環境法在早期就得以承認的一項原則，是在借鑒、吸收預防原則基礎上發展而來的。20世紀70年代西方社會已經認識到人對自然的巨大影響，認識到預防是比事后治理更有效更符合成本收益的做法。1976年德國已經將預防原則作為一項基本原則收入清潔空氣法。70年代末正值我國環境法蓬勃發展之際，1978年《憲法》將環境保護作為國家的一項基本職責確立了下來蔡守秋主編:《環境法教程》，法律出版社1995年版，第55頁。。1979年《環境保護法（試行）》將保護自然資源、防治污染和其它公害作了全面的原則性規定。之后預防為主原則成為環境法的主要原則之一被確定延續下來。
預防為主原則是預防為主、防治結合、綜合整治原則的簡稱。這在環境法學界已經得到公認，不同學者也對該原則作了闡述。呂忠梅教授認為預防為主原則的內涵是指：國家在環境保護工作中采取各種預防措施，防止開發和建設活動中產生新的環境污染和破壞；而對已經造成的環境污染和破壞要積極治理呂忠梅：《環境法》，法律出版社1997年版，第61頁。。陳泉生教授認為該原則由預防、防治、綜合治理三個部分組成。所謂預防是指預防一切環境污染或環境破壞造成的危害，它包括通常不會發生的危害，時間和空間上距離遙遠的危害，以及累積型的危害。所謂防治，是指對一切環境污染或環境破壞所進行的治理。所謂綜合治理，又稱綜合整治，則是指根據環境污染或者環境破壞的具體情況，對預防和防治進行統籌安排，綜合運用各種手段來保護和改善環境陳泉生：《環境法原理》，法律出版社1997年版，第71頁。。汪勁認為預防原則是指對開發和利用環境的行為所產生的環境質量下降或環境破壞等應當事前采取預測、分析和防范措施，以避免、消除由此可能帶來的環境損害。預防為主、防治結合要求將環境保護的重點放在事前防止環境污染和自然破壞之上，防止環境問題的產生和惡化，同時也要求積極治理和恢復現有的環境污染與自然破壞，以保護生態系統的安全和人類的健康及其生產安全汪勁：《環境法學》，北京大學出版社2006年版，第153頁。。這些學者對該原則的論述中體現了某些共同的思想就是承認防患于未然的重要性和在損害發生之前采取措施的必要性。
法律原則在立法中的表達形式并不相同，既有通過直接明確的條文形式立于法條之中的，也有通過不同具體法律條文間接表現出的。作為一項環境法的基本原則，預防為主原則就是通過相關法律條文間接體現的。從相關法律條文的具體闡述看，《環境保護法》和其他單行法并未直接使用“預防”一詞，但是該原則在相關的法律規定中一直有所體現。《憲法》第26條規定國家保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其它公害。《環境保護法》第1條也用到了“防治污染和其他公害”的論述。《環境保護法》第25 條規定：“新建工業企業和現有工業企業的技術改造，應當采取資源利用率高、污染物排放量少的設備和工藝，采用經濟合理的廢棄物綜合利用技術和污染物處理技術。”《環境保護法》第13 條規定確立了環境影響評價制度，該法第26 條規定了“三同時”制度。這些規定體現了從源頭上防止污染思想，是預防為主原則的間接表述。此外，在專門性環境立法的層次上，《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》、《環境噪聲污染防治法》和《環境影響評價法》等法律法規，在各自的適用領域重申、補充、豐富或發展了以上基本原則。此外預防原則在環境立法中的適用具體、集中體現在幾項具體環境法律制度中。汪勁教授將這些環境法律制度歸類于“事前預防類法律制度”。事前預防類的法律制度是預防為主原則在環境立法中的具體體現和具體適用，主要包括：環境標準制度、環境計劃制度、環境影響評價制度呂忠梅：《環境法》，法律出版社1997年版，第201頁。。此外清潔生產機制、許可證制度也體現預防為主原則。
三、風險社會下預防為主原則的困境
預防為主原則在范疇上缺乏風險預防，這本身可能導致新的與環境有關的風險的產生，這是風險社會背景下預防為主原則的困境之一。預防為主原則與預防原則不盡相同文中預防為主原則特指我國環境法中的預防原則，即預防為主、防治結合、綜合治理原則，用預防原則特指國際通行的預防原則。。我國環境法產生于20世紀70年代，此時在國際上各種環境污染與公害事件頻發。各國環境立法目的開始準備，在環境損害出現之前就采取預防措施的思想被廣為接受。鑒于西方的經驗教訓，我國環境法在產生之初就采用了預防為主原則。中國環境法預防為主原則接受了在對環境有影響的行為帶來環境損害之前就采取行動以避免危害的產生之思想。但預防原則有兩層含義：一是運用已有的知識和經驗，對開發和利用環境行為帶來的可能的環境危害事件之前采取措施以避免危害的產生；二是在科學不確定的條件下，基于現實的科學知識去評價環境風險，即對開發和利用環境行為可能帶來的尚未明確或者無法具體明確的環境危害進行事前預測、分析和評價，促進開發決策避免這種可能造成的環境危害及其風險的出現呂忠梅：《環境法》，法律出版社1997年版，第154頁。。從環境法學者關于預防為主原則概念的論述看，關于預防原則的第一層含義大家獲得了共識：應該利用各種手段防止環境利用導致對環境產生的不利影響。但對于預防原則的第二層次含義即對不確定風險防范法律未作規定，不同學者的觀點也各異。目前中國已經進入以環境（或生態）風險（或危險）為標志的風險社會。面對越來越多的與環境有關的風險，僅將預防為主原則局限于預防環境污染、破壞等確定性損害之上，而忽視風險防范將導致更多的風險生產，導致惡性循環。
實踐中預防為主原則成效甚微，此為風險社會背景下預防為主原則困境之二。預防為主、防治結合、綜合治理作為一項原則在中國環境法產生之初就已經確立，對相關環境立法、環境執法、環境司法均有指導作用。預防為主原則應該貫穿于環境法治的整個過程中，對一切與環境有影響的行為指引。根據預防為主原則設置了相關法律制度、機制：清潔生產機制、環境影響評價機制、環境標準制度、環境計劃制度和許可制度。這些制度在實踐中起到了積極效應，但作用卻非常有限。最初以防止環境污染為主出現的預防原則在環境污染面前成效甚微。以水污染為例，根據《2010中國環境狀況公報》顯示全國地表水污染依然較重，七大水系總體輕度污染，近岸海域水質總體為輕度污染。據財新網不完全統計，自2005至2011年近六年中我國已發生了15起重大水污染事故張煥平：《近6年15起重大化工水污染事故一覽》，wwwcaingcom/2011-08-17/100291673html，2011-09-05。加上康菲漏油事故，統計數據應該是近六年來我國已經發生了16起重大水污染事故。。近年來，環境問題日益突出，污染問題嚴重影響社會穩定，因環境問題引發的不斷增加。自松花江水污染事件發生以來，全國發生各類突發環境事件76起，平均每兩天就發生一起。如果環境保護繼續被動適應經濟增長，這種狀況將難以遏制，甚至有愈演愈烈之勢參見《環保工作要實現歷史性轉變——國家環保總局局長周生賢答本報記者問》，《學習時報》第332期（2007年4月）。。這些環境糾紛、污染事故的發生充分證明了預防為主原則的失靈。
實踐中重治理而輕預防，此為風險社會背景下預防為主原則的困境之三。環境法預防原則具體內容與適用體現在四個方面：第一，合理規劃、有計劃的開發利用環境和自然資源；第二，運用環境標準控制和減少生產經營活動向環境排放污染物；第三，對開發利用環境和資源的活動實行環境影響評價；第四，增強風險防范意識，謹慎地對待具有科學不確定性的開發利用活動汪勁：《環境法學》（第二版），北京大學出版社2011年版，第96-97頁。。第四個方面的內容，即風險防范的內容，中國環境法尚未做出規定，環境法學界對是否采取風險防范的原則也未達成統一意見。與風險預防不同，前面三個方面內容作為預防原則的適用在我國環境法中均有規定，然而這些被認為是貫徹預防為主原則的相關內容，在長期以經濟建設為中心的指導下依舊被“末端控制”所控制。環境標準制度、環境影響評價制度被認為是最典型的預防為主的制度，可即便是這兩個典型制度也不完全是預防的。相關的規定考慮的重點依舊是污染物的處理處置方式，是污染治理設施。
四、預防原則的重構
法律是社會歷史發展的產物，物質生活條件對法律的產生和發展起著決定作用。隨著經濟社會的不斷發展，法需要實現自我更新、自我調整、自我完善，保持活力和生命力。預防為主原則是中國在借鑒西方經驗并結合中國國情的基礎上發展起來的，在改革開放之初起到了積極作用。進入風險社會，預防為主原則要起到應有的作用，需要實現自我更新、調整與完善。
[關鍵詞]公共危機；政府治理；原則性；靈活性；科學性
[中圖分類號]D62 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426(2011)04-0050-03
現實行政管理中除例行事務外，均面臨問題復雜性、信息不全性、未來不確定性的決策困境。而全球化、信息化、網絡擴散化加速的今天，天災人禍的應對失策，極易引起災害危機鏈的綜合放大效應，使危機隱患變為現實危機，局部危機惡化成全局危機。“SARS”事件、貴州甕安“6?28”事件、湖北石首、云南孟連事件等公共危機治理的不足，即是明證。如何及時有效地預防和應對各種災害和危機，建立完善高效的公共危機應急管理體系是我國各級政府的一個非常緊迫的現實課題。而解決這一課題的大前提便是厘清公共危機治理中的原則性與靈活性關系問題，以更好地解放政府工作人員處理危機的“裹足”思想(只講“原則”)或“冒進”思想(只論“靈活”)。
一、政府成功治理公共危機中的原則性
哲學上所講的原則是從自然界和人類歷史中抽象出來的，是人們關于自然界和人類社會的理性認識。它是經過了對于多種現象的總結、概括，即經過了從感性認識到理性認識的飛躍，因此，它一般可以程度不同地接近反映事物的本質，反映客觀事物的內部的固有聯系，反映客觀事物間的普遍聯系。“因此，掌握原則對于改造客觀事物具有重要的方法論意義。雖然公共危機本身具有高度不確定性、突變性、擴散性等特點，但隨著政府對公共危機管理實踐的發展，亦總結了一套治理公共危機的行為規范，使得公共危機管理有章可循，有法可依，即政府成功治理公共危機中的原則性。
(一)政策元目標須以維護人民根本利益為原則性
實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益是黨和政府一切工作的出發點和落腳點。人民群眾高興不高興、贊成不贊成、支持不支持、擁護不擁護是判斷我黨和政府工作及行為是否具有合法性、公共性、科學性的一個重要價值標準。因此，政府成功治理公共危機，首要堅持的政策原則性，即確立維護人民根本利益的就是政策元目標。人民利益的首要問題是人民生命財產安全問題，“人民生命，高于一切”。政府成功治理公共危機，選擇以人民根本利益為本的政策元目標，會由于利益的高度整合性和一致性而獲得廣泛的社會支持，為優化公共危機政策制定、強化政策執行埋下伏筆。近年來，政府在汶川地震、玉樹地震、南方雪災的危機治理中，堅持以維護人民根本利益為原則不動搖，強調“災情就是命令，時間就是生命”，促使政府各有關部門緊急行動起來，全力搶救傷員，切實保障了災區人民群眾生命財產安全，使得災害危機造成的損失減少到了最低程度。所以，政府成功治理公共危機，必須堅持政策元目標以維護人民根本利益為原則性，才能增強人們對政府的信任、降低人們對危機的恐懼，從而有效聚合治理公共危機的物質、人力、智力、技術等資源，實現對公共危機的成功治理。
(二)政府組織運用的原則性
公共危機治理是一項宏大的社會系統工程，單純的個人或渙散的團體的力量不足以應對危機。健全與完善政府危機治理的組織管理體系，是適應危機管理組織化、規范化、制度化的理性要求。目前我國政府尚未設置專門的危機管理的常設機構。但一些發達國家已建立了強有力的反危機指揮協調的組織系統，如美國政府于1979年成立了聯邦緊急事態管理局，直接向總統負責，經過多年的發展，美國已有了一整套“綜合應急管理系統”，以應對各種類型和規模的天災人禍，“9?11”事件爆發后，該組織系統迅速啟動，全力開展救難工作，使恐怖襲擊的危害降到了最低限度。2006年我國國務院的《國家突發公共事件總體應急預案》中規定：“國務院是突發公共事件應急管理工作的最高行政領導機構。在國務院總理領導下，由國務院常務會議和國家相關突發公共事件應急指揮機構負責突發公共事件的應急管理工作；必要時，派出國務院工作組指導有關工作。地方各級人民政府是本行政區域突發公共事件應急管理工作的行政領導機構，負責本行政區域各類突發公共事件的應對工作。”
