時間：2022-09-15 03:28:44
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇失業(yè)保險制度，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
【關(guān)鍵詞】失業(yè)保險/社會保障/再就業(yè)
【正文】
一
經(jīng)濟(jì)增長率、通貨膨脹和失業(yè)率通常被稱為一個國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“晴雨表”，它們也是政府選擇正確的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和確定適宜經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的主要依據(jù)。改革開放之初，由于當(dāng)時宏觀政策方面的原因，我國的失業(yè)問題沒有引起人們足夠的重視，80年代中期之前主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)新增勞動力人口不能得到全部安置而形成的“待業(yè)”問題；80年代中期以后，隨著農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)的大量流動，特別是1993年提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制之后，一些國有企業(yè)減員增效以及關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)，“下崗”和失業(yè)逐漸成為新的特點。根據(jù)近年統(tǒng)計資料顯示，1993年，我國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為2.6％，1994年為2.8％，到1997年則增長到3.1％左右。而實際失業(yè)率則遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這些數(shù)據(jù)。據(jù)估計，1997年，我國的實際失業(yè)率已達(dá)到6.9％。降低失業(yè)率已成為今后我國宏觀調(diào)控的首要任務(wù)，如何在更高層次上完善和發(fā)展我國的失業(yè)保險制度再次成為擺在我們目前的重要課題。
自從1905年失業(yè)保險制度在法國首創(chuàng)以來，全世界已有60多個國家建立了失業(yè)保險制度。我國的失業(yè)保險是從1986年正式開始的，雖然起步較晚，但在制度建設(shè)方面已經(jīng)取得了重大成就。機(jī)構(gòu)普遍建立，規(guī)章制度逐步完善，既有中央一級的基本法規(guī)，又有地方一級的補充法規(guī)。失業(yè)保險制度建立以來，對保障失業(yè)人員的基本生活，促進(jìn)再就業(yè)，健全勞動力服務(wù)市場體系，促進(jìn)企業(yè)的經(jīng)營機(jī)制特別是用人機(jī)制轉(zhuǎn)變方面發(fā)揮了積極的作用。
盡管我國失業(yè)保險制度取得了上述成就，但隨著社會的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)形勢的變化，其缺陷也日益顯露出來，在一定程度上制約了勞動制度乃至經(jīng)濟(jì)體制改革的深入。主要表現(xiàn)在以下方面：
1.失業(yè)保險的覆蓋面較窄，保險能力弱。按照國家有關(guān)規(guī)定，失業(yè)保險的實施范圍主要是在國有企業(yè)中，現(xiàn)在，雖然一些地方政府將實施范圍擴(kuò)大到非國有企業(yè)，但實際情況是，大多數(shù)國有企業(yè)的職工參加了失業(yè)保險，而大多數(shù)非國有企業(yè)的員工卻還沒有納入失業(yè)保險的范疇之內(nèi)。據(jù)統(tǒng)計，1995年末，全國有9500萬人沒有參加失業(yè)保險，約占全國城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工人總數(shù)的78.7％。目前，不少地方的失業(yè)職工中，有相當(dāng)多的人不能享受失業(yè)保險，社會上既存在“有險無保”的問題，同時又存在“有保無險”的現(xiàn)象。從失業(yè)保險對登記失業(yè)人員的救助方面看，我國的失業(yè)保險體系也沒有能夠充分發(fā)揮出應(yīng)有的保障功能。1996年全國被救濟(jì)的330.79萬登記失業(yè)人員一年內(nèi)人均領(lǐng)取的失業(yè)救濟(jì)金只有418.8元，而當(dāng)年全國職工人均工資為6210元，被救濟(jì)人員平均領(lǐng)取的失業(yè)救濟(jì)金只相當(dāng)于在職職工人均工資的6.74％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際上失業(yè)救濟(jì)金的平均水平（一般為在職職工工資的50％），這在當(dāng)年城鎮(zhèn)居民消費價格指數(shù)為108.8％的情況下，連失業(yè)者本人的最低生活水準(zhǔn)也難以維持，其保障功能是很脆弱的。
2.統(tǒng)籌層次低。社會保障基金的運行規(guī)律是：風(fēng)險的承受能力與基金的統(tǒng)籌層次呈正比，統(tǒng)籌層次越高，社會保險的互濟(jì)性就越有保證。我國的失業(yè)保險基金絕大部分是由市縣統(tǒng)籌，而從實行失業(yè)保險的國家看，大部分是由國家一級統(tǒng)籌。失業(yè)保險范圍過窄，導(dǎo)致地區(qū)之間的調(diào)劑作用沒有發(fā)揮出來，如在一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，失業(yè)保險費征集困難，一旦出現(xiàn)問題又很難調(diào)劑使用，而地方政府的財政往往也都比較困難，沒有能力對匱乏的救濟(jì)金予以補足，致使一些地區(qū)不能按期支付失業(yè)人員的救濟(jì)金。
3.失業(yè)保險基金籌集不足，管理不善。社會保險的普遍性要求覆蓋面要大，還要求資金來源的多樣化。我國現(xiàn)行的保險制度是企業(yè)繳費，國家財政在特殊情況下提供補貼。實際上，僅僅只企業(yè)是按低于職工工資1％的比例交納失業(yè)保險費，國家財政補貼的情況幾乎沒有發(fā)生過。由于資金來源狹窄，救濟(jì)也就只能是低水平的。根據(jù)勞動部門統(tǒng)計，1986～1990年，全國享受失業(yè)救濟(jì)保險金的職工只有20萬人，年均不過5萬人；到1994年和1995年雖達(dá)到170萬人和250萬人，而實際上即使是把全部上繳的失業(yè)救濟(jì)金僅用于救濟(jì)城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員，也只能救濟(jì)其中的一小部分。如果通過企業(yè)用工制度改革，將現(xiàn)在由企業(yè)承擔(dān)的下崗人員和富余人員全部推向社會，納入失業(yè)救濟(jì)對象，失業(yè)保險基金的缺口就更大了。基金監(jiān)督機(jī)制不健全，導(dǎo)致許多地方的失業(yè)保險基金管理不善。據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，許多地區(qū)提取的管理費用都超過了國家規(guī)定的2％的標(biāo)準(zhǔn)。挪用失業(yè)保險基金的現(xiàn)象也比較嚴(yán)重。4.再就業(yè)難以落實。一些地方的失業(yè)救濟(jì)和促進(jìn)再就業(yè)工作相互脫節(jié)，給再就業(yè)工作帶來許多困難。在不少失業(yè)人員中還存在著“三不就（非國有不就、非機(jī)關(guān)不就、待遇不高不就）”的擇業(yè)觀念，而其中很多人的文化素質(zhì)、專業(yè)技能偏低，從而出現(xiàn)有業(yè)不就、有業(yè)不能就的情況，這給再就業(yè)工作帶來很大的障礙，使再就業(yè)問題越來越難以解決，從而在相當(dāng)大的程度上加大了完善失業(yè)保險的難度。
以上所述僅是我國失業(yè)保險制度存在的主要問題，隨著我國用工制度改革的不斷深化，更多的企業(yè)下崗人員和富余人員將被納入失業(yè)救濟(jì)的范圍，對我國建立不久且尚不十分健全的社會保障體制必將是一個十分嚴(yán)峻的考驗。完善我國的失業(yè)保險制度已迫在眉睫。
二
完善我國的失業(yè)保險制度，在總體上要遵循兩個基本原則，一是要立足國情，提高我國失業(yè)保險的社會化程度，二是要向國際通行做法靠攏，借鑒世界上多數(shù)國家的經(jīng)驗。為此，我們認(rèn)為，我國的失業(yè)保險制度的進(jìn)一步改革和完善應(yīng)包括以下方面的內(nèi)容：
1.擴(kuò)大失業(yè)保險的覆蓋面，加大保障力度。按照國際勞工組織公布的《國際勞工條約》的約定，失業(yè)救濟(jì)保險適用于所有工薪人員。社會保險制度比較成熟的國家，失業(yè)保險的覆蓋面很廣，幾乎覆蓋了全社會所有企業(yè)的職工。目前從我國企業(yè)改革的目標(biāo)看，凡是有可能失業(yè)的勞動者，無論是國有企業(yè)的職工，還是集體企業(yè)的職工、外資企業(yè)的中方職工、私營企業(yè)的雇員、事業(yè)單位中訂立了勞動合同的職工，都應(yīng)納入失業(yè)保險制度的保障范圍，符合條件的應(yīng)享受失業(yè)救濟(jì)金。這既符合社會保障的發(fā)展方向，也有利于改革的不斷深化和勞動力的合理流動。必須盡快建立覆蓋全社會的失業(yè)保險制度。在此過程中我們還必須注意以下兩個方面的問題：
（1）必須打破覆蓋壁壘。從我國失業(yè)保險的覆蓋面來看，存在兩個壁壘：一是所有制界限，二是城鄉(xiāng)界限。目前我國的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移選擇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為就業(yè)主渠道，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的人數(shù)已達(dá)到1.13億，要將這么大一塊勞動力排除在失業(yè)保險的范圍之外顯然是不合理的，因此，失業(yè)保險必須跨越這些界限。
（2）享受失業(yè)保障的資格條件。失業(yè)者必須是勞動者，并且收入中止；必須達(dá)到規(guī)定的資格期限，包括就業(yè)期和受保期；必須有勞動能力，又有勞動愿望。
2.擴(kuò)大個人承擔(dān)份額，建立失業(yè)保險社。失業(yè)保險基金采用何種負(fù)擔(dān)方式往往取決于多種因素，如一國社會生產(chǎn)力的發(fā)展水平，歷史傳統(tǒng)和相關(guān)政策，政府、企業(yè)和勞動者個人對失業(yè)應(yīng)負(fù)責(zé)任的認(rèn)識以及承受能力，等等。當(dāng)今世界各國對失業(yè)保險金的籌集采用多種不同方式，根據(jù)我國國情，借鑒世界上大多數(shù)大家的經(jīng)驗，由政府、企業(yè)和勞動者個人三方面作為承受失業(yè)主體，按一定比例，共同出資籌集失業(yè)保險基金較為適宜。擴(kuò)大失業(yè)保險中個人承擔(dān)的份額，是失業(yè)保險制度改革的方向，可以借鑒發(fā)達(dá)國家的做法，嘗試建立“失業(yè)保險社”。失業(yè)保險社的資金由員工和企業(yè)或雇主根據(jù)行業(yè)風(fēng)險的大小繳納，國家給予適當(dāng)補助，資金以基金制運作。
3.提高失業(yè)保險的統(tǒng)籌層次。失業(yè)保險具有集中資金，分散風(fēng)險的功能。為了充分發(fā)揮出這個功能，同時結(jié)合我國在不同地區(qū)失業(yè)的不平衡，應(yīng)當(dāng)最大限度地提高統(tǒng)籌的層次，建立并盡快完善“省級統(tǒng)籌，中央調(diào)劑”的目標(biāo)運行模式，這樣不僅可以保證資金的集中程度，又能減少管理環(huán)節(jié)。
4.強(qiáng)化失業(yè)者的再就業(yè)。根據(jù)目前我國的實際情況，要從根本上完善失業(yè)保險制度，必須和再就業(yè)工程密切結(jié)合起來。因為建立失業(yè)保險制度的目的，一方面是為了確保失業(yè)者在失業(yè)期間的基本生活，另一方面，更為重要的是為了促進(jìn)失業(yè)者更快的重新就業(yè)。失業(yè)保險的立足點就是再就業(yè)。在構(gòu)建失業(yè)保險的同時，必須致力于創(chuàng)造再就業(yè)機(jī)會，包括就業(yè)咨詢、指導(dǎo)，為求職者和用人單位的信息溝通提供便利，舉辦各種專業(yè)、技能、上崗培訓(xùn)，舉辦各種以工代賑工程和“受庇護(hù)工程”，以收容長期失業(yè)、技藝差、低能或殘疾人。為了使失業(yè)保險制度和再就業(yè)工程緊密結(jié)合，在失業(yè)保險金的支付上，應(yīng)當(dāng)實行遞減制。因為失業(yè)保險支付水平過高，不僅帶來資金的壓力，也會在一定程度上助長失業(yè)者的依賴行為，遞減制可以激勵失業(yè)者更加努力地尋找新工作。
5.完善有關(guān)失業(yè)保險制度有效運行的配套條件。失業(yè)保險制度是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，因此，必須以系統(tǒng)工程的觀念和方法對失業(yè)保險制度進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)計，努力為其創(chuàng)造一個有效的運行條件。
（1）體制上的銜接。在宏觀上必須建立和健全對失業(yè)的宏觀調(diào)控體系，轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化社會服務(wù)；在微觀上要加大深化企業(yè)改革的力度，增強(qiáng)企業(yè)活力，提高企業(yè)效益，增加就業(yè)崗位，以控制失業(yè)隊伍的擴(kuò)大，推動和促進(jìn)再就業(yè)。
1.需修繕設(shè)計
黨的十首次提出社會保障的“全覆蓋”方針，同時要求“以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點”，這為今后各項社會保障制度改革指明了方向。如果把城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)視作全覆蓋目標(biāo)的話，對比養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，失業(yè)保險距全覆蓋還比較遠(yuǎn)。究其原因：一是制度“瞄準(zhǔn)率”太低，影響了參保積極性；二是制度設(shè)計缺陷，無法實現(xiàn)“應(yīng)保盡保”，其中農(nóng)民工參保制度亟需完善。現(xiàn)行制度對農(nóng)民工的“包容性”太低，造成農(nóng)民工參保率、參保受益率都太低。首先，農(nóng)民工的參保率太低。例如，2013年全國外出農(nóng)民工共1.66億人，占城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)的43.4%，但參加失業(yè)保險的農(nóng)民工只有3740萬，僅占全部外出農(nóng)民工人數(shù)的22.5%，農(nóng)民工的失業(yè)保險參保率僅相當(dāng)于全部城鎮(zhèn)就業(yè)人員失業(yè)保險參保率的一半。其次，農(nóng)民工的參保受益率極低。2013年領(lǐng)取一次性生活補助金的農(nóng)民合同制工人共77萬，相當(dāng)于參保農(nóng)民工的2%，不及當(dāng)年城鎮(zhèn)登記失業(yè)率的一半，這與農(nóng)民工高失業(yè)風(fēng)險的特征極不相稱。應(yīng)當(dāng)考慮將農(nóng)民合同制工人參加失業(yè)保險的最低繳費期限由現(xiàn)在的1年縮短為6個月，這樣更符合農(nóng)民工就業(yè)周期短的特征；加強(qiáng)農(nóng)民工失業(yè)保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的經(jīng)辦管理，以適應(yīng)農(nóng)民工工作流動性強(qiáng)的特征。建議取消一次性領(lǐng)取待遇的規(guī)定，改為按月發(fā)放，這樣可以避免雇員與雇主串謀，通過反復(fù)失業(yè)和再就業(yè)以騙取生活補助金的道德風(fēng)險。
2.基金積累偏離“現(xiàn)收現(xiàn)付”原則，應(yīng)降低費率
現(xiàn)收現(xiàn)付是失業(yè)保險制度的基本原則，要求失業(yè)保險的繳費率應(yīng)按“收支平衡、略有結(jié)余”進(jìn)行及時調(diào)整。我國失業(yè)保險制度的建立和發(fā)展有三個時間節(jié)點，以三個文件和法規(guī)為標(biāo)準(zhǔn)，分別是1986年的《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》、1993年的《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》和1999年的《失業(yè)保險條例》，這三個文件分別規(guī)定的繳費率是企業(yè)按標(biāo)準(zhǔn)工資總額的1%、企業(yè)按職工工資總額的0.6%（上限不超過1%）、企業(yè)和個人分別按工資總額的2%和本人工資的1%繳費。在《失業(yè)保險條例》實施之前，失業(yè)保險基金收支差逐漸降低，基金積累規(guī)模控制在較合理范圍內(nèi)。2002年以后，隨著參保失業(yè)率（領(lǐng)取失業(yè)保險金人數(shù)/失業(yè)保險參保人數(shù)）和失業(yè)受益率（領(lǐng)取失業(yè)保險金人數(shù)/城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)）逐漸降低，失業(yè)保險基金支出與收入的差距開始拉大，基金積累規(guī)模突飛猛進(jìn)。實際上，按照現(xiàn)收現(xiàn)付的原則，失業(yè)保險的理論繳費率應(yīng)等于待遇替代率與制度贍養(yǎng)率的乘積，如果考慮預(yù)留3—6個月備付金，那么失業(yè)保險的合意繳費率應(yīng)略高于理論繳費率。這里借用養(yǎng)老保險的概念，待遇替代率=失業(yè)保險金/繳費工資，制度贍養(yǎng)率=城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)/失業(yè)保險參保人數(shù)，其中“繳費工資”一般為城鎮(zhèn)在崗職工平均工資的70%，這是因為很多企業(yè)按照社會保險繳費基數(shù)的下限繳費，即在崗職工平均工資的60%，一些地區(qū)更是下延到40%，因此實際繳費基數(shù)被縮小了。“失業(yè)保險金”為最低工資的60%—90%，而最低工資一般為城鎮(zhèn)在崗職工平均工資的30%，因此可以估算失業(yè)保險的替代率約為20%。2000—2013年我國失業(yè)保險制度贍養(yǎng)率基本維持在6%—8%的水平。綜合起來，失業(yè)保險的合意繳費率應(yīng)該在1.5%—2%之間。
