時(shí)間：2023-11-01 16:25:17
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇反洗錢罰款處罰細(xì)則，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
一、關(guān)于行政執(zhí)法自由裁量權(quán)
行政自由裁量權(quán)是指法律、法規(guī)和規(guī)章對(duì)某一具體行政行為的內(nèi)容或?qū)嵤┮鬀]有明確的規(guī)定,或雖有明確規(guī)定,但留有一定自由行使職權(quán)的幅度,由行政主體依照立法目的和公正合理的原則,結(jié)合具體情形自行判斷并做出處理的權(quán)力,是行政機(jī)關(guān)的一種自行決定權(quán),是對(duì)其行為的方式、范圍、種類、幅度等的選擇權(quán)。中國(guó)人民銀行在履行行政管理職責(zé)中，在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的范圍內(nèi)或者在法律法規(guī)沒有明文規(guī)定的情況下，根據(jù)立法目的和公正合理原則，結(jié)合情勢(shì)所需，就有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行權(quán)衡、裁量并做出決定的權(quán)力也就是人民銀行的行政執(zhí)法自由裁量權(quán)。從法律設(shè)立自由裁量權(quán)的初衷來講，行使自由裁量權(quán)必須堅(jiān)持兩個(gè)原則。一是合理性原則。行政機(jī)關(guān)必須在法定限度內(nèi)，盡可能適當(dāng)、合理地自由裁量。不適當(dāng)、不合理的裁量行為是不當(dāng)行政行為，包括明顯不當(dāng)、受不相關(guān)因素的影響、不符合慣例、不符合傳統(tǒng)或違背公眾意志等行為，嚴(yán)重違反合理性的行政行為則是。二是合法性原則。合法性原則要求行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)必須在法律授權(quán)之內(nèi)。
二、中國(guó)人民銀行行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的體現(xiàn)
中國(guó)人民銀行在實(shí)施行政許可、行政處罰等行政活動(dòng)中，擁有大量的自由裁量權(quán)，主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。
（一）事實(shí)認(rèn)定中的自由裁量權(quán)
中國(guó)人民銀行對(duì)所管理事項(xiàng)的狀況和當(dāng)事人的行為性質(zhì)認(rèn)定酌情裁量，確認(rèn)有關(guān)行為是否違反金融管理秩序，是否需要按程序做出相應(yīng)處理。如根據(jù)《金融統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定》，金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)及相關(guān)部門和人員，有虛報(bào)、瞞報(bào)金融統(tǒng)計(jì)資料的，由中國(guó)人民銀行地（市）級(jí)（含地、市）以上機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門對(duì)該金融機(jī)構(gòu)給予警告并處以3萬(wàn)元以下罰款。金融機(jī)構(gòu)是否有虛報(bào)、瞞報(bào)金融統(tǒng)計(jì)資料行為的認(rèn)定，規(guī)定并不太明確。金融機(jī)構(gòu)報(bào)送的報(bào)表數(shù)據(jù)不一致，可能是由于工作人員的疏忽造成的差錯(cuò)或管理不規(guī)范的問題，也可能是故意提供虛假的或隱瞞重要事實(shí)的統(tǒng)計(jì)資料。對(duì)其行為認(rèn)定的自由度很大，也就體現(xiàn)了自由裁量的問題。
（二）判定情節(jié)輕重的自由裁量權(quán)
違法行為的情節(jié)可以分為主觀和客觀兩個(gè)方面。主觀方面包括目的、動(dòng)機(jī)、心理狀態(tài)和態(tài)度表現(xiàn)等，客觀方面包括時(shí)空、對(duì)象、方式手段和危害后果等。中國(guó)人民銀行在對(duì)金融違法行為實(shí)施行政處罰時(shí)，必須認(rèn)真考慮違法情節(jié)。對(duì)情節(jié)輕重認(rèn)定的自由裁量權(quán)，許多法律、法規(guī)都有“情節(jié)較輕的”、“情節(jié)較重的”“情節(jié)嚴(yán)重的”這樣語(yǔ)義模糊的詞，但是又沒有規(guī)定認(rèn)定情節(jié)輕重的法定條件，這樣中國(guó)人民銀行對(duì)情節(jié)輕重的認(rèn)定就有自由裁量權(quán)。在中國(guó)人民銀行執(zhí)法工作實(shí)踐中也制定了一些關(guān)于對(duì)情節(jié)輕重認(rèn)定的參考標(biāo)準(zhǔn)，如根據(jù)違法行為涉及的金額、筆數(shù)等認(rèn)定違法行為情節(jié)輕重。但這并非法律法規(guī)規(guī)定，也正是體現(xiàn)了實(shí)際執(zhí)法中的自由裁量權(quán)。
（三）選擇處罰的種類和幅度的自由裁量權(quán)
