時(shí)間：2022-07-30 22:31:19
開(kāi)篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇農(nóng)村低保，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村低保邊緣；救助；經(jīng)濟(jì)狀況；信息比對(duì)
一、農(nóng)村低保邊緣的概念
農(nóng)村最低生活保障制度，是指共同生活的農(nóng)村家庭成員人均收入低于低保標(biāo)準(zhǔn)的家庭，經(jīng)過(guò)家庭申請(qǐng)、村委報(bào)送、民政部門審批后，得到了政府對(duì)該家庭的最低生活需要的資金保障。但是有些農(nóng)村家庭人均收入略超過(guò)低保標(biāo)準(zhǔn)，而實(shí)際生活可能比低保家庭還困難，這些就是“因病致貧”的家庭。這些家庭雖然無(wú)法達(dá)到低保救助的標(biāo)準(zhǔn)，卻因?yàn)榧彝コ蓡T的看病導(dǎo)致全家生活處于最低生活保障的邊緣，故而被稱為“低保邊緣”家庭。
為了幫助這樣的家庭減少看病負(fù)擔(dān)，蘇州市于2004年在全省率先建立了低保邊緣救助機(jī)制，將家庭人均月收入在低保標(biāo)準(zhǔn)收入的2倍以內(nèi)且患“癌癥、尿毒癥、白血病、重殘”的4類對(duì)象納入低保邊緣救助。2008年，低保邊緣救助對(duì)象由原來(lái)的4類拓展到8類，將“器官移植后抗排異藥物治療、再生障礙性貧血、系統(tǒng)性紅斑狼瘡、血友病”4類重病納入低保邊緣救助范圍。2013年，低保邊緣救助對(duì)象由原來(lái)的8類又拓展到13類，將“患慢性重癥肝炎、重癥類風(fēng)濕關(guān)節(jié)炎、強(qiáng)直性脊柱炎、兒童先天性心臟病、耐多藥肺結(jié)核”5類重病納入低保邊緣救助范圍。
二、農(nóng)村低保邊緣救助的標(biāo)準(zhǔn)
最低生活保障是家庭共同生活成員共同享受資金、醫(yī)療救助，也就是說(shuō)低保是保障了全家人的救助。低保邊緣不同于低保，低保邊緣的資金、醫(yī)療救助享受者為大病患者本人，家庭其他成員并不能享受。這是低保與低保邊緣的最大區(qū)別之一。
低保邊緣救助的享受條件為：申請(qǐng)人本人患有“癌癥、尿毒癥、白血病、重殘、器官移植后抗排異藥物治療、再生障礙性貧血、系統(tǒng)性紅斑狼瘡、血友病、慢性重癥肝炎、重癥類風(fēng)濕關(guān)節(jié)炎、強(qiáng)直性脊柱炎、兒童先天性心臟病、耐多藥肺結(jié)核”其中的一種，其共同生活家庭成員的人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)2倍以內(nèi)。
三、農(nóng)村低保邊緣救助的辦理流程
低保邊緣審批工作按照農(nóng)村家庭申請(qǐng)，鎮(zhèn)政府（街道辦事處）民政辦受理、審核，縣級(jí)市（區(qū)）民政部門審批的程序?qū)嵤？紤]到部分農(nóng)戶文化水平不高，手續(xù)辦理難度大，為便于農(nóng)戶更快完成申請(qǐng)。通常由村委會(huì)對(duì)農(nóng)戶申報(bào)進(jìn)行輔導(dǎo)和初審后，再報(bào)送鎮(zhèn)、區(qū)二級(jí)民政部門審批。故具體辦理流程可以分為幾個(gè)階段：
1、向村委會(huì)提出申請(qǐng)。農(nóng)戶以家庭為單位，申請(qǐng)人為大病患者本人，向戶籍所在村委會(huì)提出書(shū)面申請(qǐng)，并說(shuō)明本人病情以及家庭成員相關(guān)情況；
2、村委輔助申請(qǐng)人準(zhǔn)備材料。村委會(huì)在初步了解申請(qǐng)人及家庭情況的前提下，將申請(qǐng)所需材料交由申請(qǐng)人回去準(zhǔn)備和填寫，并告知申請(qǐng)人需提供的家庭成員收入證明等材料；同時(shí)，村委會(huì)做好相關(guān)記錄，在拿到申請(qǐng)人提供的《居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)誠(chéng)信承諾及授權(quán)聲明》后，將申請(qǐng)人家庭成員信息按照新增農(nóng)村低保邊緣信息比對(duì)表填好上報(bào)鎮(zhèn)民政部門進(jìn)行信息比對(duì)（包含入戶調(diào)查、公安、人社、住建、交通、工商、稅務(wù)、公積金中心、銀行、保監(jiān)、證券等部門的信息核對(duì)）；