3.待遇標(biāo)準(zhǔn)低但期限長，需調(diào)整結(jié)構(gòu)
從國外失業(yè)保險制度設(shè)計來看，失業(yè)保險金往往與平均工資掛鉤，待遇水平略高于最低工資。例如，經(jīng)合組織國家（OECD）失業(yè)保險金相當(dāng)于平均工資的40%—75%，下限一般是最低工資水平，非洲的阿爾及利亞采用最低工資和全國平均工資的中值，拉美的巴西和烏拉圭是按照最低工資的一定比例確定待遇上下限。相比之下，中國的失業(yè)保險待遇水平遜色得多，一般相當(dāng)于最低工資的60%—90%，相當(dāng)于城鎮(zhèn)在崗職工工資的15%—20%，而且近年失業(yè)保險金增速低于最低工資增速，出現(xiàn)失業(yè)保險待遇持續(xù)走低的現(xiàn)象。例如，1996年以來，除全球金融危機(jī)的2008—2009年以外，北京市公布的失業(yè)保險金與最低工資比值一直在下降。在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)國家和拉美地區(qū)，所有實行失業(yè)保險制度的國家所規(guī)定的失業(yè)保險待遇期限都在一年以內(nèi)，例如大多數(shù)OECD國家最長失業(yè)保險待遇期為8—36周；只有較少的亞洲和非洲國家失業(yè)保險待遇最長期限超過一年，例如阿爾及利亞失業(yè)保險待遇期限最長為36個月，但規(guī)定參保期限最短應(yīng)為3年，這個規(guī)定比其他國家嚴(yán)苛得多；中國失業(yè)保險最長待遇期限為24個月，同為亞洲國家(地區(qū))的韓國最長為240天，孟加拉國最長為120天，中國臺灣地區(qū)最長為16個月。我國過長的待遇期限不利于失業(yè)人員積極尋找工作，一些地區(qū)還出現(xiàn)已經(jīng)重新就業(yè)的人隱瞞就業(yè)情況繼續(xù)領(lǐng)取失業(yè)保險金。例如，在對東北某省187名領(lǐng)取失業(yè)保險金人員所做的調(diào)查顯示，80%的人在領(lǐng)取失業(yè)保險金的同時正在從事正式的或非正式的工作。在國外，除非經(jīng)濟(jì)危機(jī)這樣的特殊時期外，失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)會隨待遇期限延長而逐漸降低，這種做法可以減少自愿長期失業(yè)的收益，從而鼓勵失業(yè)人員重新就業(yè)。鑒于此，考慮重新修訂失業(yè)保險待遇計發(fā)方式：失業(yè)的前半年可以提高失業(yè)保險金水平，將失業(yè)保險與物價和工資增長情況掛鉤，避免失業(yè)人員陷入生活困境；失業(yè)期限超過半年的，應(yīng)當(dāng)在加大就業(yè)培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)的同時，逐漸降低失業(yè)保險待遇水平，激勵失業(yè)人員盡早實現(xiàn)再就業(yè)。
4.基金使用范圍不斷擴(kuò)寬，需明晰邊界
自建立之初，失業(yè)保險制度就被同時委以保障生活和促進(jìn)就業(yè)功能，隨著基金規(guī)模的擴(kuò)大，失業(yè)保險在預(yù)防失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)方面的支出越來越多，支出范圍越來越廣，出現(xiàn)了與就業(yè)專項制度交疊、功能交叉的問題。2008年全球金融危機(jī)，很多國家勞動力市場受到重創(chuàng)，失業(yè)率明顯提高。為了保障失業(yè)人員的基本生活，各國紛紛采取降低資格門檻、提高待遇、延長待遇期限等舉措。此次金融危機(jī)對中國的經(jīng)濟(jì)尤其是外向型企業(yè)影響很大，為了穩(wěn)定就業(yè)局勢，避免大規(guī)模失業(yè)集中爆發(fā)，2008年12月，人社部、財政部和國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)文，推出“援企穩(wěn)崗”政策，包括：允許困難企業(yè)緩繳失業(yè)保險費，緩繳期限最長6個月；降低失業(yè)保險費率，一些地區(qū)將失業(yè)保險總費率減半；向困難企業(yè)提供社會保險補貼和崗位補貼，減輕企業(yè)用工成本，鼓勵企業(yè)不裁員。這項政策一直延續(xù)到2010年底。企業(yè)因此項政策減輕失業(yè)保險繳費負(fù)擔(dān)累計達(dá)到445億元，受益企業(yè)5.2萬戶，受益職工1400余萬人；緩繳失業(yè)保險費9.4億元，受益企業(yè)和職工數(shù)分別為1萬戶和217萬人；降低費率使失業(yè)保險費少收251億元，受益企業(yè)和職工數(shù)分別為383萬戶和1.3億人。此外，自2006年起，東部7個省份（北京、上海、浙江、江蘇、福建、山東和廣東）按照中央文件規(guī)定，可以在獲批項目上擴(kuò)大失業(yè)保險基金支出范圍試點，這項舉措將一直延續(xù)到《失業(yè)保險條例》修訂出臺。截至2012年底，這7個省份累計擴(kuò)大失業(yè)保險基金支出近700億元，為就業(yè)困難企業(yè)和就業(yè)困難群體提供社會保險補貼、崗位補貼、職業(yè)介紹補貼、職業(yè)培訓(xùn)補貼、開業(yè)指導(dǎo)、小額貸款擔(dān)保、小額擔(dān)保貸款貼息等支持。7個省份“援企穩(wěn)崗”累計支出不足60億元，但受益的困難企業(yè)超過30萬戶，受益群體達(dá)到1432萬人次，僅北京、廣東和山東使用失業(yè)保險基金幫助困難企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)崗位數(shù)就達(dá)到315萬個。應(yīng)該說，擴(kuò)大失業(yè)保險基金支出范圍的政策還是比較成功的，提高了失業(yè)保險基金的使用效率，預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)的效果明顯。此外，失業(yè)保險基金擴(kuò)大支出，部分替代了財政就業(yè)專項資金的職能，解決了一些財力緊張的區(qū)縣促進(jìn)就業(yè)專項資金不足的困難。但是，從“擴(kuò)支”試點地區(qū)的實踐來看，受益群體未必都是參保人員，例如一些地區(qū)將失業(yè)保險基金用于從未參保的應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生的見習(xí)津貼，一些地區(qū)放寬了“就業(yè)困難群體”的界定范圍，一些從未參保繳費的農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力也被劃入就業(yè)困難群體而享受待遇。遵照《就業(yè)促進(jìn)法》《社會保險法》和《失業(yè)保險條例》，應(yīng)根據(jù)失業(yè)保險“保障生活、預(yù)防失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)”的基本職能，明確失業(yè)保險基金和就業(yè)專項資金的使用邊界，分賬管理，將失業(yè)保險基金用于預(yù)防失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)各項工作中，將就業(yè)專項資金用于增強(qiáng)就業(yè)服務(wù)能力和改善就業(yè)服務(wù)條件等項目的支出，兩個資金池的功能需定位清晰。
作者：張盈華單位：中國社科院拉美所
論文摘要：隨著社會和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,失業(yè)保障在維持下崗失業(yè)人員的基本生活、促進(jìn)就業(yè)和維護(hù)社會穩(wěn)定等方面作用越來越大。本文通過反思我國的失業(yè)保險制度存在的問題，提出了完善失業(yè)保險制度的對策建議。
一、我國失業(yè)保險制度的發(fā)展歷程
1.建立階段
1986年為了配合國有企業(yè)改革,實行勞動合同制,促進(jìn)勞動力的合理流動,國務(wù)院頒發(fā)了《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》這標(biāo)志著我國失業(yè)保險制度的建立。《暫行規(guī)定》雖然對失業(yè)保險制度的主要構(gòu)成要素如實施范圍、對象、資金來源、支付標(biāo)準(zhǔn)、管理機(jī)構(gòu)都作了說明,但正如它的名稱一樣還帶有計劃經(jīng)濟(jì)的色彩,其實施范圍狹窄,資金來源渠道單一,保障能力有限,失業(yè)救濟(jì)性質(zhì)明顯。
2.發(fā)展階段
20世紀(jì)90年代以后,由于經(jīng)濟(jì)改革的力度加大,國有企業(yè)富余人員問題浮出水面。為了進(jìn)一步發(fā)揮失業(yè)保險在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革中的作用,1993年國務(wù)院又頒發(fā)了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》以代替1986年的《暫行規(guī)定》,但是《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》并沒有對《暫行規(guī)定》有大的突破和超越,失業(yè)保險原有的問題依然存在,在新的形勢下有些問題甚至更加尖銳和突出,從而導(dǎo)致了失業(yè)保險在經(jīng)濟(jì)改革中沒有擔(dān)當(dāng)起應(yīng)有的責(zé)任,滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,在一定程度上延緩了改革的進(jìn)程。
3.鞏固階段
1999年國務(wù)院的《失業(yè)保險條例》,在完善失業(yè)保險制度、強(qiáng)化失業(yè)保險的保障功能、強(qiáng)調(diào)失業(yè)保險權(quán)利與義務(wù)的對應(yīng)、體現(xiàn)失業(yè)保險的性質(zhì)、保障職工合法權(quán)益方面無疑有很大的進(jìn)步。確立了保障失業(yè)人員的基本生活和促進(jìn)再就業(yè)的基本宗旨。將失業(yè)保險的實施范圍擴(kuò)大到城鎮(zhèn)各類企事業(yè)單位及其職工。建立了國家、單位、職工三方負(fù)擔(dān)的籌資機(jī)制。在支出項目安排上,強(qiáng)調(diào)了失業(yè)保險金及其相關(guān)支出,增加了職業(yè)介紹補貼的開支項目,取消了生產(chǎn)自救費和管理費。失業(yè)保險金的標(biāo)準(zhǔn)按照高于當(dāng)?shù)爻鞘凶畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn),低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的原則制定。提高了統(tǒng)籌層次,實行了市級統(tǒng)籌。加強(qiáng)了基金管理,規(guī)定失業(yè)保險基金必須存人銀行的財政專戶,實行收支兩條線管理。
二、我國失業(yè)保險制度存在的問題
1.覆蓋范圍窄,多數(shù)失業(yè)者享受不到失業(yè)保險金待遇
自《失業(yè)保險條例》實施后,失業(yè)保險的覆蓋范圍比過去大,但與我國勞動力資源豐富和就業(yè)崗位有限的實際情況比較而言,還是顯得比較窄。我國廣大農(nóng)村還存在大量剩余勞動力,雖然現(xiàn)行的失業(yè)保險條例已把農(nóng)民合同工納入社會保險體系中,規(guī)定對工齡滿1年以上、雇用單位已為其繳納失業(yè)保險費的農(nóng)民合同工,可由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對其支付一次性生活補助。但是,這不能覆蓋大量進(jìn)城從事短時間打工的農(nóng)民和每年從大中專院校畢業(yè)走向社會,短期內(nèi)難以就業(yè)的畢業(yè)生,他們的失業(yè)保險問題也是一個亟待深入研究的新課題。
2.失業(yè)保險金來源渠道狹窄
失業(yè)保險金主要來源于征收的失業(yè)保險費，而各地的失業(yè)保險金以縣(市)統(tǒng)籌，在當(dāng)?shù)厥褂谩？梢姡I(yè)保險金來源渠道單一，統(tǒng)籌層次低，防范和分散失業(yè)風(fēng)險的能力不高、調(diào)劑能力差。
3.失業(yè)保險僅限于生活救助
《失業(yè)保險條例》建立失業(yè)保險制度的根本目的是保障失業(yè)人員失業(yè)期間的基本生活,促進(jìn)其再就業(yè)。但是實際上,我國失業(yè)保險僅圍繞失業(yè)人員最低生活保障展開,在如何促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)方面沒有過多的涉及。面對越來越多的失業(yè)人員,沒有相應(yīng)的就業(yè)激勵機(jī)制和再就業(yè)培訓(xùn)措施,單靠給予生活救助是不夠的,最終會導(dǎo)致保險基金不足,無法保障眾多失業(yè)人員的基本生活。三、完善失業(yè)保險制度的對策
1.調(diào)整失業(yè)保險制度理念,充分認(rèn)識就業(yè)保障的重要性
社會保障應(yīng)該具有就業(yè)保障的功能,其基金的支出,構(gòu)成社會消費需求,與經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張和收縮之間存在著一種反向運動的內(nèi)在聯(lián)系。在經(jīng)濟(jì)繁榮、就業(yè)增加、收入提高、社會消費需求具有擴(kuò)張傾向性時,社會保障金支出就會減少;反之,社會保障金支出就會增加。因此,只有達(dá)到充分的就業(yè),才會從根本上減輕社會保障的負(fù)擔(dān)。因此,應(yīng)把失業(yè)保險制度與積極勞動政策緊密結(jié)合起來,建立就業(yè)導(dǎo)向型的失業(yè)保障制度,以實現(xiàn)擴(kuò)大就業(yè)的總目標(biāo)。
2.進(jìn)一步擴(kuò)大失業(yè)保險覆蓋面，拓寬失業(yè)保險基金的來源渠道
由于失業(yè)本身是一種廣泛的社會現(xiàn)象，因此要進(jìn)一步擴(kuò)大失業(yè)保險的覆蓋面，讓所有非自愿而處于失業(yè)狀態(tài)的人都能夠享受一定的失業(yè)保障并獲得就業(yè)的機(jī)會，使失業(yè)保障進(jìn)一步社會化，做到應(yīng)保盡保。當(dāng)前，要盡快將剛畢業(yè)暫未找到工作的學(xué)生，政府機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位改革被精減下來尚未找到工作的人，農(nóng)民合同工，農(nóng)村潛在的失業(yè)者等納入失業(yè)保險的范圍。同時，要拓寬失業(yè)保險基金的來源渠道，建立基金來源多元化的失業(yè)保障體系，以滿足基金不斷增長的要求。
3.將失業(yè)保險與促進(jìn)再就業(yè)工作聯(lián)系起來，營造失業(yè)人員再就業(yè)的寬松環(huán)境
推動失業(yè)人員重新就業(yè)本身就是失業(yè)保險工作的一個有機(jī)部分，失業(yè)保險除了對失業(yè)人員進(jìn)行救濟(jì)外，另一項重要工作就是促進(jìn)失業(yè)人員的再就業(yè)。提高失業(yè)人員的再就業(yè)能力是解決失業(yè)問題的根本。因此，要將失業(yè)保險與促進(jìn)再就業(yè)工作密切聯(lián)系起來，加強(qiáng)對失業(yè)人員的職業(yè)培訓(xùn)，做到失業(yè)培訓(xùn)工作經(jīng)常化、有針對性，著力于全面提高失業(yè)人員的素質(zhì)。另外，要營造失業(yè)人員再就業(yè)的寬松環(huán)境，做到一要適當(dāng)降低創(chuàng)業(yè)的門檻，減少失業(yè)人員創(chuàng)辦企業(yè)的資金限額和各種限制條件；二要為創(chuàng)業(yè)者提供適當(dāng)?shù)馁Y金支持，包括實施放寬貸款條件、降低貸款利息等舉措；三要對失業(yè)人員創(chuàng)辦企業(yè)提供一定的稅費減免，降低創(chuàng)業(yè)的負(fù)擔(dān)；四要鼓勵創(chuàng)辦一些勞動密集型企業(yè)，以緩解就業(yè)的壓力。
結(jié)束語
綜上所述，我國政府非常重視社會保障體系的完善,而失業(yè)保險制度作為社會保障體系的重要組成部分,應(yīng)予以高度的重視。我國應(yīng)根據(jù)實際情況,借鑒其他國家經(jīng)驗,不斷完善我國失業(yè)保險制度,充分發(fā)揮失業(yè)保險制度在促進(jìn)就業(yè)中的作用。
參考文獻(xiàn):
關(guān)鍵詞：失業(yè)保險；變遷；創(chuàng)新