依據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，人民銀行有權(quán)實(shí)施的行政處罰種類主要有警告、責(zé)令改正、罰款、沒收違法所得，此外還可以通過建議處罰權(quán)，建議銀行業(yè)監(jiān)督管理部門實(shí)施責(zé)令停業(yè)整頓或者吊銷其經(jīng)營(yíng)許可證等。如根據(jù)《中國(guó)人民銀行法》第46條規(guī)定，人民銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)的違法行為在區(qū)別不同情形的基礎(chǔ)上，可選擇實(shí)施不同的處罰種類，警告、罰款、沒收違法所得等均可選擇。罰款處罰幅度也有很大的選擇余地，分為處違法所得一倍以上五倍以下罰款和50萬(wàn)元以上200萬(wàn)元以下罰款兩種情況。在現(xiàn)有金融法律法規(guī)規(guī)定中，罰款是用得最多、最廣的一種行政處罰種類，也是運(yùn)用自由裁量權(quán)最頻繁的一種。關(guān)鍵要把握兩點(diǎn)：一是不要超出法定的范圍和幅度；二是在法定的范圍和幅度內(nèi)不要畸輕畸重，顯失公正。
（四）選擇行為時(shí)限的自由裁量權(quán)
在人民銀行行政許可、行政處罰和行政復(fù)議中均存在對(duì)時(shí)限選擇自由裁量的情況。如根據(jù)《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》第29條規(guī)定，中國(guó)人民銀行應(yīng)于2個(gè)工作日內(nèi)對(duì)銀行報(bào)送的基本存款賬戶、臨時(shí)存款賬戶和預(yù)算單位專用存款賬戶的開戶資料的合規(guī)性予以審核，符合開戶條件的，予以核準(zhǔn)；不符合開戶條件的，應(yīng)在開戶申請(qǐng)書上簽署意見，連同有關(guān)證明文件一并退回報(bào)送銀行。人民銀行可以于當(dāng)日對(duì)銀行報(bào)送的材料進(jìn)行審核，也可于第二日審核批準(zhǔn)，只要在2個(gè)工作日內(nèi)審核是否符合條件決定核準(zhǔn)或退回即可。這就體現(xiàn)了行政許可中行為時(shí)限的自由裁量權(quán)。在行政處罰、行政復(fù)議程序中存在大量的時(shí)限要求，也都為中國(guó)人民銀行提供了選擇行為時(shí)限的自由裁量空間。
（五）決定是否采取某種行為的自由裁量權(quán)
法律授予人民銀行某種權(quán)力，人民銀行可以在作為與不作為之間做出選擇。例如，根據(jù)《中國(guó)人民銀行法》第32條規(guī)定，中國(guó)人民銀行有權(quán)對(duì)金融機(jī)構(gòu)以及其他單位和個(gè)人的九種行為進(jìn)行檢查。具體的檢查方式、要求等，有些法規(guī)、規(guī)章作了具體規(guī)定，但有些規(guī)定并不明確。同時(shí)，對(duì)特定金融機(jī)構(gòu)的檢查頻率、在什么情況下對(duì)哪些機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查也沒有明確規(guī)定，也不便具體規(guī)定。這樣，在工作實(shí)踐中人民銀行就擁有了很大的選擇自，在開展具體檢查時(shí)也就體現(xiàn)了自由裁量權(quán)。再如，《反洗錢法》第26條規(guī)定省級(jí)以上反洗錢部門在符合法律規(guī)定的前提下可以對(duì)“是否采取臨時(shí)性凍結(jié)措施”做出選擇，這就體現(xiàn)了中國(guó)人民銀行在采取強(qiáng)制措施的自由裁量權(quán)。根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，在當(dāng)事人不履行行政處罰決定時(shí)，中國(guó)人民銀行可以決定每日按罰款數(shù)額百分之三加處罰款或申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，這也是自由裁量權(quán)的體現(xiàn)。
三、中國(guó)人民銀行不當(dāng)行使自由裁量權(quán)的表現(xiàn)
在實(shí)際執(zhí)法實(shí)踐中，不當(dāng)行使自由裁量權(quán)往往會(huì)與關(guān)系案、人情案聯(lián)系在一起，自由裁量權(quán)會(huì)成為腐敗的突破口。中國(guó)人民銀行不當(dāng)行使自由裁量權(quán)的情況主要有以下表現(xiàn)。
（一）濫用自由裁量權(quán)
由于執(zhí)法人員對(duì)法律法規(guī)的立法目的存在錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，或者為達(dá)到某種不當(dāng)目的故意濫用自由裁量權(quán)，從而使自由裁量權(quán)的行使不符合立法初衷。它是不正確地行使自由裁量權(quán)的最典型表現(xiàn)，主要表現(xiàn)為行政執(zhí)法人員利用自由裁量權(quán)假公濟(jì)私、等。
（二）行政處罰顯失公正
對(duì)某一違法行為法律、法規(guī)規(guī)定了多種處罰種類，同一處罰種類又規(guī)定了處罰的上限和下限，或只規(guī)定了下限。在實(shí)施具體處罰時(shí)，出于多種原因，對(duì)同類違法行為處罰出現(xiàn)畸輕畸重，顯失公正。如中國(guó)人民銀行對(duì)違反反洗錢規(guī)定的行為可以根據(jù)《反洗錢法》第32條區(qū)分不同情形對(duì)金融機(jī)構(gòu)處以20萬(wàn)-50萬(wàn)元的罰款，對(duì)致洗錢后果發(fā)生的，可處以50萬(wàn)-500萬(wàn)元的罰款。這個(gè)裁量彈性都很大，如果反洗錢執(zhí)法部門不根據(jù)具體案情慎重考慮、綜合權(quán)衡，隨意行使自由裁量權(quán)，雖然并沒違反法律規(guī)定，但違背了法律的公正精神，違反了行政合理性原則要求。