因此，在沒有專門的危機管理的常設機構的情況下，中央政府在治理各類公共危機時，勢必面臨組織運用的有效性問題，高效的公共危機治理需要遵循組織運用的兩個基本原則，一是治理公共危機的針對性原則，即根據公共危機所屬類型調動相關組織部門進行專項治理，而非紊亂地和盤托出，以影響整個組織體系的正常工作，如汶川地震災害危機治理，中央政府需要以地震局為科學指導，民政部、公安部、衛生部為危機治理主體部門進行營救災民工作；又如2003年“SAGS危機”，中央政府則需以衛生部為主體進行針對性的危機治理工作等；二是治理公共危機的領導性原則，即危機爆發后需要一個組織領導核心來指揮政府組織進行危機治理，在我國即國務院常務會議和國家相關突發公共事件應急指揮機構，它們在公共危機治理中起著領導核心和中樞神經的作用。
(三)政府人員調動的原則性
政府人員，尤其是公務員。是黨和國家的路線、方針、政策的執行者，也是團結帶領廣大群眾建設和諧社會的組織者。政府治理公共危機，實際上也就是政府人員通過自身的組織、財力、物力、技術等有效整合，應對公共危機的結果。美國有常設的危機管理的綜合協調部門即聯邦安全管理委員會，我國的慣例是遇到危機就臨時成立一個危機管理委員會指揮部或領導小組等臨時性機構，選派得力干部，風風火火地緊抓一陣子，待危機過后就撤銷解散，政府人員各自回歸原單位。以后再遇到大的危機事件，如法再次炮制一遍。即便如此，政府人員作為治理公共危機的核心主體，其治理公共危機過程中的調動亦必須堅持一定的原則性，一是政府人員調動的主管性原則，政府機關內部劃分為多個職能部門，如衛生部門單管衛生工作，其工作人員具備衛生工作技能和知識，司法部門管司法工作，其工作人員亦必須懂得法律知識和司法操作程序等，所以，當面對不同種類的公共危機時，政府人員的調動應堅持主管性原則，如“SAGS”危機應調動主管的衛生部門政府人員、“汶川震災”危機應主要調動地震總局、民政部門政府人員等；二是政府人員調動的科學性原則，科學的人事管理工作，必須做到“安排
適當的人在適當的時候、適當的地點，做適當的事情”，公共危機治理的過程中，對于政府人員的調動也必須堅持“科學用人”的原則，“人精于事，則用，不能，則止”，“人事合一”，才能更好地治理公共危機。
(四)行動方案制定的原則性
公共危機治理需要良好的行動方案來推動，政府選擇適當的公共危機治理方案，有助于增強公共危機的處理效果，降低公共危機的危害程度，甚至可以促進公共危機由“危機”向“機遇”的轉變。公共危機的爆發具有突發性、緊迫性、難控性，主要依靠非程序化的政策制定，在信息有限、資源匱乏、時間緊迫的情況下對政策制定提出及時、正確、高效的要求。制定可操作性的公共危機治理行動方案，提高政府公共危機治理能力，需要堅持行動方案制定的原則性；一是行動方案制定的信息處理原則，收集公共危機的相關信息，并作篩選、分析、整理，以提供決策所需的信息資源；二是行動方案制定的專家咨詢原則，公共危機治理需要專家提供可參考的決策意見，領導決策只有尊重“腦庫”的智囊作用，才能作出有效決策；三是行動方案制定的科學可行原則，公共危機治理需要的是一套切實可行的行動方案，而非理論報告或“假大空”的發言，使行動方案的制定具有科學、具體、明確、可行性。
二、政府成功治理公共危機中的靈活性
公共危機治理是一個系統過程，它包括事前治理、事中治理、事后治理三個階段，分別具有危機治理前的預防預警性、危機治理中的事態控制性、危機治理后的轉危為機性特點。因此，公共危機治理必須在堅持原則性的前提下，發揮靈活性，依據公共危機變化發展的實際情況，及時更新信息、做好追加決策，有效整合組織、人員、技術等資源，實現對公共危機的成功治理。
(一)政策子目標須以協調人民內部利益為靈活性
在具體治理公共危機過程中，元政策統領著許多子政策。依據政策目標管理理論，相對于政府治理公共危機中的政策元目標以維護人民根本利益為原則性，則政策子目標必須以協調人民內部利益為靈活性，因為在公共危機治理過程中常常會遇到個人利益與集體利益、局部利益與整體利益、眼前利益與長遠利益的矛盾問題。英國思想家洛克認為，“在某些特殊場合，法律(原則性)應該讓位于行政執行權(靈活性)。因為世間經常會發生許多偶然的事情，在這種情況下嚴格、呆板地執行法律反而會增加損害，例如在房屋失火且火勢兇猛的情況下，如不把相鄰的一家同樣受到法律保護的無辜的房屋拆掉以阻止火勢蔓延，就會造成更大的損失。”事實上，在公共危機治理中，往往須在維護人民根本利益的原則下，靈活地協調個人利益與集體利益、局部利益與整體利益、眼前利益與長遠利益的矛盾，犧牲必要的個人利益、局部利益、眼前利益，以維護人民根本的、長遠的利益。如1998年抗洪搶險中，政府對當地居民的一些物資進行了緊急征用(事后政府會給予有限救濟，如相當補償、適當補償等)，甚至在必要時決定炸掉荊州庫區分洪，犧牲幾個縣區，以保住武漢等城市。
(二)政府組織協調的靈活性
政府是一個龐大的組織系統，它不是各個部門的簡單之和，而是各職能部門有機整合的科層制結構功能體。政府成功治理公共危機是有機協調與應用組織部門的系統過程，部門之間在應急管理中的分工協作關系不明確，部門分割、職責交叉、管理脫節不利于資源整合和快速反應能力的提高，從而怠于危機治理。因此，政府治理公共危機，既要堅持組織運用的原則性，又要學會組織協調的靈活性。在公共危機治理中，政府組織協調的靈活性主要表現在兩方面，一是主管部門與非主管部門的協調性，在應急反應狀態下，負責落實國務院及其應急管理委員會的決策的各部門、各地區應積極行動，收集和分析各方面的重大信息并提出具體行動方案等，以方便公共危機治理行動；二是上級組織與下級組織的互動性，在公共危機治理中，既需要上級組織的領導作用，也需要下級組織的執行作用，同時還必須實現下級組織將危機治理中的動態信息傳遞給上級組織，而上級組織也必須靈敏地反饋給下級組織新的決策，以實現互動合作治理。
(三)政府人員行動的靈活性
公共危機復雜多變，其治理也必然要求政府人員要具有極強的對公共危機發展狀態的預測能力及對突發事件的妥善處理能力。政府治理公共危機，在政府人員調動到位的情況下，政府人員的行動還必須具有一定的靈活性，以應對公共危機的復雜多變性。成功治理公共危機，政府人員行動的靈活性主要表現在三方面：一是政府人員行動的合作性，治理公共危機既需要政府人員內部的有效合作，也需要政府人員與NGO組織、第三部門、志愿者以及人民群眾之間的合作與互動，以實現對公共危機的合作共治；二是政府人員行動的創新性，目前一些政府人員在面對突發事件時缺乏靈活的應對能力，不敢越權處理事務，往往錯過解決危機問題的最佳時機，政府人員行動的創新性，主要包括創新精神和創造力。創新精神主要表現為敢于提出問題和解決問題；而創造力則表現為發現問題和解決問題的能力。創造力的核心內容是創造性思維，事實上，在公共危機治理中，只要對公共危機治理有利，可以靈活越權辦理公務，創造性地解決問題；三是政府人員行動的迅速性。政府人員治理公共危機應實現由“等著辦”、“要我辦”、“沒辦好”到“搶著辦”、“我要辦”、“辦得好”的工作態勢轉變，才能更迅速地化解公共危機，實現公共危機有效治理。
(四)行動方案調整的靈活性
一般而言，理想的公共政策制定過程應包含問題界定、目標確立、方案設計、效果預測和方案抉擇等五個相互關聯又相互區別的環節。但是，對于治理公共危機的決策方案卻是不同的。公共“危機不再看作是有著清晰起點和終點的事件，危機是一個過程，危機應該放在更長的時間范圍內來被認識和管理”。公共危機一般都具有突發性、緊急性、高度不確定性、影響的社會擴散性、決策的非程序化等特征。而且，公共危機事件由于環境的不確定性、人類的有限理性以及信息的不對稱，往往產生不確定性，表現為狀態的不確定性、影響的不確定性和危機回應的不確定性。所以，原初制定的公共危機治理的行動方案，隨著公共危機的變化發展，有必要根據具體情況“靈活”地作出相應的調整，即追加決策或決策修正。正如曾告誡黨和人民政府所說“我們的責任，是向人民負責。每句話，每個行動，每項政策，都要適合人民的利益。如果有了錯誤，定要改正，這就叫向人民負責。”公共危機治理中行動方案調整的靈活性，更好地適應了公共危機變化發展的實際情況，修正了原初決策方案的不足或錯誤部分，從而能夠更有效地得到執行，實現對公共危機的成功治理。
三、政府成功治理公共危機既
要堅持原則性，又要不失靈活性
公共危機治理中的原則性與靈活性關系問題，就是指人們從什么樣的主觀立場上去實現公共危機治理。是“只講原則”，還是“只論靈活”，抑或是“把原則性與靈活性有機統一”。只有正確理解和處理好公共危機治理中的原則性與靈活性關系問題。才能從主觀上解放人們治理公共危機的思想，行動上有效地采取公共危機治理行動，實現對公共危機的成功治理。
(一)公共危機治理中只講原則的不足性
在公共危機治理中，堅持必要的原則，選擇以維護人民根本利益為政策元目標，堅持政府組織運用的針對性和領導性，使政府人員的調動具有主管性、科學性，在制定行動方案方面有效處理公共危機信息，認真聽取專家建言，制定科學可行的公共危機治理行動方案，從而使政府有效整合組織、人力、物力、財力、信息、技術以及專家智力等資源，形成公共危機治理的有機系統。這對于公共危機治理當然是有巨大作用的。但是，僅靠堅持這些公共危機治理的原則，并不能精準和有效的治理公共危機。公共危機最大的風險就在于，它總是處于變動中，堅持公共危機治理的“規律性”的經驗原則，并不能“把脈”好公共危機變動性的“病癥”，即公共危機治理的原則性并不能“包治百病”，在公共危機治理中，只講原則、僵化原則，容易犯教條主義、本本主義錯誤，原則性亦有其不足之處，它需要靈活性的補充。
(二)公共危機治理中只論靈活的不足性
公共危機治理是指采用各種方法，調動各種資源應對公共危機的管理。在公共危機治理中，依據公共危機狀態的發展變化，靈活地協調個人利益與集體利益、局部利益與整體利益、眼前利益與長遠利益的矛盾，及時化解公共危機涉及的利益矛盾，使治理公共危機的主管部門與非主管部門協調好，相互配合，政府工作人員展開有效合作，隨“機”(公共危機變化的時機)應變，適時調整行動方案的決策，才能實現對公共危機的靈活治理。公共危機治理中的靈活性能夠有效應對公共危機的變動性、復雜性、緊急性的問題，但是只論“靈活”，卻不能從整體上把握對公共危機的治理。公共危機治理只論“靈活”，容易陷入“只見樹木，不見森林”紛繁事務的泥潭，不能有效地從整體上規劃對公共危機全過程的綜合治理。在公共危機治理中，只論靈活，不講原則，會比較懶散、行動分散，造成公共危機治理缺乏有效、統一的領導，從而也難以形成治理公共危機的系統合力，所以，只論靈活的不足之處正需要講原則的作用的補充，才能更好地治理公共危機。
1我國城市河流綜合治理與生態建設的現實需要及其必要性
眾所周知，以因為經濟的不斷發展，社會的發展速度不斷的提升，河流在每一個城市中的作用就很快的凸顯出來，在城市建設以及經濟建設中起到了不可忽視的作用。又因為，我們的人類有意識的活動的越來越多，很多破壞環境的行為嚴重的影響了河流的清潔，使得河流變得骯臟不堪，使得城市中的水質不斷的呈現出退化的狀態。特別是河流水質的污染主要體現在城市河流里面。因為人們越來越對環境有著很高的要求，不斷的改善河流就成了題中之義。再看，我們的城市河流的環境營造實質上是在資源節約型、環境友好型和社會和諧型社會發展的基礎上形成的。為城市的河流進行改造可以很好的提升城市形象。更加愛有利于整個小康社會的進程以及我國現代化發展以及各方面的發展。立足于我國的實踐，我們不難發現，對于我國具有河流的城市而言,城市河流水環境的好壞直接影響著城市生態環境質量。我們應該很好的確認河道治理與生態發展的聯系，更加要注重這其中的關聯性。如果我們只注重經濟的發展和不斷的物質追求進而忽視我們的環境，尤其是河道環境。這樣的發展狀態也是一種不正常的發展狀態。所以我們必須注重城市發展建設中河道綜合治理的狀況，這樣我們才可以不斷的提升我們自己的生態環境，從而提升人民的生活品質，所以要注重城市河道治理以及生態的良好關系，才可以更好的構建可持續發展的社會。眾所周知，城市河流水環境具體包括河水環境、河岸帶環境和河岸帶周邊環境三部分,具有城市生態廊道、遺產廊道、綠色休閑通道和城市標志景觀界面的功能。但是在我國因為城市化的進程不斷的加快，很多河流被污染嚴重。河流規劃面積難以保證城市垃圾管理不善,沿河堆積下水道建設滯后,污水直排河流水質惡化，這些如果不能及時處理都會造成嚴重的問題。所以我們在城市河流治理的過程中一定要堅持人和自然和諧相處的原則，這樣才能在今后的城市河流綜合規劃治理與生態建設有效的開展，要按照科學的方式、方法以及原則進行。
2我國城市河流綜合治理與生態建設應遵循的以人為本原則
