時間：2022-09-17 00:04:59
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇農村公共產品，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
公共產品的供給和消費水平是居民生活綜合質量水平和現代化程度的主要標志。目前,城鄉居民在吃、穿、用等方面的個人消費水平差距正趨于縮小,而在公共產品消費,尤其是享有的社會保障、公共福利方面的差距在拉大,公共產品的嚴重短缺,已嚴重制約了我國農村居民生活綜合質量的提高,生存、發展、健康、文化娛樂等多層次和多樣化需求的滿足,甚至在不少地區,“行路難、就醫難、上學難”等問題依然存在,一些地方因缺少基礎設施,仍不能消費現代家用電器,使用現代通訊手段,享受現代文明帶來的新生活。在我國農村溫飽問題基本解決,許多地區基本達到初步“小康”的情況下,農村居民消費需求結構正由低層次向高層次轉變,因而增加公共產品的供給就成為新階段“小康”建設所面臨的一項主要任務。
增加農村公共產品供給,是新階段促進農民增收與減負的迫切要求。當前,農民收入雖呈現恢復性增長,但增速緩慢,城鄉居民收入差距越來越大。由于農業和農村經濟發展在很大程度上受到基礎設施等公共產品落后的制約,相應地農民收入增長也就受到一定制約。“路”與“富”的簡單關系,足以說明農村公共產品供給與農民增收的關系。可見,只有增加其供給,才能為新階段農民增收提供有力支持。
增加農村公共產品供給,是新階段促進農業和農村經濟進一步發展的必然選擇。加入WTO后,農業面臨越來越大的國際競爭壓力,基礎和戰略地位面臨新的挑戰,國家糧食安全系數期待加強,迫切需要通過公共產品供給的增加,從根本上改變農業的弱質狀況,形成新質的物質技術基礎。目前,公共產品供給的不足,已成為農業農村增強自身“體質”和“體能”,實現進一步發展的主要制約“短板”。因此,加快公共產品的供給,是農業農村經濟發展新階段的客觀要求和必然選擇
增加農村公共產品供給,是新階段在農村貫徹落實“三個代表”重要思想的主要內容和重要體現。黨和政府的領導、管理、方針政策也具有“公共產品”的性質。“為官一任,造福一方”,多為農民“辦實事、辦好事”,其內涵主要是指要多為農民創造、提供有效的公共產品。可見,增加其供給,體現“三個代表”的要求,有利于提高黨和政府在廣大農民中的形象,體現新階段黨的農村工作的新重點。
增加農村公共產品供給的制度創新
公共產品的規定性、內在要求和發展規律,決定了政府的制度安排在其供給上起著主導性作用。制度安排合理與否,對其有效供給和達到結構優化會起到重要影響。從實際看,造成農村公共產品供給不足的原因或制約其增加的因素是多方面的、復雜的。既有歷史的原因,也有現實的原因;既有農村自身的原因,也有農村外部的原因;既有宏觀層面的原因,也有微觀層面的原因;既有制度、體制原因,也有非制度、非體制原因。但最大的問題還在于我國的公共產品供給制度和相關體制這種“公共產品”存在著不合理性。因此,增加農村公共產品的關鍵在于制度和體制的改革、完善與創新。
公共產品基本供給制度的不合理性與創新。在我國過去“二元化”發展模式和體制下,由于實行的是“以農補工”、“重城輕農”,優先發展城市的傾斜型發展戰略和政策,因而形成了城鄉不均衡的國民收入和社會利益分配格局和制度,以及與之相適應的城鄉有別的差異性公共產品供給體制和基本制度。這種供給制度主要表現為:城市所需的公共產品由政府包攬供給,所需資金主要由財政預算安排,而農村所需的公共產品政府提供較少,許多方面主要由農村基層負責提供,所需資金主要通過籌措方式解決,成本支出主要由農村居民來承擔。并且,政府承擔提供公共產品的責任及其界限不明確,本應完全由政府提供的一些公共產品,如義務教育等,由于受財力限制,政府并未提供或未完全提供。這就使得在各級政府財力一定和有限的情況下,重點或優先把財力、社會資源用于城市公共產品的供給,而對農村公共產品供給的投入嚴重不足,從而造成了城鄉公共產品供給的嚴重失衡,形成了很大的歷史欠賬。因此,要增加農村公共產品的供給,必須首先加快推進城鄉分割的“二元”宏觀體制及公共產品供給基本制度的改革與創新。一是要進一步調整現有的國民收入和利益分配格局,從根本上破除城鄉分割的“二元”公共產品供給基本制度和模式,加快推進公共產品供給體制和制度的改革與完善,逐步建立起適應社會主義市場經濟要求、符合國際慣例,城鄉統一、均衡、公平、公正、平等的新型現代公共產品供給體制和制度。二是以實現兩種供給制度的并軌為目標,以堅持城鄉供給的統籌為原則,對城鄉供給逐步實行統一籌劃、統一政策、統一標準、統一待遇。三是要按照公共產品的類別、層次,確定城鄉各類公共產品的供給主體,科學合理地劃分各級政府提供公共產品的職能邊界、職責和義務范圍,明確界定各級政府應提供哪些公共產品,尤其是農村公共產品。四是要明確區分政府與農民各自承擔供給責任的公共產品類別、范圍,合理劃分二者在公共產品成本支出上的責任界限,把應由政府承擔供給責任的公共產品,劃歸政府承擔,所需資金、費用納入規范的財政預算體系。五是要加大政府投入,加快歸還歷史欠賬,盡早實現公共產品供給的城鄉平衡、平等。
公共產品供給的財政體制的不合理性與創新。我國過去的財政體制,是一種向城市傾斜的財政體系和體制,在財政預算支出中,用于城市建設、發展和公共產品供給的資金偏重,而用于農村的偏輕,甚至過少,并常常出現“擠農補城、保城”的現象。并且,由于財政轉移支付制度欠缺、不規范,從而使落后地區農村公共產品供給資金更得不到有效保障。要增加農村公共產品供給,必須進一步推進財政體制改革的深化和創新。要徹底破除傳統的財政體制和政策,加快新型現代公共財政體系及其框架下公共產品供給新體制和新制度的構建與完善,實現由“重城輕鄉”的傳統型公共產品財政供給體制和制度,向統籌城鄉發展、城鄉協調平衡、公平合理的現代公共產品財政供給新體制和新制度的根本轉變。其中,一是要通過進一步調整和理順各級政府的財政分配關系,合理劃分、科學確定其事權和財權,尤其是農村公共產品供給上的事權和財權,使兩者相對稱、相統一。二是要加快有利于增加農村公共產品供給的財政分配政策的制定和完善,調整支出結構和資金使用方向,使資金支出更多地向農業農村傾斜,確實實現投入向以農村為重點的轉移。三是要進一步健全財政轉移支付制度,加大向農村轉移支付力度,深化農村基層財政體制改革,理順、完善農村財政體系。
公共產品供給的農村稅費制度的不合理性與創新。土地經營制度改革后,我國對農民實行的是既收稅又收費的制度和政策。農民繳稅可以看作是農民為消費政府提供的公共產品所負擔的成本,稅外向農民收取各種費用,可以看作是為向農民提供一定公共產品而實行的一種政策性、準制度性籌資手段,而農民交費可以看作是農民為消費一定公共產品所承擔
的成本支出。就稅收而言,主要問題在于稅制設置一直不盡合理,農民稅負總體一直偏高。就收費而言,各種政策性收費更是不盡合理,項目繁多,一些公共產品,如義務教育、計劃生育等方面的公共產品,本應由政府制度來義務提供,卻變成了由政策性提供和由農民負擔。這種稅費并存的、不合理的公共產品供給籌資制度安排,既是造成農民負擔過重的主要原因,也是農村公共產品供給短缺問題的癥結和根源所在。已進行的農村稅費制度改革,雖使其向合理的方向取得了較大進展和成果,農民負擔過重問題有一定緩解,但改革任務遠未完成,尤其是不該由農民來負擔而由農民來負擔的問題仍未解決。推進農村稅費制度改革的深化與創新,一是要加快城鄉統一稅制的步伐,合理確定農村稅收,逐步建立起科學、公平、合理、規范、優化的農村新稅制;二是要進一步對農村稅費體系進行合理重構,盡快建立起新的有利于增加農村公共產品供給的籌資制度,及早實現一些公共產品由政策性提供為制度提供,其成本由農民負擔為政府負擔的轉變,從而最終實現其城鄉統一的、單一的政府制度提供;三是要使稅費改革既符合國際通行的做法,又讓農民真正在公共產品和利益分配上享受平等的國民待遇。 此外,還必須創新農村公共產品供給投資體制、融資體制、公共決策制度,徹底消除不適應農村公共產品供給發展要求的體制和制度性因素與障礙,建立有利于促進其發展的新的體制、制度和機制,從而為增加其供給奠定體制基礎,提供制度保障和動力。
增加農村公共產品供給的政策支持和理論支撐
增加農村公共產品供給,除了推進制度性改革,進行體制和制度系統創新,構建新的供給體制和制度外,還必須進一步轉變政府職能,提供更多的政策支持和理論支撐。
關鍵詞：農村公共產品；供給；農村基層設施
中圖分類號：F320.3 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2013）09-0-01
中國是一個農業大國，但是，隨著中國近幾年來經濟的飛速發展，農業發展顯然沒有跟上經濟發展的步伐，發展緩慢，農民的實際收入水平不高。我國農村的社會問題日益凸顯，農村發展存在較為嚴重的不公平現象，農村問題已經成為全社會關注的焦點。我國西部地區發展欠發達，農村公共產品供給結構不合理，供給水平較低，如何調整貴州農村公共產品供給結構成為當前貴州農村經濟發展的主要工作，因為它對于貴州農村經濟的發展有著積極的促進作用。
一、農村公共產品概述
公共產品顧名思義是針對于私人產品而言的，農村公共產品是公共產品的重要部分，非排他性和非競爭力是它的基本特征，根據這個特征可以將農村公共產品分為準公共產品和純公共產品。農村公共產品是指其具有絕對的非競爭性和非排他性，例如農村基層政府行政服務，農村義務教育，環境保護等公共產品，它應該是由政府免費提供，農民可以免費消費的，但是，目前貴州農村公共產品匱乏，并且大部分都是有鄉鎮機關或者農民籌資興辦的。農村準公共產品是指在純公共產品和私人產品之間的，非競爭性和非排他性具有一定的不完全性，例如，農村公共衛生，義務教育，社會保證，農田防護林，病蟲害防治等農村公共產品。
二、貴州農村公共產品結構現狀
（一）農村基礎設施供給水平有限。農業生產很大程度上受到農村基礎設施狀況的影響，農村水利建設是農業基礎設施的重要組成部分。有關數據統計顯示，在2010年到2012年間我國西南地區的水利建設總體呈上升趨勢，農村水電站數量有較大的增加，貴州省的增幅顯然高于以及重慶云南地區，但是與四川省相比，貴州省的水電站數量還有一定的距離。2010年到2012年間，云貴川地區頻繁出現旱情，因此，加大貴州省農村基礎設施建設有利于農村公共產品結構現狀的調整，加大水利設施建設可以解決人民生活和家畜飲水問題，保證農田灌溉，有效促進農業發展。
（二）農村交通設施供給欠缺。在貴州省農村交通設施方面，不管從數量還是質量上，貴州省都處于落后的水平。將農村道路根據不同的道路路面用料，農村交通路面可以分為由水泥、柏油澆灌而成的優質路面，以及由沙石以及磚石鋪設而成的較差路面。與、云南等地區比較，貴州的交通設施占有一定的優勢，但是與四川重慶這樣的城市比較，農村交通設施的差距就凸顯出來了。
（三）貴州農村最低生活保障水平有待提高。貴州省農村貧困人口比例較大，城市與農村有著較大的收入差距，無論是從生活保障戶數還是最低生活保證人數均高于重慶、四川等地。有力地表明貴州農村貧困人口基數較大，生活最低保證問題急需解決。但是僅僅依靠貴州省民政部門的社會保證支出是遠遠不能滿足貴州省貧困農民的需求的。貴州省相對來說是我國一個欠發達的省份，農村貧困覆蓋率廣，貧困程度較為嚴重，所以較大面積的在貴州省市縣農村最低生活保障水平對于農村公共產品供給結構平衡有著重要意義。