3、村委會(huì)初審、公示。村委會(huì)在初步審核過(guò)申請(qǐng)人材料后，安排低保工作小組成員進(jìn)行入戶調(diào)查；而后召開(kāi)村委低保評(píng)議小組會(huì)議，經(jīng)評(píng)議小組成員通過(guò)，對(duì)申請(qǐng)人家庭情況進(jìn)行為期7天的公示，公示無(wú)異議后才可將申請(qǐng)材料報(bào)送至鎮(zhèn)民政部門核實(shí)；
4、鎮(zhèn)、區(qū)民政部門審核。鎮(zhèn)民政部門根據(jù)村委會(huì)報(bào)送的申請(qǐng)材料，比對(duì)信息反饋對(duì)申請(qǐng)家庭各成員進(jìn)行信息核實(shí)，特別是工資收入、車輛信息等；核實(shí)完畢后報(bào)送區(qū)一級(jí)民政部門審核；
5、低保邊緣發(fā)放以及長(zhǎng)期公示。經(jīng)鎮(zhèn)、區(qū)二級(jí)民政部門審批通過(guò)后，對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行發(fā)放《享受低保邊緣待遇告知書(shū)》、《低保邊緣證》及銀行卡等；不通過(guò)的，對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行書(shū)面通知，講明申請(qǐng)無(wú)法通過(guò)的原因。通過(guò)后，村委會(huì)應(yīng)對(duì)低保邊緣戶進(jìn)行長(zhǎng)期公示，接受全村村民監(jiān)督，保證公平公正公開(kāi)。
四、農(nóng)村低保邊緣救助的優(yōu)缺點(diǎn)
農(nóng)村低保邊緣救助的出現(xiàn)，無(wú)疑填補(bǔ)了低保政策的空白，拓展了社會(huì)救助的面，讓社會(huì)改革發(fā)展的紅利惠及社會(huì)的各個(gè)階層，是政府減小貧富差距而采取的社會(huì)再分配的措施。盡管農(nóng)村低保邊緣救助的優(yōu)點(diǎn)繁多，但是，我們?nèi)砸吹剿娜秉c(diǎn)：
1、對(duì)象界定難：低保對(duì)象的界定主要是衡量收入，農(nóng)村低保邊緣對(duì)象的界定加入了更多的元素，特別是申請(qǐng)人本人的醫(yī)學(xué)證明。雖然相關(guān)的政策法規(guī)明令禁止醫(yī)院隨便開(kāi)具大病治療證明，但人情戶、關(guān)系戶仍然存在打政策球的情況；
2、醫(yī)療救助強(qiáng)度有限：被保障人的病種通常都是致命的，在患病治療后，存在復(fù)發(fā)惡化可能。往往普通常規(guī)治療，縣級(jí)醫(yī)院就醫(yī)即可，一旦復(fù)發(fā)惡化，則需要市級(jí)乃至國(guó)家級(jí)醫(yī)院進(jìn)行治療，由于存在地區(qū)醫(yī)院的限制，被保障人在省外重點(diǎn)醫(yī)院的就醫(yī)救助強(qiáng)度則遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，一定程度上仍然會(huì)因病致貧；
3、入低保邊緣易、出低保邊緣難：和低保一樣，享受農(nóng)村低保邊緣救助的農(nóng)村家庭往往存在“只要我得了這個(gè)病，我評(píng)上低保邊緣了，以后我永遠(yuǎn)是低保邊緣戶，政府一定要給我救助”的心理，村委一級(jí)的低保評(píng)議小組和低保邊緣戶的實(shí)際情況可能存在信息不對(duì)稱，有些家庭子女工作好了、條件優(yōu)越了，超出低保2倍收入標(biāo)準(zhǔn)了要及時(shí)上報(bào)核實(shí)，杜絕易進(jìn)難出的尷尬局面。
五、農(nóng)村低保邊緣救助審批的難點(diǎn)