中圖分類號：F840.69 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1001-828X（2013）07-0-01
一、我國失業(yè)保險制度的變遷
20世紀(jì)90年代以后，由于經(jīng)濟(jì)改革力度加大，國有企業(yè)富余人員問題浮出水面。為了進(jìn)一步發(fā)揮失業(yè)保險在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革中的作用，1993年國務(wù)院又頒發(fā)了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》以代替1986年的《暫行規(guī)定》。但二者的不同之處主要表現(xiàn)在：其一享受對象增加了按照國家有關(guān)規(guī)定被撤消、解散企業(yè)的職工、按照國家有關(guān)規(guī)定停產(chǎn)整頓企業(yè)被精減的職工兩類。其次重新規(guī)定失業(yè)救濟(jì)金按當(dāng)?shù)孛裾块T確定的社會救濟(jì)金的120%—150%發(fā)放。另外還規(guī)定失業(yè)保險實行市縣統(tǒng)籌，省可集中部分基金調(diào)劑使用。可見《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》相對于《暫行規(guī)定》并沒有大的突破和超越。失業(yè)保險原有的問題依然存在，在新的形勢下有些問題甚至更加尖銳和突出，從而導(dǎo)致了失業(yè)保險在經(jīng)濟(jì)改革中沒有擔(dān)當(dāng)起應(yīng)有的責(zé)任，滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在一定程度上延緩了改革的進(jìn)程。
具體地說，90年代中后期，我國經(jīng)濟(jì)改革迫切要求失業(yè)保險能擔(dān)當(dāng)起保障國有企業(yè)富余職工進(jìn)入市場后基本生活的重任。但是，由于《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》是從失業(yè)救濟(jì)的角度來設(shè)計失業(yè)保險制度的，不要求個人繳費，失業(yè)保險基金的主要來源是企業(yè)繳納的失業(yè)保險費，只占職工工資總額的1%，單一的資金來源渠道和有限的失業(yè)保險基金根本無法滿足國有企業(yè)富余職工進(jìn)入市場以后的基本生活需要，失業(yè)保險的保障功能十分脆弱，國家只能通過限制失業(yè)保險待遇的享受條件，來控制領(lǐng)取失業(yè)保險救濟(jì)的人數(shù)，保證失業(yè)保險基金的收支平衡，客觀上使得勞動的用工制度無法到位。1997年，國有企業(yè)改革進(jìn)入了攻堅階段，深化勞動用工制度改革已成為國企改革的關(guān)鍵，但作為配套措施的失業(yè)保險制度還不夠健全。所以，再就業(yè)工程便成為我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期的一項社會保障制度。國家通過建立下崗職工基本生活保障制度、失業(yè)保險制度、城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，即“三條保障線”來保障下崗、失業(yè)職工的生活。
但是，將下崗職工分流到再就業(yè)服務(wù)中心，與讓他們直接進(jìn)入勞動力市場，由勞動力市場調(diào)節(jié)就業(yè)畢竟不同。“下崗”是一種“準(zhǔn)顯性失業(yè)”，在規(guī)范勞動關(guān)系、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、為企業(yè)創(chuàng)造平等競爭的環(huán)境等方面還顯得不徹底。再就業(yè)工程也只是一種具有中國特色的過渡性的社會保障制度，是通往市場就業(yè)的橋梁，存在著一些自身無法克服的缺陷。比如，由于下崗再就業(yè)這種調(diào)節(jié)方式本身的局限性，導(dǎo)致再就業(yè)工程的實施過程中出現(xiàn)了“隱性就業(yè)”與下崗職工“生活保障權(quán)利虛置”兩種不正常現(xiàn)象。因此，抓住國有企業(yè)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的有利時機(jī)，有步驟地、積極而又穩(wěn)妥地推進(jìn)國有企業(yè)勞動就業(yè)機(jī)制的完全轉(zhuǎn)換勢在必行。于是，深化失業(yè)保障制度改革又提上了議事日程。在這種背景下，為了克服失業(yè)保險制度建立以來出現(xiàn)的一系列問題，改變其滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，無法適應(yīng)新形勢要求的局面，1999年1月22日，國務(wù)院頒布了《失業(yè)保險條例》。
與1993年的《規(guī)定》相比，1999年國務(wù)院的《失業(yè)保險條例》，在完善失業(yè)保險制度、強(qiáng)化失業(yè)保險的保障功能、強(qiáng)調(diào)失業(yè)保險權(quán)利與義務(wù)的對應(yīng)、體現(xiàn)失業(yè)保險的性質(zhì)、保障職工合法權(quán)益方面無疑有很大的進(jìn)步。主要表現(xiàn)在：（1）確立保障失業(yè)人員的基本生活和促進(jìn)再就業(yè)的基本宗旨；（2）將失業(yè)保險的實施范圍擴(kuò)大到城鎮(zhèn)各類企事業(yè)單位及其職工；（3）建立了國家、企業(yè)、職工三方負(fù)擔(dān)的籌資機(jī)制。用人單位的繳費比例提高到了工資總額的2%，職工個人按本人工資的1%繳納；（4）確定了失業(yè)保險待遇的享受條件、申領(lǐng)程序；（5）重新調(diào)整了支出項目和支付標(biāo)準(zhǔn)。支出項目除失業(yè)保險金等失業(yè)保險待遇外，增加了職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹補貼等內(nèi)容，取消了生產(chǎn)自救費和管理費。失業(yè)保險金的標(biāo)準(zhǔn)為高于當(dāng)?shù)爻鞘凶畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定失業(yè)保險金領(lǐng)取期限，最長不超過24個月；（6）提高了統(tǒng)籌層次，實行了市級統(tǒng)籌。（7）加強(qiáng)了基金管理，規(guī)定失業(yè)保險基金必須存入銀行的財政專戶，實行收支兩條線管理。
2011年7月1日《社會保險法》開始施行，這是我國第一部社會保險制度的綜合性法律，是一部著力保障和改善民生的法律。《社會保險法》第五章對失業(yè)保險作了規(guī)定，失業(yè)保險制度進(jìn)一步完善，也為失業(yè)保險的長遠(yuǎn)發(fā)展提供了法律保障。
《社會保險法》的頒布實施，對于建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，更好地維護(hù)公民參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權(quán)益，使公民共享社會發(fā)展成果，促進(jìn)和諧社會建設(shè)，都具有十分重要的意義。該法以法律形式充分肯定了五項社會保險改革的成功經(jīng)驗和做法，同時又對社會保險未來發(fā)展作出了原則性規(guī)定，這對鞏固社會保險事業(yè)改革發(fā)展成果，推動社會保險事業(yè)健康發(fā)展無疑具有重要的意義和作用。
二、失業(yè)保險制度的改革與發(fā)展
隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程不斷加快，失業(yè)保險制度如何進(jìn)行科學(xué)改革與發(fā)展，筆者認(rèn)為：首先應(yīng)牢固樹立失業(yè)保險工作服務(wù)于就業(yè)大局的意識，進(jìn)一步理順就業(yè)與失業(yè)的關(guān)系，健全失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)的聯(lián)動機(jī)制。研究開發(fā)全國統(tǒng)一的就業(yè)、失業(yè)一體化數(shù)據(jù)庫功能系統(tǒng)，并實現(xiàn)數(shù)據(jù)庫和社會保障信息系統(tǒng)軟件的有效鏈接，通過保障動態(tài)監(jiān)測信息系統(tǒng)的有效運行，切實解決失業(yè)人員的隱性就業(yè)問題。建立和完善就業(yè)、失業(yè)調(diào)研制度，為用工需求量大的企業(yè)和單位儲備針對性的人力資源；通過調(diào)查摸底，提前預(yù)防和解決企業(yè)內(nèi)職工的隱性失業(yè)，分清充分就業(yè)和合理失業(yè)的關(guān)系，建立完善失業(yè)預(yù)警機(jī)制。
建立促就業(yè)和防失業(yè)的法律法規(guī)體系，完成從單純注重就業(yè)數(shù)量向就業(yè)數(shù)量與質(zhì)量相提并重方向的轉(zhuǎn)變。吸取發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，通過立法建立失業(yè)保險促就業(yè)和防失業(yè)的長效機(jī)制。明確相關(guān)的援企穩(wěn)崗支出范圍，進(jìn)一步發(fā)揮失業(yè)保險基金的造血功能，更好地促進(jìn)失業(yè)人員實現(xiàn)體面就業(yè)和素質(zhì)就業(yè)。
其次要強(qiáng)化促進(jìn)社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步和諧統(tǒng)一。隨著轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式進(jìn)程加快，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、淘汰落后產(chǎn)能和控制過剩產(chǎn)能力度的加大，會帶來新的失業(yè)問題。因此，制度完善應(yīng)從以下幾方面人手：一是擴(kuò)大失業(yè)保險覆蓋面，把我國失業(yè)保險制度設(shè)計并完善成惠及所有法定勞動者的一項基本社會保險制度。探索在校大學(xué)生參加失業(yè)保險模式。探索和建立現(xiàn)役軍人參保模式。應(yīng)盡快建立國家公務(wù)員失業(yè)保險制度，隨著政治體制改革進(jìn)程加快，公務(wù)員、參照公務(wù)員管理的事業(yè)人員能上能下、能進(jìn)能出的機(jī)制也必將建立，其失業(yè)保險參保問題也將會被未來的制度所涉及。對于機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工作人員和沒有納入?yún)⒈７秶慕處煈?yīng)通過立法，納入?yún)⒈７秶＜簠⒓由鐣ｋU的企業(yè)應(yīng)將其所有員工都納人失業(yè)保險的參保范疇。二是通過法律規(guī)范擴(kuò)大失業(yè)保險基金促進(jìn)就業(yè)的支出范圍。失業(yè)保險基金結(jié)余較多的地區(qū)在原有支出基礎(chǔ)上，增加如下補貼項目，以促進(jìn)基金助推就業(yè)功能；企業(yè)吸納一定數(shù)量大齡及傷殘智障人員、零就業(yè)困難家庭人員就業(yè)補貼；職業(yè)技能提升補貼；企業(yè)研發(fā)新產(chǎn)品增加崗位補貼；外來務(wù)工人員異地就業(yè)補貼；失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)保險金時的動態(tài)物價補貼；對職業(yè)技能培訓(xùn)學(xué)員往返交通及生活費用補帖；創(chuàng)業(yè)資助補貼；資助成功開發(fā)公益性崗位補貼；增加轉(zhuǎn)崗、轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)補貼；其他增崗穩(wěn)崗補助。
另外應(yīng)體現(xiàn)普惠性原則。對于農(nóng)民合同工、企業(yè)外包工、勞務(wù)派遣人員等人員，應(yīng)當(dāng)以法律形式強(qiáng)制其參保失業(yè)保險，以保證制度的權(quán)威性。
【關(guān) 鍵 詞】失業(yè)保險/社會保障/再就業(yè)
【 正 文 】
一
經(jīng)濟(jì)增長率、通貨膨脹和失業(yè)率通常被稱為一個國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“晴雨表”，它們也是政府選擇正確的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和確定適宜經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的主要依據(jù)。改革開放之初，由于當(dāng)時宏觀政策方面的原因，我國的失業(yè)問題沒有引起人們足夠的重視，80年代中期之前主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)新增勞動力人口不能得到全部安置而形成的“待業(yè)”問題；80年代中期以后，隨著農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)的大量流動，特別是1993年提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制之后，一些國有企業(yè)減員增效以及關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)，“下崗”和失業(yè)逐漸成為新的特點。根據(jù)近年統(tǒng)計資料顯示，1993年，我國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為2.6％，1994年為2.8％，到1997年則增長到3.1％左右。而實際失業(yè)率則遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這些數(shù)據(jù)。據(jù)估計， 1997年，我國的實際失業(yè)率已達(dá)到6.9％。 降低失業(yè)率已成為今后我國宏觀調(diào)控的首要任務(wù)，如何在更高層次上完善和發(fā)展我國的失業(yè)保險制度再次成為擺在我們目前的重要課題。
自從1905年失業(yè)保險制度在法國首創(chuàng)以來，全世界已有60多個國家建立了失業(yè)保險制度。我國的失業(yè)保險是從1986年正式開始的，雖然起步較晚，但在制度建設(shè)方面已經(jīng)取得了重大成就。機(jī)構(gòu)普遍建立，規(guī)章制度逐步完善，既有中央一級的基本法規(guī)，又有地方一級的補充法規(guī)。失業(yè)保險制度建立以來，對保障失業(yè)人員的基本生活，促進(jìn)再就業(yè)，健全勞動力服務(wù)市場體系，促進(jìn)企業(yè)的經(jīng)營機(jī)制特別是用人機(jī)制轉(zhuǎn)變方面發(fā)揮了積極的作用。
盡管我國失業(yè)保險制度取得了上述成就，但隨著社會的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)形勢的變化，其缺陷也日益顯露出來，在一定程度上制約了勞動制度乃至經(jīng)濟(jì)體制改革的深入。主要表現(xiàn)在以下方面：
1.失業(yè)保險的覆蓋面較窄，保險能力弱。按照國家有關(guān)規(guī)定，失業(yè)保險的實施范圍主要是在國有企業(yè)中，現(xiàn)在，雖然一些地方政府將實施范圍擴(kuò)大到非國有企業(yè)，但實際情況是，大多數(shù)國有企業(yè)的職工參加了失業(yè)保險，而大多數(shù)非國有企業(yè)的員工卻還沒有納入失業(yè)保險的范疇之內(nèi)。據(jù)統(tǒng)計，1995年末，全國有9500萬人沒有參加失業(yè)保險，約占全國城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工人總數(shù)的78.7％。目前，不少地方的失業(yè)職工中，有相當(dāng)多的人不能享受失業(yè)保險，社會上既存在“有險無保”的問題，同時又存在“有保無險”的現(xiàn)象。從失業(yè)保險對登記失業(yè)人員的救助方面看，我國的失業(yè)保險體系也沒有能夠充分發(fā)揮出應(yīng)有的保障功能。1996年全國被救濟(jì)的330.79萬登記失業(yè)人員一年內(nèi)人均領(lǐng)取的失業(yè)救濟(jì)金只有418.8元，而當(dāng)年全國職工人均工資為6210元， 被救濟(jì)人員平均領(lǐng)取的失業(yè)救濟(jì)金只相當(dāng)于在職職工人均工資的6.74％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際上失業(yè)救濟(jì)金的平均水平（一般為在職職工工資的50％），這在當(dāng)年城鎮(zhèn)居民消費價格指數(shù)為108.8％的情況下， 連失業(yè)者本人的最低生活水準(zhǔn)也難以維持，其保障功能是很脆弱的。
2.統(tǒng)籌層次低。社會保障基金的運行規(guī)律是：風(fēng)險的承受能力與基金的統(tǒng)籌層次呈正比，統(tǒng)籌層次越高，社會保險的互濟(jì)性就越有保證。我國的失業(yè)保險基金絕大部分是由市縣統(tǒng)籌，而從實行失業(yè)保險的國家看，大 部分是由國家一級統(tǒng)籌。失業(yè)保險范圍過窄，導(dǎo)致地區(qū)之間的調(diào)劑作用沒有發(fā)揮出來，如在一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，失業(yè)保險費征集困難，一旦出現(xiàn)問題又很難調(diào)劑使用，而地方政府的財政往往也都比較困難，沒有能力對匱乏的救濟(jì)金予以補足，致使一些地區(qū)不能按期支付失業(yè)人員的救濟(jì)金。