三、貴州農村公共產品供給結構調整對策
（一）加強財政支持力度，優化供給結構。因為農村公共產品具有非競爭性和非排他性的特征，那么政府必然成為農村公共產品的主要投資主體。加強財政支持力度，采取各類有效措施加大對農村公共產品的投入，保證貴州省財政支持農村的增長幅度要高于財政支出的增長幅度，同時采用法律明確這一舉措。在加強財政對農村公共產品的投入之后，還要注意調整本省農村公共產品的供給結構，避免農村公共產品供給出現不合理的狀況，保證農民急需的公共產品供給到位。第一，在農村基礎設施建設上投入更多的人財物力，例如農村電網、道路等設施的投入，鼓勵現代農民修筑水利、道路。第二，農村教育的投入務必要得到充分的重視，將免費義務教育盡快推行到每一位農民身上，逐漸建立完備與農村就業相關的培訓機制，保證農村基礎工作的有序進行。第三，對農村醫療以及社會保障的投入力度，加快有序的推進農村合作醫療制度的順利展開，在貴州省務必要加強農村最低生活保障制度的建立。建立健全農村社會化服務體系，對農業科學技術的投入要加大，保證農民可以更加了解應用農業科學。
（二）完善的財政管理體制是農村公共產品供給結構的有力保證。在省級政府投入與下及政府投入的農村公共產品供給要保證權責明確。在全省范圍內覆蓋的農村公共產品應該由省級政府部門投入，針對某一區域的農村公共產品應該由該區域政府投入建設。例如，貴州省范圍內的環境保護工程，大型的農業基礎設施的建設，社會福利建設等農村公共產品應該由省級政府承擔，市縣級政府負責日常的管理工作，承擔農村公共產品的具體運作事物。對于農村醫療，教育社會保證等項目應由省級與市縣級政府共同承擔。諸如此類上下級職責明確劃分應該利用法律條文進行規范，避免上下級政府之間相互推脫責任，增加財政負擔。
（三）完善貴州農村公共產品需求表達體制。農民的需求決定公共產品的供給是調整農村公共產品供給結構最主要的目的之一。因此，完善貴州農村公共產品需求表達體制迫在眉睫，以村或者集體為單位，建立農村公共產品需求表達體制，不僅是全面實施農村基層民主制度的具體體現，還能充分實行民主自治。農村農產品需求表達體制主要是由全體村民或者農民對于所屬范圍內的公共產品進行投票，充分尊重和了解農村對農村公共產品的具體需求，徹底顛覆傳統的以政府為主的農村公共產品需求的壟斷決策的形勢，將農民群眾的需求落到實處。
四、結語
貴州農村公共產品供給結構盡管目前還存在一定的問題，但是相信通過供給結構的優化，財政管理體制的完善以及需求表達機制的建立，貴州省農村公共產品供給必然會迎來大好的形勢，保證貴州省農業經濟較快較好的發展。
參考文獻：
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【關鍵詞】農村公共產品 現狀 對策
一、農村公共產品的定義
農村公共產品是相對于農民“私人產品”而言，供由農村居民享用，具有非競爭性、非排他性的各類經濟物品或公共服務。根據其在消費過程中性質不同，也分為農村純公共產品和農村準公共產品。前者包括農村基層政府的行政服務、綜合規劃、農村信息系統、農業基礎科學研究、大江大河的治理、農村環境保護等；后者包括農村義務教育、電力設施、小流域防洪澇設施、農業科技推廣、公共衛生、社會保障等。
二、農村公共產品供給的現狀
1994年分稅制實施后以后，農業稅被劃為市縣本級收入，用于縣市一級的公共產品提供。農村鄉鎮基層組織的基本特征是政社合一，都在一定程度上履行政權職能，同時，也是一個經濟組織，在這一體制下，公共產品的供給主要靠內部解決。盡管改革開放以來農村公共產品供給有了明顯改善，但仍滯后于現代公共產品供給，城鄉統籌發展和社會主義新農村建設的要求。
1.農村公共基礎設施建設落后
在“城鄉分治”的二元管理體制下，城市地區的公共設施和基礎設施等基本公共產品比較充裕，提供的主體是政府，建設資金來自于財政撥款。對于這些公共產品的管理，也有比較完備的管理體系。而農村地區除少數經濟十分發達的地區政府能夠提供基本公共產品外，大多數農村至今還沒有享受到基本的公共產品。雖然有些地方建設了道路、自來水等公共基礎設施，但建設資金基本上由農民自主解決，國家只給予適當的補助，在現行的財政體制下，國家財政資金向城市投入多而對農村投入少。
2.農村義務教育問題突出
長期以來，我國農村基礎教育主要是由縣、鄉政府及村負責，中央和省級政府承擔的責任少，基礎教育管理權限下放，地區之間、城鄉之間義務教育公共資源配置失衡的問題十分突出。同樣是義務教育，國家財政撥款和教師工資城鄉間存在較大差異，農村教育經費與適齡人口的匹配不相適應。在廣大農村，尤其是偏遠農村，由于忽視農民的教育培訓，加上經費短缺，師資力量薄弱，致使城鄉教育水平存在很大的差距。據資料顯示，目前我國農民的平均受教育年限為7.3年，城市居民的平均受教育年限為10.4年。這說明我國農村處于十分嚴重的“教育貧困”狀態，相當多的農村人口不能獲得改善其生活水平所必需的教育培訓。
三、增加農村公共產品供給的對策建議
1.消除體制障礙，給農民以城鎮居民同等的國民待遇
我國城鄉分治的“二元”經濟管理制度現已成為制約“以工促農，以城帶鄉”，城鄉統籌，區域均衡的主要障礙。因此，應盡快消除以傳統戶籍管理制度為主的各種體制障礙，實行以職業劃分為農業與非農業人口，以居住地劃分城鎮與農村人口的戶籍管理制度。
2.積極引進私人投資，構建多層級的公共產品供給結構
根據公共財政學的有關理論，社會產品序列可以按照消費競爭性、收益排他性以及外部性的大小劃分為四類：純公共產品、準公共產品、俱樂部產品以及私人產品。私人產品可以由市場機制自行提供，俱樂部產品的受益人是相對固定的，而且其外部收益溢出的范圍通常限于少數利益相關的受益人，因而可以通過俱樂部的形式將相關受益人組織起來，形成利益上的共同體，并通過共同費用分攤，實現收益內在化。純公共產品和準公共產品由于具有較大的外部性，私人提供缺乏效率，因而必須由政府扶持。而政府扶持并不意味著完全由政府提供，政府可以通過補貼等方式和私人混合提供。
3.積極擠進農村稅費改革，理順公共分配關系現行制度
從當前來看，惟有進行農村稅費制度改革，通過提高現有農村地方稅稅率，把現行制度外財政中具有稅收性質的部分轉化為制度內征收，其余部分在清理的基礎上作為稅收的附加一并征收，然后再按其用途返還。這一方面可以通過稅收的權威性確保公共資源的籌集，另一方面也可以從根本上杜絕亂開口子，亂收費的情況發生。
4.重視農村人力資源開發，將教育經費的投入重點向農村傾斜
教育作為一種準公共產品，是促進收入分配平等的最有效的因素之一。建設社會主義新農村，統籌城鄉公共產品供給，必須適時超前地進行人力資本的開發投資。要將教育經費的投入重點放在農村義務教育和基礎教育方面，真正實施九年義務教育制，盡快改善農民的教育狀況。
編輯整理本文。
摘要：當前我國農村公共產品供給狀況與城市相比差距極為懸殊,其原因在于農村公共產品政府提供責任主體的缺失,其結果影響了農村私人產品的產出效率和市場競爭力,影響了農村居民的生活水平和生活質量,也成為阻礙社會主義新農村建設的嚴重障礙。增加農村公共產品的供給要進一步完善其供給制度,改變政策導向和政策思路,創新供給模式。實施多元化農村公共產品供給機制是一種有益探索。
關鍵詞：農村公共產品 供給 新農村建設
“十一五”規劃的首要任務就是要全面建設社會主義新農村。建設新農村,不僅要大力發展農村經濟。同時還要大力發展農村公共事業,擴大農村教育、文化、醫療、社會保障、基礎設施等公共產品的供給。目前,農村公共產品普遍短缺。嚴重制約了農村經濟、社會的發展,已成為建設社會主義新農村的嚴重障礙。因此,著力擴大農村公共產品的供給,對于推進社會主義新農村的建設具有舉足輕重的作用。我們僅以石家莊市為例對農村公共產品供給作一調查和思考。
一、石家莊市農村公共產品供給的現狀
長期以來。我國在公共產品供給上實行的是兩套政策,一套政策是城市所需要的水、電、道路、通訊、學校、醫院、圖書館等公共基礎設施由各地財政來提供:另一套政策是農村的公共基礎設施主要靠農民自身解決,國家僅給予適當補助。由于城市的公共產品供給主要由政府提供,有充足的資金來源,因此城市居民可以享受到優質的基礎教育、發達的交通、完善的醫療服務以及優美的人文環境和自然環境。農村居民不僅與此無緣。而且在公共產品供給條件遠低于城市的狀況下。還要為享用這些公共產品交費。石家莊市與全國情況一樣,一邊是市政府在經營城市、改善投資環境的激勵下為民辦實事,迅速地提高城市的公共產品供給水平,使城市的公共產品供給“錦上添花”,讓市民獲得更多、更好的物質利益和精神享受:一邊卻是農村公共產品供給水平與城市極為懸殊的態勢,農民要為增加的大多數公共產品供給全部或部分“埋單”。這種供給主體的差異和政策待遇的不同,直接造成城鄉公共產品供給水平的巨大差異。
1.農民缺乏基本醫療保障。從衛生經費上看,2003年石家莊市財政用于衛生的支出為4.91億元,其中3.32億元投向石家莊市區,占衛生投入總額的67.3%,而用于縣城及農村的只有1.59億元,占衛生投入總額的32.7%,直接投入到農村的衛生資源大概在20%左右,這足以表明,衛生資源配置極不合理。目前,承擔了大量的公共衛生職能的鄉鎮衛生院,由于投入不足。公共服務的能力受到嚴重制約,一些鄉鎮衛生院名存實亡,甚至已不復存在。2003年石家莊市鄉鎮衛生院衛生技術人員有4858人,農村平均每萬人擁有8.5人:市區和縣城擁有23798人.每萬人擁有72人,城市是農村的近9倍。農村鄉鎮衛生院有病床5320張,平均每萬人擁有9張:市區和縣城為20019張,每萬人擁有60張。城市是農村的6倍多。原有的農村合作醫療體制早已不復存在,有些地方剛剛建立起來的新型合作醫療體制也還在探索和完善中,農民成為最大的自費醫療群體。農民不愿看病、看不起病,因病致貧、返貧的現象大量存在。
2.農村社會保障像蜻蜓點水。目前,石家莊市市區已建立了比較完整的社會保障體系,除企業和職工個人要繳納社會保險費外,市財政每年還要給予大量補助。2003年市財政支出中,社會保障補助4.3億元,其中3.54億元用于石家莊市區,占社會保障補助總額的82.3%,0.76億元用于縣城及農村,僅占社會保障補助總額的17.7%。城市人均161元,農村人均11元(其中還包括農村特困戶救濟和優撫軍烈屬等),相差將近15倍。石家莊市社會保障體系覆蓋主要限于城市,基本上還沒有延伸到農村。城鎮職工養老保險已基本實現全面覆蓋,而農村社會養老保險參保人數56.7萬,僅占農村人口的9.2%,主要集中在石家莊市區周邊縣、市,其他縣、市特別是貧困縣,農村人口參加養老保險的幾乎為零。城鎮職工失業保險參保人數達84.4萬人,失業保險覆蓋率為95%:農村根本就沒有失業保險。2003年統計資料顯示,市財政為向低保和下崗職工發放補助和生活費共支出2.2億元。其中95%以上都用在城鎮,全市有7.65萬人接受城鎮最低保障救助,城市最低生活保障率100%;農村最低生活保障資金都是由縣、鄉、村三級負擔,由于資金來源的拮據而使農民的最低生活保障也大打折扣。在保障標準上,也存在著明顯的城鄉差別。石家莊市的低保標準為205元,而靈壽、贊皇、行唐、元氏、