（三）拖延履行法定職責(zé)
有的法律對(duì)履行法定職責(zé)的期限規(guī)定不明確或未規(guī)定，因而何時(shí)履行法定職責(zé)，執(zhí)法人員便可以自由裁量。對(duì)于有明確期限要求的，可能出于不正當(dāng)?shù)脑颍姓C(jī)關(guān)有時(shí)會(huì)選擇在期限到期前履行。這都會(huì)有拖延履行法定職責(zé)的嫌疑，也是不正確地行使自由裁量權(quán)，違反了行政管理中的效率原則，也不符合打造服務(wù)型機(jī)關(guān)的要求。
（四）錯(cuò)誤行使自由裁量權(quán)
有時(shí)法律法規(guī)并沒有授予執(zhí)法者自由裁量的權(quán)力，而執(zhí)法者誤以為授予了并按他的理解進(jìn)行了自由裁斷，這就是錯(cuò)誤行使自由裁量權(quán)。還有的因?qū)π惺棺杂刹昧繖?quán)的條件理解不正確而錯(cuò)誤地行使自由裁量權(quán)。如《行政處罰法》第27條規(guī)定了依法從輕、減輕行政處罰和不予行政處罰的條件，但有的執(zhí)法人員可能出于錯(cuò)誤的理解，以認(rèn)錯(cuò)態(tài)度較好、積極配合檢查、整改措施較到位等為理由，行使自由裁量權(quán)，做出從輕、減輕行政處罰或不予行政處罰的決定。
四、有效控制自由裁量權(quán)的措施
要保證自由裁量權(quán)的正確行使，保障人民銀行公正執(zhí)法、廉潔履職，須從以下幾個(gè)方面著手加強(qiáng)內(nèi)部控制。
（一）縮小自由裁量權(quán)的選擇彈性，從源頭控制
新的法律法規(guī)出臺(tái)后，需要由人民銀行制定實(shí)施細(xì)則的，應(yīng)盡快制定實(shí)施細(xì)則，以保證新法律、法規(guī)的操作性。中國(guó)人民銀行制定的規(guī)章及有關(guān)實(shí)施細(xì)則要處理好條文的“彈性”和執(zhí)法的“可操作性”的關(guān)系，盡量做到明確、具體，減少“彈性”，從源頭上對(duì)自由裁量權(quán)的行使做出限制。通過加大立法解釋力度，及時(shí)彌補(bǔ)立法缺陷，避免出現(xiàn)太大的自由裁量空間。中國(guó)人民銀行分行和省會(huì)中心支行可結(jié)合地域?qū)嶋H對(duì)轄區(qū)的行政執(zhí)法工作制定指導(dǎo)意見，可對(duì)罰款類行政處罰自由裁量權(quán)推行階次制度，將違法行為分為不同等次，確定對(duì)應(yīng)的罰款幅度，盡量縮小自由裁量的選擇空間。
（二）提升工作人員的整體素質(zhì)，從主體控制
中國(guó)人民銀行實(shí)施自由裁量權(quán)的行政行為在很大程度上依賴于執(zhí)法人員本身對(duì)法律、法規(guī)和規(guī)章的理解，依賴于主觀能動(dòng)性的發(fā)揮，具有較大的靈活性。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)對(duì)法律的重視程度和依法行政的意識(shí)對(duì)單位的執(zhí)法水平起著重要的影響。要健全學(xué)法制度、加強(qiáng)法制教育，領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)法，增強(qiáng)依法行政意識(shí)。大力提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和法律水平，使執(zhí)法人員能夠準(zhǔn)確把握法律法規(guī)條文，善于把具體案件實(shí)踐與法律原則融會(huì)貫通，準(zhǔn)確定性，忠實(shí)于立法本意。要努力提高執(zhí)法人員的政治素質(zhì)和職業(yè)道德素質(zhì)，促使執(zhí)法人員以公共利益為執(zhí)法的最高利益和最終目的，堅(jiān)持對(duì)法律負(fù)責(zé)、對(duì)管理相對(duì)人負(fù)責(zé)，實(shí)事求是，秉公盡責(zé)，不謀私利，正確運(yùn)用自由裁量權(quán)。
（三）嚴(yán)格行政執(zhí)法程序，從過程控制
設(shè)定嚴(yán)格的行政執(zhí)法程序可以預(yù)防行政人員無(wú)故拖延行政行為，避免執(zhí)法人員選擇不適當(dāng)?shù)氖侄巍⒎秶⒎葋砑又匦姓?quán)力客體的義務(wù)，可以防止憑借手中職權(quán)濫用行政自由裁量權(quán)，減少行使自由裁量權(quán)的主觀隨意性。在行政活動(dòng)中，執(zhí)法人員要嚴(yán)格執(zhí)行程序要求，保證行政相對(duì)人的陳述權(quán)、申辯權(quán)、請(qǐng)求舉行聽證權(quán)、行政救濟(jì)權(quán)等權(quán)利，通過行政相對(duì)人行使權(quán)利，防止行政自由裁量權(quán)的濫用。
關(guān)鍵詞：財(cái)政 存款 建議
一、財(cái)政性存款繳存與管理中存在的問題