可以說，以人為本的原則就是當下我們國家城市中河流綜合治理與生態建設應遵循的首要原則。這樣我們可以很好的規避水災或者水污染造成的一系列影響。所以，我們要最盡最大的努力使得河流的治理以及周邊生物以及環境的協調發展。要讓河道周邊的景物以及人類的生存環境相融合，這樣才是可持續發展的要義。另外，我們知道，我們在城市之中的不斷更新換代中可以感受的到城市向著集群化的發展方向在不斷的發展之中，從而可以改善人們的生活狀況。城市河流水環境是城市居民最寶貴的自然資源、物質財富,城市河流水環境的改善能推動市民物質收入和精神需求兩方面的提升。所以，我們應該注重河流的治理以及生態建設的內在聯系，一定要改善河流治理的綜合環境要在可持續發展的原則上進行治理和規劃，要采用科學的，有效的方式和方法，巧妙的將景觀生態學原理、恢復生態學原理、生態工程學原理,采用近自然治理方法很好的結合起來，使得河流在治理中不斷的回復生態升級。與此同時，我們還應該保障河流周邊生物的多樣性，在河流治理的過程中要不斷的體現出保護的心態。再次，為了提升人們的生存空間可以進行合理的空間規劃，有效的設置文化、健身、娛樂和觀景場所使人與水進行親切的交流,建設出水清、岸綠、突出河流自然屬性的城市河流。這樣可以使得我們真正的做到了生態環境的建設，實現了人與自然的和諧相處，從而子啊人類智力河道的過程中，很好的保障了生態文明的發展，為我們的可持續發展提供了可靠的保障。
3標本兼治,控制河流污染,恢復河流自凈能力的原則
在河道的治理中，筆者認為只是治標不治本是不行的，我們不能本著先將河水進行肆意的污染，再去全身心的治理的傳統道路，這樣是不科學的。我們在首次河流治理的時候就要堅持標本兼治的方式方法，要從根源上解決問題，很好的控制河流的自凈能力，這樣才有利于河道的治理與生態的完美結合，達到了保護生態環境的最終目標。要想達到標本兼治的效果還要做到很好的清理河水，整理綠色河岸的目的，從而達到從根源上治理問題的目的。可以說，在河流污染的處理中，我們應該堅信，我們要始終保持全流域有效治理，不嗯能夠分流與治理，厚此薄彼。我們要充分的實現全流域共同治理,下游治理,上游我行我素,那么所有的治理功夫都會變為空談，最終達不到效果，所以我們在研究河流治理的過程中，還要注重方式與方法的結合，這樣才能達到河流生態治理的良好效果。最終才可以使得城市的發展向著更高更遠的方向邁進，我們才能在美好的環境下創造更加多的經濟效益。
4采取生態工程治理的手段建設多自然型河流和健康河流的原則
多什么是自然型河流的建設呢？簡單的說就是在河流治理的過程中，保證河流的原生態效用。在治理的時候要保證河流原有的風貌，要確保自然的形成。當然，我們要知道，多自然型河流的建設也不是說，不去改變河流周邊的一切就是保證他的自然性那么簡單，我們要在防洪抗旱措施上多下功夫，在此基礎上，我們還要在治理的過程中使得人類的惡意破壞行為對河流的自凈能力的影響力減小到最低，才能保證生態平衡的良好發展。另外，在設計的過程中，我們會受到季節變化的不利影響，使得河流的治理受到阻礙，其實，我們最終的目的就是要讓河流的治理變得健康，使得河流向著生態良好的方向發展。但是在治理的過程中，我們有的時候會產生片面的認識，沒有很好的掌握河流治理的重要性。這樣就使得導致河流的自然面貌遭到嚴重破壞,河流有魅力的自然景觀和河流的個性特征逐漸喪失殆盡。所以，要想達到河道治理以及生態環境良好發展的結合態勢，我們就要將多自然型河流和健康河流的原則很好的利用起來。從而達到了很好的自然和人文結合的效果。我們還要注重河流治理理論和實踐的多樣性，不能拘泥于一個理論或者是實踐的方式和方法，要在生態的建設上學會具體問題具體分析，將生態建設和河流治理有效的結合起來。
作者：張述林 單位：普蘭店市水利勘測設計院
關鍵詞：思想政治理論課；教學方法改革；原則；趨勢
【中圖分類號】：G41【文獻標識碼】：A
高校政治理論課是對青年學生進行政治理論教育，培養社會主義合格建設者的主陣地，在國家和社會的共同關注下，在廣大高校教育者的共同努力下，當前高校思想政治理論課教學效果有了明顯的提升。但是仍然存在一些學生不愛學，一些課堂缺乏吸引力，教學效果不佳的問題，如何進一步提高高校思想政治理論課教學實效性是一個大課題。教學方法上的改革與創新是增強高校思想政治理論課教學實效性的重要途徑，而準確把握教學方法改革的原則和發展趨勢是對教學方法改革具有巨大的指導作用的。
一、高校思想政治理論課教學方法改革應遵循的原則
1.遵循“以人為本”的原則。以人為本就是在研究教學方法改革的過程中把人放在第一位，主張把人作為教育教學的出發點，順應人的稟賦，提升人的潛能，完整而全面地關照人的發展。高校思想政治理論課教學以學生為主體，以教師為主導，教學方法改革遵循“以人為本”的原則要求在探索教學方法的過程中既關注學生，又要關注教師。高校思想政治教育以大學生的全面發展為目標。為了實現這一目標，選擇和探索教學方法時就必須體現學生的主體地位，研究那些有利于調動大學生主動學習的教學方法，讓學生真正參與到教學活動中來，充分發揮學生學習的主動性積極性，改變傳統的單純講理論知識，單純引導學生理解知識的教學方法。在幫助學生解答存在的困惑，弄清模糊認識的過程中傳授理論知識，提升學生的政治素養。整個教學過程突出學生的主體地位，注重學生的自我教育。教師在高校思想政治理論教學過程中處于主導地位，教學方法改革必須關注教師的發展，探索能有效激發教師作用的教學方法和教學模式，以利于更好地發揮教師的主導地位。
2.遵循以能力培養為核心的原則。培養高素質的社會主義建設者是高校思想政治理論課教育的主要任務和中心環節。因此，教學方法改革過程中必須以培養學生能力為核心。在課堂講授理論知識的過程中注重學生辯證分析問題，綜合分析問題和全面分析問題能力的培養，注重學生思想道德素質和教育科學文化素質的提高，注重學生社會責任感的增強。在社會實踐教學過程中，注重學生動手操作能力和團隊組織協調能力的培養，注重理論知識的理解和應用，提高學生的創新能力，激發學生學習政治理論，關注社會的主動性和自覺性，提高學生的政治鑒別力。
3.遵循理論聯系實際的原則。思想政治教育的教學方法是多樣性的且在不斷發展的。遵循理論聯系實際的改革原則就是教師在研究和應用教學方法的過程中不僅要掌握基本教學方法，還能靈活運用所掌握的教學方法，能根據教學條件，學生的狀況，教學內容的設置及自身的素質選擇合適的教學方法。對新的教學方法，絕不能因其“新”而盲目照搬；對傳統教學方法，決不能一概否定。
教學有法，教無定法。研究教學方法是為了使教學活動擺脫固有模式的限制，結合具體教學活動，創新出更符合教育規律的教學方法，更好地貫徹教學目的。思想政治理論課教師在實際的教學過程中，應該針對學生的實際狀況，結合教學內容，選擇能夠最大程度調動學生積極性和主動性的教學方法，靈活地組織教學活動。同時要緊跟科技和社會發展的步伐，在尊重教學規律的前提下，遵循以人為本，以能力培養為核心和理論聯系實際的原則進行教學方法的改革和創新。
二、高校思想政治理論課教學方法改革發展的趨勢
1.教學方法的現代化趨勢。伴隨著電子信息技術和現代互聯網技術的飛速發展，大量運用新興媒體的教學手段隨之產生，推動了教學方法的現代化。因此，在思想政治理論課的教學活動中，教師必須緊跟時代的步伐，充分發揮各種新型媒體在教育教學中的作用。比如在教學過程中應該充分利用已有的多媒體設備，恰當選取新聞圖片、影視資料、錄像資料等等，這些資料不僅可以直觀地呈現一些歷史與現實的鏡頭，使抽象的理論知識具體化、形象化，幫助學生理解所學理論，提高學習效率，而且可以彌補傳統教學方法枯燥、單調、死板的不足。因此，更加廣泛地推廣和應用現代化教學手段是教學方法改革的必然趨勢。
2.教學方法的多樣化趨勢。教學方法不是單一的，隨著時代的發展思想政治理論課教學方法變得更加的豐富，呈現出多樣化的趨勢。當前，高校思想政治理論課教師在教學過程中除了使用講授、討論、案例、多媒體、社會實踐等常用方法外，出現了體驗教學法，專題講授教學法，參與式教學法，啟發式和探討式教學法，直觀式教學法等等。實踐證明，針對思想政治理論課理論性較強的特征，靈活多樣的教學方法是調動學生學習的興趣，完成教學任務，提高高校思想政治理論課實效性的重要因素。
3.教學方法的綜合化趨勢。隨著思想政治理論課教學實踐的發展，高校思想政治理論課教學方法也呈現出綜合化的趨勢。首先，隨著政治理論課教學實踐的豐富和發展，政治理論課教師素質的提高，必然對思想政治理論課教學方法進行綜合化運用。其次，隨著高校思想政治理論課教學內容的綜合化，勢必要求對教學方法進行綜合的運用。當前，高校思想政治理論課內容包含了經濟學、政治學、社會學、法學等領域的知識，因此思想政治理論課教學中必然借鑒這些社會科學領域的方法。
4.教學方法的隱型化趨勢。顯型思想理論教育教學方法，是指教育意圖能讓教育對象明顯感覺到，即把道理、觀點、要求開誠布公地告訴教育對象的一類教育方法，“具有系統性和全局性的特征”。而隱型思想理論教育教學方法，則是指教育意圖不為教育對象明顯感覺到的教育方法，其“優點在于能夠有效避免教育對象產生逆反情緒，增強工作的吸引力、愉悅感，延伸工作空間和時間。”[1]隨著教育學心理學等學科理論的深入和發展，我們日益認識到在思想政治理論課教學中只重視顯型教學方法是片面的和有局限性的，為了更好地發揮思想政治理論課的教育功能，必須高度重視隱型教育教學方法，比如通過研討一個熱點話題使學生自主地澄清一些模糊的認識；通過一則新聞報道呈現一定的社會價值取向等等，在潛移默化中實現教學目的。教學方法的隱型化是符合教育規律的是教學方法改革的一種趨勢，但是并不能因此而忽視或否定顯型教學方法的作用。
總之，為了適應時展、素質教育和學生個性發展的需要，高校思想政治理論課教學方法改革勢在必行。改革的發展趨勢就是實現教學方法的現代化，多樣化、綜合化和隱型化。
結語：改革高校思想政治理論課教學方法是完成高校思想政治理論課教學任務的重要環節，是實現高校思想政治理論課育人功能的重要途徑。因此，我們必須堅持以人為本，以培養能力為核心和理論聯系實際的原則，遵循現代化、多樣化、綜合化和隱型化的發展趨勢對高校思想政治理論課教學方法進行改革，推動教學方法的創新，并要結合教學過程中的其他構成因素去靈活運用，從而進一步提高思想政治理論課教學的實效性。
【參考文獻】
[1]徐志宏主編，思想理論教育教學論，高等教育出版社，2006年，240頁。
[關鍵詞]國土資源規劃，國土資源治理，法律制度研究
中圖分類號：F32 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2017）02-0322-01
一、國土資源的含義
（1）國土資源按字面的理解，便是一個國家的土地資源，這是對國土資源最狹義的概括。
（2）國土資源指代國家的各種自然資源，是礦產、水、土地、海洋、生物等多種資源的總稱。
（3）國土資源是指由一個國家的管轄支配的自然資源、環境資源和經濟資源。
（4）蔡守秋教授在《國土法的理論與實踐》一書中為國土資源進行了最廣泛的定義，所謂國土資源，是指一個國家管轄下的陸地、海洋和空域及其帶有的全部自然資源。
二、國土資源的特點
（1）性，由國土資源的含義可知，國土資源受一個國家的管轄，其帶有豐富的整治色彩，具有高度的性。
（2）生態整體性：國土資源是指陸、海、空及其間的所有自然資源的總和，其含義表明，國土資源是一個國家所有資源的總稱，具有整體性。
（3）價值多樣性：國土資源無論是從狹義還是廣義上來說，都體現了其價值多樣性，其價值多樣性來源于國土資源的稀缺性和可利用性，例如森林可以作為原木材料，也可以作為防風防沙的自然屏障，又可以作為凈化空氣的自然空氣凈化器，其本身就帶有多種價值屬性。
三、國土資源規劃與治理法律制度的基本原則
（1）整體性原則：國土資源是一個相關聯的整體，不可分割，且本身附帶的原料作用和環境作用也是矛盾的。因此，在國土資源規劃與治理時，應統籌兼顧，切不可顧此失彼。在衡量利弊時，應具有大局觀和前瞻性，從國土資源的整體性原則出發，做出正確的決斷。
（2）環境資源產權原則：此處的環境資源產權特指國家集體或個人對環境資源的所有權、使用權和處置權。在國土資源規劃與治理過程中，明確資源產權是十分重要的，它可以有效的提高國土資源利用效率，明確國土資源分配和利用原則。
（3）利益公共性原則：國土資源雖為某一具體的國家所有，但是對全球各個國家都產生深刻的影響。因為自然環境中的空氣、水、森林和動物等資源同屬于整個生態環境，并不會因地域劃分而被分割獨立。國土資源從這一點上來說，具有關于全球人類生存的利益公共性，因此，在國土資源規劃和治理中，要深入貫徹其利益公共性原則。
四、國土資源規劃與治理法律制度的優秀經驗
（1）重視國土規劃與治理，國土規劃和治理可以在很大程度上提高政府對社會經濟的宏觀調控能力，縮小貧富差距，降低社會失業率和犯罪率。
（2）實現國土資源的均衡開發是國土資源規劃和治理的終極目標，國土資源規的規劃和治理不能出現極端化現象，否則不利于國家和社會的穩定，實現國土資源的均衡開發，對于平衡地區經濟，帶動各地區均衡發展具有重要的意義。