關鍵詞:新農村;公共產品;供給
中圖分類號:F320 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)03-0025-02
一、農村公共產品供給的重要性
(一)增加農民收入
1.從農村基礎設施建設看,農業基礎設施建設,不僅關系到促進農村產業結構調整,擴大農業生產規模,推動相關產業發展,加快農村經濟繁榮,而且也是帶動農村社會發展,縮小城鄉差距,實現城鄉互動的重要基礎和前提。中國農村基礎設施建設滯后這是一個不容忽視的事實――由于實施了農業支持工業、城市帶動農村的政策,這雖然促進了城市基礎設施的改善,為中國城市工業化的發展提供了強有力的保障,但是正是由于財政對城市的傾斜,導致農村缺乏資金投入,基礎設施建設嚴重滯后。完善的公共基礎設施是提高農民的勞動生產效率,促進農業生產專業化、規模化、產業化的前提,也是農民增收的重要保障。
2.從農村公共服務體系看,推進農村公共服務體系建設是廣大農民群眾的迫切要求,是全面樹立和落實科學發展觀、統籌城鄉發展的必然要求。由于對農村和農業公共支出的不足,中國農村的公共服務體系極不完善,農村教育和醫療衛生條件落后――這些都是新農村建設所亟待解決的問題。而農民是否可以根據市場和政策來發展自己的產業、農村教育質量是否可以得到有效的提高、農村的基本醫療衛生的供給是否有保障,都是關系到民生根本的問題。可見,在推進新農村建設的過程中,完善的農村醫療保障制度能保證農民的身體健康和勞動體能,農村文化教育以及信息服務的投入則有利于農民素質以及農民增產增收能力的提高。
(二)改善農村社會經濟環境
1.有利于改善社會環境,社會環境是與自然環境相對的,是由經濟、政治、文化等要素構成。高效的農村公共產品供給有利于提高農民的政治參與程度,增進農民歸屬感,有利于信息的流通,以及促進農村資源的優化配置,改善農村社會環境。同時,農村教育、農村醫療保障以及農村生態環境保護等公共產品的提供與農民生活質量的提高以及農村社會可持續發展極為密切。
2.有利于改善農村市場環境,當農村公共產品供給充足時,農民會將更多的收入用于改善生活、增加農業投入等私人產品的消費和農村經濟再生產,從而活躍農村消費市場,推動農村經濟的發展。同時,基礎設施的建設能夠間接創造市場需求,降低生產成本,改善社會生產條件,達到穩定市場,促進經濟發展的目標。如交通、水電、醫院等公共設施的完備程度影響一個地區的旅游、工貿、房地產等多項產業。
(三)加快農業現代化進程
1.農村公共產品的有效供給,有利于農業基礎設備的完備。農村公共產品供給中很重要的一項內容就是提供農村基礎設施,農業基礎設施是農業現代化的基礎,是農業現代化不可缺少的條件之一。提供農村公共產品,很重要的一項內容即提供對農村生產和農村經濟發展起支撐作用的產品。如農村水利設施、鄉村交通設施等。
2.農村公共產品的有效供給,有利于勞動力素質的提高以及農業技術的發展。科技是第一生產力,農業科技投入不足,或是由于農民素質低而無法駕馭現代技術,都會影響農業現代化的進程。農村公共產品在教育、技術、政策等方面的支持,為勞動力素質的提高以及農業技術的發展提供了強有力的保障。
3.農村公共產品的有效供給,有利于推進農業產業化建設。農業產業化是農業現代化的重要內容之一。完善的農村公共產品供給機制可以降低包括生產成本、交通成本、風險成本和決策成本等在內的農業經營成本,從而提高農業生產效率,將農村的風險轉移給全社會,提高農業的抗風險能力,促進農業產業化。同時,市場信息有效快速的傳播也是促進農業產業化的重要條件。
二、中國農村公共產品的供給瓶頸透視
1.農村公共產品供給總量不足。由于農村公共問題受關注的時間不長,雖然近年來中國農村公共產品的供給有了大幅的提升,但是在總量上還是存在嚴重的不足。相對城市齊全的公共設施而言,農村的狀況是截然不同的――由于農村公共問題受到關注的時間不長,在非農生產性基礎設施、文化精神設施、社會衛生設施、社會各項服務體系等方面供給還是普遍缺失。這些問題的存在,嚴重制約了農村社會的進步、農業現代化的進展以及農民生活質量的提高。
2.農村公共產品供給結構失衡。由于基層政府一味追求政績,偏執地傾向于“硬”公共產品的提供,中國農村公共產品供給出現了供給不足與供給過剩并存的尷尬局面。即農村急需的公共產品供給嚴重不足,如公共服務、市場信息等的“軟”公共產品,而那些農民不太需要的,為各自政績而提供的公共產品卻出現了畸形的過剩。農業科技投入不足、教育文化投入缺失以及醫療衛生缺乏保障等都給農村社會的長足發展造成了損害,而無視農民需求的“政績型”公共產品卻消耗了本就有限的公共資源。
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3.農村公共產品供給效率低下。政府的公共投資水平很大程度上取決于農村經濟發展水平,而農民分布的分散性和低組織化程度,使得農村公共投資對經濟增長的貢獻率低于平均水平,帶來供給效率的低下。此外,農村公共產品供給制度中,資金的籌措和使用監督成本高,公共資源被大量擠占挪用、揮霍浪費,同時,由于中國農村公共產品供給的自上而下的供給機制、鄉鎮財力匱乏、農民自身存在的文化特質等原因,導致了現行農村公共產品供給效率低下。
三、構建科學完善的農村公共產品供給機制
(一)優化財政轉移支付制度,提高資金利用效率
按照中央提出的“多予、少取、放活”的方針,各級政府加大農村公共財政投入的力度,擴大公共財政覆蓋農村的范闈,強化政府對農村的公共服務,建立以工促農、以城帶鄉的長效機制。中國城鄉之間的差距究其根本原因在于城鄉之間公共產品供給能力上的差異,而其關鍵就在于各級政府財政配置上的不合理。因此,提高農村公共產品供給水平與供給能力的主要途徑之一就是按照“財權與事權相對稱”的原則,對政府間的支付轉移制度作相應的變革,提高各級政府在新農村建設中的公共產品供應能力。
(二)科學定位供給主體,構建多元供給體系
1.確立各級政府的主導地位,發揮主體作用。公共產品在現代市場經濟的條件下,其非競爭性、非排他性和不可分割性的特征仍將長期存在,同時中國新農村建設的現實基礎――公共產品供給嚴重不足,“錯位”、“越位”和“缺位”等突出現象,決定了各級政府必須成為農村公共產品的供給主體,發揮主導作用。長期以來,以城市為中心的工業化戰略的實施,在公共產品的供給方面形成了城鄉分離的二元化供給
局面。政府有義務承擔起農村公共產品供給的主要責任,這是工業反哺農業的必然,也是新農村建設的需要。
2.發揮非政府組織的導向作用。政府在目前有限的財力下,不可能在短期內提供充足的公共產品來滿足農村發展的需要。因此,必須在明晰產權關系的條件下。積極引進民間投資,通過投資主體多元化,動員社會資源來提供農村公共產品。
3.促進農村公共產品供給的市場化。政府作為公共產品供給的主體,存在著“政府失靈”問題,市場化供給是解決政府失靈的最優途徑。農村公共產品供給市場化是指以政府為主導,以市場和社會參與的多元化供給體系――打破政府壟斷,引進競爭機制。政府不能推卸農村公共產品供給的責任,但是政府也并不是農村公共產品唯一的供給主體,引入市場機制與私人投資,通過市場競爭打破政府的壟斷,形成各方有序競爭與合作的格局,構建公私合作伙伴關系模式。
(三)構建科學的決策和管理機制,提高供給效率
1.構建“由下而上”的需求表達機制,改革農村公共產品的決策制度。供給的公共產品是為農民服務的,只有農民的需求被滿足,才能發揮其價值,因此,增加農村公共產品的供給,提高農村公共產品的供給效率,必須構建科學合理的農村公共產品供給的決策機制和需求表達機制。新農村建設需要推進農村基層民主建設,提升農民公共決策的參與程度,充分實行村民自治,構建自下而上的需求表達機制,推動農村公共產品供給的科學化,使農村公共產品的供給真正反映農民的需求與愛好。
2.合理分配公共資源,實行重點公共需求供給優先化。由于資源約束,我們無法同時或在短時間內完成所有農村公共產品的供給,只能有選擇性的提供,這就涉及到當前農村公共產品供給的優先性問題。農村公共產品的供給主體應該根據社會主義新農村建設的各方面需要結合實際,對不同類型的公共產品做出甄別:根據公共產品的需求的不同,按優先順序分階段供給,以彌補不足。此外,地區差異導致各地對農村公共產品的需求也不盡相同,因此,優先化還需考慮“因地制宜”。
3.優化制衡環境,建立農村公共產品供給的監督機制。任何政策的有效執行都離不開監督的作用,完善公共產品供給的監督機制,是實現農村公共產品有效供給的制度保證。目前,政府單方面決定著公共財政的收支和公共產品的供給決策而對其缺乏有效的監管約束,這是導致相關決策存在片面性和隨意性的重要原因之一。因此,構建長期有效的監督約束機制,完善社會公眾對政府公共產品供給決策的社會約束和監督機制,形成制約環境,以增加公共產品供給和使用的透明度,規范政府行為,是具有現實意義的。
新農村建設需要完善農村公共產品的供給體系和決策管理機制,即著眼于社會主義新農村建設,以和諧的社會經濟環境為依托,以實現可持續發展為目標的農村公共產品供給機制和管理機制。
參考文獻:
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「摘 要 題農村公共物品
「關 鍵 詞農民/農村公共產品/制度創新
一、農村公共產品的有效供給是農村長治久安的重要保證
農村公共產品相對于農民或家庭自己消費的所謂“私人產品”而言，指在一定范圍內農村居民消費、享用的具有“非排它性”和公益性的各類物資或服務，涉及農村公共設施、公共事業、公共福利、公共服務等各個領域。具體來說包括：義務教育、計劃生育、優撫救濟、社會保障、社會治安、文化衛生、體育等社會事業，供水、供電、道路等公共基礎設施，生態環境建設、環境綜合整治，防災減災、氣象、公共科技資源與服務，病蟲防治，行政、法律和社區服務等。
目前國內對公共產品的研究主要就農村公共產品與農民負擔的關系、政府對農村公共產品的供給力度、現行的農村公共產品體制方面來展開，對公共產品和農村公共產品的具體界定及分類還比較模糊，對于農村公共產品層次的科學劃分和體系的構建研究還不夠深入，對中央政府、地方政府和村社組織在農村公共產品中應該承擔多大的作用才算合理可行缺乏深入研究，對農村公共產品層次認識不清。各級政府由于缺乏科學、合理、強制性的責任，也由于對這一理論層面研究的乏力，影響著農村公共產品的有效供給。農村公共產品的供給主體除了政府以外，哪些主體也能有效地參與進來？各供給主體之間遵循怎樣的原則、創造什么樣的條件才能實現各主體之間的良性互動？事實上，政府也有其自身的盲點，政府也會由于內部原因而失敗，在市場失靈與政府失敗的情況下，農村公共產品怎樣才能持續增加？作為農村公共產品的最大受益群體——農民，在公共產品供給中應該扮演怎樣的角色？這些深層次的重大問題，都急需進行系統深入的研究。西部農村發展嚴重滯后，一個非常重要的原因就是西部農村公共產品供給的普遍短缺，這已成了嚴重制約西部農村社會和經濟發展的“瓶頸”。大力增加西部貧困地區農村公共產品的供給，改革與創新貧困地區農村公共產品的供給體制，打破制約西部大開發的“瓶頸”，必須解決的問題是：農村公共產品最大的受益群體——農民，要不要參與農村公共產品的供給？怎樣有效參與農村公共產品的供給？以什么樣的方式參與農村公共產品的供給？傳統和目前的公共產品理論都沒有對這一極為重要的問題進行深入的研究，成了農村公共產品理論研究的一根“軟肋”。農民積極、有效的參與，是農村公共產品供給體制創新的重中之重，也是在新的歷史時期加強黨的執政能力建設和保證我國農村長治久安的現實需要。本文主要就農民在農村公共產品供給中的作用作一些有益的嘗試和探索。