由于農(nóng)村低保邊緣救助的病種多，涉及人員信息多，給審批工作帶來(lái)了不少的難點(diǎn)，筆者認(rèn)為主要把握以下幾個(gè)重點(diǎn)：
1、抓好村委會(huì)低保邊緣工作人員的入戶調(diào)查和民主評(píng)議
入戶調(diào)查是對(duì)申請(qǐng)家庭現(xiàn)狀進(jìn)行核實(shí)最直觀的方式，民主評(píng)議是村民對(duì)申請(qǐng)家庭現(xiàn)狀的側(cè)面反映，抓好村委會(huì)的這兩項(xiàng)工作為農(nóng)村低保邊緣救助的審批奠定良好基礎(chǔ)；
2、抓好申請(qǐng)人家庭成員經(jīng)濟(jì)狀況的信息比對(duì)
申請(qǐng)人家庭成員人均收入是否在最低保障標(biāo)準(zhǔn)2倍以內(nèi)是能否審核通過(guò)申請(qǐng)的關(guān)鍵，因此做好家庭成員經(jīng)濟(jì)狀況的核對(duì)尤為重要。可以有效的防止基層村委干部、弄虛作假，讓政府資源得到優(yōu)化配置、資金得到專款專用。
3、抓好進(jìn)保人員的資金發(fā)放和資格復(fù)審
在正常享受低保邊緣救助后，民政部門應(yīng)不定期對(duì)進(jìn)保人員的資金發(fā)放進(jìn)行核查，確保資金用到被保障人本人；同時(shí)，定期對(duì)進(jìn)保人員以及家庭成員經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行信息比對(duì)，保證信息對(duì)稱，及時(shí)更新。
六、農(nóng)村低保邊緣救助的發(fā)展方向
縱觀低保邊緣救助制度的變化，筆者認(rèn)為從政府的角度，一方面是希望不斷的拓展農(nóng)村低保邊緣的救助范圍來(lái)保障更多因病致貧家庭的基本生活，另一方面又希望農(nóng)村低保邊緣家庭可以自力更生脫貧致富。
在拓展救助范圍方面，筆者認(rèn)為可以根據(jù)生活水平不斷的提高，一些由罕見(jiàn)慢慢發(fā)展壯大的病種可以適當(dāng)?shù)奶砑舆M(jìn)入界定標(biāo)準(zhǔn)；政府應(yīng)該對(duì)各級(jí)社保、醫(yī)院進(jìn)行聯(lián)動(dòng)，盡可能的讓被保障人在全國(guó)范圍內(nèi)就醫(yī)均可享受相關(guān)的醫(yī)療救助，降低“因病致貧”的概率。
在脫貧致富方面，政府可以從多個(gè)方面對(duì)農(nóng)村低保邊緣戶家庭成員進(jìn)行入職培訓(xùn)、職業(yè)推介。例如與人力資源市場(chǎng)進(jìn)行合作，免費(fèi)優(yōu)先提供崗位給農(nóng)村低保邊緣戶家庭成員；與相關(guān)農(nóng)機(jī)合作社進(jìn)行合作，給農(nóng)村低保邊緣戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供更多的技術(shù)支持；與醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，給處于康復(fù)期的被保障人提供護(hù)工等再就業(yè)機(jī)會(huì)。
由于家庭生活困難，現(xiàn)代表家庭向政府申請(qǐng)農(nóng)村居民最低生活保障，并慎重承諾如下：
1、積極配合政府職能部門工作人員或政府委托從事低保工作的人員入戶調(diào)查、并如實(shí)反映情況，決不騙取最低生活保障。
2、在領(lǐng)取農(nóng)村居民最低生活保障期間，按規(guī)定定期到所在村居委會(huì)簽到，并積極參加所在鎮(zhèn)、村委會(huì)組織的各種公益性社區(qū)服務(wù)勞動(dòng)，積極參與政府為我家庭成員進(jìn)行的職業(yè)培訓(xùn)和介紹的工作。
3、當(dāng)我的家庭成員發(fā)生變化以及家庭收入出現(xiàn)變化的時(shí)候，我保證在1個(gè)月內(nèi)及時(shí)到所在鎮(zhèn)公共服務(wù)中心如實(shí)反映。
4、在領(lǐng)取低保金期間，若有群眾反映或舉報(bào)現(xiàn)家庭情況與原申報(bào)的情況有出入的，愿接受鎮(zhèn)公共服務(wù)中心重新審核，暫停發(fā)放低保金，經(jīng)重新核實(shí)后，再做決定。