（一）財(cái)政性存款繳存范圍界定不清。一是資金范圍不明確、不具體。人民銀行對(duì)財(cái)政存款繳存的資金范圍只在1998年下發(fā)的《關(guān)于改革存款準(zhǔn)備金制度的通知中》（銀發(fā)[1998]118號(hào)），指出“金融機(jī)構(gòu)代辦的中央預(yù)算收入、地方金庫(kù)存款和發(fā)行國(guó)債款項(xiàng)等財(cái)政存款是中央銀行的資金來源”。對(duì)資金范圍界定的比較籠統(tǒng)，未進(jìn)一步明確地方金庫(kù)存款都包括那些資金。之后，再無(wú)文件對(duì)資金范圍進(jìn)行界定或做出具體的解釋和說明。基層人行在 執(zhí)行監(jiān)管時(shí)，難以掌握界定依據(jù)和確定資金的真實(shí)性質(zhì)，從而缺乏有效監(jiān)管手段對(duì)其金融機(jī)構(gòu)財(cái)政存款的資金性質(zhì)、來源進(jìn)行甄別二是會(huì)計(jì)科目范圍與金融機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)報(bào)表不一致。人民銀行總行不定期印發(fā)文件，核定金融機(jī)構(gòu)繳存款范圍，基層人民銀行會(huì)計(jì)營(yíng)業(yè)部門依據(jù)文件審查、考核、辦理繳存款業(yè)務(wù)。但是，由于金融機(jī)構(gòu)改革步伐不斷加快，科技水平不斷提高，新業(yè)務(wù)的推陳出新，會(huì)計(jì)科目的更換也較為頻繁。當(dāng)人民銀行收到金融機(jī)構(gòu)報(bào)送會(huì)計(jì)科目變更信息后再印發(fā)文件，到基層人民銀行會(huì)計(jì)部門收到文件就會(huì)產(chǎn)生一定的時(shí)間差，從而導(dǎo)致人民銀行核定的繳存款范圍出現(xiàn)滯后的現(xiàn)象。
（二）劃繳財(cái)政性存款會(huì)計(jì)處理手續(xù)亟待規(guī)范。1998年3月，存款準(zhǔn)備金制度改革，人總行在《人民銀行改革存款準(zhǔn)備金制度會(huì)計(jì)處理手續(xù)》中，僅對(duì)一般性存款的會(huì)計(jì)處理手續(xù)進(jìn)行了規(guī)范，對(duì)于財(cái)政性存款僅在第五條第一款規(guī)定﹕“財(cái)政存款的繳存款范圍調(diào)整后，其劃繳方式仍采取現(xiàn)行做法不變。”此后，人民銀行未印發(fā)任何規(guī)范存款準(zhǔn)備金會(huì)計(jì)核算手續(xù)的文件。
（三）占?jí)贺?cái)政性存款處罰依據(jù)不足，對(duì)財(cái)政性存款繳存管理處于兩難境地。目前，基層央行對(duì)占?jí)骸⑦t繳、少繳財(cái)政存款的處罰主要有以下幾個(gè)依據(jù)﹕
一是人民銀行總行在1984年以（84）銀發(fā)字（70）號(hào)文明確了處罰標(biāo)準(zhǔn)，即欠繳行為處以“罰息率為日萬(wàn)分之二”的罰息，遲繳行為處以“日萬(wàn)分之四”的罰息。而在以后的存款準(zhǔn)備金管理和利率管理的相關(guān)文件中，對(duì)財(cái)政性繳存款的違規(guī)行為都沒有做出明確規(guī)定。
二是《信貸資金管理試行辦法》（1985年1月1日試行）和《關(guān)于辦好人民銀行委托專業(yè)銀行業(yè)務(wù)和賬務(wù)以及加強(qiáng)繳存存款等項(xiàng)工作的通知》（[85]銀發(fā)字第281號(hào)）中對(duì)欠繳、遲繳財(cái)政存款行為規(guī)定的處罰標(biāo)準(zhǔn)分別為“按欠繳金額每天萬(wàn)分之二計(jì)收罰款”和“根據(jù)遲繳或少繳金額每天按萬(wàn)分之三罰款”。1998年準(zhǔn)備金制度改革后，對(duì)金融機(jī)構(gòu)占?jí)骸⑦t繳、欠繳財(cái)政存款行為，沒有做制度性約束。因而人民銀行在具體管理工作中舉步艱難。
三是在1999年，國(guó)務(wù)院頒布的《金融違法行為處罰辦法》中對(duì)金融機(jī)構(gòu)占?jí)贺?cái)政性存款的處罰予以了明確，《金融違法行為處罰辦法》第22條規(guī)定﹕“金融機(jī)構(gòu)占?jí)贺?cái)政存款或者資金的，給予警告，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上3倍以下的罰款，沒有違法所得的，處5萬(wàn)元以上30萬(wàn)元以下的罰款”并規(guī)定人民銀行可以對(duì)違規(guī)金融機(jī)構(gòu)的高管人員進(jìn)行處罰。但是隨著人民銀行職能調(diào)整，銀監(jiān)局的分設(shè)，這一法規(guī)已不適合人民銀行現(xiàn)行管理的職責(zé)權(quán)限。
（四）基層人行對(duì)財(cái)政性存款繳存業(yè)務(wù)監(jiān)督效率不高。人民銀行會(huì)計(jì)部門負(fù)責(zé)交存范圍的會(huì)計(jì)科目審定，營(yíng)業(yè)部門負(fù)責(zé)辦理報(bào)表審查、資金收繳和日常考核工作。即使發(fā)現(xiàn)問題也只做一般性處理 。上級(jí)行對(duì)會(huì)計(jì)部門檢查只明確了賬戶管理、反洗錢等職能，這樣對(duì)財(cái)政性存款繳存業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理職能在各部門間橫向分散，而且，基層人民銀行對(duì)財(cái)政性存款繳存的監(jiān)督管理，僅限于審核金融機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)報(bào)表科目反映的財(cái)政性存款是否全部繳存，對(duì)金融機(jī)構(gòu)遲繳、漏繳和轉(zhuǎn)移財(cái)政存款很難形成有效監(jiān)督。
（五）“法律條文空白”。《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》第三十二條規(guī)定，中國(guó)人民銀行有權(quán)對(duì)金融機(jī)構(gòu)中國(guó)人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)等行為進(jìn)行檢查監(jiān)督，而是否有權(quán)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的其它財(cái)政性存款及繳存行為進(jìn)行檢查監(jiān)督未作任何規(guī)定。至此，對(duì)金融機(jī)構(gòu)國(guó)庫(kù)以外吸收的財(cái)政資金的檢查監(jiān)督，因法律規(guī)定之盲區(qū)而無(wú)法正式開展，導(dǎo)致對(duì)金融機(jī)構(gòu)財(cái)政性存款監(jiān)督檢查工作裹足不前，更為財(cái)政性存款的核算管理難上加難。