（3）樹立國土資源規劃與治理法律制度的權威性，國土資源的規劃和治理要想順利進行，首先便是要樹立法律的權威性，以法律來框定具體的規劃和治理措施，簡而言之，就是讓國土資源的規劃和治理合法化。
（4）國土資源規劃和治理的系統性，國土資源規劃和治理是一個連貫的過程，重視其系統性，可以在很大程度上提高規劃和治理效率。
（5）國土資源規劃和治理的可操作性和可控性，國土資源規劃不能只是紙上談兵，而是應該落實到行動中，因此，規劃和治理措施應具有高度的可操作性和可控性，保障規劃和治理行為的可調控性。
（6）國土資源規劃和治理的廣泛參與性，國土資源的規劃和治理不能單靠國家政府，還需要集合各方的努力，共同參與到國土資源的規和治理中。
五、完善我國國土資源規劃與治理法律制度的對策
（1）以可持續利用為宗旨：堅持可持續發展是國土資源規劃與治理的重要前提，只有做到國土資源的可持續利用，才能確保我國社會的長治久安，才能確保我國經濟的持續健康發展。
（2）建立健全相應的法律法規，確保有法可依：目前，我國關于國土資源規劃和治理方面的法律制度仍舊存在著很大的空白，有些方面仍然存在著“公說公有理，婆說婆有理”的現象。因此，建立健全相應的法律法規，讓規劃和治理工作變得有法可依，自然便會為今后的規劃和治理工作提供明確的方向。
（3）各級各部門必須以身作則，做到有法必依，執法必嚴：國土資源規劃和治理作為一項專業性極強、涉及面極廣的系統性工程，必然會牽扯到各方利益，各級各部門的工作人員身在其中，應潔身自好，秉公執法，對于違法行為嚴肅處理，不搞特殊對待。
結語
通過以上分析可知，造成我國國土資源短缺，國土資源利用率低下的主要原因是密集的地區人口分布和巨大的自然環境壓力，因此，如何制定行之有效的法律制度來提高國土資源的利用率，使我國的每一寸土地都能迸發出其具有的最大的經濟價值，這是國土資源部門和立法部門需要通力合作解決的問題。目前，我國國土資源規劃和管理普遍存在著有法不依，執法不嚴，違法不究，形式主義，宣傳力度弱等問題。但是，隨著我國經濟的不斷發展，各項法律法規制度一定可以不斷完善，國土資源的分配和利用機制一定可以更加科學、合理。
參考文獻
【關鍵詞】：河流 ； 生態修復；河道整治 ； 生態治理
隨著社會的發展，城市發展過程中對河流的整治，對河流的生態系統造成功能不斷退化。另一方面，隨著人們物質生活不斷提高，人口數量的不斷增長，所需的水量在不斷增加，而且人們對水資源不加以保護，直到20世紀90年代后期，人們才對河道的治理在滿足行洪排澇基本功能的基礎上，開始重視其生態、景觀、休閑、娛樂等功能[1]。
1、 河道的現狀
1.1人類活動對城市河流系統產生的干擾
隨和社會的快速發展，城市化進程對區域的生態環境產生了巨大的影響。人類的生產生活對河道的自然結構、河道水質的影響也日益突出。主要表現為：（1）生活生產的污染物向水體的排放；（2）由于水利工程筑壩，建水庫等的建設，造成了水流量的不足，河流形態表現出不連續性，有些河流出現了斷流的情況；（3）許多水景景觀被破壞；（4）地區地表的硬化，河床的材料由具有透水性的材料變為硬質化的不透水材料。
1.2管理者對于河道的管理現狀
近年來，我國不斷重視河流管理方面，采取了一系列的措施，但是已經造成的水資源短缺，水生態退化，洪澇災害尚待解決。雖然在水利工程的建設取得了很大的成就，但是也改變了原有河流的生態系統功能 [2].
1.3存在問題
不管是城市還是農村，大部分的基礎設施都是零星的分布在河道的兩側，在城市中，有些河道還作為景觀區域供人們休閑，而在農村中，則由于城市的發展過程中為了開發土地而擠占了河道，致使河道渠化現象十分嚴重，加上兩岸的居民生活污水、垃圾的排放，導致了很多河道變成了臭水溝，生態系統遭到破壞，河道的生態修復問題也日益突顯。
2、河道治理的原則
河流是水環境的一個重要載體，河流在滿足基本水量的前提下， 具有穩定的河道、適度的洪水、清潔的水質、健康的生態系統和持續的造物能力等[3].河道的治理首先是要利于生物的多樣性，為水生、兩棲動物棲息繁衍提供生存的環境，這樣既有利于保護河道的水生態環境，又有利于提高河流的自凈能力。
2.1尊重自然原則
尊重自然的原則是河道生態治理的基本原則。對河道進行生態治理的過程中盡量維持河流的自然形態，結合生態學的相關知識，充分發揮河流生態系統自凈能力和自我調節能力。
2.2 可持續發展原則
保證足夠的水面率和水體容量，保證水體循環流通，進而改善整個流域的自然生態環境，達到經濟、社會和環境等全方位的協調。
2.3 植物合理配置原則
植物合理配置原則是指在河流生態治理中合理配置水生植物、濕生植物和陸生植物，建立起多樣性的生物群落，以提高河流的自凈能力和自我恢復能力[4]。 2.4 發揮河流的社會功能原則
河道的生態治理在滿足河流防洪、排澇等基本功能的同時，也要發揮河流的休閑娛樂、景觀等社會功能。
3、關于河道生態治理的體會
3.1 必須截流污水
進行河道的生態治理，首要任務是要進行流域污水的截流。將排放入河的污染源截污納入城市污水管網，禁止向河道內排放污水。
3.2 保證水流多樣化
生態型河道要求在滿足行洪需求的基礎上，需形成水流的多樣性，滿足不同生物在不同階段對水流的需要，同時也更具景觀價值。
3.3 采用可滲透型護岸、護底
河道的護岸和護底不可全部用混凝土漿砌石結構，可利用卵石、塊石堆體等具有滲透性的材料。護岸也可利用粘土夯實邊坡， 或采用根系發達的喬木、灌木和草本植物進行護坡處理。
3.4 合理配置岸邊及水生植被
河岸上盡可能留出空間，種植防護林帶，在河坡鋪種草坪和灌木，可增強生態功能，一方面可以起到涵養水源、過濾地表徑流、減少河水污染的作用，另一方面也可以調節沿河地區的濕度，發揮景觀作用。
在河道中以小島、岸邊灘地等形式因地制宜地營造一些濕地，也是河道生態治理的一種重要手段。濕地是水生態系統中最有代表性及功能作用最強、最完整的區域，它可起到自然生態系統中物理、化學、生物的共同作用，促進水生態系統的平衡。河道水面上可種植浮水植物和浮葉植物，如水葫蘆、荷花、睡蓮等，這些水生植物能夠吸收水中的營養物質，有助于水體的自我凈化。
4、 在今后應當注意的原則
一是堅持生態的原則治理河道。生態河道治理的原則，除滿足宣泄洪水的要求外，還要盡量保持河道的自然特點及水流的多樣性。為各類水生物提供棲息繁衍的空間，是生物多樣性的景觀基礎。
二是重視修復與恢復生態河道。河道是城市內唯一流動的、連續的元素，是城市生態環境的依托與基礎。城市的河道源源不斷的為城市景觀環境、綠地、池塘和林地提供著充沛的水源，也改善了城市的小氣候，所以有人將城市的河道比作城市的血液，它是生態環境的源泉。它滋養著城市的每一寸土地，更孕育著巨大經濟潛力。
結語
河流生態修復不是犧牲人類的需求去被動地適應自然，而是要在保證人及其社會合理發展要求的基礎上，實現人與河流的和諧。河流生態修復是既有利于人的發展，又有利于河流的健康發展與水生動植物進化的過程，這個是一個漫長的過程。將生態的理念應用于河道的綜合治理中，是河流整治的發展趨勢，利用生態修復技術使受到污染的城市河流重新恢復水生態環境功能，可以使河流在發揮防洪排澇的基本水利功能的同時也具有景觀和休閑的功能，有助于改善城市環境。對于特定的河流，應具體分析河流健康的受損方面和受損程度，然后根據河流所處的狀態因地制宜地選擇合理、有效的修復方法，只有這樣，才能實現人與自然和諧共處。
【參考文獻】：
[1] 高永敏，許士國.大連市生態型河道建設[J].城市水利，2004（14）：53～55.
[2] 蔣沖良，徐俊.河道生態化在河道整治中的實踐[J].城市道橋與防洪，2007（11）：70～71.
關鍵字：社區治理；多樣化；公民參與；網絡；開放式；意義
社區是城市社會體系的重要組成部分，是政府服務，經濟組織運行、不同階層居民生活等多方面交織的區域性共同體。社區是社會結構最基礎層面上的社會單元社區，而社區治理是現代城市治理的基礎性工程。加強社區治理，是提高居民文化素質、生活素質，維護城市社會穩定、和諧與發展的重要環節。然而，在全球化的過程中，我們的社會日益表露出復雜性和不確定性因素的迅速增長，社會的高風險度增加。因此，和諧社會的構建需要以社會治理結構的變革為前提，只有采取社區治理的多樣化才能實現社會治理的和諧目標。
一、社區治理多樣化問題的界定
就社區自身方面來說，社區在意義上是多樣化的。這是由于居民的流動性，經濟結構的調整，郊區的興起，一個全新的多元文化社會已經摒棄了集體密度的社區。因此，社區已經成社區在意義上是多樣化和多方面的。社區已經成為支離破碎的地方，也就是說人們共享相同的領土幾乎消失了。如果人們的社交網絡還存在的話，那它們可能成為一種結合的類型：其延伸出的領域未必涉及鄰里之間了。其他的人則更為分散，則社區成為一個獨立的地區。公共治理理論家博克斯的核心觀點是：“無論是個體還是集體，我們都有自由選擇的權利。在一個地方，我們期望發現自己成為能夠連續、自主決定和控制我們自己地方公共生活的主體。” 這一觀點強調了社區治理中的公民自治的權利。
此外，與西方國家相比，我國的地方政府模式具有多樣性的特征。我國就是采用這種多樣性的地方政府模式使單一制完成了西方的聯邦制的使命，同時，也維護了一個大國的統一和穩定。我國地方政府的多樣性的具體表現為三種模式：普通集權模式、民族自治模式及特區復合模式，這三種模式構成了中國地方政府模式的特色。社區在地方政府的作用越來越重要。就能力和傳統而言，每個地方的社區在解決問題和組織以及實施措施的方式都是截然不同的。因此，地方政府模式的多樣性使社區治理的重要因素。不同模式下的地方政府存在著不同形式的社區治理，所以，我們有必要對社區治理的多樣化進行前瞻性的探討。
二、社區治理多樣化的表現形式
地方政府的不同模式要求社區治理向多樣化方向發展。其原因為：
一是期望通過社區治理來抑制某些能夠用于政策的制定和執行的資源。
另一個是希望通過社區治理來提高民主發展中的民主參與能力。社區在這兩個方面可能扮演一個更為中心的角色：
第一，社區在公共服務提供方面可以填補，尤其是在公共預算縮水的情況下；
第二，社區不僅僅是簡單的提供服務而且也能夠提供更好的政策。我國社區治理的最大特點就是行政化傾向嚴重。“社區行政化”是“城市政府力尋求經濟增長與社會穩定的平衡，依靠行政權力，自上而下地實現社會再組織的過程。政府制定統一規劃，依靠行政力量，由外向內，由上而下，重構”縱向到底、橫向到變的城市社會管理體制。 社區的各項活動不能在孤獨和封閉的狀態下進行，它們必須聯接成為有機的整體，并有足夠的時間和空間使之得以在公眾展現。
因此，基于這些原因，社區治理多樣化的表現形式可分為：公民參與式的社區治理、網絡式的社區治理以及開放式的社區治理。
1.公民參與式的社區治理
社區治理模式實際上是政府與社區兩個治理主體之間的不同選擇。我國的社區雖然是法定的群眾基層自治組織，卻帶有濃厚的行政化色彩，居民在治理中相對弱勢。美國社區內的具體事務完全實行自主自治，與政府部門并沒有直接的聯系。政府通過提供資金援助和制度權利來提高美國公民參與的制度化程度。 與西方國家相比，我國缺乏社區自治的“根基”：成熟的市場經濟，長期醞釀的公民社會，以及由此衍生的民主法治精神。而國外居民參與社區治理的成功經驗表明提高社區自治水平、實現社區自治才是完善社區治理的必經之路。
目前，國外發達國家的社區治理主要可總結為三種模式，即美國的社區自治模式、新加波的政府主導模式以及日本的混合管理模式。這三種不同的模式都是根據本國的實際情況制定的。隨著政治與行政的分離，公民參與公共行政成為公共行政的重要內容。因此，公民參與主要是指“公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動。” 我們倡導采取公民參與式的社區治理。加強公民參與社區治理需增強公民意識。公民意識增強主要表現在對自身道德素養的培養、社會責任感的增強、自身權利的維護、對社會公共事務的參與等方面。現代社會城市化進程不斷加快，社區事務也相對復雜起來，居民與社區生活關系最為密切，對社區的各項需要也最為了解，而且只有公民最清楚自己想要什么，有了公民的參與，鄰里之間，公民與政府之間的各種利益沖突就更易于調節，需進一步轉變政府職能。此外，提高公民參與社區治理的能力還需加強公民與政府和非政府組織之間的互助。
為了保證公民在參與社區治理的過程中，我們需要遵循一些有效性的原則：首先，公民必須了解其所在社區的治理原則。就如公共治理論論家博格斯指出的觀點：無論是個體還是集體，我們都有選擇的權利，在一個地方，我們期望發現自己成為能夠連續、自主決定和控制我們自己的公共生活的共同體。在公民參與社區治理過程中，我們應遵循的規模是自下而上的選擇過程；其次，公民參與社區治理的民主原則。這意味著公民擁有更多選擇和決定社區未來的機會；再次，公民參與社區治理的責任原則。由于公民是社區的所有者，所以社區代議機構只能是公民的服務者而不是上級；最后，公民參與社區治理的意愿表達清晰性。這個原則直接影響著社區決策。