3.失業(yè)保險基金籌集不足，管理不善。社會保險的普遍性要求覆蓋面要大，還要求資金來源的多樣化。我國現(xiàn)行的保險制度是企業(yè)繳費，國家財政在特殊情況下提供補貼。實際上，僅僅只企業(yè)是按低于職工工資1％的比例交納失業(yè)保險費，國家財政補貼的情況幾乎沒有發(fā)生過。由于資金來源狹窄，救濟(jì)也就只能是低水平的。 根據(jù)勞動部門統(tǒng)計，1986～1990年，全國享受失業(yè)救濟(jì)保險金的職工只有20萬人，年均不過5萬人；到1994年和1995年雖達(dá)到170萬人和250萬人， 而實際上即使是把全部上繳的失業(yè)救濟(jì)金僅用于救濟(jì)城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員，也只能救濟(jì)其中的一小部分。如果通過企業(yè)用工制度改革，將現(xiàn)在由企業(yè)承擔(dān)的下崗人員和富余人員全部推向社會，納入失業(yè)救濟(jì)對象，失業(yè)保險基金的缺口就更大了。基金監(jiān)督機(jī)制不健全，導(dǎo)致許多地方的失業(yè)保險基金管理不善。據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，許多地區(qū)提取的管理費用都超過了國家規(guī)定的2％的標(biāo)準(zhǔn)。挪用失業(yè)保險基金的現(xiàn)象也比較嚴(yán)重。
4.再就業(yè)難以落實。一些地方的失業(yè)救濟(jì)和促進(jìn)再就業(yè)工作相互脫節(jié)，給再就業(yè)工作帶來許多困難。在不少失業(yè)人員中還存在著“三不就（非國有不就、非機(jī)關(guān)不就、待遇不高不就）”的擇業(yè)觀念，而其中很多人的文化素質(zhì)、專業(yè)技能偏低，從而出現(xiàn)有業(yè)不就、有業(yè)不能就的情況，這給再就業(yè)工作帶來很大的障礙，使再就業(yè)問題越來越難以解決，從而在相當(dāng)大的程度上加大了完善失業(yè)保險的難度。
以上所述僅是我國失業(yè)保險制度存在的主要問題，隨著我國用工制度改革的不斷深化，更多的企業(yè)下崗人員和富余人員將被納入失業(yè)救濟(jì)的范圍，對我國建立不久且尚不十分健全的社會保障體制必將是一個十分嚴(yán)峻的考驗。完善我國的失業(yè)保險制度已迫在眉睫。
二
完善我國的失業(yè)保險制度，在總體上要遵循兩個基本原則，一是要立足國情，提高我國失業(yè)保險的社會化程度，二是要向國際通行做法靠攏，借鑒世界上多數(shù)國家的經(jīng)驗。為此，我們認(rèn)為，我國的失業(yè)保險制度的進(jìn)一步改革和完善應(yīng)包括以下方面的內(nèi)容：
1.擴(kuò)大失業(yè)保險的覆蓋面，加大保障力度。按照國際勞工組織公布的《國際勞工條約》的約定，失業(yè)救濟(jì)保險適用于所有工薪人員。社會保險制度比較成熟的國家，失業(yè)保險的覆蓋面很廣，幾乎覆蓋了全社會所有企業(yè)的職工。目前從我國企業(yè)改革的目標(biāo)看，凡是有可能失業(yè)的勞動者，無論是國有企業(yè)的職工，還是集體企業(yè)的職工、外資企業(yè)的中方職工、私營企業(yè)的雇員、事業(yè)單位中訂立了勞動合同的職工，都應(yīng)納入失業(yè)保險制度的保障范圍，符合條件的應(yīng)享受失業(yè)救濟(jì)金。這既符合社會保障的發(fā)展方向，也有利于改革的不斷深化和勞動力的合理流動。必須盡快建立覆蓋全社會的失業(yè)保險制度。在此過程中我們還必須注意以下兩個方面的問題：
（1）必須打破覆蓋壁壘。從我國失業(yè)保險的覆蓋面來看， 存在兩個壁壘：一是所有制界限，二是城鄉(xiāng)界限。目前我國的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移選擇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為就業(yè)主渠道，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的人數(shù)已達(dá)到1.13億，要將這么大一塊勞動力排除在失業(yè)保險的范圍之外顯然是不合理的，因此，失業(yè)保險必須跨越這些界限。
（2）享受失業(yè)保障的資格條件。失業(yè)者必須是勞動者， 并且收入中止；必須達(dá)到規(guī)定的資格期限，包括就業(yè)期和受保期；必須有勞動能力，又有勞動愿望。
2.擴(kuò)大個人承擔(dān)份額，建立失業(yè)保險社。失業(yè)保險基金采用何種負(fù)擔(dān)方式往往取決于多種因素，如一國社會生產(chǎn)力的發(fā)展水平，歷史傳統(tǒng)和相關(guān)政策，政府、企業(yè)和勞動者個人對失業(yè)應(yīng)負(fù)責(zé)任的認(rèn)識以及承受能力，等等。當(dāng)今世界各國對失業(yè)保險金的籌集采用多種不同方式，根據(jù)我國國情，借鑒世界上大多數(shù)大家的經(jīng)驗，由政府、企業(yè)和勞動者個人三方面作為承受失業(yè)主體，按一定比例，共同出資籌集失業(yè)保險基金較為適宜。擴(kuò)大失業(yè)保險中個人承擔(dān)的份額，是失業(yè)保險制度改革的方向，可以借鑒發(fā)達(dá)國家的做法，嘗試建立“失業(yè)保險社”。失業(yè)保險社的資金由員工和企業(yè)或雇主根據(jù)行業(yè)風(fēng)險的大小繳納，國家給予適當(dāng)補助，資金以基金制運作。
3.提高失業(yè)保險的統(tǒng)籌層次。失業(yè)保險具有集中資金，分散風(fēng)險的功能。為了充分發(fā)揮出這個功能，同時結(jié)合我國在不同地區(qū)失業(yè)的不平衡，應(yīng)當(dāng)最大限度地提高統(tǒng)籌的層次，建立并盡快完善“省級統(tǒng)籌，中央調(diào)劑”的目標(biāo)運行模式，這樣不僅可以保證資金的集中程度，又能減少管理環(huán)節(jié)。&nb sp;
4.強(qiáng)化失業(yè)者的再就業(yè)。根據(jù)目前我國的實際情況，要從根本上完善失業(yè)保險制度，必須和再就業(yè)工程密切結(jié)合起來。因為建立失業(yè)保險制度的目的，一方面是為了確保失業(yè)者在失業(yè)期間的基本生活，另一方面，更為重要的是為了促進(jìn)失業(yè)者更快的重新就業(yè)。失業(yè)保險的立足點就是再就業(yè)。在構(gòu)建失業(yè)保險的同時，必須致力于創(chuàng)造再就業(yè)機(jī)會，包括就業(yè)咨詢、指導(dǎo)，為求職者和用人單位的信息溝通提供便利，舉辦各種專業(yè)、技能、上崗培訓(xùn)，舉辦各種以工代賑工程和“受庇護(hù)工程”，以收容長期失業(yè)、技藝差、低能或殘疾人。為了使失業(yè)保險制度和再就業(yè)工程緊密結(jié)合，在失業(yè)保險金的支付上，應(yīng)當(dāng)實行遞減制。因為失業(yè)保險支付水平過高，不僅帶來資金的壓力，也會在一定程度上助長失業(yè)者的依賴行為，遞減制可以激勵失業(yè)者更加努力地尋找新工作。
5.完善有關(guān)失業(yè)保險制度有效運行的配套條件。失業(yè)保險制度是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，因此，必須以系統(tǒng)工程的觀念和方法對失業(yè)保險制度進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)計，努力為其創(chuàng)造一個有效的運行條件。
（1）體制上的銜接。 在宏觀上必須建立和健全對失業(yè)的宏觀調(diào)控體系，轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化社會服務(wù)；在微觀上要加大深化企業(yè)改革的力度，增強(qiáng)企業(yè)活力，提高企業(yè)效益，增加就業(yè)崗位，以控制失業(yè)隊伍的擴(kuò)大，推動和促進(jìn)再就業(yè)。
【關(guān)鍵詞】失業(yè)保險/社會保障/再就業(yè)
【正文】
一
經(jīng)濟(jì)增長率、通貨膨脹和失業(yè)率通常被稱為一個國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“晴雨表”，它們也是政府選擇正確的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和確定適宜經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的主要依據(jù)。改革開放之初，由于當(dāng)時宏觀政策方面的原因，我國的失業(yè)問題沒有引起人們足夠的重視，80年代中期之前主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)新增勞動力人口不能得到全部安置而形成的“待業(yè)”問題；80年代中期以后，隨著農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)的大量流動，特別是1993年提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制之后，一些國有企業(yè)減員增效以及關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)，“下崗”和失業(yè)逐漸成為新的特點。根據(jù)近年統(tǒng)計資料顯示，1993年，我國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為2.6％，1994年為2.8％，到1997年則增長到3.1％左右。而實際失業(yè)率則遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這些數(shù)據(jù)。據(jù)估計，1997年，我國的實際失業(yè)率已達(dá)到6.9％。降低失業(yè)率已成為今后我國宏觀調(diào)控的首要任務(wù)，如何在更高層次上完善和發(fā)展我國的失業(yè)保險制度再次成為擺在我們目前的重要課題。
自從1905年失業(yè)保險制度在法國首創(chuàng)以來，全世界已有60多個國家建立了失業(yè)保險制度。我國的失業(yè)保險是從1986年正式開始的，雖然起步較晚，但在制度建設(shè)方面已經(jīng)取得了重大成就。機(jī)構(gòu)普遍建立，規(guī)章制度逐步完善，既有中央一級的基本法規(guī)，又有地方一級的補充法規(guī)。失業(yè)保險制度建立以來，對保障失業(yè)人員的基本生活，促進(jìn)再就業(yè)，健全勞動力服務(wù)市場體系，促進(jìn)企業(yè)的經(jīng)營機(jī)制特別是用人機(jī)制轉(zhuǎn)變方面發(fā)揮了積極的作用。
盡管我國失業(yè)保險制度取得了上述成就，但隨著社會的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)形勢的變化，其缺陷也日益顯露出來，在一定程度上制約了勞動制度乃至經(jīng)濟(jì)體制改革的深入。主要表現(xiàn)在以下方面：
1.失業(yè)保險的覆蓋面較窄，保險能力弱。按照國家有關(guān)規(guī)定，失業(yè)保險的實施范圍主要是在國有企業(yè)中，現(xiàn)在，雖然一些地方政府將實施范圍擴(kuò)大到非國有企業(yè)，但實際情況是，大多數(shù)國有企業(yè)的職工參加了失業(yè)保險，而大多數(shù)非國有企業(yè)的員工卻還沒有納入失業(yè)保險的范疇之內(nèi)。據(jù)統(tǒng)計，1995年末，全國有9500萬人沒有參加失業(yè)保險，約占全國城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工人總數(shù)的78.7％。目前，不少地方的失業(yè)職工中，有相當(dāng)多的人不能享受失業(yè)保險，社會上既存在“有險無保”的問題，同時又存在“有保無險”的現(xiàn)象。從失業(yè)保險對登記失業(yè)人員的救助方面看，我國的失業(yè)保險體系也沒有能夠充分發(fā)揮出應(yīng)有的保障功能。1996年全國被救濟(jì)的330.79萬登記失業(yè)人員一年內(nèi)人均領(lǐng)取的失業(yè)救濟(jì)金只有418.8元，而當(dāng)年全國職工人均工資為6210元，被救濟(jì)人員平均領(lǐng)取的失業(yè)救濟(jì)金只相當(dāng)于在職職工人均工資的6.74％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際上失業(yè)救濟(jì)金的平均水平（一般為在職職工工資的50％），這在當(dāng)年城鎮(zhèn)居民消費價格指數(shù)為108.8％的情況下，連失業(yè)者本人的最低生活水準(zhǔn)也難以維持，其保障功能是很脆弱的。
2.統(tǒng)籌層次低。社會保障基金的運行規(guī)律是：風(fēng)險的承受能力與基金的統(tǒng)籌層次呈正比，統(tǒng)籌層次越高，社會保險的互濟(jì)性就越有保證。我國的失業(yè)保險基金絕大部分是由市縣統(tǒng)籌，而從實行失業(yè)保險的國家看，大部分是由國家一級統(tǒng)籌。失業(yè)保險范圍過窄，導(dǎo)致地區(qū)之間的調(diào)劑作用沒有發(fā)揮出來，如在一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，失業(yè)保險費征集困難，一旦出現(xiàn)問題又很難調(diào)劑使用，而地方政府的財政往往也都比較困難，沒有能力對匱乏的救濟(jì)金予以補足，致使一些地區(qū)不能按期支付失業(yè)人員的救濟(jì)金。
3.失業(yè)保險基金籌集不足，管理不善。社會保險的普遍性要求覆蓋面要大，還要求資金來源的多樣化。我國現(xiàn)行的保險制度是企業(yè)繳費，國家財政在特殊情況下提供補貼。實際上，僅僅只企業(yè)是按低于職工工資1％的比例交納失業(yè)保險費，國家財政補貼的情況幾乎沒有發(fā)生過。由于資金來源狹窄，救濟(jì)也就只能是低水平的。根據(jù)勞動部門統(tǒng)計，1986～1990年，全國享受失業(yè)救濟(jì)保險金的職工只有20萬人，年均不過5萬人；到1994年和1995年雖達(dá)到170萬人和250萬人，而實際上即使是把全部上繳的失業(yè)救濟(jì)金僅用于救濟(jì)城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員，也只能救濟(jì)其中的一小部分。如果通過企業(yè)用工制度改革，將現(xiàn)在由企業(yè)承擔(dān)的下崗人員和富余人員全部推向社會，納入失業(yè)救濟(jì)對象，失業(yè)保險基金的缺口就更大了。基金監(jiān)督機(jī)制不健全，導(dǎo)致許多地方的失業(yè)保險基金管理不善。據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，許多地區(qū)提取的管理費用都超過了國家規(guī)定的2％的標(biāo)準(zhǔn)。挪用失業(yè)保險基金的現(xiàn)象也比較嚴(yán)重。4.再就業(yè)難以落實。一些地方的失業(yè)救濟(jì)和促進(jìn)再就業(yè)工作相互脫節(jié)，給再就業(yè)工作帶來許多困難。在不少失業(yè)人員中還存在著“三不就（非國有不就、非機(jī)關(guān)不就、待遇不高不就）”的擇業(yè)觀念，而其中很多人的文化素質(zhì)、專業(yè)技能偏低，從而出現(xiàn)有業(yè)不就、有業(yè)不能就的情況，這給再就業(yè)工作帶來很大的障礙，使再就業(yè)問題越來越難以解決，從而在相當(dāng)大的程度上加大了完善失業(yè)保險的難度。
以上所述僅是我國失業(yè)保險制度存在的主要問題，隨著我國用工制度改革的不斷深化，更多的企業(yè)下崗人員和富余人員將被納入失業(yè)救濟(jì)的范圍，對我國建立不久且尚不十分健全的社會保障體制必將是一個十分嚴(yán)峻的考驗。完善我國的失業(yè)保險制度已迫在眉睫。
二
完善我國的失業(yè)保險制度，在總體上要遵循兩個基本原則，一是要立足國情，提高我國失業(yè)保險的社會化程度，二是要向國際通行做法靠攏，借鑒世界上多數(shù)國家的經(jīng)驗。為此，我們認(rèn)為，我國的失業(yè)保險制度的進(jìn)一步改革和完善應(yīng)包括以下方面的內(nèi)容：
1.擴(kuò)大失業(yè)保險的覆蓋面，加大保障力度。按照國際勞工組織公布的《國際勞工條約》的約定，失業(yè)救濟(jì)保險適用于所有工薪人員。社會保險制度比較成熟的國家，失業(yè)保險的覆蓋面很廣，幾乎覆蓋了全社會所有企業(yè)的職工。目前從我國企業(yè)改革的目標(biāo)看，凡是有可能失業(yè)的勞動者，無論是國有企業(yè)的職工，還是集體企業(yè)的職工、外資企業(yè)的中方職工、私營企業(yè)的雇員、事業(yè)單位中訂立了勞動合同的職工，都應(yīng)納入失業(yè)保險制度的保障范圍，符合條件的應(yīng)享受失業(yè)救濟(jì)金。這既符合社會保障的發(fā)展方向，也有利于改革的不斷深化和勞動力的合理流動。必須盡快建立覆蓋全社會的失業(yè)保險制度。在此過程中我們還必須注意以下兩個方面的問題：
（1）必須打破覆蓋壁壘。從我國失業(yè)保險的覆蓋面來看，存在兩個壁壘：一是所有制界限，二是城鄉(xiāng)界限。目前我國的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移選擇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為就業(yè)主渠道，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的人數(shù)已達(dá)到1.13億，要將這么大一塊勞動力排除在失業(yè)保險的范圍之外顯然是不合理的，因此，失業(yè)保險必須跨越這些界限。