二、農民在當前農村公共產品供給體制中有效參與不足
“勞動者是生產力中最具活力的因素”。任何一種有效率的制度和體制，都具有激勵功能，都能夠激發勞動者的積極性、主動性和創造性。農村公共產品供給體制效率低下的原因之一，就是沒有把廣大農民的積極性、主動性和創造性激發出來，而只單純的、強制的、被動的作為為農村公共產品買單的主要“付費者”，農民有效參與的不足，已成為農村公共產品持續增加的一大障礙。
（一）“局外人”決策體制忽視了農民的真實需要和價值偏好
在我國現行的農村公共產品供給體制下，提供什么樣的農村公共產品，提供多少農村公共產品，通過什么渠道來提供農村公共產品，都是由上級政府及其部門“為民作主”，僅僅依照自己的價值觀，一廂情愿地想當然地設定農民的需要和想法，并把這可能錯誤的想法付諸實踐，甚至強迫農民接受。從社會學的角度來看，不同的階層，由于所處的地位不同、立場不同，自己對利益的關切程度也不盡相同，有時同一問題所帶來的利益對不同的階層可能是根本沖突的。在政績考核和經濟利益驅動下，農村基層政府、權力部門已成為既壟斷權力又追求利益的主體，其行為和目標已與農民追求的目標發生嚴重沖突，不可避免地造成農村公共產品供給結構的失調和公共資源配置的低效率。突出表現在：一方面，大型水利灌溉設施、大型農用固定資產以及良種培育等農民急需的公共產品供給嚴重不足，而這些對農業生產具有重大影響的產品，由于投資巨大，技術要求高，又具有溢出效應，單個農戶根本無力和不愿生產這些產品，由于生產性農村公共產品供給不足，使得農民單位農業生產成本增加，從而造成農民農業生產積極性不高，勞動力能夠轉移的農戶干脆就不從事農業生產，這對于我國的農業穩定和糧食安全埋下了極大的隱患；而與此相對應，一些樓堂館所、“七站八所”等農民較小需要的非生產性農村公共產品則供給過剩，甚至部分公共產品的供給還損害了農民利益。農民最需要的東西，自己沒有表決權，卻由“局外人”決策來滿足自己的需要，這種“局外人”決策體制最大的弊端就是忽視了農民真實的需要和價值偏好，不可能滿足農民的需要，不可能使農民滿意，不可能促進農村的長久發展。
（二）制度外籌資為主的資金籌措制度加重了農民負擔
我國現行的農村公共產品自上而下的制度外供給體制，是從人民公社時期的農村公共產品供給體制演變而來的。當時，我國正處在工業化剛剛起步、資本原始積累的匱乏時期，農村公共社區內對公共產品的需求主要由公社內部解決。由于政社高度合一，公社具有很強的統攝農村政治、財政的權力，再加上當時國家還很困難，為了支援國家工業建設，農村就出工出勞，自己想辦法滿足自己低層次的需要，農村所需的公共產品經費就不進入國家公共收支系統，具有很強的制度外供給特征。即便這樣，也能夠基本滿足公社對農村公共產品的基本需要，因為當時農村生產力水平很低，整個公社就是一個大家庭，不存在私人生產，也不存在私人產品要依賴于公共產品才能生產。從人民公社解體后，鄉（鎮）政府便取代人民公社成為農村基層政權，并承擔起本轄區公共產品供給的職責。但是，新的農村公共產品資金籌措制度并沒有進行根本性的變更，仍然沿襲了人民公社時期的供給體制，隨著公共產品種類的增多、范圍的擴大，公共支出的不斷增加，鄉級政府提供公共產品所需要的費用遠遠不能由鄉鎮的財政收入完全承擔，特別是在西部貧困的農村，鄉鎮財政不可能籌集到足夠的公共資源。為了確保農村公共產品供給體制的運轉，鄉級政府就不得不強行向農民攤派各種費用和勞動，所以農民以制度外的方式承擔著絕大部分農村公共產品的供給。這是農民負擔加重的一個重要原因。
（三）管理、監督體制的缺失導致了農村公共產品供給制度效率的損失
在現有的農村公共產品供給體制下，農民由于被排斥在農村公共產品供給的決策、管理、監督體制之外，沒有把農村公共產品最大的受益群體——農民的積極性調動起來，結果無法形成對農村公共產品供給的有效監督和管理。由于信息的不對稱、預算的不完整和行政體制改革的滯后，農村公共資源的使用過程往往缺乏有效的監督管理機制，難以對農村公共產品資金的籌措、管理、使用進行規范的監督。無論是國家的支農資金，還是地方政府制度內與制度外公共支出資金，都沒有實行專門統一的管理，并且經常挪作他用，造成公共資源的管理混亂。政府提供農村公共產品的中間環節太多，公共資源被一層層“過濾吸收”，公共產品被層層加價。農民被拒之于公共產品的供給決策管理之外，無法按照自己的需要和偏好來選擇農村公共產品，只能由政府說了算，而政府由于其自身的逐利性，只重視“準公共產品”的提供，而輕視“純公共產品”的提供；更愿增加非生產性公共產品的供給，而不愿增加生產性公共產品的供給。農村公共產品供給監督管理體制的缺失，往往導致農村公共資源和公共產品供給的低效率和無序增長，只會增加農村公共產品的供給成本，造成社會公共資源的嚴重浪費。
（四）農民利益表達機制和整合機制的缺位使農民在利益博弈中處于弱勢群體地位
農民作為農村公共產品最大的消費者，應該建立起不同農民群體之間的一個利益表達機制和利益整合機制，盡量用一個聲音對外說話，防止農民的整體利益在內耗中損失。這有助于農民提高自己的形象，增強自己的談判力量。我國許多農村到目前為止，民間組織還很不活躍，農民協會盡管在有的農村發展已有多年，但由于服務內容的單一性和組織管理的松散性，還沒有形成一個強有力的農民利益共同體，還不能承擔有效提供農村公共產品的重任。近年來農民上訪不斷，在一定程度上可以歸結為農民正常利益表達機制受阻、農民間缺乏整合機制、個體力量太微弱而又沒有找到解決問題的“閥門”所致，造成了成千上萬的單個農民在幾個橫征暴斂的鄉鎮干部面前只能是“人為刀俎，我為魚肉”任人宰割，因此，農民不作為一個整體聯合起來，不加強自己的利益表達機制和整合機制的建設，就無法改變自己成為社會最大的“弱勢群體”的地位，其艱難的處境就無法得到根本的改善。
三、農民在新型農村公共產品供給體制中的制度安排
由以上的分析我們可以看出，盡管當前農村公共產品供給的制度環境較人民公社時期已經有了很大的變化，但是從農村公共產品供給決策的政府主導性、供給的強制性、公共資源使用的隨意性以及籌資的制度外為主等一系列特征來看，現行的農村公共產品供給體制仍然只是人民公社時期的繼承與延續。相對于農村需求的變化，這方面的改革已嚴重滯后于農村社會經濟發展的要求。實施西部大開發，加大農業基礎設施投入力度，必須打破西部農村公共產品供給的“瓶頸”，必須對西部農村公共產品供給體制進行改革與創新，必須創造一種有利于公共產品供給體制改革與創新的良好的政策與制度環境。最重要的是，必須最大地發揮農村公共產品供給體制的激勵功能，最大限度地調動農民參與公共產品供給的積極性、主動性和創造性。因此，必須堅持科學的發展觀和以人為本的執政理念，必須充分發揮廣大農民在農村公共產品供給中的參與熱情，增強農民的主人翁意識和責任意識，持續、有序地增加農村公共產品的有效供給，實現農村的全面發展。
（一）以人為本，樹立科學的發展觀和正確的政績觀，實現農村的可持續發展
我們要站在實現以人為本、“五個統籌”、全面協調、可持續發展和全面建設小康社會的戰略高度，充分認識增加農村公共產品的戰略意義和緊迫性，從根本上實現發展觀的轉變。按照新的發展觀的要求，指導增加農村公共產品供給的各項實踐。擺脫傳統的根深蒂固的“重工輕農”、“重城輕鄉”、城鄉居民社會權益“天然有別”的思想觀念的束縛；進一步推進政府自身改革，加快實現政府角色和職能的轉換，樹立“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”以人為本的執政理念，增強責任意識，大力發展和培育農村民間組織，激活民間組織的能量，實現政府與民間組織之間的良性互動，形成強大的社會推動力，按照農村公共產品供給的需要原則、公平原則、效率原則、滿意原則和發展原則，切實促進農村公共產品的增加，實現農村社會、經濟、環境的可持續發展。
（二）建立城鄉一體化均衡的農村公共產品供給制度
長期以來政府的重工輕農政策形成了城鄉分割的二元經濟結構，造成了城鄉相對獨立的公共產品供給體系。城市實行以政府為主導的公共產品供給制度，公共產品無論從數量上還是質量上都優于農村公共產品。而農村很大程度上實行以農民為主的“自給自足”型公共產品供給制度，農民生產、生活所需的公共產品大都是由農民以上繳稅費的方式自己來承擔。公共產品數量短缺、質量不高是農村公共產品供給體制的基本特點。為此要加快農村社會經濟的發展，增加農村公共產品的供給，就要調整政府的公共支出政策，加大對農村公共產品的供給力度。徹底改變“重城輕鄉”、“重城輕農”的國家公共產品制度安排，盡快建立起城鄉一體化的均衡的公共產品供給體系，向城市和農村提供均衡的公共產品，向西部農民無償提供全國性的公共產品，并對地方性的公共產品按照公平原則和國家幫助的原則予以資助。這是國家縮小城鄉差別、緩和城鄉矛盾不得不認真考慮的事關國家穩定和協調發展的重大問題。
（三）加強農民的表達機制和整合機制建設，增強農民攝取公共資源的能力
中國幾千年來的歷史發展表明，由于農民的分散性和自身的局限性，農民在歷朝歷代都是作為最大的“弱勢群體”而存在。當今農民如果不改變這種狀況，不加強自己的表達機制和整合機制的建設，在大市場和強政府以及多元的利益博弈之中，作為數量最多的農民群體只會被各個擊破，永遠都會作為利益受損的一方。因此，必須加強農民的利益表達機制和整合機制，農民應該大力發展能代表自己利益的農民協會來表達和維護自己的利益。而大力發展農村各類民間組織的前提，是農民要對自己的利益達成共識，并有結成利益共同體的愿望和沖動，開始自發地尋求發言權利。只有在這樣的時候，“組織”才可能成為現實。因此，要大力培養農民的民主意識和農村合作人才，加快農村民主進程，積極發展農村各類民間組織，激活民間組織的能量，充分調動農民的自主性和創造性，增強自己的談判力量，表達和維護自己正當而合理的利益訴求。
（四）構建多主體、多層次的農村公共產品供給體系
我國現行的農村公共產品的供給體制，是政府作為單一的供給主體，其決策的強制性、隨意性以及制度外籌資等特點，無法準確反映農民生產生活的實際需要，使得農村公共資源的配置效率極低，無形中造成農民負擔的加重。而且，在西部鄉鎮財政十分有限的情況下，由政府來提供農村所需的一切公共產品，也是很不現實的。因此，應該充分發揮政府外的其他一切主體的積極性和能動性，凡是一切能夠切實有助于農村公共產品增加的組織和個人，只要不違背黨和國家的方針政策，都應該鼓勵他們積極參與到農村公共產品的供給中來。在農村公共產品的供給上，要改變政府作為公共產品唯一提供主體的尷尬局面，實現政府與社區、政府與企業、政府與各種農村合作組織、政府與私人、其他主體之間良性互動的局面，構建一個多主體、多層次的農村公共產品供給體系。政府與其他主體之間的關系應是以公共利益為核心的合作關系、伙伴關系或良性互動關系，而不是管制與被管制、服務與被服務的關系，政府是農村公共產品最重要的提供者，政府應該調動其他主體的積極性和優勢，最終為高效、持續、有序增加農村公共產品而合作。這樣，既可以減輕政府的壓力，彌補政府的不足，又可以充分發揮其他供給主體的靈活性和積極性，有效增加農村公共產品的供給，大大降低社會運作的成本。