二、加強(qiáng)財(cái)政性繳存款管理的幾點(diǎn)建議
（一）盡快規(guī)范財(cái)政性存款會(huì)計(jì)核算手續(xù)。現(xiàn)行財(cái)政性存款會(huì)計(jì)核算手續(xù)已不能適應(yīng)金融體制改革的需要，建議盡快出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的繳存財(cái)政存款會(huì)計(jì)處理手續(xù)，制定并完善財(cái)政性繳存業(yè)務(wù)的實(shí)施細(xì)則，人民銀行應(yīng)把財(cái)政性繳存款的具體核定原則、劃繳方式及相關(guān)處罰規(guī)定編入實(shí)施細(xì)則中， 以便做到嚴(yán)格規(guī)定辦理繳存業(yè)務(wù)， 杜絕此項(xiàng)業(yè)務(wù)中的不規(guī)范行為，提高中央銀行的監(jiān)管水平。
（二）修訂和完善財(cái)政性存款繳存業(yè)務(wù)政策依據(jù)。明確界定資金繳存范圍，并對(duì)資金范圍做出具體的解釋和說明，便于基層行業(yè)務(wù)人員嚴(yán)格掌握繳存范圍并及時(shí)調(diào)整科目代號(hào)及名稱，從而保證各金融機(jī)構(gòu)所提供的會(huì)計(jì)報(bào)表在會(huì)計(jì)科目及名稱上保持絕對(duì)一致。
當(dāng)前基層人民銀行履職中的難點(diǎn)與問題
金融監(jiān)管職責(zé)弱化。2003年銀監(jiān)會(huì)分設(shè)后，由于各種各樣的原因，基層人民銀行在履職方面存在模糊認(rèn)識(shí)，認(rèn)為銀行監(jiān)管職責(zé)劃轉(zhuǎn)到銀監(jiān)部門后，人民銀行不再承擔(dān)金融監(jiān)管職責(zé)，特別是一段時(shí)期以來，人民銀行自上而下對(duì)金融管理職責(zé)沒有進(jìn)行安排部署，導(dǎo)致基層人民銀行不論在思想認(rèn)識(shí)上還是在履職實(shí)踐中都存在強(qiáng)調(diào)金融服務(wù)、弱化金融管理的傾向。金融管理職責(zé)“空心化”導(dǎo)致人民銀行在金融機(jī)構(gòu)心目中的地位降低，金融機(jī)構(gòu)不重視、不配合人民銀行工作的問題時(shí)有發(fā)生，降低了基層人民銀行履職效能。
金融管理職責(zé)的弱化本質(zhì)上反映了基層人民銀行依法履職不到位。《中國(guó)人民銀行法》規(guī)定了9項(xiàng)直接監(jiān)督檢查權(quán)、1項(xiàng)建議監(jiān)督檢查權(quán)和1項(xiàng)全面監(jiān)督檢查權(quán)。國(guó)務(wù)院制定的人民銀行新“三定”方案，進(jìn)一步擴(kuò)展和明確了人民銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)的監(jiān)督檢查權(quán)。同時(shí)，作為國(guó)務(wù)院組成部門，相比銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)等專項(xiàng)監(jiān)管部門，人民銀行天然負(fù)有對(duì)整體金融業(yè)的行政管理職責(zé)。因此，強(qiáng)化金融管理職責(zé)是當(dāng)前形勢(shì)下人民銀行特別是基層人民銀行依法履職的重要內(nèi)容。
貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制不暢。當(dāng)前，貨幣政策實(shí)施效果與政策預(yù)期有較大差別，主要原因在于傳導(dǎo)機(jī)制不暢，使貨幣政策信號(hào)的傳導(dǎo)隨著傳導(dǎo)路徑的加長(zhǎng)而層層削弱，時(shí)滯較長(zhǎng)，極大地影響了貨幣政策的傳導(dǎo)效果。
從人民銀行自身的角度分析。一是貨幣政策全國(guó)“一盤棋”與區(qū)域發(fā)展不平衡的矛盾弱化了對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用。目前我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不均衡，貨幣信貸政策在全國(guó)范圍內(nèi)的高度統(tǒng)一不能實(shí)現(xiàn)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有機(jī)結(jié)合，沒有考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同因素，人民銀行基層行難以根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)進(jìn)行必要和及時(shí)的調(diào)整，弱化了貨幣信貸政策對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用。二是貨幣政策工具種類和運(yùn)用權(quán)限在基層人民銀行層層削減，使貨幣政策工具的作用越來越弱。從貨幣政策工具的運(yùn)用權(quán)限來看，人民銀行總行具有再貸款、再貼現(xiàn)、法定存款準(zhǔn)備金、公開市場(chǎng)業(yè)務(wù)操作、利率制定和窗口指導(dǎo)等所有政策工具的操作權(quán)限；中心支行雖然名義上也具有再貸款、再貼現(xiàn)和窗口指導(dǎo)的權(quán)限，但是再貸款僅限于支農(nóng)再貸款，窗口指導(dǎo)的效果也大打折扣，真正可以運(yùn)用的再貼現(xiàn)工具卻受規(guī)模約束；而縣支行則基本限于“軟約束”的窗口指導(dǎo)形式，大大影響了貨幣政策的傳導(dǎo)效果。