總之，我國的社區治理不僅是基于公民的政府功能的提高，而且是公民社會質量的改善。現階段我國的城市社區建設幾乎全部是政府啟動，政府主導的，至今還沒有出現過完全由社區主體組織或其他非政府組織主導的社區建設個案。 因此，通過社區公民參與社區治理的方式，在一定程度上對我國社區治理的改善具有十分重要的意義。
2.網絡式的社區治理
目前，我國社區的軟件建設發展滯后，突出表現為社區自治能力弱，社區非政府組織發育不全，社區公共設施居民使用率不高、居民生活滿意度上升緩慢等。問題的根源在于現行社區建設模式產生的垂直結構制約了社區居民的廣泛參與，嚴重影響了城市社區的可持續發展。然而，隨著全球網絡化的發展，人們之間面對面的溝通減少了，而社區網絡化發展逐漸成為當代社區治理的手段之一。采用網絡式的社區治理有利于縮小社區空間的距離，在某種程度上可以更好更快地解決社區存在的問題。網絡式的社區治理具有靈活性。因為其是通過網絡和市場原則來自建的由網絡來治理。此外，在提供公共服務方面，網絡通常能靈活的與公共組織，私人組以及非政府組織的合作安排。
網絡式的社區治理對地方政府深化行政體制改革具有一定的推動作用。我們要摒棄政府壟斷公共服務的觀念，逐步放權，引入多方主體參與到提供公共服務中。同時，還要盡可能地利用市場的力量和企業家精神改善公共服務，提高資源利用效率和公共服務效能。網絡式的社區治理可以增加政府工作的協同性、整體性，優化政府結構，實施組織整合，縱向減少層級，橫向加強協同。此外，網絡式的社區治理可以增強政府工作的靈活性和迅捷性，并建立在數字化網絡技術支持下的地方或社區的工作協同機制。
總之，網絡式的社區治理雖然在降低政府工作成本獲得了理想成效，但是其只能反映社區的一個較小問題，具有一定的局限性。因為，網絡是虛擬的，其中可能存在不穩定或者不肯定的影響社區治理的因素。因而，在這種情況下，社區治理難以避免走向其反面而達不到治理的理想目標。網絡式的社區治理是一把雙刃劍，我們不僅要看到它的優點，其缺點我們也不可忽視。我們相信，網絡式的社區治理模式的探索能為今后進一步完善社區治理提供有益的參考。
3.開放式的社區治理
社區治理是基于社區自治來吸納社區各類組織的參與過程。這種社區內的各類組織實施的治理是一種“封閉式治理”。大多數的治理，不論是國家治理、城市治理、鄉鎮治理，基本上都是“封閉式治理”的模式。但是，在社區實施封閉式的治理是不妥的。我國城市的封閉小區可能在圍墻內創造出世界一流的“公民治理”形態。但是小區的“經濟準入制”，圍墻和保安就如同公民身價的間隔一般，這將是影響我國城市發展、社區發展的重大障礙。
社區作為一種特定的組織形式，其和所有的組織一樣，都不可能是與環境絕對割裂的封閉系統，而是一個開放系統。社區治理必須依賴于外部資源的輸入，而外部資源的輸入過程則是外部主體參與社區治理的過程。開放式的社區治理是社區治理制度的演化，在開放式社區治理模式下，外部主體的參與不是為了控制社區，而是致力于社區發展和提供社區治理水平。因此，外部治理主體對社區實施的是一種新的復合治理機制，也就是謀求各個治理主體之間的合作互補關系，更加強調了治理主體的參與性。開放式的社區治理所要強調的是社區治理主體并沒有一個特定的范圍，這也就意味著社區外的組織可以通過各種機制創新來參與社區治理。開放式的社區治理具有重要的制度意義：首先，明確社區、社會與政府的關系，從“二元對立”演化為“伙伴關系”，解決了社區治理的主體問題；其次，通過實施復合治理，解決了社區治理創新機制問題；最后，通過幫助社區獲得資源信息和合法性，解決了社區發展的動力問題。
總之，在開放式的社區治理模式下，社區成為一個開放系統，這既為社區發展開拓了前所未有的空間，也為社區發展帶來了系統性和制度性的風險。開放式的社區治理始終需要關注的是防止內部主體過度依賴和外部主體過度控制的兩個問題。伴隨著社區治理的發展，開放式的社區治理在一定程度上為未來的社區治理提供了有效的治理方式。
三、社區治理多樣化問題的研究意義
社會發展應該從社區治理開始，社區是社會的基層組織，是社會的細胞。社區的發展是社會發展的微觀基礎，沒有基層社會的發展，整個社會的發展就無從談起。一個健康、成熟的社區，應該是社區與政府，社區與企業、社區與社會、社區與居民的互相合作的社區。社區居民之間普遍的信任、互惠的規范和通過自主組織所建立起來的社會參與網絡構成了社區民合作所依賴的社會資本。
社區治理的方式需要采取相應地多樣化來對應地方政府的模式的多樣性，因此，社區治理的公民參與式、社區治理的網絡式以及社區治理的開放式對目前或者未來的社區治理的研究具有十分重要的意義：
第一，公民參與式的社區治理有助于社區治理的民主性。社區治理的主體有政府主導變為公民主導，這樣有助于社區治理的“本土化”發展，同時，也相應地加強了社會民主的進一步發展；
第二，網路式的社區治理有利于社區治理的局限性。網絡現在已成為大多數人的交流方式，網絡是虛擬和多功能的，它可以解決社區治理中的難題，同時也打破了社區因地理局限使治理難以達到有效的目標的局限；
第三，開放式的社區治理有助于社區治理的優化性。社區治理需要外部主體的參與，只用通過外部主體的參與，社區治理則可以依賴外部資源來優化治理的條件。
總而言之，社區治理多樣化的問題研究對社區治理的發展具有可靠的參考依據和為未來社區治理的提供了一定的發展空間。
參考文獻：
[1]（美）理查德·C·博克斯. 公民治理：引領21世紀的美國社區[M].孫柏瑛等譯，中國人民大學出版社，2005.
[2]吳國光.鄭永年. 中央—地方關系：中國制度轉型中的一個軸心問題[M].香港：牛津大學出版社，1995.
[3]魏紅英. 架構下的地方政府模式研究[M].北京：中國社會科學出版社，2004.
[4]王青山，劉繼同. 中國社區建設模式研究[M].北京：中國社會科學出版社，2004.
[5]陳兆旺. 亞里士多德公民自治思想要論[J].理論月刊，2012，（08）.
[6]李玉華. 論我國“公民治理”現狀與發展—透過“景洲現象”的分析[J].社會科學論壇，2008，（10）.
[7]格里·斯托克. 新地方主義、參與網絡化社區治理[J].游樣斌譯.國家行政學院報，2006，（03）.
[8]徐君. 公民治理理論析論[J].北京行政學院報，2006，（03）.
[9]楊雪冬. 風險社會中的復合治理與和諧社會[J].探索與爭鳴，2007，（02）.
[10]徐中振，徐坷. 走向社區治理[J].黨政干部論壇，2005，（05）.
[11]Amstein， Sherry Aladder of citizen participation[J].Journal of American Institute of Planners， Vol，35，1969.
作者簡介：杜錦（1988.11-），女，湖南瀘溪人，苗族，湖南師范大學公共管理學院碩士生，行政管理專業。
陳偉東，李雪萍. 社區行政化：不經濟的社會重組機制[J].中州學刊，2005（02）.
［關鍵詞］公共管理；職業活動；倫理；道德
工業革命使社會治理活動成為一種職業活動。歷史進入19世紀中期，由于英國政府采納了東印度公司的管理經驗，因而出現了文官制度，使得政府中的公務活動成為正式的職業活動。到了20世紀，政府中的行政管理作為職業活動被世界各國迅速地接受。目前，在全世界范圍內，人們普遍把行政管理當作專門的職業化的社會治理活動加以看待。然而，在社會治理活動職業化的過程中，馬克斯•韋伯的官僚制理論曾經影響行政管理活動主要從屬于科學化、技術化的原則，導致這一職業的倫理規定喪失了生長的空間，行政倫理學的研究也一直處于空白狀態。直到20世紀七八十年代，隨著美國出現“新公共行政運動”這一要求變革社會治理方式的思想運動，行政倫理的研究才引起人們的關注。由此可見，關于社會治理的倫理思考是與人類追尋后工業社會治理方式的進程一道啟動的。現在，公共管理作為一種新型的社會治理模式已經成為人們普遍關注的對象。其中，值得思考的一個問題是，公共管理者的職業活動應當是怎樣的。在一定程度上，公共管理是建立在倫理關系基礎上的社會治理模式，公共管理者的職業活動比以往任何時候的治理活動都更加依賴倫理的引導和道德的規范。
一公共管理活動的職業體系
公共管理的職業體系是職位和崗位的結構體系。與以往的管理體系一樣，職位和崗位指明了公共管理者在公共管理體系中的具置，規定了公共管理的權力、職能及責任和義務。職位是就公共管理的縱向關系而言，崗位是就公共管理的橫向關系而言。無論是私人部門還是公共部門，都是由職位和崗位構成的職業體系，直接從屬于管理的原則。以往的社會治理體系在行政管理的名義下所形成的職業體系也從屬于管理的原則。但是，作為社會治理體系的公共管理卻發生了根本變化。它在管理的意義上告別了以往治理體系的權力定位或法律定位，不再是僅僅滿足于科學化、技術化原則的職業體系，而是在倫理原則的基礎上科學構造職位和崗位的職業活動體系。正是這一點，決定了同樣由職位、崗位構成的公共管理職業體系不同于以往的行政管理。對于公共管理的職業活動來說，“命令—服從”的行為模式為真正意義上的“分工—協作”的行為模式所取代。
職位和崗位都是職業體系的形式方面。公共管理與行政管理的不同不僅在形式方面，而且在內容方面。對于內容來說，公共管理的職業活動也存在著各種各樣的職業關系。雖然在一般的意義上，這些職業關系可以歸結為權力關系、法律關系和倫理關系三大類。在現實的社會治理過程中，這些關系總會以極其具體的形式存在于公共管理活動之中。公共管理的職業關系越是具體，就越是包含著道德的內容。比如，當職業關系表現為公共管理者與其職務、崗位之間的關系時，就要求公共管理者忠于職守、忠實地履行職務以及崗位上的責任和義務；當職業關系表現為公共管理者之間的關系時，就要求公共管理者團結協作、相互尊重、和睦共事、互相支持；當職業關系表現為公共管理者與其對象之間的關系時，就要求公共管理者平等待人、公正處事、真誠服務，以求得廣泛的合作……這樣一來，公共管理在形式上是分工—協作的體系，在內容上則是道德行為的表現。盡管都是在管理，但傳統的行政管理是失去了實質性內容的管理，而公共管理則把形式與內容統一起來，擁有了倫理本質。
由于公共管理中依然存在著權力關系，所以，權力關系賴以生成的等級系列依然會存在。當然，管理型社會治理方式已經實現了對等級關系的根本性改造，把人與人之間的直接等級關系改造成以組織層級為前提的等級系列，從而使個人之間在人格、權利等實質性方面達致平等。盡管管理型社會治理模式中的以組織層級為前提的等級關系只是形式上的，卻反映了權力關系的本性。在一切存在著權力關系的地方，都會程度不同地存在著等級。只要公共管理還需要權力，它就不能消除這種“等級”。因此，作為個人的公共管理者在公共管理這一合作體系中也會遇到處理上下級關系的問題，并且會成為他進行日常公共管理活動的基本內容。比如，政府中的公共管理主體需要執行上級命令和維護政府利益；政府外的公共管理組織需要處理與政府的關系、服務于社會和維護社會利益。無論是政府中的公共管理主體，還是社會中的公共管理組織，對于公共利益的理解都會出現偏差，特別是如何把握長期利益與短期利益，必定是一個時時都會碰到的難題。公共管理中存在著無法完全解決的利益矛盾甚至沖突。盡管如此，公共管理者卻不能無所作為。事實上，在公共管理的服務定位中所派生出來的一切主動性、積極性，都會外化為公共管理者自主地處理這些矛盾和沖突的實際行動，進而使公共管理者不同于以往各種社會治理模式中的治理者。做到這一點，從根本上說，就是充分發揮公共管理者的角色意識。只要公共管理者能夠對自己的職業表現出充分的自覺，按照自己對其職業特殊性的正確理解去處理上述各種矛盾和沖突，他就會無愧于公共管理這一職業，并且總會達致最佳的從業效果。
在統治型社會治理模式中，對于官吏的要求長期存在著爭論。“官本位”文化的思路在終極追求中是要無條件地“忠君事主”；“民本位”文化的思路則反復申述“民貴”“君輕”的主張。管理型社會治理方式以制度的形式消解了所謂“貴”與“輕”的爭論。但這種社會治理方式往往是通過間接的、迂回的途徑來認識和了解公共利益的，往往在公共利益的要求與實現之間存在著“時滯”。特別是那些已經實現了職業化的社會治理者，缺乏積極回應公共利益要求的熱情，往往表現出我們稱為“”的那種對于公共利益的冷漠。所以，在走向后工業社會的歷史轉型的過程中，在人們期求更為進步的社會治理模式的過程中，管理型的社會治理方式需要由更加靈活的、積極的和主動的公共管理取而代之。