（2）享受失業(yè)保障的資格條件。失業(yè)者必須是勞動者，并且收入中止；必須達(dá)到規(guī)定的資格期限，包括就業(yè)期和受保期；必須有勞動能力，又有勞動愿望。
2.擴(kuò)大個人承擔(dān)份額，建立失業(yè)保險社。失業(yè)保險基金采用何種負(fù)擔(dān)方式往往取決于多種因素，如一國社會生產(chǎn)力的發(fā)展水平，歷史傳統(tǒng)和相關(guān)政策，政府、企業(yè)和勞動者個人對失業(yè)應(yīng)負(fù)責(zé)任的認(rèn)識以及承受能力，等等。當(dāng)今世界各國對失業(yè)保險金的籌集采用多種不同方式，根據(jù)我國國情，借鑒世界上大多數(shù)大家的經(jīng)驗，由政府、企業(yè)和勞動者個人三方面作為承受失業(yè)主體，按一定比例，共同出資籌集失業(yè)保險基金較為適宜。擴(kuò)大失業(yè)保險中個人承擔(dān)的份額，是失業(yè)保險制度改革的方向，可以借鑒發(fā)達(dá)國家的做法，嘗試建立“失業(yè)保險社”。失業(yè)保險社的資金由員工和企業(yè)或雇主根據(jù)行業(yè)風(fēng)險的大小繳納，國家給予適當(dāng)補助，資金以基金制運作。
3.提高失業(yè)保險的統(tǒng)籌層次。失業(yè)保險具有集中資金，分散風(fēng)險的功能。為了充分發(fā)揮出這個功能，同時結(jié)合我國在不同地區(qū)失業(yè)的不平衡，應(yīng)當(dāng)最大限度地提高統(tǒng)籌的層次，建立并盡快完善“省級統(tǒng)籌，中央調(diào)劑”的目標(biāo)運行模式，這樣不僅可以保證資金的集中程度，又能減少管理環(huán)節(jié)。
4.強(qiáng)化失業(yè)者的再就業(yè)。根據(jù)目前我國的實際情況，要從根本上完善失業(yè)保險制度，必須和再就業(yè)工程密切結(jié)合起來。因為建立失業(yè)保險制度的目的，一方面是為了確保失業(yè)者在失業(yè)期間的基本生活，另一方面，更為重要的是為了促進(jìn)失業(yè)者更快的重新就業(yè)。失業(yè)保險的立足點就是再就業(yè)。在構(gòu)建失業(yè)保險的同時，必須致力于創(chuàng)造再就業(yè)機(jī)會，包括就業(yè)咨詢、指導(dǎo)，為求職者和用人單位的信息溝通提供便利，舉辦各種專業(yè)、技能、上崗培訓(xùn)，舉辦各種以工代賑工程和“受庇護(hù)工程”，以收容長期失業(yè)、技藝差、低能或殘疾人。為了使失業(yè)保險制度和再就業(yè)工程緊密結(jié)合，在失業(yè)保險金的支付上，應(yīng)當(dāng)實行遞減制。因為失業(yè)保險支付水平過高，不僅帶來資金的壓力，也會在一定程度上助長失業(yè)者的依賴行為，遞減制可以激勵失業(yè)者更加努力地尋找新工作。
5.完善有關(guān)失業(yè)保險制度有效運行的配套條件。失業(yè)保險制度是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，因此，必須以系統(tǒng)工程的觀念和方法對失業(yè)保險制度進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)計，努力為其創(chuàng)造一個有效的運行條件。
（1）體制上的銜接。在宏觀上必須建立和健全對失業(yè)的宏觀調(diào)控體系，轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化社會服務(wù)；在微觀上要加大深化企業(yè)改革的力度，增強(qiáng)企業(yè)活力，提高企業(yè)效益，增加就業(yè)崗位，以控制失業(yè)隊伍的擴(kuò)大，推動和促進(jìn)再就業(yè)。
失業(yè)社會保險是對遭受失業(yè)風(fēng)險，暫時喪失工資收入的失業(yè)者設(shè)計的，因而失業(yè)保險覆蓋范圍主要應(yīng)是勞動者。由于條件限制，我國最初的失業(yè)保險只適用于國有企業(yè)職工，這就忽視了對非國有企業(yè)職工的保障。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和保障能力的提高，我國在1999年《失業(yè)保險條例》中將適用范圍界定為城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位及其職工。城鎮(zhèn)企業(yè)是指國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)以及其他城鎮(zhèn)企業(yè)。這就使得更多的勞動者能夠參加失業(yè)保險，保障自己的權(quán)利，但仍然存在諸多問題。
一是未將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)納入失業(yè)保險范圍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工以農(nóng)民職工為主，人員眾多，數(shù)量很大，在農(nóng)村勞動力嚴(yán)重過剩，并不是每一個農(nóng)民都有足夠土地耕種的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展壯大緩解了這一困境。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營狀況極不穩(wěn)定，一旦這部分農(nóng)民職工失去工作，而又暫無其它謀生渠道，又將產(chǎn)生眾多失業(yè)人員。不但使這部分農(nóng)民生活難以維持，還會給社會造成不穩(wěn)定。此外，還有一批非農(nóng)民職工在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不參加失業(yè)保險，使這部分人群的權(quán)利也難以得到保障。
二是個體工商戶的雇員也未納入保險范圍。目前，我國個體工商戶的雇員數(shù)目越來越多，而按照《條例》規(guī)定，卻未將這部分雇員納入保障范圍，只是在附則中授權(quán)省級人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況決定是否將有雇員的個體工商戶及其雇員納入失業(yè)保險。有的省份在制定本地相關(guān)規(guī)定時，未將有雇員的個體工商戶納入范圍。個體工商戶的雇員本身就流動頻繁，失業(yè)現(xiàn)象時有發(fā)生，如不參加保險，則生活得不到保障，因此，如何加強(qiáng)立法至關(guān)重要。
三是農(nóng)民合同制工人不能享受完整的失業(yè)保險待遇。目前，城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位招用了許多具有農(nóng)業(yè)戶口的合同制工人。根據(jù)《條例》規(guī)定，農(nóng)民合同制工人個人不繳納保費，原則上是不能享受失業(yè)保險待遇的。但目前用人單位在繳費時，工資總額中已包括農(nóng)民合同制工人的工資。因此《條例》規(guī)定，單位招用的農(nóng)民合同制工人連續(xù)工作滿一年，本單位已繳納失業(yè)保險費，勞動合同期滿未續(xù)訂或者提前解除勞動合同的，由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)根據(jù)其工作時間長短，對其支付一次性的補助。而從各地實施情況看，一次性補助標(biāo)準(zhǔn)都不是很高。這樣規(guī)定顯然有失公平，無論是城鎮(zhèn)戶口還是農(nóng)業(yè)戶口工人，都是為本單位工作的職工，應(yīng)享受同樣的失業(yè)保險待遇。可考慮農(nóng)業(yè)合同制工人個人也適當(dāng)繳費，而失業(yè)后享受城鎮(zhèn)職工同等的失業(yè)保險待遇。
四是“職工”范圍法律界定不明。目前許多企業(yè)為了逃避責(zé)任，不與勞動者簽訂勞動合同，視職工為“臨時工”，拒絕為其辦理失業(yè)保險。而實際上國家對臨時工的相關(guān)問題早有定論：“用人單位如在臨時性崗位上用工也應(yīng)當(dāng)與勞動者簽訂勞動合同并依法為其建立各種社會保險。”但在條例中對職工的界定不明，使得一些企業(yè)鉆漏洞，職工權(quán)益得不到保障。
五是新增失業(yè)群體。目前《失業(yè)保險條例》中所指的失業(yè)人員只限為就業(yè)轉(zhuǎn)失業(yè)的人員，而在現(xiàn)實中，尚有一類人群是從未參加工作的勞動力，其中又有一個頗為引人注目的群體———大學(xué)生失業(yè)群體。這部分人群沒盡繳費義務(wù)，原則上是不能享受失業(yè)保險待遇的。但據(jù)一些國家的做法，對不能立刻找到工作的大學(xué)畢業(yè)生作特殊規(guī)定，給他們發(fā)放失業(yè)津貼。我國是否可借鑒類似做法：對其基本生活先做一定保障，幫助其就業(yè)，待其正式工作后，再支付相應(yīng)保費。當(dāng)然這種做法會加大失業(yè)保險基金的支出，而且對當(dāng)事人的誠信也很難認(rèn)定。
六是我國農(nóng)村剩余勞動力數(shù)量巨大，這其中一部分人進(jìn)入城鎮(zhèn)工作，而大部分仍留在農(nóng)村，基本上處于失業(yè)狀態(tài)，但目前卻并未納入失業(yè)保險。
七是即使是《條例》中明確規(guī)定的城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)參保，但到目前為止參加保險的主要是國有企業(yè)，其他性質(zhì)的企業(yè)及事業(yè)單位參保率不高。
二、失業(yè)保險基金的籌集
《條例》中對繳費基數(shù)及比率作了相應(yīng)規(guī)定，但繳費基數(shù)并不規(guī)范。《條例》中規(guī)定：“應(yīng)參保的城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位的繳費基數(shù)為本單位工資總額的2%，繳費職工按本人工資的1%繳費”。而對工資總額時間界定不明，是以上一年度單位工資總額平攤到本年各個月份作為基數(shù)，還是以上月單位工資總額為基數(shù)，各地目前做法并不統(tǒng)一。
而且在基金籌集中，欠費現(xiàn)象比較嚴(yán)重，分析其原因：一是一些企業(yè)經(jīng)營不善甚至無力付薪，更不用說繳納失業(yè)保險費了；二是有些效益的企業(yè)主觀上不愿繳費，覺得本企業(yè)職工失業(yè)不多，如果繳費，是在背別人的包袱；三是強(qiáng)制性不夠。對某些企業(yè)拒不參保，拖欠保費的現(xiàn)象，相關(guān)機(jī)構(gòu)更無有效措施解決，導(dǎo)致應(yīng)收未收，基金籌集困難。
三、享受失業(yè)保險待遇的條件
盡管各國都規(guī)定了失業(yè)保險的覆蓋范圍，但并非參加失業(yè)保險的人都可享受失業(yè)保險待遇。由于失業(yè)保險制度擔(dān)負(fù)著促進(jìn)就業(yè)的責(zé)任，因此各國對失業(yè)保險的資格條件都很嚴(yán)格，中國也不例外。《條例》中規(guī)定，失業(yè)人員要領(lǐng)取失業(yè)保險金，須同時具備三個條件。
（一）依法參加了失業(yè)保險，所在用人單位和本人履行繳費義務(wù)滿一年
此條件規(guī)定了勞動者的義務(wù)，充分體現(xiàn)了社會保險的特性。但在現(xiàn)實中，某些用人單位由于種種原因未能參保或拖欠保費，繳費期限不足一年，那么失業(yè)人員是否可以享受失業(yè)保險待遇呢？有的省份規(guī)定：“用人單位拖欠保費的，職工失業(yè)后，按累計實際繳費年限發(fā)放待遇，所欠保費由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)繼續(xù)清繳。”但仍然未明確說明由于用人單位的原因而使繳費期限不足一年應(yīng)如何處理。
（二）非因本人意愿中斷就業(yè)
“非本人意愿”一般指“終止勞動合同的，被用人單位解除勞動合同的，被用人單位開除，除名和辭退的”等。但其中規(guī)定并不明確，如職工違反有關(guān)規(guī)章制度，甚至故意制造事端，影響正常工作，危害他人利益而被開除也能享受失業(yè)保險的話，顯然是不合理的，因此對“非本人意愿失業(yè)”應(yīng)詳加規(guī)定。
（三）依法辦理了失業(yè)保險登記，并有求職要求的
按照《失業(yè)保險金申領(lǐng)發(fā)放辦法》規(guī)定，“失業(yè)人員應(yīng)在終止或者解除勞動合同之日起60日內(nèi)，到經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申領(lǐng)失業(yè)保險金。如果超過這一期限，算自動放棄享受失業(yè)保險權(quán)利，以前所累計的繳費年限在下次失業(yè)時不再計算”。此條規(guī)定過于苛刻，如果失業(yè)人員發(fā)生一些特殊情況，不能在規(guī)定的60日內(nèi)（有些省份規(guī)定為30日）辦理申領(lǐng)手續(xù)，卻因此不能享受相應(yīng)待遇，顯然其今后生活難以保障。可否條件放寬，減額發(fā)放保險金或保留其以前所累計的繳費年限在下次失業(yè)時計算。
四、失業(yè)保險待遇給付
我國對失業(yè)保險待遇的給付，項目規(guī)定較為詳細(xì)，除了按累計繳費年限的長短領(lǐng)取不同期限的失業(yè)保險金外，還規(guī)定了失業(yè)人員可享受的其它待遇，如：醫(yī)療補助、生育補助，喪葬補助和撫恤補貼，以及減免職業(yè)技能培訓(xùn)費和職業(yè)介紹服務(wù)費等，但這一規(guī)定尚不完善。由于失業(yè)保險制度作用不僅在于保障失業(yè)人員失業(yè)期間的基本生活，更重要的是承擔(dān)了促進(jìn)就業(yè)的這一重任。因此，應(yīng)對失業(yè)人員的就業(yè)提供更多措施。目前有些地區(qū)已經(jīng)采取了相應(yīng)方法，如對選擇求職的失業(yè)人員，就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)在60日內(nèi)提供可供選擇的崗位2次。但這對促進(jìn)就業(yè)來講卻并不全面。可借鑒其他國家（地區(qū)）的一些做法，比如臺灣法規(guī)定給予失業(yè)者創(chuàng)業(yè)補助、提前就業(yè)獎勵以及給雇傭失業(yè)工人企業(yè)獎勵。此外，可適當(dāng)對一些特殊困難的失業(yè)者如傷病失業(yè)者，老年失業(yè)者以及孕婦失業(yè)者等特殊的弱者給予額外失業(yè)補助。
對失業(yè)保險金的標(biāo)準(zhǔn)，我國規(guī)定應(yīng)高于當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)，這樣既可以保障失業(yè)人員的生活，又可促進(jìn)其再就業(yè)。從各地執(zhí)行情況看，有的省份一般標(biāo)準(zhǔn)都在最低工資70%-80%之間，有的省規(guī)定為當(dāng)?shù)氐捅＝鸬?20%，但此項規(guī)定并不符合社會保險的公平效率的原則。一些失業(yè)人員在職時工資收入較高，自然比低工資收入的勞動者繳費要多，而在失業(yè)時，卻只能領(lǐng)取相同的金額，這顯然并不合理。因此可適當(dāng)考慮以個人失業(yè)前收入的一定比例發(fā)放，例如國際勞工公約規(guī)定失業(yè)保險金不低于原工資的50%；同時可以規(guī)定一個最高限額，以避免以前高收入者的失業(yè)金仍然很高，喪失勞動積極性。此外，有些失業(yè)人員家庭經(jīng)濟(jì)不好，負(fù)擔(dān)重，可借鑒少數(shù)國家的做法，適當(dāng)調(diào)高失業(yè)保險金，以保障其實際生活水平。
失業(yè)保險待遇給付并不同于養(yǎng)老保險金的給付，它主要是對那些暫時失去工作的人群給予適當(dāng)經(jīng)濟(jì)幫助，因此，給付并非無期限的。我國針對累計繳費年限的不同而制訂了不同的領(lǐng)取失業(yè)保險金的期限，如：累計繳費時間10年以上的，最長能夠領(lǐng)取24個月的失業(yè)保險金。這樣的規(guī)定既鼓勵了單位和個人的繳費積極性，又能促使失業(yè)人員盡快尋找新的工作。但由于失業(yè)嚴(yán)重程度經(jīng)常進(jìn)行變化，而且不同年齡段的失業(yè)人員尋找工作的機(jī)會并不均等，因此，可考慮將失業(yè)保險金的領(lǐng)取期限隨失業(yè)率高低做調(diào)整，并針對不同年齡段的失業(yè)人員規(guī)定不同的領(lǐng)取期限。
五、失業(yè)保險待遇的停領(lǐng)規(guī)定
由于失業(yè)保險主要是保障失業(yè)人員的基本生活及促進(jìn)其就業(yè)，因此，當(dāng)失業(yè)人員的一些情況發(fā)生變動時，就不能再享受失業(yè)保險待遇了。
《失業(yè)保險條例》規(guī)定了以下情形：重新就業(yè)，不過《條例》并未明確解釋重新就業(yè)的內(nèi)涵。如果失業(yè)人員只是暫時打零工算不算重新就業(yè)呢，而且如果重新就業(yè)人員不及時通報就業(yè)情況，相關(guān)機(jī)構(gòu)很難知道實際情況，會加大失業(yè)保險基金的支出；應(yīng)征服兵役的；移居境外；享受基本養(yǎng)老保險待遇；被判刑收監(jiān)執(zhí)行或被勞動教養(yǎng)，但當(dāng)這類人群刑滿釋放或勞動教養(yǎng)期滿不能立刻找到工作，是否可以繼續(xù)享受以前應(yīng)享受而未享受完的失業(yè)保險待遇呢；無正當(dāng)理由拒不接受相關(guān)機(jī)構(gòu)介紹的工作，何為“正當(dāng)理由”，并未有明確規(guī)定，因此實際操作很困難，可以借鑒國際勞工組織44號公約提出的參照標(biāo)準(zhǔn)：提供的職業(yè)與失業(yè)者的專業(yè)、能力、工作經(jīng)驗相適應(yīng)，必要時考慮年齡等。