從商業(yè)銀行層面分析。貨幣政策傳導(dǎo)至商業(yè)銀行后，在商業(yè)銀行內(nèi)部還要經(jīng)歷一個(gè)再次傳輸?shù)倪^程。在從商業(yè)銀行總行向分支機(jī)構(gòu)傳導(dǎo)的過程中，由于商業(yè)銀行的集權(quán)管理、營(yíng)銷策略、發(fā)展目標(biāo)更加側(cè)重于自身，基層商業(yè)銀行受各種考核指標(biāo)的利益驅(qū)使，也往往更專注于其上級(jí)行對(duì)貨幣政策的解讀與反應(yīng)，而“忽視”當(dāng)?shù)厝嗣胥y行的窗口指導(dǎo)，在一定程度上導(dǎo)致貨幣政策信號(hào)被扭曲和削弱。
貨幣政策、財(cái)政政策和產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)不緊密，相關(guān)配套措施跟不上也是影響貨幣政策實(shí)施效果的一個(gè)重要因素。2009年，我國(guó)出臺(tái)了4萬(wàn)億元投資計(jì)劃，取得了明顯效果，但也給普通百姓帶來了迅速竄升的高房?jī)r(jià)和相對(duì)縮水的購(gòu)買力，“馬太效應(yīng)”更加明顯。當(dāng)前，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)面臨兩重約束，一是資產(chǎn)泡沫和通脹壓力；二是2009年“4萬(wàn)億元投資+近10萬(wàn)億元信貸”刺激政策的“后遺癥”開始顯現(xiàn)，從2009年上半年的流動(dòng)性釋放信號(hào)已轉(zhuǎn)變?yōu)?011年的穩(wěn)健貨幣政策。
金融穩(wěn)定職能定位缺失。《中國(guó)人民銀行法》雖然從法律上明確了人民銀行維護(hù)金融穩(wěn)定的職能，但也僅在第二條、第三十四條進(jìn)行了簡(jiǎn)單的表述，基層人民銀行開展金融穩(wěn)定工作如何定位，沒有嚴(yán)格的制度規(guī)范依據(jù)，基本是上級(jí)安排什么干什么，主要存在著“四難”現(xiàn)象。
信息難共享。開展金融穩(wěn)定工作，需要加強(qiáng)與地方政府有關(guān)部門如財(cái)政局、稅務(wù)局、工商局、統(tǒng)計(jì)局、發(fā)改局、環(huán)保局、商務(wù)局等經(jīng)濟(jì)主管部門的溝通聯(lián)系，及時(shí)了解不同行業(yè)的相關(guān)信息。然而需要人民銀行采集哪些信息、如何采集等沒有具體規(guī)定，相關(guān)部門之間的配合缺乏相應(yīng)的機(jī)制，加大了基層人民銀行履行金融穩(wěn)定職能的難度。
資料難采集。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)是人民銀行基層行在金融穩(wěn)定工作方面的重點(diǎn)工作，監(jiān)管職能分離后，各金融機(jī)構(gòu)向人行報(bào)送報(bào)表和資料相對(duì)很少，盡管可以發(fā)文或以“指導(dǎo)意見”等方式要求報(bào)送，但對(duì)于遲報(bào)、漏報(bào)或不報(bào)行為缺乏剛性約束，導(dǎo)致基層人民銀行對(duì)轄區(qū)金融運(yùn)行情況缺乏全局性、完整性的判斷，更無(wú)法有效發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和防范風(fēng)險(xiǎn)。
技術(shù)難監(jiān)控。基層人民銀行處于防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的最前沿，是轄區(qū)金融風(fēng)險(xiǎn)的直接監(jiān)測(cè)者，但目前人民銀行自上而下沒有形成一套完整的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警機(jī)制，基層人民銀行只能憑借以往的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)狀況、程度進(jìn)行粗略的判斷、識(shí)別。這種落后的工作方式難以適應(yīng)日益發(fā)展的現(xiàn)代化技術(shù)手段和形勢(shì)要求。
檢查難落實(shí)。《中國(guó)人民銀行法》第三十三條規(guī)定：“中國(guó)人民銀行根據(jù)執(zhí)行貨幣政策和維護(hù)金融穩(wěn)定的需要，可以建議國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查監(jiān)督。國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到建議之日起三十日內(nèi)予以回復(fù)。”實(shí)際操作中，這條規(guī)定很難落實(shí)，在縣級(jí)人民銀行更不可行，大大降低了維護(hù)金融穩(wěn)定工作的效率。
提高基層人民銀行履職能力的建議
以“兩管理兩綜合”為抓手，大力強(qiáng)化基層人民銀行金融監(jiān)管職責(zé)