（五）加快建立農村自主治理的村民自治組織，完善和探討村民自治的多種實現形式
我國廣大的農民普遍生活于分散的村落之中，實行村民自主治理更容易符合農村的村情民意和提高農民的滿意度，更容易激發農民參與農村公共產品供給的熱情。但我國目前的村民自治還存在許多問題，主要是我國的村民自治還不是真正意義上的自治，村民委員會仍然只是作為鄉鎮一級的準行政組織機構，其意愿并不代表廣大農民的真實想法，代表的仍然是長官意志，農民的潛力和作用遠遠還沒有充分發揮出來。要讓自治組織在農村公共產品中發揮主導作用，就必須激活民間組織的各種積極作用，完善和探討村民自治的多種實現形式，加強農民的汲取機制、共識機制、協調機制、表達機制、整合機制和利益再分配等機制的建設，充分發揮農民在農村公共產品供給中的積極性、主動性和創造性，使農民真正成為農村公共產品供給中的參與者、受益者、監督者和管理者，走上農村公共產品供給的正確之路。
「參考文獻
[關鍵詞]農村 公共產品 供求失衡 解決
一、我國農村公共產品供給不足現狀分析
1.農村公共產品供給總量不足
我國有著重工輕農的歷史傳統,雖然1978～2003年間國家財政用于農業支出的比例的絕對額是逐年增長的,但從相對額來看卻是逐年下降的狀況。農村的公共產品多是“自給自足”型的供給制度,國家財政補貼給予的較少。城鄉的公共產品的數量有嚴重的差異,農村公共產品總量不足。農村基礎設施落后,農村醫療、教育和社會保障的投入和覆蓋率均不足。例如,迄今為止全國約一半的行政村沒有通自來水,6%的行政村沒有通公路,全國大約只有10%的村有合作醫療而且多是在發達地區,學校和老師的數量也無法滿足農村的需求。從這些數據中我們可以清楚的看到我國農村公共產品供給總量的嚴重不足。
2.農村公共產品供給質量不優
現階段我國農村雖然也有一些公共產品的供給,但是供給品的質量不優,甚至有一些只是為了政府政績的表面工作,而在損壞之后也不會予以維護,所供給的產品也不是根據農民最迫切的需要來提供的。例如農民對于大型水利灌溉設施的需求得不到滿足。這些農村公共產品供給結構的缺陷導致公共產品供給質量的不優。
二、我國農村公共產品供給不足的原因分析
1.我國經濟發展戰略不均衡
我國長期以來實行的是“以農補工、重城輕農”的發展戰略,對于農村一直是于“多取少予”的發展政策,農民和農村為城市的發展做出較大的貢獻,但是國家給予農村的各項補貼確是較少的,這也導致了城鄉國民收入和社會利益分配格局的差別。雖然隨著國家財政收入的不斷增加,國家在農業方面的支出的比例占國家財政支出比例是不斷增長的,但是與歷史上農業支出占財政支出總額比例相比仍然是下降的,這種城鄉經濟不均衡的發展戰略必然導致農村公共產品供給的長期不足。
2.不協調的財權和事權的劃分
我國自1994年分稅制改革之后,一直存在著財權與事權不協調的狀況,主要表現在重上輕下、重財權輕事權的傾向。地方政府的財政收入占整個財政收入的比重逐年下降,從1993 年的78%下降到2004 年的45.1%;中央政府的財政收入占整個財政收入的比重卻明顯上升,從1993 年的22%上升到2004 年的54.9%。而地方政府的財政支出占整個財政支出的比重卻沒有相應的變化,一直徘徊在70%左右。地方財政權的不足使得地方政府無力為農民提供充足的公共產品,同時,隨著農業稅被取消等農村稅費制度的改革,地方政府制度外籌集資金越來越難,可供其支配的公共資源也越來越少。
3.地方政府的決策機制以及政府職能的不足
當今我國地方政府的公共管理機制并不健全,農村公共產品供給的決策機制不健全,不是一個民主的決策機制。就是說公共產品供給的決定權并不在農民手中,而在“唯上不唯下”的地方政府手中,他們忽視了農民最迫切需求的公共產品,而是為了政績或者地方門面提供一些超出農民現實需求的或者是一些短期見效的公共產品,如高質量的公路,可是對一些見效慢的“軟性”的公共產品卻較為忽視,如科技成果的推廣應用,教育水平提高。這種取決于上級偏好來提供公共產品的種類和數量的決策機制忽視了農民需求,必然無法提供充足的公共產品。
三、解決我國農村公共產品供給不足的對策
1.建立城鄉一體化的公共產品供給制度
現階段我國占全國人口70%的農村人口只享有約20%的公共衛生資源。如今我國已經到了以工促農、已城帶鄉的發展階段。政府應該努力建設城鄉統一的公共產品供給水平,如建立統一的教育系統,加快建立發達的農村最低生活保障制度和具有農村特色的養老保障制度。
2.合理的分配各級政府的財權和事權
財權與事權的不對稱是我國現階段農村公共產品供給不足的一個主要原因。具體來說,鄉鎮政府承擔了許多本該有中央或省級政府承擔的公共產品供給的責任,典型的如義務教育的提供,這本該是由中央政府統一管理解決的全國性公共產品,可是實際上卻是多由鄉鎮的政府籌資辦學,可是鄉鎮級政府的財力有限。這樣的矛盾正是我們需要急需解決的。我們應該重新界定各級政府的事權,同時賦予想對稱的職權,要嚴格按照“一級政府,一級事權,一級財權”原則來劃分。
3.完善政府的決策機制和職能
農村公共產品是為了滿足農民的基本需求而提供的,因此農村公共產品的提供就應該盡量滿足農民的需求,這就要求我們轉變決策方式,由曾經的供給主導型轉為需求主導型的供給模式,即要求政府運用民主科學的決策機制,改變唯上不唯下的供給方式根據農民的需要來決定供給公共產品的數量和質量。
參考文獻:
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關鍵詞：農村公共產品；供給需求；農民負擔
農村公共產品(countryside public goods)，概括起來涉及義務教育、計劃生育、優撫救濟、社會保障、社會治安，文化、衛生、體育等社會事業，供水、供電、道路等公共基礎設施，生態環境建設、環境綜合整治，防災減災、氣象、公共科技資源與服務、病蟲害防治，社區服務等諸多內容。農村公共產品的有效供給作為關系農村經濟發展的基礎、對于促進農村公共基礎設施建設，農業結構的調整和農村經濟的協調發展、提高農民福利和生活水平、以及農村社會可持續發展具有舉足輕重的意義，直接關系到和諧社會的構建和社會主義新農村建設的成敗。
安徽省位于華東地區，靠近長三角，2005年末全省人口總數達6515.53萬人，其中農業人口5147.02萬人，是典型的農業大省。為了更好地說明我國農村工產品產的需求供給狀況，課題組在安徽省355個行政村，由400民本科生進行實地調查，共收回有效問卷364份。根據農村公共產品的供給和農民需求的內容、機制的比較等關系農村經濟和社會發展兩大方面共設計了26個問題，從不同的維度對農村公共產品的供給現狀和需求狀況進行了調查，反映在農村公共產品的已存供給與真實需求之間存在的差異
一、安徽省農民的基本特點
(一)農民的基本信息
被訪者所在村平均人口3169人，平均耕地面積3500畝。2006年農民人均純收入3116元。被調查者總人數364人，家庭平均人口4.6人，平均勞動力2.7人，占人口數的58.70％，其中平均外出打工者1.1人，占人口數的23.91％。其中男性占81.40％，女性占18.60％，被訪者的平均年齡為44.7歲，其中村干占14.59％。中小學以下文化程度者占5.69％；小學文化者，占18.70％；初中文化占44.72％；高中文化者占21.14％；高中以上文化程度占10.57％。
(二)農民的經濟現狀
對目前家庭收入，45.38％的人滿意，54.62％的人不滿意。主要是由于文化素質、技術水平低，無論是農業收入還是外出務工的工資都較低，難以應付龐大的開銷，尤其是醫療、教育費用難以承受。
二、安徽省公共產品供給需求和供給現狀和對比分析
(一)農村公路變通設施的需求與供給對比
農村基礎道路等公共交通基礎設施位于農民對農村公共產品需求的第1位。在361份有效回答中，有108位農戶強烈要求要建設當地的基礎道路建設，原因是道路關系著農村產業結構調整和農民信息交換的主要樞紐，當地農民非常迫切的需要搞好農村基礎道路建設。
由于農村經濟的發展，農村消費的結構發生了很大變化，迫切需要與外界建立其比較快速完善的流通體制，這需要農村公共等基礎設施的強力支持。而目前的公共交通公共設施的供給顯然不能滿足發展農產品的流通的需要，與此同時對農村產業結構的調整發展也不利。
(二)農田水利設施的需求和供給對比
關于農田水利設施，僅次于農民對于農村基礎道路建設需求，排在農民對公共產品需求的第2位。目前的農田水利設施仍然停留在20世紀80年代的水平，78位農戶要求加強農田水利設施的建設，以保證農業的增收穩收，同時保障農村和國民經濟的穩定。
根據調查，農田水利設施供給的數量有限，面子工程多，實用工程少。比較實用的，大多年久失修，帶病運轉。我國是有13億人口的大國，糧食的安全穩定是一切發展的基礎，水利設施對于保障糧食的安全更是不言而喻。而目前的基礎水利設施顯然已經不適應新農村建設發展的需要。
(三)技術服務和培訓的需求和供給對比
技術服務上，有41位農戶非常需要加強技術服務的培訓，排在農民對公共產品需求的第3位。農民自身強烈的感受到由于技術的缺乏，已經嚴重地限制了他們的獲得更多的經濟收入。
從表1可以看出，農業技術服務和培訓在安徽省農村仍然沒有得到足夠的重視，供給嚴重不足。對于調整老化的農業產業結構、提高落后的農民種植方式、發展農村市場經濟，技術服務和培訓，擔當著極其重要的角色。技術服務和培訓作為農村公共產品供給中的非物質形態的供給，由于其無形性，最容易被供給公共產品的地方政府所忽視。這對農業的結構調整，發展社會主義新農村的市場經濟是極其不利的。
(四)農村醫療保障需求和供給
據調查，在安徽省農村，農村公共醫療供給水平低，衛生投入嚴重不足，接近60％的農民在生病時會選擇小病自己扛、實在扛不住才上醫院。調查中獲悉，近1／3的地區沒有自己的醫務室，醫務室規模不大，能治療的疾病有限，且因為醫療費用、道路狀況和醫療技術等原因，對于大多數農民看病仍然是個很艱難的問題。
超過50％的農民擔心自己的養老問題，由于農村的醫療保障仍處于初級的階段，不是全民醫保，新型農村合作醫療試點自2003年啟動，全國已有21％的縣(市、區)順利推進，參保農民超過2億人。但是由于籌資機制不健全、制度設計不夠合理等問題，使得該保障制度受益面窄，補助標準過低，使得廣大的農民無法受益。
(五)教育產品的需求和供給
安徽省農村近2／3的地區還沒有普及學前教育，而這些本村沒有幼兒園的村莊也不會把年齡幼小的孩童送到外村的幼兒園就讀。相對較嚴重的學前教育缺失，義務教育階段的小學教育情況雖較好，但仍不盡人意，近兩成的小學生要到外村上學。
2007年后安徽農村義務教育實行全免學雜費，會讓學費問題更一步得到緩解，但教育亂收費在農村仍然是個長期需要解決的問題。與此同時如果提高教學質量，培養真正有學識的人才，以適應國家長期發展的需要，不僅需要在引進優秀教師，提高教學質量；添置學校基礎設備，改善教學條件等方面努力，完善的教學環境和體制也需要進一步在農村建立起來。
三、農村公共產品的供給不足的原因
(一)農村公共產品總量投入不足嚴重影響農村公共產品的有效供給