5、我在申請(qǐng)及被調(diào)查中所表述的內(nèi)容完全真實(shí)。如有虛假，愿按照《富錦市農(nóng)村居民最低生活保障條例》及省、市、縣的實(shí)施細(xì)則或?qū)嵤┺k法的規(guī)定以及相關(guān)文件接收處罰。并同意將自己不誠(chéng)實(shí)的行為通過(guò)各種媒體向社會(huì)公布，本人絕無(wú)異議。如采取不正當(dāng)手段騙取低保金，我愿意全額退回所領(lǐng)低保金及三倍的罰款。
我承諾 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 村（社區(qū)） 組，申請(qǐng)人 其家庭成員及關(guān)系，經(jīng)戶主申請(qǐng)、入戶調(diào)查、群眾評(píng)議、集體聽(tīng)證、張榜公示，符合低保條件，本人是該對(duì)象的調(diào)查人或?qū)徍巳耍笧槠湔鎸?shí)性負(fù)責(zé)，并負(fù)責(zé)平時(shí)的監(jiān)督管理。存在欺騙組織等行為，由本人承擔(dān)一切法律責(zé)任，并按照本地低保責(zé)任追究制度的相關(guān)規(guī)定接受組織處理。
承諾人：①調(diào)查人： 電 話： 調(diào)查人： 電 話： ②審核人： 電 話：
人民政府（蓋章）
年 月 日
我縣自年開(kāi)始全面實(shí)施農(nóng)村居民最低生活保障制度，年農(nóng)村居民最低生活保障線從每人每年840元提高到每人每年1200元，切實(shí)保障了農(nóng)村貧困居民基本生活，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，維護(hù)了社會(huì)安定、穩(wěn)定。但在實(shí)際操作中還存在“人情保”、公示程序不到為等問(wèn)題，為進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)村低保各項(xiàng)工作，根據(jù)縣機(jī)關(guān)效能辦公室《督辦函》（縣效能辦督字號(hào)）精神，現(xiàn)就我鄉(xiāng)進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村低保動(dòng)態(tài)管理工作的有關(guān)事項(xiàng)通知如下：
一、各村要組織人員對(duì)已享受低保的人員進(jìn)行一次重新核定。在核定過(guò)程中，必須嚴(yán)格實(shí)行張榜公布制度，同時(shí)在各村委會(huì)村務(wù)公開(kāi)欄如實(shí)公開(kāi)低保對(duì)象的家庭情況，具體包括：戶主姓名、享受人口、享受金額、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣民政局三級(jí)舉報(bào)監(jiān)督電話等。公布時(shí)間為年5月25日至30日。各村對(duì)本村的公布情況進(jìn)行拍照歸檔，并將照片和低保對(duì)象審核情況匯報(bào)于年6月1日前報(bào)鄉(xiāng)民政所。6月中旬起，縣民政局將組織人員對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村低保對(duì)象審核工作進(jìn)行核查。
二、各村在實(shí)施動(dòng)態(tài)管理過(guò)程中，要防止出現(xiàn)輪換現(xiàn)象，既要保持低保對(duì)象的相對(duì)穩(wěn)定性，變動(dòng)不能過(guò)大，屬特困且尚未解脫困境的低保戶應(yīng)維持相應(yīng)低保補(bǔ)助，對(duì)于已脫困的農(nóng)村低保對(duì)象應(yīng)做好思想工作，解除低保補(bǔ)助。對(duì)新增低保對(duì)象必須嚴(yán)格按照審批程序進(jìn)行，做到逐戶調(diào)查核實(shí)，縣民政局隨機(jī)抽查，三級(jí)張榜公布，杜絕出現(xiàn)放寬如保條件，盲目擴(kuò)大保障范圍、優(yōu)親厚友等現(xiàn)象的發(fā)生。