六、失業(yè)保險基金的統(tǒng)籌層次
根據(jù)《失業(yè)保險條例》的規(guī)定，失業(yè)保險基金在直轄市和設(shè)區(qū)的市實行市級統(tǒng)籌，省、自治區(qū)可以集中部分失業(yè)保險基金調(diào)劑使用，但仍有的市并未實行市級統(tǒng)籌，抗風(fēng)險能力弱，而且各省的省級調(diào)劑金比例大不相同。因此，應(yīng)努力提高統(tǒng)籌層次。
七、有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計不準(zhǔn)確
失業(yè)保險是針對失業(yè)人員提供保障措施，因此失業(yè)人員的數(shù)量關(guān)系到失業(yè)保險政策的制定和調(diào)整。因此，失業(yè)率這一統(tǒng)計指標(biāo)能否準(zhǔn)確和及時極為重要，但我國失業(yè)率卻不能完全反映我國失業(yè)情況。我國失業(yè)率指的是城鎮(zhèn)登記失業(yè)率，那些在城鎮(zhèn)打工的農(nóng)民工及農(nóng)村無活可干的勞動者并未統(tǒng)計在內(nèi)；而且也并非全部城鎮(zhèn)失業(yè)人員都會到相關(guān)機(jī)構(gòu)去進(jìn)行失業(yè)登記。根據(jù)這樣統(tǒng)計出來的失業(yè)率制定政策必然影響失業(yè)保險的實施效果。
參考文獻(xiàn)：
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【關(guān)鍵詞】我國；失業(yè)保險制度；存在問題；改革策略
失業(yè)保險制度屬于國家樹立起來的，用于保障失業(yè)者利益的資金。該制度的主要功能就是救濟(jì)并幫助失業(yè)人員，使之能在保障基本生活的基礎(chǔ)上盡快實現(xiàn)再就業(yè)。當(dāng)下我國失業(yè)保險制度還存有部分問題，需要相關(guān)人員仔細(xì)探究，找出改進(jìn)的具體方法。
一、我國失業(yè)保險制度存在的問題
（一）《失業(yè)保險條例》不完善，覆蓋面狹窄
根據(jù)《失業(yè)保險條例》的相關(guān)內(nèi)容，各類企事業(yè)單位的員工需要依照其中標(biāo)準(zhǔn)，上繳失業(yè)保險費用。而失業(yè)人員同樣也可以按照這一系列俗跡獲取應(yīng)得的保險待遇。從理論角度看，任何一個面臨失業(yè)或是已經(jīng)失業(yè)的人，都應(yīng)當(dāng)有權(quán)利獲得失業(yè)保險待遇。但國內(nèi)當(dāng)前的失業(yè)保險條例僅僅覆蓋了城鎮(zhèn)當(dāng)中企業(yè)及單位的失業(yè)人員，卻沒有充分考慮到農(nóng)村相應(yīng)地區(qū)內(nèi)的情況。這就導(dǎo)致失業(yè)保險覆蓋區(qū)間很窄，無法符合大多數(shù)人的要求。此外，失業(yè)保險也并未覆蓋到所有年齡段的勞動者，其具體執(zhí)行不夠靈活，且發(fā)展?fàn)顩r已經(jīng)大大落后于城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如若失業(yè)保險條例在這些層面沒有得到改善，那么就難以跟上當(dāng)前社會就業(yè)形勢的前進(jìn)腳步，導(dǎo)致勞動者福利待遇的不平等。
（二）失業(yè)保險制度缺乏靈活性與激勵性
首先，國內(nèi)現(xiàn)行的失業(yè)保險制度在繳費率方面沒有表現(xiàn)出具體差異。繳費率主要是將企業(yè)或單位的工資總數(shù)作為標(biāo)準(zhǔn)，讓其根據(jù)自己實發(fā)工資總數(shù)乘以百分之二上繳失業(yè)保險費用。這種沒有差異的繳費率忽略了企業(yè)和單位間于雇傭?qū)哟畏矫娴牟煌恍┬б媪己玫钠髽I(yè)需要付出較高工資，所以必須負(fù)擔(dān)高額保險費用。這部分企業(yè)中的勞動者面對的失業(yè)風(fēng)險就更小。其次，從行業(yè)角度講，用人較多的勞動密集型企業(yè)所需要上繳的失業(yè)保險費用很高，但其收益又相對較低，所以企業(yè)負(fù)擔(dān)很重。技術(shù)密集型企業(yè)則用人較少，不需要負(fù)擔(dān)高額失業(yè)保險費用，而其所獲利潤又相對更高，因此這種無差別繳費缺乏靈活性，不利于激勵就業(yè)發(fā)展。
（三）失業(yè)保險金的支出結(jié)構(gòu)不科學(xué)
我國各項失業(yè)保險金支出情況，還缺少足夠的科學(xué)性與合理性。有關(guān)對失業(yè)者進(jìn)行職業(yè)介紹及培訓(xùn)的費用，還尚未制定出明確的標(biāo)準(zhǔn)，大多都是由當(dāng)?shù)夭块T或政府自行確定。而這樣一來，失業(yè)人員基礎(chǔ)生活費用占據(jù)了絕大部分的保險支出額度。例如，2014年失業(yè)保險金的總支出是156.9億元，這一數(shù)據(jù)涵蓋了工作介紹和技能培訓(xùn)等多個方面。但事實上，用于職業(yè)介紹和培訓(xùn)的資金只占了總金額的20%左右，大部分仍然用在了失業(yè)人員的基本生活保障方面，這對于促進(jìn)就業(yè)而言是十分不利的。
二、我國失業(yè)保險制度的具體改革策略
（一）對《失業(yè)保險條例》進(jìn)行改善，促進(jìn)勞動力流通
要改進(jìn)當(dāng)前的失業(yè)保險制度，就必須進(jìn)一步完善《失業(yè)保險條例》，拓展其覆蓋范圍和保障功能，使勞動力可以更高效、自由地流通。首先，原來的條例中，有關(guān)農(nóng)民工的規(guī)定是“持續(xù)工作滿一年后，可享受失業(yè)保險金待遇。”現(xiàn)在則可以改為“累計工作滿一年后，即可享受失業(yè)保險金待遇。”其次，條例中“并非由于本人意愿而中止就業(yè)”的規(guī)定，可以再度細(xì)分，在實際操作過程中，要關(guān)注其本人是否已經(jīng)失業(yè)，而不必注重是否出于本人意思而中止工作。第三，要明確指出失業(yè)保險金在當(dāng)年內(nèi)花費的上限，或是制定出累積結(jié)余的最高數(shù)據(jù)，以便促使本年內(nèi)的保險金可以最大限度地用于失業(yè)人員的生活以及工作推動方面。最后，要批準(zhǔn)本人在失業(yè)期間可暫時不領(lǐng)取失業(yè)保險金，等到需要的時候再自行申請并領(lǐng)取，具體時間應(yīng)由本人自主確定，并可以累計。
（二）提高失業(yè)保險制度的靈活性與激勵性
對于我國失業(yè)保險制度不夠靈活，缺少激勵性的現(xiàn)狀，可以借鑒國外一些發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗，把失業(yè)保險金和再就業(yè)的因素結(jié)合起來。首先，如果勞動者提前就業(yè)，可以為其提供就業(yè)補助。其次，如果勞動者自愿投身于相對低下的工作，即可以為其提供資金補貼。從長遠(yuǎn)發(fā)展的眼光看，若要確保失業(yè)保險金的收入及支出維持均衡，還可規(guī)定保險金根據(jù)時間進(jìn)行付給。例如，原本當(dāng)累積繳費時間超過一年，且不到兩年的時候，失業(yè)人員能夠領(lǐng)到三個月的保險金，其金額是最低工資標(biāo)準(zhǔn)的70%。而若是根據(jù)時間進(jìn)行支付，則三個月內(nèi)所領(lǐng)到的保險金分別是最低工資標(biāo)準(zhǔn)的80%、70%、60%。雖然總體支出沒有發(fā)生變化，但保險金和最低工資標(biāo)準(zhǔn)之間的差異在逐步拉開，有利于激勵失業(yè)者再就業(yè)。此外，還應(yīng)當(dāng)調(diào)節(jié)不同類型企業(yè)的失業(yè)保險金繳費率，提高技術(shù)密集型企業(yè)繳納的保險費用，而降低勞動密集型企業(yè)繳納的失業(yè)保險金額。
（三）改進(jìn)失業(yè)保險金的支出結(jié)構(gòu)
首先，對于生活的基本保障，應(yīng)當(dāng)適度拉開失業(yè)保險待遇和最低工資標(biāo)準(zhǔn)間的差距，刺激勞動者再就業(yè)。其次，要增加就業(yè)指導(dǎo)、技術(shù)培訓(xùn)等層面的資金投入，讓失業(yè)者掌握必備的就業(yè)技能，使失業(yè)保險制度獲得堅實的經(jīng)濟(jì)保障。對于一部分打算自主創(chuàng)業(yè)的失業(yè)人員，可以一次性發(fā)給3個月甚至更多的保險金。第三，要充分利用失業(yè)保險機(jī)制，控制企業(yè)或單位的解聘活動。例如為企業(yè)提供培訓(xùn)補貼，促進(jìn)其改良就業(yè)條件及環(huán)境，在企業(yè)內(nèi)部實施轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)制度，降低勞動者解聘的概率。
三、結(jié)束語
失業(yè)保險制度問題是現(xiàn)階段國內(nèi)社會面臨的核心問題之一，處理好這一問題，能夠推動社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步向前發(fā)展。國家政府要對相關(guān)條款進(jìn)行改善，促進(jìn)勞動力流通，提高失業(yè)保險制度的靈活性，同時改進(jìn)保險金的支出結(jié)構(gòu)，有效幫助失業(yè)人員創(chuàng)業(yè)或再就業(yè)。
參考文獻(xiàn)：
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摘要：隨著社會和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，失業(yè)保障在維持下崗失業(yè)人員的基本生活、促進(jìn)就業(yè)和維護(hù)社會穩(wěn)定等方面作用越來越大。本文通過反思我國的失業(yè)保險制度存在的問題，提出了完善失業(yè)保險制度的對策建議。
一、我國失業(yè)保險制度的發(fā)展歷程
1.建立階段
1986年為了配合國有企業(yè)改革，實行勞動合同制，促進(jìn)勞動力的合理流動，國務(wù)院頒發(fā)了《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》這標(biāo)志著我國失業(yè)保險制度的建立。《暫行規(guī)定》雖然對失業(yè)保險制度的主要構(gòu)成要素如實施范圍、對象、資金來源、支付標(biāo)準(zhǔn)、管理機(jī)構(gòu)都作了說明，但正如它的名稱一樣還帶有計劃經(jīng)濟(jì)的色彩，其實施范圍狹窄，資金來源渠道單一，保障能力有限，失業(yè)救濟(jì)性質(zhì)明顯。
20世紀(jì)90年代以后，由于經(jīng)濟(jì)改革的力度加大，國有企業(yè)富余人員問題浮出水面。為了進(jìn)一步發(fā)揮失業(yè)保險在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革中的作用，1993年國務(wù)院又頒發(fā)了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》以代替1986年的《暫行規(guī)定》，但是《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》并沒有對《暫行規(guī)定》有大的突破和超越，失業(yè)保險原有的問題依然存在，在新的形勢下有些問題甚至更加尖銳和突出，從而導(dǎo)致了失業(yè)保險在經(jīng)濟(jì)改革中沒有擔(dān)當(dāng)起應(yīng)有的責(zé)任，滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在一定程度上延緩了改革的進(jìn)程。
1999年國務(wù)院的《失業(yè)保險條例》，在完善失業(yè)保險制度、強(qiáng)化失業(yè)保險的保障功能、強(qiáng)調(diào)失業(yè)保險權(quán)利與義務(wù)的對應(yīng)、體現(xiàn)失業(yè)保險的性質(zhì)、保障職工合法權(quán)益方面無疑有很大的進(jìn)步。確立了保障失業(yè)人員的基本生活和促進(jìn)再就業(yè)的基本宗旨。將失業(yè)保險的實施范圍擴(kuò)大到城鎮(zhèn)各類企事業(yè)單位及其職工。建立了國家、單位、職工三方負(fù)擔(dān)的籌資機(jī)制。在支出項目安排上，強(qiáng)調(diào)了失業(yè)保險金及其相關(guān)支出，增加了職業(yè)介紹補貼的開支項目，取消了生產(chǎn)自救費和管理費。失業(yè)保險金的標(biāo)準(zhǔn)按照高于當(dāng)?shù)爻鞘凶畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的原則制定。提高了統(tǒng)籌層次，實行了市級統(tǒng)籌。加強(qiáng)了基金管理，規(guī)定失業(yè)保險基金必須存人銀行的財政專戶，實行收支兩條線管理。
二、我國失業(yè)保險制度存在的問題
1.覆蓋范圍窄，多數(shù)失業(yè)者享受不到失業(yè)保險金待遇
自《失業(yè)保險條例》實施后，失業(yè)保險的覆蓋范圍比過去大，但與我國勞動力資源豐富和就業(yè)崗位有限的實際情況比較而言，還是顯得比較窄。我國廣大農(nóng)村還存在大量剩余勞動力，雖然現(xiàn)行的失業(yè)保險條例已把農(nóng)民合同工納入社會保險體系中，規(guī)定對工齡滿1年以上、雇用單位已為其繳納失業(yè)保險費的農(nóng)民合同工，可由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對其支付一次性生活補助。但是，這不能覆蓋大量進(jìn)城從事短時間打工的農(nóng)民和每年從大中專院校畢業(yè)走向社會，短期內(nèi)難以就業(yè)的畢業(yè)生，他們的失業(yè)保險問題也是一個亟待深入研究的新課題。
失業(yè)保險金主要來源于征收的失業(yè)保險費，而各地的失業(yè)保險金以縣(市)統(tǒng)籌，在當(dāng)?shù)厥褂谩？梢姡I(yè)保險金來源渠道單一，統(tǒng)籌層次低，防范和分散失業(yè)風(fēng)險的能力不高、調(diào)劑能力差。
《失業(yè)保險條例》建立失業(yè)保險制度的根本目的是保障失業(yè)人員失業(yè)期間的基本生活，促進(jìn)其再就業(yè)。但是實際上，我國失業(yè)保險僅圍繞失業(yè)人員最低生活保障展開，在如何促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)方面沒有過多的涉及。面對越來越多的失業(yè)人員，沒有相應(yīng)的就業(yè)激勵機(jī)制和再就業(yè)培訓(xùn)措施，單靠給予生活救助是不夠的，最終會導(dǎo)致保險基金不足，無法保障眾多失業(yè)人員的基本生活。
三、完善失業(yè)保險制度的對策
1.調(diào)整失業(yè)保險制度理念，充分認(rèn)識就業(yè)保障的重要性
社會保障應(yīng)該具有就業(yè)保障的功能，其基金的支出，構(gòu)成社會消費需求，與經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張和收縮之間存在著一種反向運動的內(nèi)在聯(lián)系。在經(jīng)濟(jì)繁榮、就業(yè)增加、收入提高、社會消費需求具有擴(kuò)張傾向性時，社會保障金支出就會減少；反之，社會保障金支出就會增加。因此，只有達(dá)到充分的就業(yè)，才會從根本上減輕社會保障的負(fù)擔(dān)。因此，應(yīng)把失業(yè)保險制度與積極勞動政策緊密結(jié)合起來，建立就業(yè)導(dǎo)向型的失業(yè)保障制度，以實現(xiàn)擴(kuò)大就業(yè)的總目標(biāo)。
由于失業(yè)本身是一種廣泛的社會現(xiàn)象，因此要進(jìn)一步擴(kuò)大失業(yè)保險的覆蓋面，讓所有非自愿而處于失業(yè)狀態(tài)的人都能夠享受一定的失業(yè)保障并獲得就業(yè)的機(jī)會，使失業(yè)保障進(jìn)一步社會化，做到應(yīng)保盡保。當(dāng)前，要盡快將剛畢業(yè)暫未找到工作的學(xué)生，政府機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位改革被精減下來尚未找到工作的人，農(nóng)民合同工，農(nóng)村潛在的失業(yè)者等納入失業(yè)保險的范圍。同時，要拓寬失業(yè)保險基金的來源渠道，建立基金來源多元化的失業(yè)保障體系，以滿足基金不斷增長的要求。將失業(yè)保險與促進(jìn)再就業(yè)工作聯(lián)系起來，營造失業(yè)人員再就業(yè)的寬松環(huán)境。
推動失業(yè)人員重新就業(yè)本身就是失業(yè)保險工作的一個有機(jī)部分，失業(yè)保險除了對失業(yè)人員進(jìn)行救濟(jì)外，另一項重要工作就是促進(jìn)失業(yè)人員的再就業(yè)。提高失業(yè)人員的再就業(yè)能力是解決失業(yè)問題的根本。因此，要將失業(yè)保險與促進(jìn)再就業(yè)工作密切聯(lián)系起來，加強(qiáng)對失業(yè)人員的職業(yè)培訓(xùn)，做到失業(yè)培訓(xùn)工作經(jīng)常化、有針對性，著力于全面提高失業(yè)人員的素質(zhì)。另外，要營造失業(yè)人員再就業(yè)的寬松環(huán)境，做到一要適當(dāng)降低創(chuàng)業(yè)的門檻，減少失業(yè)人員創(chuàng)辦企業(yè)的資金限額和各種限制條件；二要為創(chuàng)業(yè)者提供適當(dāng)?shù)馁Y金支持，包括實施放寬貸款條件、降低貸款利息等舉措；三要對失業(yè)人員創(chuàng)辦企業(yè)提供一定的稅費減免，降低創(chuàng)業(yè)的負(fù)擔(dān)；四要鼓勵創(chuàng)辦一些勞動密集型企業(yè)，以緩解就業(yè)的壓力。
結(jié)束語