國家財政對農村公共產品投入，主要包括中央政府和地方各級政府投^。其中中央政府的投入決定著我國農村公共產品供給的總體水平。改革開放以來，上述各項財政農業支出占財政支出的總體比重一直處于下降狀態，國家財政農業支出
1978年為150.66億元，占財政支出的比重為13.4％，2003年為11754.45億元，占財政支出的比重為7.1％。若剔除水利氣象等事業費支出，近些年中央對農村的投入只占財政支出的3％左右。國家對農村公共產品投入過低，這在一定程度上影響了農村公共產品的有效提供。李琴和熊啟泉(2004)根據2001年有關資料進行的研究也表明，在全部農業投入中農村救濟費只占3.3％，科學技術3項費用只占0.7％。基礎教育作為農村純公共產品，國家財政投入不足更是顯然的事實。
(二)農村公共產品供給方式和主體的錯位使得農村公共產品的供給缺乏效率
在供給農村公共產品供給方式上，仍然以中央政府或者地方政府的領導集體決策為主，沒有考慮群眾個人需要，主觀性地“自上而下”，沒有真正做到“自下而上”，沒有充分尊重廣大農民的需求意愿，給予農民需求表達權，協調農村公共產品的供需，從而引發公共產品的供給錯位，缺乏效率。根據西方經濟理論，由于在供給方和需求方之間存在著嚴重的信息不對稱，供給方無法真正獲悉消費者的需求，就會造成公共產品的供求不均衡，嚴重影響公共產品的最優供給。
與此同時，由于公共產品的供給主題的錯位也造成了公共產品供給缺乏效率。際上，地方政府名義上承擔了農村公共產品供給責任，但由于1994年財稅體制改革確立了有利于中央政府集中財力的財政體制，以及政府間財權與事權劃分為從根本解決，基層財政僅僅充當一個“收錢的機器”，缺少固定的資金來源(尚長風，2004)。因此，地方政府有提供公共產品的事責，體制內財力的不足而缺乏有效的經濟支持。
(三)農村公共產品供給結構不合理
農村公共產品中關系農民生產生活、基本人權及可持續發展的公共產品供給極其短缺。由于在水利設施修建、農業技術研發和市場信息采集上受可操作性或者成本過高的限制，政府在這些方面的供給相當缺乏。農村醫療保健水平落后，農村社保體系建設的滯后也已成為農村市場化改革的瓶頸式障礙。如楊翠迎(2005)的研究，從1991－2001年，城市人均社會保障支出占人均GDP的比重平均為15％，已經達到某些發達國家20世紀70年代的社會保障水平，而農村只有0.18％，城市人均享受的社會保障費用支出是農村的90倍之多。鄉鎮領導對上級有考核要求公共產品供給積極性高，地方政府出于對政績的偏好，往往存在投資短線行為，熱衷于一些見效快、易出政績的短期公共產品，追求政治目標最大化，卻很少考慮到農村經濟利益最大化。一些具有生產戰略性、不容易短時間出效益，對農業發展具有長期效益的純公共產品供給不夠。
四、安徽省農村公共產品供給的思考
(一)建立起完善的農村公共產品供給的資冷投入保障機制，確保農村公共產品投入的充足
第一，財政資金是農村公共產品的主要財力保障，首先在總量上加大財政投入。第二，財政供給主體地位明確，各司其責。應該按照以稅種為基礎的財力分配情況為依據，中央級和省級由于財政收入比例高，承擔受益范圍廣的公共產品財政責任，縣鄉財政由于財政收入水平低，承擔受益范圍。第三，拓展“制度外籌資”渠道。動員社會資源，引入更多的優惠措施鼓勵制度外籌資對農村公共產品的投入，建立起科學、合理的投入機制。
(二)建立順暢的農民的需求表達機制，確保農村公共產品供給機制的有效
建立農民平等權利的農村公共產品公共選擇機制。農民是農村公共產品供給的直接受惠者，農村公共產品的供給對于提高當地的經濟發展水平，改善生活，有著切身體會，因此他們最具有發言權。建立農民參與的不同層級公共產品供給的決策制度，按照農民需求位序結構安排不同性質和層次的資源，提供公共產品。逐步建立“政府主導、社會參與、運行透明、監管有力”的現代農村公共產品供給體制。
[關鍵詞] 農村公共產品供給社會主義新農村
農村公共產品是指滿足農村地區農業、農村或農民生產、生活共同需要的產品或服務。它既包括農村交通、電網、農田水利設施、醫療衛生以及教育設施等硬性公共物品，又包括信息、技術服務、技能培訓、公共秩序維護、制度安排等軟性公共物品。農村公共產品供給機制是農村社會經濟發展的重要基礎和保障, 所以面對社會主義新農村的建設要求, 如何打破傳統的、不適應現行農村經營體制和經濟發展要求的公共產品供給體制, 建立符合社會主義新農村建設要求的公共產品供給體制, 成為了一個迫切要解決的問題。
一、有效的農村公共產品供給是建設社會主義新農村的必然要求
1.有效的農村公共產品是經濟改革和農村經濟發展的內在要求
經濟改革的深化和農村經濟的發展是建設社會主義新農村的題中之意。改革20多年來農村政治經濟體制發生了根本性轉變,由原有的“政社合一”高度組織化的經營體制,轉變為以家庭承包為基礎、統分結合的雙層經營體制。在原來體制下,農村公共產品供求主體是統一的,其供求能達到基本平衡。在新的體制下,農村公共產品的供求主體發生了分離, 農戶是需求者與消費者,鄉村政府組織是供給者。鄉村政府組織從自身利益最大化出發,會盡量減少公共產品的供給,造成公共產品供給不足;同時,合作鄉村組織的公共產品會供給過度,合作農戶的公共產品供給不足;供給總量不足和結構矛盾共存。這種供求不均衡由于供求雙方力量的不對稱而加劇。鄉村政府組織具有組織優勢、政策優勢、信息優勢和決策優勢,農戶既缺乏組織性、又沒有決策權、參與權和監督權,處于劣勢。同時,農村的現代化和農業的市場化疊加推進,對公共產品的需求卻更強烈,導致農村公共產品供求矛盾加劇。
2.有效的農村公共產品供給，符合城鄉統籌發展的戰略目標
(1)市場機制導致農村要素流失。我國目前工業勞動生產率遠高于農業勞動生產率。在市場機制下,農村生產要素(如資金和優質勞動力)會大量流出,進入城市和工業,使得農村發展失去要素的支撐,使城鄉收入差距擴大。
(2)市場機制無法消除既有體制障礙。我國長期實行工業和城市優先發展的傾斜政策,從而形成了一整套城鄉、工農差別對待, 有利于城市和工業發展的諸如土地、就業、教育和社會保障等相應制度和政策,阻礙城鄉協調發展。這些制度性的障礙是市場機制無法消除的。要統籌城鄉發展,首先政府要通過制度創新,消除阻礙農村發展的體制性因素,消除城鄉差別的政策和制度,使農村發展有一個平等的起跑線;其次要通過政府的政策扶持來提高農業生產率,提高農業的比較利益,建立農民收入支持制度和生產要素回流機制。
3.增加農村公共產品供給能夠促進農村居民收入水平和生活質量的提高
社會主義新農村建設最根本的著眼點就是如何提高廣大農民的收入水平和生活質量。當前我國農村教育、醫療、衛生等社會保障方面公共產品的供給短缺影響到農村勞動者素質的提高; 農業基礎科學研究薄弱、農田水利等基礎設施供給嚴重不足, 則直接制約了農村經濟的發展,直接影響到農民的收入增長。只有增加農村公共產品的供給,才能提高農村勞動者的綜合素質, 才能為發展生產提供必要的物質保障, 進而為農民的增收提供有力的保障。公共產品的供給和消費水平是居民生活綜合質量水平和現代化程度的主要標志。目前,城鄉居民在吃、穿、用等方面的個人消費水平差距正趨于縮小,而在公共產品消費,尤其是享有的社會保障、公共福利方面的差距在擴大,公共產品的嚴重短缺,已嚴重制約了我國農村居民生活綜合質量的提高以及生存、發展、健康、文化娛樂等多層次和多樣化需求的滿足,甚至在不少地區“行路難、就醫難、上學難”等問題依然存在,許多地方因缺少基礎設施,仍不能消費現代家用電器,使用現代通訊手段,享受現代文明帶來的新生活。在我國農村溫飽問題基本解決,許多地區基本達到初步“小康”的情況下,農村居民消費需求結構正由低層次向高層次轉變, 因而增加公共產品的供給就成為新階段社會主義新農村建設所面臨的一項主要任務。
二、我國目前農村公共產品供給體制存在的問題
1.供給總量不足
我國是一個農業大國, 多年來國家對農業基本建設的投資數額一直偏低,1978～1998年,農業基本建設投資總額僅為994億元,占同期國民經濟各行業基建投資的1.5%,雖然隨后幾年有所提高,但比較其他行業,仍然很低,很難適應農業生產發展的需要。農業屬于弱質產業,比較利益低,需要國家的大力支持,但我國自1980年后財政用于農業支出的數額占財政支出的比重一直徘徊在10%左右。90年代以來國家財政支農的比重一直呈下降趨勢, 1991年～1997年分別為10.3%、10.0%、9.5%、9.2%、8.4%、8.8%、和8.3%,1998年提高到10.4%,此外,在我國農村,還有許多居民沒有獲得符合衛生標準的飲用水,農村有近50%尚未飲用自來水;缺乏必要的醫療衛生設施和服務;九年義務教育制定的目標亦未能實現;交通網、能源網、信息網等基礎設施嚴重滯后。這些設施, 在城市是免費或以低收費供應市民,而在廣大農村,大部分基礎設施甚至是村民集資建設的,比如道路、飲用水、社區內的廣播系統以及路燈等都是完全由農民自己出資興辦的, 造成農村公共產品供給普遍不足。
2.農村公共產品供給結構失衡
當前，我國農村公共產品供給處于失衡狀態，尤其是取消農業稅政策后，農村公共產品的供給失衡問題更加突出，具體表現在農村基礎設施和公共服務機制的不健全，如醫療衛生條件差、教育落后、農民缺乏社會保障、水電設施落后等。農村公共產品供給的滯后及匱乏給農業和農村發展帶來了負面影響，制約了農村消費需要的提高，也影響了農村經濟的可持續發展。因此，通過完善農村公共產品的供給體制建設，解決農村稅費改革后更加突出的公共產品供給矛盾，對于推動城鄉社會和諧發展，促進社會主義新農村建設具有重要的現實意義。
3.農民承擔的農村公共產品成本過重
在農村公共產品的供給上,農民既要承擔制度內公共產品供給成本,也要承擔制度外公共產品供給成本,特別是由于缺乏約束,他們承擔的制度外公共產品成本增長過快。在制度內,農民不僅承擔了農村公共產品增長的成本,而且承擔著城市公共產品增長的成本, 大量農村剩余勞動力從農村農業部門流入城市工業部門,創造的價值轉變為工業利潤和城市居民補貼的政策工具,從而減少了農村公共產品供給的自有資金來源。此外,農民還對村級社區承擔經濟責任,無論是稅費改革前的“三提五統”,還是稅費改革后的 “一事一議”,都是農民對公共產品的成本負擔。即便如此,許多鄉鎮財政仍無法滿足公共支出的需要,為了提供最基本的公共產品的供應,只好通過預算外和制度外收入彌補經費的不足,從而增加了農民的負擔。
三、當前農村公共產品供給體制產生問題的內在原因
1.我國傳統“二元化”發展模式和思路沒有得到徹底改變
傳統“以農補工”“重城輕農”,優先發展城市的傾斜型發展戰略和政策形成的城鄉不均衡的國民收入和社會利益分配格局和制度, 以及與之相適應的城鄉有別的差異性公共產品供給體制目前并沒有實質性的變化。城市所需的公共產品多數由政府供給,所需資金主要由財政預算安排,農村所需的公共產品政府提供較少,主要由農村基層負責提供,所需資金主要通過籌措方式解決,成本支出主要由農村居民來承擔。同時,向城市傾斜的財政體系和體制使得在財政預算支出中,用于城市建設發展和公共產品供給的資金偏重, 而用于農村的偏輕,甚至過少,并常常出現“擠農補城、保城”的現象。并且,由于財政轉移支付制度欠缺、不規范,從而使落后地區農村公共產品供給資金更得不到有效保障。
2.單一的供給體制是主要原因