開展新設(shè)銀行機(jī)構(gòu)管理工作。為及時(shí)掌握新設(shè)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)開業(yè)情況，指導(dǎo)其完善制度建設(shè)，順利接入人民銀行有關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，作為基層人民銀行，應(yīng)該開展新設(shè)銀行機(jī)構(gòu)管理工作。制訂相應(yīng)的管理辦法和實(shí)施細(xì)則，要求擬新設(shè)立的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)匮胄羞M(jìn)行籌建與開業(yè)申報(bào)。明確規(guī)定經(jīng)檢查驗(yàn)收、技能考核合格的，方可接入人民銀行有關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)辦理業(yè)務(wù)。
建議由人民銀行法律事務(wù)部門，負(fù)責(zé)新設(shè)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)籌建與開業(yè)的申報(bào)受理和綜合協(xié)調(diào)等工作；人民銀行有關(guān)職能部門，負(fù)責(zé)對(duì)金融機(jī)構(gòu)籌建與開業(yè)申報(bào)材料進(jìn)行審查，組織檢查驗(yàn)收、業(yè)務(wù)技能考核，辦理接入人民銀行業(yè)務(wù)系統(tǒng)和有關(guān)業(yè)務(wù)等工作。
健全重大事項(xiàng)報(bào)告管理工作。為保障金融穩(wěn)定運(yùn)行，基層人民銀行應(yīng)該建立重大事項(xiàng)報(bào)告管理制度，要求金融機(jī)構(gòu)對(duì)于不同的重大事項(xiàng)應(yīng)該按照不同的時(shí)間要求和標(biāo)準(zhǔn)向當(dāng)?shù)厝嗣胥y行及時(shí)報(bào)送。通過金融機(jī)構(gòu)重大事項(xiàng)報(bào)告制度，可以進(jìn)一步加強(qiáng)開業(yè)后的持續(xù)管理，在人民銀行法定職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)報(bào)告事項(xiàng)進(jìn)行審查或分析研究，及時(shí)處置發(fā)現(xiàn)的可能影響金融穩(wěn)定的重大風(fēng)險(xiǎn)，有效監(jiān)測(cè)和預(yù)防了轄內(nèi)金融風(fēng)險(xiǎn)。
加強(qiáng)綜合執(zhí)法檢查工作。作為基層人民銀行，應(yīng)該把有效提升基層人民銀行依法履行管理與服務(wù)職能作為新的課題，整合監(jiān)管力量，成立綜合執(zhí)法檢查工作領(lǐng)導(dǎo)小組，每年組織所有具有執(zhí)法職能的部門對(duì)金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)一進(jìn)行綜合執(zhí)法檢查。為最大限度減少檢查過程中可能出現(xiàn)的問題，綜合檢查應(yīng)該做到方案、隊(duì)伍、內(nèi)容、時(shí)間、文書、流程、標(biāo)準(zhǔn)和處罰八項(xiàng)統(tǒng)一，有效保證現(xiàn)場(chǎng)檢查和行政處罰工作合法、規(guī)范、高效進(jìn)行。通過執(zhí)法檢查和行政處罰，可以有效地規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)管理，疏通貨幣政策傳導(dǎo)渠道，為基層人民銀行有效履行央行職能創(chuàng)造有利條件。
開展金融機(jī)構(gòu)綜合評(píng)價(jià)工作。作為對(duì)整個(gè)金融業(yè)都具有行政管理職責(zé)的部門，人民銀行可以對(duì)金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行有關(guān)金融法律法規(guī)和人民銀行（含國(guó)家外匯管理局）政策措施、管理規(guī)定情況進(jìn)行全面評(píng)估，確定評(píng)價(jià)等級(jí)，并分級(jí)采取相應(yīng)管理和服務(wù)措施。綜合評(píng)價(jià)的內(nèi)容應(yīng)該包括人民銀行履職涉及到的各項(xiàng)工作；評(píng)價(jià)結(jié)果可以在合適的范圍內(nèi)予以通報(bào)，并抄送給當(dāng)?shù)卣推渖霞?jí)行。開展綜合評(píng)價(jià)工作是人民銀行強(qiáng)化履職效能、擴(kuò)大履職影響，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)法律法規(guī)貫徹執(zhí)行的重要舉措。
在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，還可以在基層人民銀行增設(shè)管理檢查部門，專門行使對(duì)金融機(jī)構(gòu)管理檢查職能，承擔(dān)“兩管理兩綜合”的工作。明確《中國(guó)人民銀行法》等金融法律法規(guī)賦予基層人民銀行的業(yè)務(wù)執(zhí)行監(jiān)督檢查職責(zé)納入管理檢查部門，既可以提高監(jiān)督管理效果，又可以減少監(jiān)管成本，從根本上改變以往人民銀行監(jiān)督管理職責(zé)由多個(gè)職能部門行使、各自為戰(zhàn)的局面，避免了多頭檢查和重復(fù)檢查。