綜上所述，我國政府非常重視社會保障體系的完善，而失業(yè)保險制度作為社會保障體系的重要組成部分，應(yīng)予以高度的重視。我國應(yīng)根據(jù)實際情況，借鑒其他國家經(jīng)驗，不斷完善我國失業(yè)保險制度，充分發(fā)揮失業(yè)保險制度在促進(jìn)就業(yè)中的作用。
參考文獻(xiàn)：
關(guān)鍵詞：失業(yè)保險制度 基金管理 就業(yè)保障
一、我國失業(yè)保險制度的發(fā)展歷程
1.建立階段
1986年為了配合國有企業(yè)改革, 實行勞動合同制, 促進(jìn)勞動力的合理流動, 國務(wù)院頒發(fā)了《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》這標(biāo)志著我國失業(yè)保險制度的建立。《暫行規(guī)定》雖然對失業(yè)保險制度的主要構(gòu)成要素如實施范圍、對象、資金來源、支付標(biāo)準(zhǔn)、管理機(jī)構(gòu)都作了說明,但正如它的名稱一樣還帶有計劃經(jīng)濟(jì)的色彩, 其實施范圍狹窄, 資金來源渠道單一, 保障能力有限,失業(yè)救濟(jì)性質(zhì)明顯。
2.發(fā)展階段
20世紀(jì)90年代以后, 由于經(jīng)濟(jì)改革的力度加大, 國有企業(yè)富余人員問題浮出水面。為了進(jìn)一步發(fā)揮失業(yè)保險在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革中的作用, 1993年國務(wù)院又頒發(fā)了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》以代替1986 年的《暫行規(guī)定》,但是《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》并沒有對《暫行規(guī)定》有大的突破和超越,失業(yè)保險原有的問題依然存在, 在新的形勢下有些問題甚至更加尖銳和突出, 從而導(dǎo)致了失業(yè)保險在經(jīng)濟(jì)改革中沒有擔(dān)當(dāng)起應(yīng)有的責(zé)任, 滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 在一定程度上延緩了改革的進(jìn)程。
3.鞏固階段
1999年國務(wù)院的《失業(yè)保險條例》,在完善失業(yè)保險制度、強(qiáng)化失業(yè)保險的保障功能、強(qiáng)調(diào)失業(yè)保險權(quán)利與義務(wù)的對應(yīng)、體現(xiàn)失業(yè)保險的性質(zhì)、保障職工合法權(quán)益方面無疑有很大的進(jìn)步。確立了保障失業(yè)人員的基本生活和促進(jìn)再就業(yè)的基本宗旨。將失業(yè)保險的實施范圍擴(kuò)大到城鎮(zhèn)各類企事業(yè)單位及其職工。建立了國家、單位、職工三方負(fù)擔(dān)的籌資機(jī)制。在支出項目安排上,強(qiáng)調(diào)了失業(yè)保險金及其相關(guān)支出, 增加了職業(yè)介紹補貼的開支項目,取消了生產(chǎn)自救費和管理費。失業(yè)保險金的標(biāo)準(zhǔn)按照高于當(dāng)?shù)爻鞘凶畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn),低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的原則制定。提高了統(tǒng)籌層次,實行了市級統(tǒng)籌。加強(qiáng)了基金管理,規(guī)定失業(yè)保險基金必須存人銀行的財政專戶,實行收支兩條線管理。
二、我國失業(yè)保險制度存在的問題
1.覆蓋范圍窄,多數(shù)失業(yè)者享受不到失業(yè)保險金待遇
自《失業(yè)保險條例》實施后,失業(yè)保險的覆蓋范圍比過去大,但與我國勞動力資源豐富和就業(yè)崗位有限的實際情況比較而言,還是顯得比較窄。我國廣大農(nóng)村還存在大量剩余勞動力,雖然現(xiàn)行的失業(yè)保險條例已把農(nóng)民合同工納入社會保險體系中,規(guī)定對工齡滿1 年以上、雇用單位已為其繳納失業(yè)保險費的農(nóng)民合同工,可由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對其支付一次性生活補助。但是,這不能覆蓋大量進(jìn)城從事短時間打工的農(nóng)民和每年從大中專院校畢業(yè)走向社會,短期內(nèi)難以就業(yè)的畢業(yè)生,他們的失業(yè)保險問題也是一個亟待深入研究的新課題。
2.失業(yè)保險金來源渠道狹窄
失業(yè)保險金主要來源于征收的失業(yè)保險費，而各地的失業(yè)保險金以縣(市)統(tǒng)籌，在當(dāng)?shù)厥褂谩？梢姡I(yè)保險金來源渠道單一，統(tǒng)籌層次低，防范和分散失業(yè)風(fēng)險的能力不高、調(diào)劑能力差。
3.失業(yè)保險僅限于生活救助
《失業(yè)保險條例》建立失業(yè)保險制度的根本目的是保障失業(yè)人員失業(yè)期間的基本生活,促進(jìn)其再就業(yè)。但是實際上,我國失業(yè)保險僅圍繞失業(yè)人員最低生活保障展開,在如何促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)方面沒有過多的涉及。面對越來越多的失業(yè)人員,沒有相應(yīng)的就業(yè)激勵機(jī)制和再就業(yè)培訓(xùn)措施,單靠給予生活救助是不夠的,最終會導(dǎo)致保險基金不足,無法保障眾多失業(yè)人員的基本生活。
三、完善失業(yè)保險制度的對策
1.調(diào)整失業(yè)保險制度理念,充分認(rèn)識就業(yè)保障的重要性
社會保障應(yīng)該具有就業(yè)保障的功能,其基金的支出,構(gòu)成社會消費需求,與經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張和收縮之間存在著一種反向運動的內(nèi)在聯(lián)系。在經(jīng)濟(jì)繁榮、就業(yè)增加、收入提高、社會消費需求具有擴(kuò)張傾向性時,社會保障金支出就會減少;反之,社會保障金支出就會增加。因此,只有達(dá)到充分的就業(yè),才會從根本上減輕社會保障的負(fù)擔(dān)。因此,應(yīng)把失業(yè)保險制度與積極勞動政策緊密結(jié)合起來,建立就業(yè)導(dǎo)向型的失業(yè)保障制度,以實現(xiàn)擴(kuò)大就業(yè)的總目標(biāo)。
2.進(jìn)一步擴(kuò)大失業(yè)保險覆蓋面，拓寬失業(yè)保險基金的來源渠道
由于失業(yè)本身是一種廣泛的社會現(xiàn)象，因此要進(jìn)一步擴(kuò)大失業(yè)保險的覆蓋面，讓所有非自愿而處于失業(yè)狀態(tài)的人都能夠享受一定的失業(yè)保障并獲得就業(yè)的機(jī)會，使失業(yè)保障進(jìn)一步社會化，做到應(yīng)保盡保。當(dāng)前，要盡快將剛畢業(yè)暫未找到工作的學(xué)生，政府機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位改革被精減下來尚未找到工作的人，農(nóng)民合同工，農(nóng)村潛在的失業(yè)者等納入失業(yè)保險的范圍。同時，要拓寬失業(yè)保險基金的來源渠道，建立基金來源多元化的失業(yè)保障體系，以滿足基金不斷增長的要求。
3.將失業(yè)保險與促進(jìn)再就業(yè)工作聯(lián)系起來，營造失業(yè)人員再就業(yè)的寬松環(huán)境
推動失業(yè)人員重新就業(yè)本身就是失業(yè)保險工作的一個有機(jī)部分，失業(yè)保險除了對失業(yè)人員進(jìn)行救濟(jì)外，另一項重要工作就是促進(jìn)失業(yè)人員的再就業(yè)。提高失業(yè)人員的再就業(yè)能力是解決失業(yè)問題的根本。因此，要將失業(yè)保險與促進(jìn)再就業(yè)工作密切聯(lián)系起來，加強(qiáng)對失業(yè)人員的職業(yè)培訓(xùn)，做到失業(yè)培訓(xùn)工作經(jīng)常化、有針對性，著力于全面提高失業(yè)人員的素質(zhì)。另外，要營造失業(yè)人員再就業(yè)的寬松環(huán)境，做到一要適當(dāng)降低創(chuàng)業(yè)的門檻，減少失業(yè)人員創(chuàng)辦企業(yè)的資金限額和各種限制條件；二要為創(chuàng)業(yè)者提供適當(dāng)?shù)馁Y金支持，包括實施放寬貸款條件、降低貸款利息等舉措；三要對失業(yè)人員創(chuàng)辦企業(yè)提供一定的稅費減免，降低創(chuàng)業(yè)的負(fù)擔(dān)；四要鼓勵創(chuàng)辦一些勞動密集型企業(yè)，以緩解就業(yè)的壓力。
結(jié) 束 語
綜上所述，我國政府非常重視社會保障體系的完善,而失業(yè)保險制度作為社會保障體系的重要組成部分,應(yīng)予以高度的重視。我國應(yīng)根據(jù)實際情況,借鑒其他國家經(jīng)驗,不斷完善我國失業(yè)保險制度,充分發(fā)揮失業(yè)保險制度在促進(jìn)就業(yè)中的作用。
參考文獻(xiàn):
[摘要]在我國，大學(xué)生失業(yè)現(xiàn)象越來越普遍，但是對于大學(xué)生失業(yè)保障卻還沒有建立起來。目前的大學(xué)生失業(yè)保障的主要方式是領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金，但最有效地保障方式――失業(yè)保險，卻將大學(xué)生拒于門外。本文將從勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，分析大學(xué)生失業(yè)保險對大學(xué)生自身的最低工資期望，在此基礎(chǔ)上建立一個激勵相容的大學(xué)生失業(yè)保險制度。
[關(guān)鍵字]大學(xué)生失業(yè)保險 最低工資期望 工作搜尋理論
在我國，隨著高校的不斷擴(kuò)招等原因，大學(xué)生供大于求現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，大學(xué)生就業(yè)難已經(jīng)是個不爭的事實。從我國目前狀況看，雖然我國經(jīng)濟(jì)一直保持7％以上的高速增長，但新增的就業(yè)崗位和在崗人員自然更替所提供的就業(yè)崗位總數(shù)與接受高等教育的大學(xué)畢業(yè)生所需要的崗位數(shù)量之間存在著較大的差距。因此大學(xué)生失業(yè)現(xiàn)象不是暫時存在的，很可能將長期存在。在這種壓力之下，大學(xué)生個人會失去了斗志，社會上對高等教育失去了信心，不僅會引起社會人力資源的浪費，還將影響到人們投資教育的積極性，嚴(yán)重影響社會的穩(wěn)定與發(fā)展。因此，為了促進(jìn)大學(xué)生就業(yè)，維護(hù)社會穩(wěn)定，建立大學(xué)生失業(yè)保障機(jī)制，特別是建立大學(xué)生失業(yè)保險具有重要的意義。
一 我國大學(xué)生失業(yè)保障的現(xiàn)狀
(1)現(xiàn)有的大學(xué)生失業(yè)保障機(jī)制不健全。目前，我國大學(xué)生失業(yè)的保障主要非物質(zhì)保障和物質(zhì)保障兩個方面。非物質(zhì)保障包括：重點組織培訓(xùn)、加強(qiáng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、優(yōu)先推薦崗位等。本文主要介紹對大學(xué)失業(yè)的物質(zhì)保障。
物質(zhì)保障主要是向生活困難的大學(xué)生發(fā)放失業(yè)救助金。根據(jù)中央14部委聯(lián)合發(fā)出的《關(guān)于切實做好2006年普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)工作的通知》(以下簡稱《通知》)的要求，從2006年9月1日起，仍未就業(yè)的應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生可到戶籍所在地勞動保障部門辦理失業(yè)登記，民政部門可給短期內(nèi)無法就業(yè)且生活有困難的畢業(yè)生提供最低生活保障。這項規(guī)定體現(xiàn)了國家對大學(xué)生的關(guān)懷，但具體實施效果并不好。首先，領(lǐng)取“低保”程序繁雜，條件苛刻。按照《通知》的要求失業(yè)畢業(yè)生首先要到勞動部門進(jìn)行失業(yè)登記，由之介紹就業(yè)。如果對勞動部門安排的兩次就業(yè)都覺得不合適，勞動部門才會出具相關(guān)的失業(yè)證明。拿到失業(yè)證明而又符合低保條件的畢業(yè)生才可以向街道提出申請，隨后由居委會上門進(jìn)行調(diào)查。最后，經(jīng)街道審核和民政局公示后，才能申請成功。其次，大學(xué)生要面子不去領(lǐng)“低保”。“領(lǐng)取低保就等于告訴別人自己失業(yè)、無能，所以大學(xué)生死撐也不會去領(lǐng)”很多大學(xué)生都有這樣的心理。但是實際上并非所有賦閑在家的大學(xué)畢業(yè)生都無需幫助，如果我們能建立大學(xué)生失業(yè)保險制度，使大學(xué)生失業(yè)領(lǐng)取低保變?yōu)榇髮W(xué)生的一項權(quán)利，而不是社會的“施合”，大學(xué)生失業(yè)保障才能更好地發(fā)揮作用。
(2)大學(xué)生失業(yè)保險制度的缺位。根據(jù)1988年第75屆國際勞工大會通過的168號文件《促進(jìn)就業(yè)和失業(yè)保險公約》，失業(yè)保險對象為：能夠工作、可以工作、并且確實在尋找工作而得不到適當(dāng)工作，致使沒有工資收入的人。大學(xué)生應(yīng)該也是包括在其中的。可見將大學(xué)生這一社會群體納入社會失業(yè)保險的保障范圍也是順應(yīng)國際趨勢的。然而，根據(jù)我國《失業(yè)保險條例》第二條規(guī)定：“城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位失業(yè)人員依照本條例的規(guī)定，享受失業(yè)保險待遇。本條所稱城鎮(zhèn)企業(yè)，是指國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)以及其他城鎮(zhèn)企業(yè)。”未就業(yè)的大學(xué)生沒有被列入?yún)⒓邮I(yè)保險的范圍內(nèi)。失業(yè)保險的基本功能就是保障失業(yè)人員失業(yè)期間的基本生活和促進(jìn)其再就業(yè)。因此，將未就業(yè)的大學(xué)生納入失業(yè)保險人群中，才能使失業(yè)大學(xué)生得到“理所應(yīng)當(dāng)”的保障，消除為了面子硬撐著不領(lǐng)去失業(yè)救濟(jì)金而從事有害于社會的職業(yè)。
二 建立大學(xué)生失業(yè)保險的影響的勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)分析
建立符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的大學(xué)生失業(yè)保險制度，有助于糾正當(dāng)下大學(xué)生就業(yè)市場的扭曲局面，從勞動力供給的價格倒逼我國現(xiàn)在企業(yè)的升級。因為沒有大學(xué)生失業(yè)保險制度下的勞動力市場存在扭曲：大學(xué)生的工資水平偏低，造成了企業(yè)長期依賴于這種廉價勞動力獲利――實際上是以買方壟斷地位獲取了賣方的利益，沒有追求技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級的動力，對廉價勞動力存在嚴(yán)重依賴，而且大部分大學(xué)生在就業(yè)崗位沒有發(fā)揮專長造成資源浪費。那么一個合理的大學(xué)生就業(yè)保險制度可以從以下方面進(jìn)行傳導(dǎo)作用，影響到大學(xué)生的就業(yè)工資水平。(1)提高最低期望工資從而提高大學(xué)生的就業(yè)工資水平。大學(xué)生失業(yè)保險的建立，將有助于大學(xué)生確定合適的最低工資期望，防止大學(xué)生盲目就業(yè)。因為失業(yè)保險將給大學(xué)生提供一定的經(jīng)濟(jì)支持，減少大學(xué)生的生活壓力，大學(xué)生將更有可能理性地確定自己的最低工資期望，最后結(jié)果將是最低工資期望將高于沒有失業(yè)保險時的工資期望。(2)延長工作搜尋時間實現(xiàn)合理工資水平的就業(yè)。根據(jù)工作搜尋理論，大學(xué)生搜尋工作的時間，主要由期望的最低工資和工作搜尋的成本決定。在大學(xué)生失業(yè)保險建立之前，大學(xué)生的工作搜尋時間的長短是企業(yè)原意提供的工資率與法定最低工資率之間的博弈；在大學(xué)生失業(yè)保險建立之后，大學(xué)生的工作搜尋時間的長短將變成企業(yè)原意提供的工資率、法定最低工資率和大學(xué)生最低工資期望之間的博弈，最終將把工資率控制在最低工資和有失業(yè)保險時的工資率之間。即：大學(xué)生失業(yè)保險的建立，將增加大學(xué)生工作搜尋的時間，提高工資水平。
以上這些影響的共同點是最終會提高大學(xué)生的工資水平。考慮到工資的提高會帶了更多的大學(xué)生的暫時失業(yè)，這就更需要大學(xué)生失業(yè)保障建立，但這種制度的存在應(yīng)該是隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級和大學(xué)生就業(yè)市場趨于合理而結(jié)束，也就是要考慮這種制度在完成促成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和實現(xiàn)大學(xué)生合理工資水平就業(yè)后的退出機(jī)制或者調(diào)整到一個更加合理的保障水平，達(dá)到激勵相容的效果傳導(dǎo)機(jī)制。因此，建立起切實保障失業(yè)大學(xué)生的大學(xué)生失業(yè)保險制度的必要性是毋庸置疑的。