對于公共管理來說，新型的社會治理體制和制度是其賴以展開活動的前提和基礎。但是，與管理型社會治理方式不同，治理者的職業并不只是簡單地充作體制和制度的構成因素和實現途徑，而是體制和制度的必要補充。由此看來，統治型社會治理倡導官吏忠“君”愛“民”。在君民之間出現矛盾和沖突的時候，要么要求盲目忠君，要么要求理性地貴“民”輕“君”。這兩種選擇都要求官吏在“君”與“民”之間作出選擇和取舍。在統治型社會治理模式得以發生的歷史背景中，“君”“民”的矛盾和沖突是無法調和的。所以，矛盾之中會出現上面兩種對立的主張，要求官吏在兩者之間擇其一。管理型社會治理模式中的官員和公務人員以體制和制度作為行為選擇的終極標準，被動地接受體制中的程序驅使，對人民、對公共利益表現出極度的冷漠。他們在公共部門中工作，與在工廠中工作一樣，都具有工業社會特有的色彩，屬于形式化了的職業活動。與此不同，公共管理者的職業活動發生在合作精神已經成為一種時尚文化的時代。在這種條件下，社會在整體上不存在不可調和的矛盾和沖突。因為，一切矛盾和沖突主要來源于不同的認識和理解。如果通過交談和討論能夠取得共識、消解矛盾和沖突，那么公共管理者的職業活動就是運用權力促進交談和討論。
二公共管理者的職業角色
人的道德生活來源于人的社會角色。只有了解和確定人在社會中扮演什么樣的角色，才能判定他的行為在何種程度上是道德的。比如，一個公務員做出的某件事可能會被人們認為是不道德的，但是，一個普通公民做出同件事卻不被人們認為是不道德的。對一個人進行道德評判，在很多情況下，是因為我們先行對他的社會角色作出了定位。我們說一個人是不道德的，可能是指他的某一行為與他的社會角色偶爾不一致，也可能是指他的某一行為與他的社會角色經常不一致。在一般情況下，偶爾不一致能夠得到理解和原宥，而經常不一致則會招致他人的批評和鄙視，甚至遭到他所在群體的排斥。
人在社會生活中可能會同時扮演著多重角色。有些角色是與生俱來的，如血親關系中的角色；有些角色是個人成長過程中必須接受的，如做學生等；而更多的角色是個人選擇的結果。職業作為人的最基本的社會角色形式，正是人的選擇的結果。就是說，普通的社會角色是在人的成長過程中自然生成的。一個人在長期的社會生活中，能夠理所當然地形成應有的角色意識，并且準確地扮演自己所承擔的社會角色。職業角色則不同。它需要人們通過自覺的選擇和主動的學習，才能夠獲得準確的定位。
人們選擇職業有著復雜的主觀原因和客觀原因。人們選擇某一職業，可能因為生活的需要，可能來自生存的壓力，可能出于興趣愛好，也可能屬于理想追求……當人們定位職業角色時，會在職業導師的引領下進入職業角色，也可能會在職業活動的實踐中逐漸找到職業感覺。但是，所有從事職業活動的人，都需要借助于自覺的職業選擇和積極的職業學習，才能夠使自己融合到職業中去，成為真正的職業活動者。這個過程，就是從業者在職業序列中準確地找到他所從事的職業位置的過程。職業活動的舞臺是職位和崗位。職位、崗位是人的社會角色的明確化、具體化和固定化，是職業化了的社會角色。同時，明確化、具體化和固定化的社會角色，在每一職位和崗位上都會有著明確的責任和義務。人類社會活動職業化程度的提高，更多地表現在越來越明確、越來越具體地規定職業活動中職位、崗位的責任和義務，即通過組織結構、制度規范和活動程序等等方式，為每一職位和崗位確立起明確的、具體的責任和義務。
在社會治理體系中，無論是公共領域還是私人領域，只要是職業活動和組織行為，都會通過職位和崗位來明確界定人的責任和義務，有效地配置權力。這也是近代社會“理主義”組織行為模式中最為典型的形式，但該行為模式沒有注意到人的職位和崗位直接地構成人的多元社會角色中的一種。就是說，任何一種職業，任何一類專業化社會活動，任何一個組織行為體系，都不僅以整體的形式構造組織化的人的社會角色中的一部分，而且在組織成員個體那里擔負著社會角色，甚至首先在個體那里成為社會角色中的一種。對于人來說，每一個職位、崗位都不僅是特定的組織行為體系中的責任和義務，而且直接地根源于整個社會的責任和義務。
職位和崗位具有二重性，與之相對應的責任和義務也是有同樣的二重性。一方面，責任和義務屬于特定的職業和組織行為體系；另一方面，責任和義務又屬于整個社會。對于每一職位和崗位上的從業者來說，他的職位、崗位及其責任和義務，在職業活動和組織行為體系內會以職務的形式出現，在面向其直接歸屬的行為體系之外時，則以職業的形式出現。特別需要指出的是，職務與職業在從業者這里只是社會角色的二重歸屬。在從業者與他人的聯系中，職務與職業都是直接的。因此，當管理主義組織行為模式成為職務—職業—社會之間的單線聯系模式的時候，責任和義務便被片面化、形式化和缺乏道德的內容。我們在近代以來的社會治理中，時時處處都可以看到社會治理者只對社會治理體系負責而不對社會治理活動的對象及后果負責的情況。比如，就政府而言，下級官員只對上級官員負責，政府所有的官員都只對政府負責。只有政府才對社會負責，政府官員喪失了直接對社會負責的責任和義務的向度。政府對社會負責，卻很少對它的官員負責。因為，政府的官員僅僅是政府的“雇員”，以至于政府的官員在政府中也時常會感到“不平”。公共管理的職業活動就是要改變這種狀況，把單線的責任、義務模式改造成雙線的甚至多線的責任、義務模式。還以政府為例，公共管理的職業活動要求政府官員一方面對政府負責，另一方面直接對社會負責；同樣，政府既對社會負責，也對其官員負責。在這種情況下，政府官員不僅僅是雇員。他們在直接對社會負責的過程中獲得了在政府體系中享有自主性的資格。如果說，管理型社會治理模式中的政府視其官員為雇員的結果就是使他們成為政府行政執行的工具，那么，公共管理條件下的政府則使政府官員成為擁有自主意識的人。這就是兩者的根本區別。若把這種區別變成革新現實社會治理模式的動力，不容置疑的起點則是在理論上把握職位、崗位及其責任和義務的雙重直接關系。
三公共管理者的職業行為
職業活動規定著人的行為。一個人從事的職業和開展的職業活動，決定了他會有某種定型化的、重復的和連續的行為。他的行為總和構成了他的職業活動的基本內容，進而證明著他的職業角色。從表面上看，人的行為與職業的關系是被決定或被規定的關系，即職業決定和規定著人的行為。但是，這種決定與被決定、規定與被規定的關系，僅僅具有行為形式方面的特征。從實質上看，它是反向決定和反向規定的關系，即人的行為決定職業。特別是在充分自由地選擇職業的情況下，人與職業之間的聯系就是人的行為選擇的結果。考察人的職業角色可以發現，有的人選擇了某一職業后能夠迅速地進入角色，而有的人雖然從事某種職業活動相當長時間，卻始終游離于這個職業角色之外，并不是合格的從業者。這種與職業角色的“和合”與否體現在人的行為中。所以，正是人的行為決定了他是否是合格的從業者。對此，筆者認為是“行為決定職業”。
在職業活動中，人的行為形式可以同一，但人的行為實質卻會各異。對于那些行為規范和評價標準無法量化的職業活動來說，在同樣的職業行為之間會存在著天壤之別。這種情況在社會治理的職業活動中表現得尤為典型。因此，當人們選擇了社會治理這種職業的時候，還只是獲得了形式上的職業規定，實質上的職業規定則涵育于他在社會治理活動中的行為表現。就是說，社會治理者的職業角色主要由他自己的職業行為所決定。人的行為對于人的存在有著不可替代的作用。人正是通過人自己的行為選擇了自己的存在形式和存在內容。人愿意做什么樣的人，不只是由自己的愿望決定。只有當自己的愿望轉化為行為，他才能成為自己愿望中的人。相對于做人來說，既然人能夠通過自己的行為選擇做什么樣的人，那么人就更能夠用自己的行為來證明自己能否成為某個職業的合格從業者。
自從有了職業活動，人的職業角色就開始由人的職業行為來決定。然而，在近代以來的整個工業社會中，職業活動的形式方面總是受到制度性的強化，使人的行為更多地表現出被決定的特征。同樣，在與工業社會相適應的管理型社會治理模式中，社會治理職業活動由于治理者自主性的喪失，也使治理者的行為主要顯示出受決定的一面。這種現象并不能否證人的行為對于人的存在、人的社會角色和人的職業角色的決定意義。相反，它證明了人的行為的受動性、被決定性和被規定性是由于歷史造成的，是工業社會的歷史條件限制了人的行為對于人的存在、人的社會角色和人的職業角色的決定性作用。隨著工業社會的結束和后工業社會的到來，人的職業活動在形式方面的規定開始弱化，在實質方面的規定受到強化。人在職業活動中的行為選擇日益顯示出決定性的作用。與后工業社會相適應的公共管理型社會治理模式，突出地反映社會治理職業活動的主體—公共管理者的行為選擇的意義。
公共管理職業的一切實質性的內容，都是由公共管理者的行為直接決定的。如果說選擇公共管理職業的行為決定了從事公共管理活動的形式的話，那么當一個人成為公共管理者的時候，怎樣扮演自己的職業角色，怎樣證明自己是合格的公共管理者，則取決于他的職業行為。公共管理者在職業活動中的某一行為或許多行為，都不能決定其職業角色。決定其職業角色的，只能是貫穿著服務精神和體現著服務原則的、穩定和持續的公共管理職業行為。公共管理者的職業行為是公共管理的服務本質得以實現的途徑。公共管理體系的結構和制度安排無論怎樣貫穿著服務精神和體現著服務原則，都不是服務的現實。只有通過公共管理者的具體行為，服務精神和服務原則才能夠轉化為現實。對于公共管理者來說，他的職業活動在很大程度上受到法律的規范，他的崗位服務和任職工作在很大程度上由權力結構決定。當然，一些特殊崗位和特定職務也會由法律作出規定，但對于公共管理體系而言，卻不是基本現象。職業和崗位、職務方面的法律規定與權力規定，在公共管理者的行為中將以綜合統一的形式出現。這一點也是公共管理行為區別于以往社會治理行為的基本特征。
在統治型社會治理模式中，社會治理行為主要體現著權力意志；在管理型社會治理模式中，理想的社會治理行為應當主要反映出法律精神。公共管理行為既不是權力意志的作用，也不是法律精神的顯現。公共管理者把他在職業和崗位、職務上的權力規定和法律規定統一起來，作為公共管理的服務精神和服務原則的支持力量灌注到自己的行為中去。所以，在公共管理的具體實踐中，權力和法律都是公共管理行為的前提和依據。權力和法律所支持的和試圖達到的是實現服務的精神和服務的原則。這樣一來，我們在公共管理者的行為中所看到的，就是以服務精神和服務原則為旨歸的、權力和法律的綜合統一。它在根本上結束了“權力歸結為法律”或“法律受權力統馭”的爭論。
盡管公共管理者在其職業行為中用服務精神和服務原則統一了權力和法律，但權力和法律在他的職業行為中畢竟是一種客觀力量。無論行使權力和執行法律或受權力支配和法律制約，這種客觀力量都會對他構成壓力，使他的行為選擇受到約束。公共管理者怎樣才能超越這種被動的、不自由、不自主的狀況呢？應當說，在一切存在著權力和法律的地方，社會治理者都會遇到這種被動的、不自由、不自主的狀況。對此，以往的社會治理者往往不得不加以接受。公共管理者采取的則是積極應對的態度。他們把公共管理這一新型的社會治理模式所擁有的、作為制度力量和體系力量的服務精神和服務原則轉化為個人的道德力量。這樣一來，公共管理行為便不再是傳統意義上的職業行為，而是發生在公共管理職業活動中的道德行為。就是說，當公共管理體系的服務精神和服務原則僅屬于制度和體系的時候，還只是相對于公共管理者的“客觀精神”，公共管理者在職業活動中必須秉承和尊奉。一旦這種服務精神轉化為公共管理者的道德信念和道德標準，公共管理者也就獲得了自由和自主。這時，公共管理者的行為不再是受著某種外部力量驅使的行為，而是由他自己的意愿主使的行為。在人的一切行為中，只有道德行為是最自由、最自主的行為，職業行為亦然。
關鍵詞：開采沉陷；地質環境；治理；可持續；效益
Abstract: through the research on the mining surface subsidence geological environment management, further improve the ecological environment of mining area and people's living condition, constructing the harmonious mining area, let the mining area in coal production, mine geological environment management and reuse of reclaimed science aspects to a virtuous circle of the road and promote social, economic and environmental benefits of sustainable development.