長期以來，中國農村公共產品的供給是以政府為主體的單一性供給機制，尤其是作為農村基層管理組織的鄉鎮政府。但鄉鎮政府的財政權和事權不對稱，財權小而事權大。如農村的基礎教育、計劃生育、水電設施、道路交通等公共喊品供給，主要由鄉鎮政府以及村來承擔，由于鄉鎮政府財力有限，不能夠足額提供這些公共產品，結果導致了農村公共產品的匱乏，以及公共服務的缺位。
3.缺乏極力農民參與公共產品投入的機制
由于受限于單一性的供給體制，長期以來，農村公共產品的供給過于依賴政府的投入，沒能夠建立起與市場經濟相適應的，能夠激勵農民、私人、企業投入公共產品建設的機制。而且，在市場經濟條件下，受逐利心態的影響，人們往往爭著干對自己有利的事情，但對于農村中的一些公共事務、公共設施卻不愿意干或不愿意提供投入。公共產品本身的非排他性造成了很多農民既想分享利益又不愿承擔成本，普遍存在“搭便車”心理。
4.農村稅費改革對農村公共產品的供給造成了影響
由于我國農村長期實行的是公共產品供給的單一性體制。政府便成為農村公共產品供給的唯一主體。因此，在農村實行稅費改革、取消農業稅后，縣鄉財政收支狀況更加失衡，尤其是削弱了縣鄉政府提供農村公共產品的能力。而且，在農村稅費改革后，針對農村公益事業采取的“一事一議”制并未能解決農村公共產品的供給問題。
四、改善農村公共產品供給體制的對策
當前，面對我國農村公共產品供給的困境，應采取積極有效的對策加強農村公共產品供給體制建設，提高農村公共產品供給的效率，緩解農村公共產品供給失衡的狀況。具體來講，應著手做好以下幾個方面的工作:
1.加快農村基層政府管理職能的轉換，提高公共產品供給能力。作為直接面向農村、為農村提供公共產品和公共服務的農村基層組織，應盡快進行角色和職能定位，強化公共產品供給意識，強化公共服務職能，實現由傳統的管理型政府向服務型政府的轉變，不斷提高農村基層政府供給公共產品的能力。
2.建立一體化與多元化的公共產品供給體制。所謂一體化是指實行城鄉一致的供給體制;所謂多元化是指農村公共產品的供給主體、供給方式、籌資渠道的多元化。一體化主要是解決二元供給機制的問題，為城鄉公共產品的供給提供公平的政策環境和制度平臺，使農村和城市得到相同的待遇，實現城鄉統籌。政府作為供給主體，在其中應真正承擔起農村公共產品供給主體的責任，使農村與城市共享現代文明。
在實行城鄉一致的供給機制的基礎上，當前應改革傳統的單一性供給體制，積極促進農村公共產品供給的多元化。一是實現農村公共產品供給主體的多元化，應采取相應措施力求形成供給主體多元化的機制。二是形成多元化的農村公共產品資金籌集機制。農村稅費改革以后，農村公共產品之所以出現短缺，一個重要原因就是在原有的傳統體制下，用來提供公共產品的資金來源主要是依賴于政府，稅費改革后，政府不能夠籌集到足夠的資金，這必然會影響到公共產品的供給。因此，應通過建構籌資渠道的多元化機制，來解決資金短缺的矛盾。三是推行多元化的農村公共產品供給方式。農村公共產品具體采取什么樣的供給方式，取決于其供給主體的形式與供給資金的籌集方式，隨著農村公共產品供給主體和資金來源渠道的多元化，農村公共產品的供給方式也必將是多元化的。
3.建立由農村內部社區需求決定公共產品供給的機制。以往“自上而下”的公共產品供給決策程序有其不合理之處，主要表現為農村公共產品的供給與農村實際需求難以有效對應，這最終會降低農村公共產品的提供效率。因此，建立由農村內部社區的真實需求來決定農村公共產品供給的機制，能夠提高農村公共產品供給的實效性和針對性。
4.建立科學的農村公共產品供給決策機制。“自上而下”的農村公共產品供給決策機制沒有反映農民的真實需求,造成了有限的公共資源的浪費,并導致了農村公共產品的無序供給,加重了農民負擔。所以,必須改變目前的“自上而下”的農村公共產品供給決策機制,實行農村公共產品社區內居民民主決策。結合農村基層民主制度建設建立公共產品需求表達機制,使多數農民對公共產品的需求偏好得以表達。
關鍵詞：農村公共產品 農民參與 供給
中圖分類號：F304.3 文獻標識碼：A
文章編號：1004-4914（2014）08-020-02
參與理念的發展可以追溯到20世紀50～60年代，一些西方國家對第三世界實行發展援助時采取了“社區發展戰略”。到了20世紀70年代，參與式發展方式開始取代傳統的社區發展戰略，并成為了一種創新性理論與實踐。
一、農村公共產品供給中農民參與的必要性
國際實踐證明，把農民置之于廣泛的社會參與和直接發展活動之外往往是導致貧困的最根本原因。農民參與農村公共產品會產生如下好處：建立農民對農村公共產品需求的偏好表達渠道，實現農村公共產品的供需平衡和帕累托效率；制約政府官員的“經濟人”行為傾向，避免政府財政資金的浪費等等。
二、農民參與農村公共產品供給的機理分析
（一）農村公共產品供給決策成本分析
農村公共產品供給決策分為自上而下、自下而上和自上而下與自下而上相結合三種模式。從決策成本角度看，自上而下的決策機制由于參與人數少，容易達成一致性結果，使得決策快而迅速，但決策結果由于缺乏農民的參與導致農民不滿意的外部成本較高。自下而上的決策恰恰相反，由于農民的廣泛參與使得外部成本較小，但由于參與人數過多，很難達成一致意見，決策成本反而上升。因此，農村公共產品供給決策需要以上兩種方式的平衡，采取自上而下和自下而上相結合的方式，具體來說，就是農民采用代議制方式參與到農村公共產品供給決策中，進而形成決策成本最低的局面。
（二）農民參與農村公共產品的動機分析
農民是否參與農村公共產品供給需要權衡其收益和成本，具體見公式：
NR=PD-C+L
上述公式中，NR代表農民參與獲得的凈收益；P代表農民起決定作用的概率；D代表農民參與和不參與的經濟收益差， C代表農民參與成本；L代表農民參與帶來的其他非經濟利益流入。
從P因素看，農民是否參與取決于其意見在決策結果中的決定作用，這需要對農民賦權，即農民應該享有知情權、表達權，監督權、決策權和受益權，農民可以以平等參與、民主協商的方式介入到農村公共產品供給中，否則農民沒有參與動機。
從D因素看，農民具有深厚的鄉土知識，知道何種農村公共產品對其收益影響最大，如果賦予農民參與權，農民有充分的動機參與，而且可以保證農村公共產品供給與需求相匹配，實現資源優化。
從C因素，農民參與需要付出時間成本、物質成本和摩擦成本。為此，需要暢通政府與農民的信息交流平臺，在農民參與過程中培養農民的團隊合作意識，減少摩擦成本。只有農民的參與成本降低，農民參與的概率才會加大。
從L因素看，農民參與可以給其帶來其他非經濟利益流入，包括受到尊重和承認的滿足感，為政府盡職的滿足感，體現自身能力的滿足感等等，而這些滿足感將激發農民的參與熱情。
（三）農民參與對政府官員的約束機理
此處探討地方官員績效考核中引入農民參與機制。
假設：（1）中央政府對地方政府的評價函數為F1=F1（Q1，Q2），其中Q1是中央政府偏好的農村公共產品，Q2是農民偏好的農村公共產品，假設中央政府不偏好農民需要的農村公共產品，農民不偏好中央政府偏好的農村公共產品；
（2）農民對地方政府的評價函數為F2=F2（Q1，Q2）；
（3）地方政府的預算約束條件為K，K=P（Q1+Q2），其中P表示兩種農村公共產品的單位價格，在這里認為是一致的；
（4）地方政府的效用函數來自中央政府和農民的評價，且各占一定的比例，a代表中央政府評價所占的比例，b代表農民評價所占的比例。
（5）地方政府官員追求效用最大化，效用函數為U=aF1（Q1，Q2）+bF2（Q1，Q2），則：
MaxU=max[aF1（Q1，Q2）+bF2（Q1，Q2）]
s.t P（Q1，+Q2）=K，
構建拉格朗日函數：
L=[aF1（Q1，Q2）+bF2（Q1，Q2]+[P（Q1+Q2）-K]
經過推導，得到結論：
■=■
結論表達的含義是：如果中央政府和農民的偏好不一致時，中央政府的評價比例越高，中央政府的邊際效用越低，按照邊際效用遞減規律，證明地方政府提供中中央政府偏好的農村公共產品越多。相反，農民的評價比例越高，農民的邊際效用越低，證明地方政府提供農民偏好的農村公共產品越多。因此要想讓基層政府提供農民需要和滿意的農村公共產品，在地方政府官員的績效考核中必須引入農民評價，讓農民參與到地方官員的績效考核中。
三、國際經驗的借鑒
（一）背景介紹
1.韓國新農村運動。20世紀70年代，為實現城鄉平衡發展，韓國開展了綜合治理農村社區的新農村代運動。大致內容為：地方政府將“新村運動”中可以通過村民合作后能解決的問題列出，選出的問題根據各個村的具體條件優先安排，動員村民積極配合，參與到村莊的公共事業改造和建設中。新農村運動中，村民參與熱情很高，通過出資、提供勞動力和相互配合作業的方式提高農村公共產品供給效率和效能。
2.發展中國家農村社區供水管理的“十年”活動。20世紀70年代，發展中國家農村供水設施普遍由政府負責供給，并由政府運營與維護，農戶只是被動接受和支付價格，農民缺乏維護意識，導致飲用水設施破損嚴重。在農村飲用水狀況顯著惡化情況下，1977年在馬德里舉行的聯合國飲水會議，宣布“1981-1990年”為“國際飲水供給與衛生十年”。主要做法是實行社區管理（參與式管理）制度，強調政府與農民的合作，由政府和第三部門提供資金，引導農民參與方案的制定、管理和維護等工作，調動農民參與的參與積極性，當政府面臨財力壓力時，可以讓農村社區承擔部分成本。通過政府、第三部門的引導、提供資金并給予了農村社區飲用水設施所有權，政府逐步退出該領域，最終實現農村社區對農村飲用水設施的管理和維護。
3.匈牙利的農民參與機制。匈牙利農村公共產品的供給強調了農民參與，《地方政府法案》對農村公共產品供給任務的規定是從民主調查中得出的，實行先民主后集中。農村公共產品供給的任務是選民考察候選人的標尺，政府官員的職責是履行選民交辦的任務。在匈牙利，提供農村公共產品的主要主體是自治政府，自治政府中有一個重要職位是公務長，公務長是農民選出的代表，監督自治政府切實依法案行事。
（二）國際經驗的啟示
1.政府引導農民參與。農民在農村公共產品供給中自發合作很難，政府在其中需要起到組織者的作用，注重培養農民的合作精神，增加農民的參與意識。
2.注重農民價值觀念的培養。政府注重培養農民“勤奮、自立、協作”的態度和價值觀念，培育農民積極自愿參與的精神。
3.通過制度完善約束地方政府官員行為。
四、結語
農村公共產品供給效率與效能的實現離不開農民的廣泛參與。農民參與是一個賦權過程，同時也是制度建設與社會資本的培育過程。為此，需要從農民的動機入手提高農民的參與熱情，不斷完善自上而下和自下而上相結合的民主決策機制。通過建立農民對地方官員的績效考核機制，暢通農民與政府之間的渠道。
[基金項目：《北京市組織部優秀人才培養項目（2011D00502100001）》、《北京市屬高等學校創新團隊建設與教師職業發展計劃項目（The Project of Construction ofInnovative Teams and Teacher Career Development for Universities and Colleges Under Beijing Municipality，IDHT20140510）》、《北京新農村基地開放課題：北京市農村基礎設施形成后的管護運行機制研究》、《北京農學院人文社科基金：北京市新農村建設中基礎設施的現狀及績效評價》]