三、加強(qiáng)農(nóng)村低保宣傳，做好核退對(duì)象的思想工作。農(nóng)村低保制度的建立和實(shí)施是以保障農(nóng)村貧困居民最底基本生活為目的，以定期救濟(jì)救助為主要形式的保障，要實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理下的“應(yīng)保盡保，應(yīng)退盡退”。對(duì)于核退的低保對(duì)象，要認(rèn)真細(xì)致地做好做通思想工作，避免因情緒產(chǎn)生吵鬧、上訪等不良現(xiàn)象的發(fā)生，并且在確定核退對(duì)象后，及時(shí)以文字形式通知對(duì)象本人（應(yīng)有送達(dá)記錄并報(bào)鄉(xiāng)民政所存檔）。
四、做好低保對(duì)象的檔案管理工作。做到一戶一檔、資料齊全，認(rèn)真做好新增低保對(duì)象的建檔和核退對(duì)象的注銷工作。
五、各村接本通知后立即召開(kāi)專題會(huì)議，并成立領(lǐng)導(dǎo)小組，制定本村農(nóng)村低保工作審核實(shí)施方案，認(rèn)真組織實(shí)施，確保審核工作落到實(shí)處。
關(guān)鍵詞：貧困；農(nóng)村低保；低保標(biāo)準(zhǔn)
中圖分類號(hào)：F323.89 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
原標(biāo)題：完善貧困地區(qū)農(nóng)村低保制度的對(duì)策研究——以沽源縣平頂堡鎮(zhèn)為例
收錄日期：2012年6月4日
一、概念界定及研究意義
（一）概念界定。最低生活保障制度，是指以保障全體公民的最低生活目的，科學(xué)合理地界定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，由政府對(duì)家庭實(shí)際人均收入低于標(biāo)準(zhǔn)的公民，給予差額補(bǔ)助的一項(xiàng)社會(huì)救助制度。農(nóng)村最低生活保障制度（以下簡(jiǎn)稱農(nóng)村低保）是對(duì)家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，由國(guó)家和地方給予差額補(bǔ)助的社會(huì)救助制度。
（二）研究意義。建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求，是解決農(nóng)村貧困人口溫飽問(wèn)題的重要舉措，也是建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容。做好這一工作，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，維護(hù)社會(huì)公平具有重要意義。
（三）平頂堡鎮(zhèn)現(xiàn)狀描述。沽源縣是河北省政府確定的環(huán)首都扶貧開(kāi)發(fā)示范區(qū)，沽源縣平頂堡鎮(zhèn)位于張家口市壩上地區(qū)，總面積412平方公里，全鎮(zhèn)轄24個(gè)行政村，73個(gè)自然村，其中農(nóng)業(yè)戶6，830戶。農(nóng)民收入主要以農(nóng)業(yè)種植、外出打工為主。全鎮(zhèn)幾乎沒(méi)有工業(yè)企業(yè)，財(cái)政收入有限，低保資金缺乏。由于土地貧瘠和地下水供應(yīng)不足致使農(nóng)業(yè)產(chǎn)量低，基本靠天吃飯。加上禁牧政策的實(shí)施，畜牧業(yè)的萎縮，也使該地農(nóng)民收入受到很大影響。
平頂堡鎮(zhèn)農(nóng)民年收入比較均勻，10，000元以下的人數(shù)均占所調(diào)查人數(shù)的87%，在2，000～4，000元的有45%，年收入在4，000～6，000元的有27.4%。2011年平頂堡鎮(zhèn)農(nóng)民年人均收入僅為2，500元，農(nóng)民增收困難、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，造成了農(nóng)民的自我保障能力弱，進(jìn)而造成社會(huì)保障資金籌集困難。農(nóng)民自我脫貧能力很弱。一是貧困家庭普遍缺少勞動(dòng)力。二是貧困家庭中常年患病、重度殘疾人口比重大。兩類對(duì)象占貧困人口的比重較大。收入越低，用于治病上的開(kāi)支就越少。生病無(wú)錢醫(yī)治，小病挨、大病拖的貧困戶在農(nóng)村比較常見(jiàn)。