Keywords: mining subsidence; Geological environment; Management; Sustainable; benefit
中圖分類號：TD167文獻標識碼：A 文章編號：
0 礦井概況
恒源煤電股份公司任樓煤礦是皖煤集團公司主力生產礦井之一，是以綜采開采為主的現代化大型礦井之一，礦井位于安徽北部的臨渙礦區，地處安徽省宿州市西南約30.0km的濉溪、蒙城兩縣的交界處，隸屬濉溪縣任集（任集現隸屬濉溪縣南坪鎮）和蒙城縣許疃鎮。截至2009年底，任樓煤礦共有地質儲量21443.0萬噸，其中A+B級為12111.3萬噸，為地質儲量的56.5%；可采儲量9758.7萬噸，為地質儲量的45.5%。
一、環境治理區概況
任樓煤礦礦山地質環境治理區以恢復治理375.7畝（不含治理區外部分修建道路和溝渠）采煤沉陷地作為礦井的小型礦山公園，建成后將為周邊居民提供一處休憩娛樂場所。該治理區位于任樓煤礦工業廣場的西部，礦區專用鐵路的北側，緊鄰礦區專用鐵路，距離工業廣場約1.0Km，南北方向寬約253.0～353.0m；東西方向長約804.0m，總面積250458.0m2，約375.7畝。
1、治理區開采情況
本次治理區位于任樓煤礦中二采區的上部，井下涉及區域為礦井中一采區和中二采區，其中中二采區為礦井即將報廢采區。該項目治理區涉及區域范圍內井下僅開采72、73和82三個煤層，其它各煤層不可采，其中72和73煤層在該區域大部分為合區開采。當前，該區域三個煤層除礦井工業廣場、風井保護煤柱和中二采區上山煤柱未予開采外，其它區域煤層已基本回采完畢。72、73和82三個煤層平均采厚分別為2.60m、2.00m和2.55m，累計采厚為7.15m，開采時間為1997.1～2009.12，開采深度為-275.0～-578.2m，地表標高平均為+26.0m。
2、治理區開采地表沉陷情況
受井下煤層開采影響及人工回填煤矸石和粉煤灰影響，本次治理區范圍內地表最大下沉為7.19m。當前，治理區內有積水區、煤泥煤矸石電廠粉煤灰充填區和農田荒蕪區，地形較復雜。積水區位于治理區的東部區域，積水面積共計約192464.7m2，約合288.7畝，區內水位標高約+23.5m，積水深度為3.5～5.5m，平均4.5m。煤泥煤矸石電廠粉煤灰充填區位于治理區的西部區域，面積約47132.9m2，約合70.7畝。該區地表高低起伏，凹凸不平，地表標高為+23.9～+27.8m。當前，部分生活垃圾被堆積在該粉煤灰儲灰場的北半部區域，堆積面積約22234.5m2，約合33.4畝（不屬于治理區范圍），堆積厚度平均為0.5m；治理區內其它區域為農田荒蕪區，占地約10866.6m2，約合16.3畝。農田荒蕪區地勢較為平坦，地表平均標高為+24.0m。
二、治理區治理內容
本次任樓煤礦礦山地質環境治理的主要內容為：
1、回填、整理積水區邊坡，恢復水體功能，并修建堤壩，形成人工湖，并發展養殖業；
2、治理區內礦區專用鐵路路基加寬，并砌筑路堤邊坡；
3、清理治理區內生活垃圾堆積區，推平、整治治理區內煤泥煤矸石電廠粉煤灰充填區域，回填覆土，植樹種草，作為綠化用地，改善礦區周邊生態環境；
4、回填復墾塌陷區邊坡，修建休閑廣場，以作為礦井周邊居民休憩娛樂的建設用地；
5、進行治理區域周圍道路回填與路面硬化；
6、對治理區周邊及回填道路兩側進行綠化，最大限度地恢復礦區受影響的生態系統。
三、治理區治理原則
1、堅持質量第一原則：治理區將作為任樓煤礦的小型礦山公園，將成為周邊居民休憩娛樂用地，并兼顧漁業養殖。為滿足不同用地需求，治理區內各區的恢復治理，應根據實際情況采取不同的處理工藝，確保工程治理質量；
2、因地制宜的原則：從實際出發，本著宜農則農，宜林則林，宜牧則牧，宜建則建的原則，使治理工程具有科學性、先進性、可操作性和示范推廣性；
3、土方二次搬運盡量少原則：治理工程由于涉及矸石回填、土方剝離和臨時隔水圍堰（砌筑護坡）等工程，本次設計時考慮了盡量使二次搬運的土方減少到最小；
4、便于施工原則：本次治理區占地375.7畝，施工作業面積較大，但如果設計考慮不周或施工組織設計不完善，施工質量和進度同樣會受到影響，從而增加施工成本費用。本次設計從便于施工的原則出發，將治理區劃分成三個區及兩個亞區進行施工作業，統籌考慮各分區的工程，從而使設計工藝流程有利于現場施工；
5、井上下相結合的原則：要根據井下工作面布局和推進情況，及時圈定地面開采沉陷區域，根據治理方案采取相應的措施，及早處理；
6、科學合理，近期規劃與長遠目標相結合的原則：既要考慮礦井近期開采對地表沉陷的影響，又要結合礦井長遠發展目標最終對地表沉陷的影響綜合考慮，分階段，分步驟實施，杜絕重復治理和人力、物力、財力浪費。
四、效益分析
礦山地質環境治理工程可謂“功在當代，利在千秋”，以實現礦區可持續發展為目的，具有顯著的環境效益、社會效益、經濟效益和減災效益。
1、環境效益
通過對礦區地質環境的治理，不僅美化了礦區周邊環境，治理恢復了部分受開采損壞的生態系統，改善和提高了礦區的生態環境，化害為利，為礦區周邊居民提供了一個休憩娛樂的場所，而且還處置利用了部分固體廢棄物，減少了固體廢棄物的無效占地和對環境造成的污染，美化了礦區生活環境，恢復了礦區的自然生態面貌，使礦區的生活環境得到有效改善。因而，其環境效益是十分顯著的。
2、社會效益
通過本治理區的實施，可獲得建設用地16.3畝（休閑廣場占地），不僅能有效增加建設用地面積，減少占用耕地面積，能緩解該地區人多地少的矛盾，有利于保持耕地總量動態平衡，而且還解決了部分閑散勞動力的就業問題，為農民提供了增收的渠道，能使當地工、農關系緊張的局面得到一定程度的緩解，為本區工、農業發展創造良好的社會環境。因而，其社會效益顯著。
3、經濟效益
通過本治理區的實施，可治理采煤沉陷地375.7畝，其中可獲得粗放養殖魚塘面積為288.7畝。按魚塘每年每畝純收入1000元計算，則魚塘每年可獲純收入為28.87萬元。可見，其經濟效益也是顯而易見的。
4、減災效益
通過對礦區地質環境的治理，不僅減少了礦區采煤沉陷土地，而且減輕了因采煤沉陷而產生的地質災害對當地居民的生命財產的危害，改善了沉陷區居民的生活環境。
五、兩點建議
1、礦山地質環境治理工程符合我國可持續發展的長遠戰略方針，具有良好的環境效益、社會效益、經濟效益和減災效益，有利于礦區的可持續發展和礦區生態環境建設。要及時認真地總結經驗，以便推廣和其他類似工程借鑒；
2、加強治理區治理后的綜合利用、保護、管理和維護等后續工作。
六、結論
1、恒源煤電集團有限責任公司任樓煤礦礦山地質環境治理區治理采煤沉陷地375.7畝，工程現已結束，總治理費用為664.49萬元，其中一期工程理費用為411.87萬元；二期工程理費用為252.62萬元。通過礦山地質環境恢復治理，獲得休閑廣場建設用地15.9畝，粗放養殖魚塘266.9畝，鋪種草地58.7畝，修建水泥路10314.4m2；
關鍵詞:國家治理;財政學;官方學派;亞當斯密
一、引言
若是作為國家治理的基礎，財政僅僅發揮經濟領域的是無法承擔起國家治理的重擔，需要重新思考對財政學的定位以及涉及領域。要認識財政的發展，就要先了解其歷史的背景，不同的發展時期所對應的國家治理的目標也不同。本文通過探究在不同國家治理所追求的發展目標下，財政所起到的支柱作用，從而分析在我國國家治理體系現代化的目標下財政所需發揮的作用。
二、官房學派的財政理論
(一)歷史背景
盡管從10世紀開始，德意志就形成了一個統一的神圣羅馬帝國，但在其領土上還存著大大小小的侯國、公國以及自由領土，而這種情況一直持續了半個世紀。一直到18世紀，它包含三百多個邦國以及接近一千五百個莊園，總計有一千七百八十九個獨立擁有主權的政權(德國近代史1987)。所以德意志地圖上一直處于一種“分裂”，這種向統一的過度時期持續的時間非常長。德意志諸邦不僅處于分裂狀態，而且其工業、經濟與社會發展相較于歐洲西部的大不列顛還較為落后，這就迫使中央政府和統治階級通過中央集權的方式推動整個德國社會的現代化與發展，這便衍生出了為統治階級服務的官房學派。17世紀開始，德意志的一些大學開始了官房學科目，專門為當時的君主提供人才。一直發展到后來，官房學派的研究范圍并不僅僅限制與國家經濟管理，更多的上升到國家治理的層面。注重有家長制統治特征的政府集權式的財政政策。對于每一個德意志邦國來說，他們的領土和統治都很小或者有限，那么這種情況下官房學派能夠做到涉及國家治理的政治、經濟與社會發展，官房學派背景下的財政確實起到了社會發展的基礎作用。
(二)財政理論
首先是重商主義。不僅僅是當時歐洲整體國家政策的體現，也反映了作為一個后起國家奮起發展的需要，由于德意志的四分五裂，盡管其軍國主義思想使得軍事實力十分強盛，但是與其他新興的西歐資本主義國家相比，特別是經歷了第一次工業革命后的大不列顛地區，以及后來拿破侖大帝在位的法蘭西帝國，普魯士實際上是一個政治、社會、經濟諸方面都大大落后的國家。為了促進和保護國內工商業的發展，通過高關稅嚴格控制非必需的原材料的進口，同時促進制成品出口和實行進口替代來實行貿易保護。其次是國民福利。德國官房學的大多數理論均是以國民福利為基礎的重要理論，也奠定了后來歐陸經濟學的基礎。他們是從整個國家治理的基礎來思考財政的支柱作用，認為國家理所應當對自己國家公民的方方面面進行管理與支持。無論是農業還是后來的工業、商業等不同層次的產業，官方學派的財政學均是通過各種角度思考國民福利問題，也為德國財政學開啟了福利財政學的源頭。
(三)官方學派、財政與國家治理
首先，治理國家的目標是維護君主統治。官房(Kammer)發展到18世紀，其研究的出發點是輔助君主管理國家，所以官房學派存在的目的就是為了國家治理，是當時德意志君主治理國家的手段。當時的德意志國家，并不只有經濟上的治理問題，特殊的分裂國家情況促使官方學派思考社會各個方面的統一制度，甚至德意志的大學都開設了專門的官房學課程為各邦國君主提供官房財政部門的人才。其次，涉及國家治理的多方面。官房學派包括了法學、經濟學、政治學、社會學以及歷史學等不同的學科領域。而作為這些學科的統一體，當時被稱為財政學，財政從那個時候起就是國家治理的基礎。
三、亞當斯密政治經濟學的財政理論
(一)歷史背景
從16、17世紀開始，英國手工業發展使得英國各地城市化進程加快，對農產品的需求也就增多，使得國內圈地運動推向熱潮。1688年，英國國內爆發“光榮革命”，為其商品經濟的發展奠定了政治基礎并且隨之的圈地運動使得零碎的小塊土地和荒廢土地得到整合和使用，并且最關鍵的是使得農民不再占有土地，而是貴族大地主以及后來的資產階級占有土地，在此基礎之上農業中的小農經濟基本上被消滅殆盡。圈地運動不僅提高了當時農作物產量，也為商品經濟的發展提供了資本積累，為工業革命創造了有利的條件。作為發源地英國，憑借這以機械代替手工的巨大的技術優勢，大不列顛地區取得了空前的發展。但是，當時在英國占據絕對統治地位的生產技術方式仍然是工廠手工業。而且還保留著許多封建時期舊的習俗如貿易保護主義以及學徒制等等，商品經濟和自由市場的發展在英國的發展仍然受到這些限制，這個時候亞當斯密的《國富論》便應運而生。
(二)財政理論