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關鍵詞：消費傾向地區公共產品供給優先序
農村公共產品一般可分為生產性公共產品和非生產性公共產品。隨著政府對“三農”問題重視程度的不斷提高，政府預算支出中用于改善農村公共產品供給的資金有了較大幅度的增加。2007年，國債投資和中央預算內投資用于直接改善農村生產生活條件的資金達到360億元：國家投資64億元，用于解決農村3200萬人的安全飲水問題：2007年1-10月，全國農村公路建設完成投資1462億元：2006年，國家電網公司為54.5萬無電農戶解決了通電問題，較好地滿足了農村對電力的需求。盡管國家采取了多種增加農村收入和改善農民生活的政策，農村也發生了很大變化，但由于公共產品的供給與當地的消費需求存在偏差，造成很多公共物品供給過剩或供給不足。因此，根據政府預算的安排，確定一定時期公共產品供給的優先序，既有利于提高公共資源的配置效率，又能保證農村公共產品發揮應有的效益。
一、農民消費結構與農村公共產品供給的關系
農村生活消費支出結構在很大程度上反映了農民對公共產品供給的需求傾向。從下表可以看出2000―2007年農民的消費支出中，年平均增長率從高到低的排序為：交通通訊、醫療保健、文教娛樂用品及服務、其他商品及服務、居住、家庭設備用品及服務、衣物和食品。在較為高層次的消費需求中，交通通訊和醫療保健在農村消費支出中增長最快，反映了人們對生活衛生健康狀況日益重視。而恰恰在這一領域，農村公共物品供給相當匱乏。根據中國社科院社會學研究所2008年5至9月的調查，在2008年農村家庭消費支出細項中，列前三位的消費類型是食品、教育和醫療，分別占總支出的34.0％、11.5％和10.6％。
總體來說，在家庭消費支出中，生存型消費(包括食品和衣著類)的比重約占消費總支出的40.9％，發展型消費包括(居住、交通通訊、文教、娛樂用品、醫療保健、旅游等)的比重占到消費總支出的50％以上。發展型消費支出比例已經大大超過了生存型消費支出的比例，消費結構已經完成從生存型向發展型的過渡。
教育和醫療的家庭消費支出比例較高，一方面顯示了家庭消費結構升級的發展趨勢，也就是在解決了溫飽問題以后，人們更加重視教育、健康等方面的人力資本投入，而不僅僅是單純地為生活；另一方面也說明。教育、醫療的費用和支出，相對于農村居民的收入水平來說，還存在過高的問題。
二、農村公共產品的消費傾向差異
由于地區經濟發展水平的不平衡，導致對農村公共物品的需求存在較大的地區性差別。根據2007年各地區農民的人均純收入水平，我國農村地區大致可分為五種類型：高收入地區(年人均收入5000元以上)包括上海、北京、浙江、廣東、江蘇、天津、福建；中高收入地區(年人均收入4000～5000元1包括山東、河北、遼寧、吉林、黑龍江、江西；中等收入地區(年人均收入3500―4000元)包括湖北、湖南、海南、內蒙古、河南、安徽、山西、四川、重慶；中低收入地區(年人均收入3000～3500元)包括廣西、寧夏、新疆；低收入地區(年人均收入3000元以下)包括青海、陜西、甘肅、云南、貴州、，各地區人均純收入水平的差別導致農民消費支出結構存在較大不同。在高收入和中高收入地區，恩格爾系數低于50％。這是因為這一地區農民收入水平基本上已達到或接近小康水平，基本生活用品消費已經滿足。其消費傾向是進一步提高生活質量。因此，這一地區居民對文化娛樂及服務、家用電器、交通通訊等消費支出較高，相應地對這方面的公共物品需求比較大。相對來說，中、低收入地區農民還沒有擺脫貧困和溫飽，這些地區消費支出的恩格爾系數高于50％。因而，這一區域的居民對文教娛樂用品及服務、其他商品及服務等支出較少，與之相適應地對公共物品的需求更多傾向于發展生產和滿足基本生活需要。
根據瓦格納法則，當國民收入增長時，財政支出會以更大比例增長。隨著人均收入水平的提高。政府支出占C,NP的比重將會提高，由于外部性和擁擠現象的存在，需要政府出面進行干預和管制。而教育、娛樂、文化、保健以及福利服務方面的需求收入彈性更大，即隨著人均收入的增加，人們對上述服務的需求增加得更快，政府要為此增加更多的支出。而根據上面的分析可以看出，高收入群體的消費行為已不再僅僅滿足于衣、食、住等簡單的溫飽型消費。而是越來越多地投資于教育、資訊、文化娛樂等高層次消費，其消費要求、消費結構和消費規模正逐步由數量滿足型進入追求質量的提升階段。所以他們對教育、交通通訊等公共產品的需求非常大，這與瓦格納法則的結論也基本一致。
三、農村公共產品優先序的確定
基于以上分析可知，農民對公共產品的需求具有層次性。正如馬斯洛的層次需求理論一樣，只有在較低層次的需求被滿足以后才會產生更高層次的需求，一般而言，其順序不能錯位，否則會造成公共產品供給的無效率。因此，合理確定一定時期農村公共產品供給的優先序，一方面可以保證供給符合農民需求。另一方面可以保證政府相關支出的效率化。農村公共產品供給優先序的確定應考慮以下幾個方面的因素：
(一)根據農村公共品需求結構的變化調整公共品的供給結構
農村公共產品的需求具有結構性。這要求農村公共產品供給要遵循一定的優先秩序，而農村公共產品供給也具有結構效應。根據錢克明研究，政府對農業科技每增加1元投入。可使農牧業產值增加高達11.87元，回報率最高；因此根據投資回報率，可以知道貧困地區農民對農村公共產品的需求次序。
(二)對不同地區供給適合不同群體的公共產品
地域遼闊、各地區發展不平衡是中國的基本國情。政府向農村提供什么樣的公共產品，不能脫離一定時期內整個國家和當地農村的經濟社會發展水平。當前的農村公共產品供給決策程序，不是農民需求的有效表達，而是基層政府及職能部門的需求偏好。農民組織化程度低。不能有效表達自己的真實需求。因此。應按照農民的需求意愿，對高收入群體供給適合他們發展的公共產品，如交通通信、教育、資訊、文化娛樂及服務等；而對中低收入群體供給適合基本生存生活的公共產品，如基本農田水利、農村道路、醫療和飲用水等。
(三)加大有利于低收入群體收入增加的公共產品的供給
啟動中等收入群體的公共產品消費，中等收入農戶是公共產品消費的龐大群體，他們在滿足基本生存消費之后，有著改善生活質量的強烈愿望，并有一定的收入作為公共產品的成本支付，為適應這一群體對公共產品消費的變化。應增加提供促使他們消費發展、享受的公共產品：低收入農戶消費是以基本生活消費為主，收入水平越低，消費需求相對就越高，手中的購買力更容易轉化為消費行為，故增加低收入居民的收入是增加其公共產品消費的關鍵，對促進整體消費將帶來較大的效用。所以，公共產品供給結構的變化一定要有利于增加低收入農戶的收入。反過來，如果他們的收入增加了，又能對高層次生活消費性的公共產品產生更大的需求，提升對公共產品和服務消費的檔次。
論文摘要:文章分析了目前農村公共品供給的困境及其原因,對完善農村公共品供給體制建設給出建議。
一、農村公共品供給的理論內涵
公共產品,亦稱公共物品或公共品,是相對于私人產品而言的一種具有效用的不可分割性、消費的非競爭性和受
益的非排他性的社會產品。在我國農村,公共產品是指本農村社區居民共同享有的“社會產品”。它既包含農村廣播影視、通訊、交通、電力供應、水利條件等基礎性的“硬產品”,也包括農村治安、農村政策、信息提供、技術服務、技能培訓等所謂的“軟產品”。由于農村社區處于中國行政區劃的最低層,地域廣大而生產規模較小,農民的生產方式落后和文化素質較低,因此對公共產品的需求更強烈。然而,農村的邊緣性則使農民很難享受到全國性和區域性的公共產品;而地方政府由于財力有限,所能為農民提供的公共產品也十分有限,因此創新農村公共產品供給體制具有重要意義。
二、目前農村公共品供給的困境及其原因
(一)基層政府財權與事權不對稱,公共品供給主體缺位
根據公共財政理論,全國性的公共品,如基礎教育、基本醫療衛生服務和計劃生育應由中央政府負責提供,地方只負責地方性的公共物品的提供。但收于公共產品收益外溢性的廣泛存在,實際上中央地方間的事權實際上存在著眾多模糊交叉。特別是在農村公共產品的供給責任劃分上,中央和地方政府對教育、國防和醫療衛生等到公共產品職責不清,缺乏具體劃分,其結果必然是相互推諉,并最終落到基層政府和村民自治組織上。長期以來,我國廣大農村公共品的提供者是村級政權組織和廣大農民自己。公共品供給的主體缺位的后果是公共產品的供給和服務嚴重匱乏。
(二)農村稅費改革和轉移支付明顯不足,公共品供給財力不足
村級政權擔負提供農村公共品的義務,而農村稅費改革后,取消了村提留、鄉統籌以及相關農產品特產稅等等,農民的負擔減輕的同時,鄉村兩級的財政卻遭遇了嚴峻的考驗,尤其是在涉及對經濟、社會事業的投資與發展方面,出現了比較大的虧空。另外由于中央財政向地方財政轉移支付辦法不夠規范透明,盡管有專項撥款,到政府級次末端已所剩無幾,鄉鎮財政公共品供給的財力明顯不足。
(三)供給決策機制不合理,農村公共品提供結構失衡。
盡管基層政府的財力匱乏,在農村基礎設施供給方面并沒有承擔主要的投入責任,但是在基礎設施供給的決策方面,卻起著主導作用。縣鄉村級行政組織的偏好決定著農村公共品的供給的數量和種類。這是一種典型的單中心的公共決策體制。在這種自上而下的公共決策機制下,基層政府往往為了政績熱衷于把資金投向“硬”的公共產品,比如,如農村道路、自來水、電網、農田水利設施等,而對于“軟”的公共產品,比如義務教育、公共衛生、社會保障、農技推廣、職業培訓、信息服務和相應的制度、政策安排,往往不愿提供。由于沒有建立公共產品農民需求的表達機制,不能有效反映農村社區多數的需求意愿。因而,農村公共品提供的結構失衡,公共產品的服務職能相對缺乏。
三、完善農村公共品供給體制建設的建議
(一)合理劃分各級政府的財權和事權,加大對農村的轉移支付,增強農村公共品的供給能力
目前我國中央、省和地方等政府體系內財權和事權的現狀是,資金層層向上集中,事權層層下移,大部分的農村事務和公共品提供都集中在縣鄉兩級;在自上而下的財政轉移支付跟不上的情況下,縣鄉兩級政府履行事權所需財力與其可用財力高度不對稱。在這種背景下,亟需明確各級政府合理職能分工并建立科學有效的轉移支持制度,使基層政府的事權、財權能在合理化、法治化的框架下得以協調,在法律上建立縣鄉政府職責與財權相對稱的制度安排。同時通過稅收返還、專項補助、各項結算補助等財政政策工具,逐步使縣鄉財政持續、健康、穩定運轉,確保城鄉公共服務供給的公平化。
(二)積極發揮市場和社區的作用,推進農村公共品供給主體多元化
政府代表社會的公共利益,政府有責任提供那些市場供給失靈的農村公共物品,對于純公共品如基礎教育、環境保護國家應義不容辭地無償提供。但是由于地方財力和單一政府供給的效率所限,還可根據農村公共品的層次和性質充分發揮市場和社區的作用,構建農村公共品供給的多元主體。對于準公共品,政府如果在提供這些公共品的過程中所費的交易成本大于市場,效率也沒有私人提供的高,那么就應由私人、企業和社區提供。特別是一些私營經濟發展較為迅速的地區,完全可以引導、鼓勵私人企業提供農村公共物品。政府要制定一些相關的政策鼓勵私人或企業投資于農村公共品的建設。比如稅收優惠、政府補貼、賦予冠名權等,鼓勵各類資本參與此類準公給品的提供。如農村職業培訓和農業技術推廣就可以利用各種經濟實體來完成。同時政府要維護私人和企業等供給主體的既得利益,提高他們供給農村公共品的積極性。