總之，“兩管理兩綜合”不僅有利于規(guī)范商業(yè)銀行業(yè)務(wù)操作，而且有利于提高人民銀行履職的權(quán)威性和效能。但從依法履職要求看，還存在一些問題。針對(duì)這些問題，提出以下建議：一是建議完善“兩管理兩綜合”的有關(guān)法律依據(jù)。目前，除綜合執(zhí)法檢查外，其他三項(xiàng)工作的執(zhí)行依據(jù)多是規(guī)范性文件，法律效力不是很高。為此，建議總行以規(guī)章的形式對(duì)“兩綜合兩管理”工作進(jìn)行定位，對(duì)工作的內(nèi)容、程序以及相關(guān)罰則等做出統(tǒng)一規(guī)定。二是建議加強(qiáng)法規(guī)清理。2003年以前制定的部分法規(guī)、規(guī)章的一些條文明顯過時(shí)，執(zhí)法檢查中對(duì)問題如何定性以及如何進(jìn)行處罰時(shí)，基層人民銀行只能有選擇地使用相關(guān)法律依據(jù)，很不方便，建議總行能夠?qū)Ψㄒ?guī)、規(guī)章進(jìn)行修訂規(guī)范。三是建議多開展綜合執(zhí)法檢查。相對(duì)于專項(xiàng)檢查而言，綜合執(zhí)法檢查在行政處罰方面的罰款金額更大，更能引起金融機(jī)構(gòu)的重視；同時(shí)綜合執(zhí)法檢查能夠整合檢查資源，在部分檢查專業(yè)間實(shí)現(xiàn)檢查信息共享。
以開展金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)為契機(jī)，切實(shí)提高基層人民銀行金融服務(wù)水平
進(jìn)一步完善金融消費(fèi)者保護(hù)的法律法規(guī)。法律法規(guī)是金融消費(fèi)者維護(hù)其權(quán)利的最重要制度保障。要盡快修改或制訂新的法律法規(guī)，明確金融消費(fèi)者的概念，改變立法對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)的不足之處。一是修改《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，引入金融消費(fèi)者概念，設(shè)立專門章節(jié)規(guī)定其權(quán)利義務(wù)，提高對(duì)金融消費(fèi)者的適用性。二是在條件成熟時(shí)，制訂專門的金融消費(fèi)者保護(hù)規(guī)范，強(qiáng)化監(jiān)督和保護(hù)。三是制訂《個(gè)人信息保密法》和《征信法》，明確個(gè)人信息特別是金融信息的收集和使用范圍，加大對(duì)違法使用個(gè)人信息的懲罰力度，禁止個(gè)人金融信息被用于法律規(guī)定以外的其他目的。四是頒布《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》、《存款保險(xiǎn)條例》，明確對(duì)金融消費(fèi)者財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和限制范圍，既實(shí)現(xiàn)對(duì)金融消費(fèi)者合法權(quán)益的有效保護(hù)，又可防范金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)。五是要進(jìn)一步修改《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》等法律，進(jìn)一步增加和完善對(duì)金融投資者權(quán)利保護(hù)的內(nèi)容。
建立專門的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)。建議仿效美國(guó)做法，在人民銀行內(nèi)部設(shè)立金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)中心，負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)工作。并且建立相應(yīng)的制度，進(jìn)一步明確金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)中心的主要職能、受案范圍和工作流程。
理清思路，找準(zhǔn)定位，認(rèn)真履行基層人民銀行金融穩(wěn)定職能
金融穩(wěn)定事關(guān)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定大局，基層人民銀行肩負(fù)著執(zhí)行貨幣政策、防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定的重任。因此，必須建立與各部門的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息共享和工作互動(dòng)，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)金融的協(xié)調(diào)健康發(fā)展。加強(qiáng)與地方政府各職能部門的聯(lián)系和溝通，找準(zhǔn)貨幣政策與金融穩(wěn)定的結(jié)合點(diǎn)，在貨幣政策傳導(dǎo)過程中促進(jìn)金融穩(wěn)定。建立健全符合基層實(shí)際的金融穩(wěn)定工作機(jī)制，在風(fēng)險(xiǎn)防化過程中保障金融穩(wěn)定。
首先，要建立人民銀行與各金融監(jiān)管部門的監(jiān)管協(xié)作機(jī)制。在金融統(tǒng)計(jì)資料交流、文件抄送、信息通報(bào)方面搭建信息共享平臺(tái)，以利各方充分掌握貨幣信貸和金融監(jiān)管信息，相互協(xié)調(diào)監(jiān)管手段，提高工作效能。