【關(guān) 鍵 詞】失業(yè)保險；道德風(fēng)險；自愿失業(yè)；隱性就業(yè)；延緩就業(yè)。
【作者簡介】魏瑞清，內(nèi)蒙古財經(jīng)學(xué)院勞動與社會保障系講師，管理學(xué)碩士，主要從事失
業(yè)保險理論與實務(wù)方向的研究。
一、道德風(fēng)險的內(nèi)涵
道德風(fēng)險最早是保險學(xué)中的一個概念，指投保人投保后，對其保險標(biāo)的的注意程度會降低，從而增大了保險標(biāo)的的風(fēng)險程度。經(jīng)濟(jì)學(xué)家對這個概念一般化后，主要指委托人和人之間信息不對稱導(dǎo)致人為追求自身利益最大化，損害委托人的利益而不必為其承擔(dān)責(zé)任的行為。這種情況下，道德風(fēng)險常常被稱為“道德敗壞”。它包括事前道德風(fēng)險（即逆向選擇）和事后道德風(fēng)險，前者被稱為隱藏信息的道德風(fēng)險，后者被稱為隱藏行動的道德風(fēng)險。廣義的道德風(fēng)險不僅包括狹義的道德風(fēng)險，還包括由于人責(zé)任的有限性等原因?qū)е氯诵睦砩系氖韬龃笠鈱ξ腥嗽斐蓳p失的風(fēng)險行為，即心理風(fēng)險。在這種道德風(fēng)險事故中人并不具有不道德或者違法傾向，只是由于心理上的疏忽大意導(dǎo)致了道德風(fēng)險的發(fā)生。在這些情況下，是由于委托人不能對人的心理、行為準(zhǔn)確了解和控制造成，所以也屬于道德風(fēng)險。
本文研究的道德風(fēng)險主要指狹義的道德風(fēng)險中事后道德風(fēng)險。這種道德風(fēng)險常常被稱為“隱藏行動的道德風(fēng)險”，對于這種道德風(fēng)險，學(xué)界有兩種不同的看法：一種認(rèn)為它是一種敗德行為，是由于人的不誠實和不正直導(dǎo)致的風(fēng)險事故的發(fā)生或擴(kuò)大；另一種認(rèn)為是由于信息不對稱導(dǎo)致的人在自身利益最大化的過程中使委托人利益受損的情況，并不必然地反映人的道德敗壞，它是經(jīng)紀(jì)人最大化自身利益時所產(chǎn)生的一種負(fù)面效應(yīng)。現(xiàn)實生活中，往往是以上兩種情況混雜在一起。
二、失業(yè)保險中的道德風(fēng)險及
表現(xiàn)形式
1.失業(yè)保險中的道德風(fēng)險的定義。失業(yè)保險產(chǎn)生道德風(fēng)險問題，最初是由20世紀(jì)70年代的勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)家們提出的。他們從微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來研究失業(yè)保險制度對勞動力供給行為產(chǎn)生的影響，特別是工作搜尋理論的出現(xiàn)，為經(jīng)濟(jì)學(xué)研究失業(yè)者的理提供了重要的分析工具。具體來說，失業(yè)保險中的道德風(fēng)險主要是指在失業(yè)保險制度下，保險方（失業(yè)保險機(jī)構(gòu)）和被保險方（參保人、失業(yè)者）兩方當(dāng)事人存在著信息強(qiáng)弱不對等關(guān)系，保險雙方的其中一方失業(yè)保險機(jī)構(gòu)不能觀測到另外一方參保人的失業(yè)的真正原因、失業(yè)期間有無求職要求、是否積極努力地尋找工作等情況，因此處于信息的相對劣勢方，而參保人在失業(yè)后成為受益方，他（或她）對自身失業(yè)原因、生活狀況、工作環(huán)境以及工作搜尋努力程度等都有全面的把握，因此被保險人處于信息的優(yōu)勢方。這樣，典型的道德風(fēng)險問題便在失業(yè)保險領(lǐng)域產(chǎn)生了。
2.失業(yè)保險制度中道德風(fēng)險的表現(xiàn)形式。在失業(yè)保險領(lǐng)域，道德風(fēng)險的表現(xiàn)形式有以下幾個方面：（1）自愿失業(yè)問題。失業(yè)保險道德風(fēng)險中的自愿失業(yè)是指參保人因主觀原因而導(dǎo)致失業(yè)，其目的在于獲得一定數(shù)額失業(yè)保險金的行為。在失業(yè)保險制度中，失業(yè)保險機(jī)構(gòu)在認(rèn)定參保人失業(yè)事實時，很難準(zhǔn)確把握失業(yè)人員是否因主觀原因而導(dǎo)致失業(yè)的發(fā)生。部分參保人利用自身的信息優(yōu)勢，主動自愿失業(yè)，冒充失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)保險金。雖然失業(yè)保險金的數(shù)額有限，不可能完全滿足失業(yè)人員的現(xiàn)實需要，但失業(yè)保險金是在參保人不參加任何工作的情況下發(fā)放的，因此失業(yè)保險金對于自愿失業(yè)者來說還是具有一定的吸引力的。（2）隱形就業(yè)問題。隱性就業(yè)是指已在下崗再就業(yè)服務(wù)中心或失業(yè)保險主管部門登記為下崗或失業(yè)人員，并按期領(lǐng)取失業(yè)保險待遇或最低生活保障金，但在實現(xiàn)再就業(yè)后未向行政主管部門及時申報就業(yè)狀況及勞動收入的情況。隱性就業(yè)的大量存在不僅會造成巨額失業(yè)保險基金的流失，同時也會造成失業(yè)保險制度的低效運行。（3）延緩就業(yè)問題。延緩就業(yè)是指失業(yè)人員在失業(yè)后由于可以領(lǐng)取失業(yè)保險待遇，很可能會為了享受閑暇，而降低自己搜尋工作的努力程度，使自己處于失業(yè)狀態(tài)，直到失業(yè)保險金領(lǐng)取到期為止。延緩就業(yè)問題在西方高福利國家表現(xiàn)得尤為突出，因為在這些國家，政府所支付給失業(yè)人員的失業(yè)保險金數(shù)額是較高的，一般是按照失業(yè)人員在失業(yè)前的工資的40%-75%來支付，有的國家甚至是按照工資標(biāo)準(zhǔn)等額支付。按照這個標(biāo)準(zhǔn)，失業(yè)人員所領(lǐng)取的失業(yè)保險金完全可以維持其在失業(yè)期間的基本生活。因此，這使得西方高福利國家的失業(yè)人員寧愿為了享受閑暇領(lǐng)取失業(yè)保險金而不去尋找工作，由此造成了延緩就業(yè)問題。即使在低失業(yè)保險金的發(fā)展中國家，盡管失業(yè)保險金維持在一個較低水平，但失業(yè)保險金的獲得并不需要失業(yè)人員付出勞動，失業(yè)人員仍然可以依靠失業(yè)保險金維持基本生活，因而較低的失業(yè)保險金也會促使失業(yè)人員故意延緩就業(yè)。
在我國失業(yè)保險領(lǐng)域，主要的道德風(fēng)險是由自愿失業(yè)和隱性就業(yè)導(dǎo)致的，而延緩就業(yè)是高福利國家失業(yè)保險領(lǐng)域道德風(fēng)險的主要表現(xiàn)。
三、我國失業(yè)保險制度產(chǎn)生道德
風(fēng)險的原因
我國是一個發(fā)展中國家，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國家，再加上我國政府把經(jīng)濟(jì)建設(shè)放在首要的戰(zhàn)略地位，因此在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長與保障勞動者福利之間更傾向于前者。因此，在我國失業(yè)保險制度的實施過程中，制度本身暴露出諸多問題，嚴(yán)重地影響了失業(yè)保險領(lǐng)域的道德風(fēng)險的規(guī)避。
1.失業(yè)保險替代率過低，平滑消費功能不足，隱性就業(yè)問題嚴(yán)重。失業(yè)保險替代率的高低關(guān)系到失業(yè)保險政策再分配功能和平滑消費功能的大小，失業(yè)保險金水平越高，越能平滑勞動者失業(yè)后的消費，以至于他們不會因失去工作而陷入極度貧困。我國失業(yè)保險制度規(guī)定，具備領(lǐng)取失業(yè)保險金資格的失業(yè)者可以獲得低于失業(yè)人員所在地的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，且高于城市居民最低生活保障水平的失業(yè)保險金，具體數(shù)額由當(dāng)?shù)卮_定。失業(yè)保險金水平通常為最低工資的60%-80%，失業(yè)保險替代率僅為20%左右。而國際上通行的失業(yè)保險替代率為40%-75%。在我國低工資的現(xiàn)實情況下，現(xiàn)有的失業(yè)保險金水平不能較好地保障失業(yè)者本人和家庭成員的生活需求，平滑消費的功能也極小。過低的失業(yè)保險替代率，導(dǎo)致大量的隱性就業(yè)人員存在。據(jù)勞動保障部門統(tǒng)計，在全部城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員中大約有50%-90%的下崗失業(yè)人員實現(xiàn)了隱性就業(yè)。另外中國社科院最新調(diào)查顯示，至少80%的登記失業(yè)人員在領(lǐng)取失業(yè)保險待遇的同時還有其他收入來源。
由此可見，我國失業(yè)保險金過低，導(dǎo)致失業(yè)保險制度所提供的保障功能極為有限，失業(yè)保險所發(fā)揮的激勵再就業(yè)功能發(fā)生扭曲，隱性就業(yè)問題十分嚴(yán)重。
2.失業(yè)保險給付期不合理。《社會保險法》規(guī)定，失業(yè)保險金的領(lǐng)取期限根據(jù)失業(yè)人員失業(yè)前的累計繳費時間確定，具體劃分為三個檔次：失業(yè)人員失業(yè)前所在單位和本人按照規(guī)定累計繳費時間滿一年不足五年的，領(lǐng)取失業(yè)保險金的期限最長為十二個月；累計繳費時間滿五年不足十年的，領(lǐng)取失業(yè)保險金的期限最長為十八個月；累計繳費時間為十年以上的，領(lǐng)取失業(yè)保險金的期限最長為二十四個月，參加失業(yè)保險時間越長，失業(yè)保險金的替代率越高。這一規(guī)定對于工齡較長、技能水平低的失業(yè)者和接近退休年齡的勞動者更傾向于接受失業(yè)保險金而暫時離開勞動力市場。尤其是隱性就業(yè)人員，會更傾向于領(lǐng)取失業(yè)保險金直到期滿為止。因此，我國失業(yè)保險支付期限的不合理會導(dǎo)致失業(yè)者的道德風(fēng)險行為。
3.失業(yè)保險基金再就業(yè)服務(wù)功能薄弱。我國失業(yè)保險基金不僅為失業(yè)者提供失業(yè)期間的基本生活保障，而且還為他們提供職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)等促進(jìn)其盡快實現(xiàn)再就業(yè)的服務(wù)。然而在有限的失業(yè)保險基金支出中，用于再就業(yè)的資金微乎其微，如2007年失業(yè)保險基金中用于再就業(yè)服務(wù)的資金僅占失業(yè)保險支出總額的10.8%，分?jǐn)偟疆?dāng)年每個領(lǐng)取失業(yè)保險金的失業(yè)人員身上只有45元/月，這對提高失業(yè)人員的技能是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，長期以來致使失業(yè)人員認(rèn)為就業(yè)服務(wù)項目對其找工作沒有明顯幫助，不愿意參加此類活動，造成失業(yè)者采取不正當(dāng)行為躲避就業(yè)服務(wù)項目的行為發(fā)生，進(jìn)一步滋生道德風(fēng)險行為。
4.失業(yè)保險的監(jiān)督機(jī)制不完善。我國失業(yè)保險制度實行的是以政府為主導(dǎo)的管理體制，由于監(jiān)督和懲罰不嚴(yán)，道德風(fēng)險行為得不到有效的遏制。在失業(yè)保險制度設(shè)計中，申請失業(yè)保險的資格條件和取消領(lǐng)取失業(yè)保險金的情況都有明確的規(guī)定，但享受資格條件對“非自愿失業(yè)”和“正在積極尋找工作”缺乏足夠的、有效的監(jiān)督手段和可操作的措施，致使失業(yè)保險機(jī)構(gòu)無法甄別出失業(yè)者失業(yè)的真正原因，對導(dǎo)致道德風(fēng)險的隱性就業(yè)無法及時發(fā)現(xiàn)。由于監(jiān)督機(jī)制的缺位，停領(lǐng)失業(yè)保險金的限制條件“無正當(dāng)理由拒絕合適工作”這一條款，很難真正實施。正是由于缺乏有效的審核、監(jiān)督和懲罰，損害了失業(yè)保險的公平性，降低了人們對失業(yè)保險的信任度。
四、我國失業(yè)保險制度中道德風(fēng)險的防范措施
正是由于失業(yè)保險制度設(shè)計中存在的一系列問題，導(dǎo)致了失業(yè)保險制度中道德風(fēng)險難以規(guī)避，失業(yè)保險制度不能真正發(fā)揮其保生活、促就業(yè)、防失業(yè)的三大基本功能。為此，針對我國失業(yè)保險制度存在的問題提出規(guī)避失業(yè)保險中的道德風(fēng)險的防范措施。
1.增加決定失業(yè)保險金水平的參數(shù)，適當(dāng)提高失業(yè)保險金替代率。目前我國失業(yè)保險金的替代率過低，不僅不能保證失業(yè)人員的基本生活，而且還產(chǎn)生了隱性就業(yè)等道德風(fēng)險問題。因此，在制定失業(yè)保險金水平時，一方面要適當(dāng)提高失業(yè)保險替代率，切實保障失業(yè)者的基本生活和再就業(yè)的積極性；另一方面還要考慮失業(yè)人員在失業(yè)前的工資水平、家庭負(fù)擔(dān)、年齡等。在計算個人失業(yè)保險金時，應(yīng)當(dāng)與失業(yè)前的工資水平相聯(lián)系，規(guī)定工資水平上限，超過上限的部分不繳納失業(yè)保險費，領(lǐng)取失業(yè)保險金時按同一基數(shù)計算；有撫養(yǎng)子女和贍養(yǎng)無經(jīng)濟(jì)來源的老人的失業(yè)者領(lǐng)取失業(yè)保險金要高于沒有家庭負(fù)擔(dān)的失業(yè)者。這樣才能保證失業(yè)保險的公平性和持續(xù)性，減少失業(yè)保險產(chǎn)生的道德風(fēng)險問題。
2.縮短失業(yè)保險金領(lǐng)取期限。失業(yè)保險金的給付期限與失業(yè)保險金的替代率相配合，可以達(dá)到減少失業(yè)保險制度中道德風(fēng)險的目的。國際上失業(yè)保險待遇的平均期限是六個月到十二個月，國際勞工組織的標(biāo)準(zhǔn)則是每年的待遇領(lǐng)取期限不得超過十三周。這些標(biāo)準(zhǔn)值得我國的失業(yè)保險制度在結(jié)合自身實際情況下加以借鑒。只有適當(dāng)縮短我國的失業(yè)保險金的領(lǐng)取期限，配合失業(yè)保險替代率的提高，才有可能在一定程度上緩解我國失業(yè)保險領(lǐng)域內(nèi)普遍存在的隱性就業(yè)問題，從而使失業(yè)保險制度健康良性地發(fā)展。
3.建立失業(yè)保險個人賬戶，并與其養(yǎng)老保險個人賬戶相關(guān)聯(lián)。目前，我國失業(yè)保險與養(yǎng)老保險相似，都涵蓋了個人繳費和單位繳費，但是失業(yè)保險沒有建立起個人賬戶制度。對于那些終身未失業(yè)過的勞動者而言，他們將沒有機(jī)會享受到失業(yè)保險待遇。另外，從失業(yè)保險制度的運行看，大多數(shù)失業(yè)人員急于連續(xù)領(lǐng)取全部的失業(yè)保險費而不是延遲到再次失業(yè)時領(lǐng)取。據(jù)遼寧省的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，只有6%的失業(yè)人員由于實現(xiàn)再就業(yè)或待遇期滿而終止失業(yè)保險待遇支付，其余94%的失業(yè)人員在條例規(guī)定的最長有效期內(nèi)領(lǐng)取全部的失業(yè)保險待遇。造成這種現(xiàn)象的原因在于社會公眾對失業(yè)保險制度的持續(xù)性不信任。失業(yè)者想方設(shè)法在最長有限期內(nèi)領(lǐng)取全部失業(yè)保險金，從而進(jìn)一步加深道德風(fēng)險行為。所以，應(yīng)盡快引入失業(yè)保險個人賬戶，并與養(yǎng)老保險個人賬戶相銜接。在失業(yè)保險個人賬戶的模式下，每個參保人按照工資的一定比例在特定的銀行存款賬戶里存儲失業(yè)保險金，待參保人達(dá)到法定退休年齡時，可將失業(yè)保險個人賬戶的全部轉(zhuǎn)移到養(yǎng)老保險個人賬戶。使失業(yè)人員充分認(rèn)識到“今天較少的待遇提取意味著明天更多的養(yǎng)老金”，這對促進(jìn)我國失業(yè)保險制度的健康發(fā)展將有非常重要的意義。
4.加強(qiáng)失業(yè)保險制度的監(jiān)督與懲罰措施。我國失業(yè)保險制度產(chǎn)生的道德風(fēng)險問題與失業(yè)保險制度缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制是有很大關(guān)系的。因此，為了使失業(yè)保險制度更好地運行和發(fā)展，政府就應(yīng)該對失業(yè)人員的相關(guān)資格條件實行更嚴(yán)格的監(jiān)督和懲罰。失業(yè)保險管理部門必須要求領(lǐng)取失業(yè)保險金的失業(yè)人員定期上報他們的工作搜尋情況，同時提供證據(jù)證明其正在積極地尋找工作，如搜尋工作的次數(shù)等。如果失業(yè)人員無法提供相關(guān)證明，他將有可能受到少領(lǐng)或停領(lǐng)失業(yè)保險金的處罰。這樣，失業(yè)人員為了繼續(xù)領(lǐng)取失業(yè)保險金，就會積極主動地與管理部門配合，同時也可以增加自己再就業(yè)的機(jī)會，道德風(fēng)險問題就會因為“監(jiān)督與懲罰”的存在而部分得以克服。
參考文獻(xiàn)：
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