1．政府支出理論斯密的政府支出理論是根據君主統治國家的所應盡的義務來加以區分:(1)保障本國社會的安全。國防費用是為社會的一般利益而支出的。需要全社會的人民共同來資助且要與他們的能力相稱。(2)保護人民不受社會中任何人受到其他人的侮辱和壓迫，即財政需要保障司法的作用。君主的司法行政的費用也屬于社會的一般利益而支出，只不過一部分需要由法律訴訟的雙方或者其中一方支付。(3)建立并維持某些公共機關和公共工程，即需要提供公共物品，而斯密又將這類工程分為了三類。(4)維持君主尊嚴的費用。雖然沒有明確表示為君主的義務，但是君主有義務維持自己的尊嚴和地位以保證民眾對其敬畏之心，從而更好的管理自己的國家。2．政府收入理論斯密指出政府的授予來源于各種賦稅。為此提出了四項著名的賦稅四原則，即公平原則，確定原則、便利原則和經濟原則。其中以公平原則為例，亞當斯密認為應當按照個人收入的比例繳納賦稅，“正如一個大地產的公共租地者須按照各自在該地產商所受利益的比例，提供它的管理費用一樣。”體現了斯密在財政收入上最大限度上保證稅收不會扭曲自由的市場。
(三)斯密的自由主義、財政與國家治理
首先，國家治理的目標是保證市場的自由。斯密的《國富論》被認為是寫給君主的國書，既然是“國書”必然離不開國家治理的范疇。總的來說，斯密的財政政策觀念是基于他的自由主義思想，所以他的認為國家治理僅僅需要經濟治理。但是這并不意味著不需要治理國家，正是通過三種君主義務，達到治理社會和市場的目的，而財政需要為三種義務征收稅負并承擔費用。其邏輯為:君主通過財政手段治理國民財富以達到治理國家的目的，體現著財政在國家治理中起到了基礎與重要作用。其次，所謂“君主的義務”即國家治理中財政的手段，斯密按照自然自由的觀點，無論君主如何治理國家，盡到自己的義務，必須依靠財政的力量。第一，國防是君主的首要義務，而國防需要財政的支持。君主需要依靠財政的力量設計適當軍隊的稅收和費用支出制度。第二，君主要盡可能保護社會上各個人，使不受社會上任何其他人的侵犯。即，君主有義務設立司法機關。君主需要依靠財政的力量設計司法收費制度和費用支出制度。第三、君主需要對自己的公民提供公共物品，在斯密時期包括商業和教育兩個方面。用現在財政理論的觀點就是政府需要提供一定的公共產品。但是與今天西方財政理論中公共物品提供的出發點不同:斯密認為建設和維持公共事業和設施對于社會是有益的，應該是君主的義務，即國家治理的需要，是主動的;而西方財政認為公共物品的提供是出于市場失靈的前提下，政府才提供公共物品，是被動的。君主需要依靠財政的力量設計公共事業和公共設施的稅收和費用支出制度。
四、國家治理現代化下的財政理論
關鍵詞：信用、公司治理結構、資本、資產
在信用短缺的時代中重構社會信用體系之時，我們不得不對公司信用的保護予以極大的注意。公司信用度的高低，影響到債權人、利益相關人乃至整個社會的交流安全，進而對經濟的發展起促進作用。因此，有必要對我國公司信用進行保護。
一、信用短缺時代我國公司信用保護的意義
近年來，市場經濟秩序混亂、信用短缺、假冒偽劣、欺詐等現象，加大了市場主體的交易成本，嚴重制約了我國經濟發展與市場秩序的形成①，具體于公司交易中，從早期“瓊民源”、“紅光”到“猴王”、“鄭百文”直至“銀廣廈”，形形的事件層出不窮，極大的損害了投資者的利益，造成人們對公司信用乃至社會信用的喪失，從某種角度上來講，市場經濟的實質就是信用經濟，健全的社會信用機制是市場經濟賴以存在的基礎。商事法律是創造信用和保障信用的法律，在這方面應發揮主導性的作用。公司的信用保護由此而突顯意義重大。公司信用毫無疑問最終落腳于公司履行義務和清償債務的能力上。而公司有無償債能力與履行義務，取決于兩點：第一為“人”的因素，因為公司是法律擬制的人格，其決策的做出最終可歸于公司機關人的平衡與協調。第二為“資”的因素，此因素也是決定性的因素，需指出的是，本文所指的“資”，既包括靜態的“資本”，也包括動態的“資產”，“資本”與“資產”的雙重保護構成了公司的信用基礎。
二、公司信用保護的方法之一：“人”的協調與平衡
需要指出的是，這里的“人”的范疇應界定為公司治理結構中的各利益主體，各利益主體來源于單個自然人。公司信用的保護為何取決于公司治理結構中各利益主體的協調與平衡？原因有如下幾點：（1）是由公司的本質屬性決定的。公司依法取得法人資格，在商事活動中以自己的名義享有權利承擔義務。但是它畢竟不能象自然人一樣考慮問題、處理事情，而是依賴于有自然人組成的機構，來做出決策。所以，從一定意義上來說，公司機關人越有信用，公司越有信用；反之，上市公司機關成員缺少信用，也將直接導致上市公司缺少信用。（2）公司的特點是社團性，即公司是否有信用，并不是單個成員起作用，而是多名利益相關者所組成的機關所做出的決策。這樣的機關就是公司治理機關；這樣的決策，就是公司治理。所謂有效的公司治理，應是公司經營的效率和有效監督的統一，顯然，效率與監督是上市公司信用的基礎。（3）公司治理的目標與提高公司的信用關系密切。公司機關成員包括股東、董事、監事和經理，他們的行為利益與目標有兩面性，一方面存在著使公司的利益最大化為目標的自己行為。如果公司機關成員的行為不追逐公司利益的實現，甚至損害公司利益，必然導致公司失信。所以，公司缺乏良好的內部治理，其信用會成為空中樓閣②。
由此可見，公司治理結構中利益主體協調與平衡表現為公司信用，反之，表現為不信用。各利益主體的協調與平衡即是公司治理。良好的公司治理必然提高公司的信用，公司治理的缺陷必然導致公司的失信行為，改善公司的治理將會有效地防范公司的失信行為。所以，改善公司的治理，也就是對公司信用的保護；完善的公司治理結構時公司信用的根基。基于上述討論，有必要對公司治理及其完善關注。
公司治理是“求安”與“求利”的結合。目前，對公司治理的理解有很多，如臺灣學者劉連煜認為：“公司治理一般是指所有權與經營權分離后，為了對公司經營者濫用職權、玩忽職守、不負責任等行為進行制衡控制而設計的法律制度。”③此定義體現了公司治理中的制衡思想，即兩大主題所有者與經營者“求安”
的企盼。同時，在公司治理中，所有權與經營權相分離，其根本目的是財產的所有者為彌補經營能力的不足，使有限的資源創造出最大限度的利潤，是為“求安”與“求利”。因此，公司治理要得到有效運轉，需在“求安”與“求利”之間獲得平衡。“求安”即為“制衡”，“求利”即為效率，由此成為該機構法律規制的基本原則：制衡與效率相結合的原則，即各項有關對公司治理完善的法律規制都應堅持此原則，才能建立起公司的信用。
其次，我們在對公司治理的本質有了深刻認識后，并以此為契機才能更好的對公司治理予以關注。對于如何完善公司治理，有眾多學者提出建議④，如控制股東的誠心義務，強化董事的義務責任，在此不再贅述。
三、公司信用保護的方法之二：“資本”與“資產”的雙重盾牌
公司的信用表現在履行義務與償債能力上，顯而易見，其償債能力從根本上取決于“資”。“資”這一概念在我國傳統公司法范疇中，往往被限定為“資本”。
“資本”確是資本維持、資本不變原則和法定資本制。共同構筑了資本信用制度和理念，培育了一代中國人質樸的資本信用意識，建立了一個簡單的信用標準，江平教授曾指出：“現在企業也就是以資本為信用的企業。因此，資本信用是資本企業的靈魂。”“從公司發展的歷史來看，公司以什么作為其信用是公司類型的主要劃分標準，以資本做為信用的公司正是近現展起來的現代公司的最本質特征。”④從立法到司法乃至整個公司法的學理，中國公司法都表現出鮮明的貫穿始終并協調一致的資本信用理念和法律制度體系。然而，在目前，此理念與法律制度受到重大挑戰：首先，在資本制度上，認為應當廢止法定資本制而改采授權資本制，降低公司成立的門檻。其次，對公司的資本制度本身提出質疑，認為靜態的資本并不能確保公司的償債能力，決定不了公司的信用，相反，公司的信用應當取決于動態變化的資產的信用，應當從資本的確定、維持、不變轉向現有資產的結構分析、流向監控和合理性認定，從固態的原始財產金額轉向現實的債務清償能力或支付能力。
針對以上挑戰，筆者認為資本信用與資產信用是不相矛盾的，公司成立時應當繼續堅持法定資本制，公司存續期間，公司信用應當取決于資產信用，理由如下：
1、筆者堅持采用法定資本制。因為，任何一種公司資本制度只有依托在一定的社會信用基礎上才能正常運行，而且兩種資本制度對社會信用機制的需求度不同：①法定資本制，實質上是通過制度本身的設計為債權人的債權提供一種合法預期，或在股東、公司、債權人之間建立一種信用機制。設計這種制度的目的就是在缺少社會信用機制的背景下使股東、公司、債權人之間建立以資本為紐帶的社會信用機制，其對社會信用機制需求度較低。②授權資本制。實質上是把防范有限責任的風險配置給了公司債權人。有限責任風險是通過其他社會信用機制消解的。因此，授權資本制度對社會信用機制的需求度較高，在沒有健全的社會信用機制時，這種制度難以運作。③我國目前處于信用短缺的時代，市場經濟秩序混亂，尚未建立起完善的社會信用機制，如實行授權資本制，存在著公司股東利用公司人格欺詐債權人的巨大誘因。因此授權資本制若無健全的公司組織制度相配合，不僅無助于社會信用機制的生成，而且從某種角度講，將會造成新的社會信用危機⑤。因此，法定資本制依舊符合中國國情，只是應予以完善。
2、筆者在堅持法定資本制即資本信用的同時，兼采資產信用，“資本信用”與“資產信用”相得益彰，共同成為公司信用的基礎。理由如下：①從資本與資產的概念來看：“資本，又稱股本，是公司成立時章程規定的，由股東出資構成的財產總額”；資產，是公司實際擁有的全部財產，包括有形財產與無形財產。由概念可以看出，兩者有以下區別：a資本是靜止的符號，除增資或減資外，幾年是不變的；而資產則是一個動態的變量。隨著公司經營的盈利或虧損，其每時每刻都在變化。b資本是個起點，即在公司設立時，由股東出資構成的總額，資產則是公司實際擁有的財產。資產的概念已涵蓋了資本的概念，公司信用的基礎是資產信用，其中也必然包含資本信用，兩者是不相矛盾的。②從對“資本信用”與“資產信用”的比較來看，“資本信用”更多的是在公司設立之初意義尤為突現，資本是靜止的符號，除增資或減資外，幾乎不變，“法定資本制”對于信用短缺的時代中的公司說，更有利于公司信用的保護，如摒棄法定資本制，對“資本信用”不再予以重視的話，很可能從公司設立之初其信用度九值得懷疑，而且我國目前并沒有確立“人格否認制度”，沒有相應的事后救濟，非常不利于債權人的權利保障。因此，在公司設立之初，其信用取決于資本信用，這也是我國目前國情之必然；在公司成立后，經營過程中，“資產信用”逐漸突現。因為公司的資產是一個動態的變量，隨著公司經營的盈利或虧損，其資產每時每刻都在變化。因此，在公司后來的經營過程中，再把固定的資本作為公司信用高低的標尺則有失妥當。相反，公司資產對公司的信用起著更重要的作用，理由有：第一、公司以股東有限責任和公司自身的獨立責任為其根本法律特征，而所謂公司的獨立責任恰是以其擁有的全部資產對其債務負責，公司對外承擔責任的范圍取決于擁有的資產，而不取決于注冊的資本。第二、公司資產來源兩個方面，其一即公司的資本；其二是對外的負債。公司贏利和資產的增值會使公司資產高于其負債，而公司的虧損和資產的貶值則會使公司的負債高于其資產，資不抵債情況由此產生，資產的動態性更能夠反映出公司信用程度的高低，故而，在公司經營過程中，要以資產信用為基礎。由此，我們可以看出，公司信用的保護應以“資本”與“資產”兩面盾牌為基礎。其中，在公司設立時，應堅持法定資本制；而在公司經營過程中，要以資產為信用基礎。
結語：
誠實信用原則是現代民商法中的最高知道原則，學者謂之“第五條款”。在信用短缺的時代，如何能夠重塑社會信用體制，將理念的“第五條款”具體于體制之中，是本文的初衷。公司信用的保護由此意義凸顯，而“人”的因素與“資”的因素將公司信用的保護具體化、實踐化，是它能夠真正重塑并促進整個社會信用體制的發展。
① 周漢華 信用與法律[J] 經濟社會體制比較
② “上市信用”是上市公司的特有信用 朱慈蘊、王莉萍 《中國法制》2004.1
③ 劉連煜 《公司治理與公司社會責任》 中國政法大學出版社 2001年版。11頁
④《現代企業的核心是資本企業》 《中國法制》 1997.6期