《張家口市農(nóng)村居民最低生活保障實(shí)施辦法》規(guī)定，農(nóng)村低保所需資金由市、縣區(qū)兩級(jí)財(cái)政按比例分別承擔(dān)，其中沽源縣按6∶4比例承擔(dān)，省級(jí)對(duì)困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助；社會(huì)捐贈(zèng)資金等。實(shí)際運(yùn)作中，財(cái)政收入有限，低保資金缺乏，沽源縣的低保資金主要由河北省給予補(bǔ)貼。
沽源縣平頂堡鎮(zhèn)2005年開(kāi)始實(shí)施農(nóng)村低保工作以來(lái)，保障范圍不斷擴(kuò)大，制度不斷完善，但運(yùn)行中問(wèn)題依然突出。雖然2012年的補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)由2011年的人均70元/月提高到人均80元/月，但保障力依然不足，很多絕對(duì)貧困人口仍然享受不到低保。
貧困地區(qū)因社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)比較落后，農(nóng)村貧困人口多。貧困地區(qū)農(nóng)村低保制度有著自身的特點(diǎn)。首先，貧困地區(qū)地方財(cái)政困難，低保資金落實(shí)的難度大。由于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不健全，地方財(cái)政增收困難。雖然中央和省級(jí)政府對(duì)貧困地區(qū)實(shí)施農(nóng)村低保在資金上給予了一定補(bǔ)助，但需要縣級(jí)政府配套落實(shí)的資金額度依然很大；其次，絕對(duì)貧困面較大，應(yīng)保盡保進(jìn)程緩慢。貧困地區(qū)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口較多，一般占到農(nóng)村總?cè)丝诘?5％左右，有的甚至達(dá)到30%。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保人口的全面保障是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，尤其是在貧困地區(qū)，這個(gè)過(guò)程將更加緩慢。
二、農(nóng)村低保制度運(yùn)行中存在的問(wèn)題
（一）保障范圍小。在低保制度實(shí)施過(guò)程中，由于貧困十分突出，符合救助條件的人很多，縣級(jí)財(cái)政有限，很多達(dá)到救助條件的人享受不了低保政策。
貧困家庭中常年患病、重度殘疾人口比重較大。因病導(dǎo)致的貧困難戶，申請(qǐng)低保需提供市級(jí)以上醫(yī)院診斷證明、病例和發(fā)票。由于醫(yī)藥費(fèi)用都是自己先墊付，很多人看不起病。雖然手續(xù)簡(jiǎn)單，但是達(dá)到申請(qǐng)條件的人數(shù)很少，因此導(dǎo)致覆蓋面低，保障范圍小。
（二）低保對(duì)象確定的不規(guī)范。《張家口市農(nóng)村居民最低生活保障實(shí)施辦法》對(duì)低保對(duì)象的確定有明確的規(guī)定：村民委員會(huì)對(duì)申請(qǐng)人的家庭收入和實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)查、核實(shí)，提請(qǐng)村民代表會(huì)議評(píng)議，經(jīng)評(píng)議符合低保條件的申請(qǐng)對(duì)象，在村務(wù)公開(kāi)欄公示7日以上，對(duì)無(wú)異議和雖有異議但經(jīng)村委會(huì)復(fù)審確認(rèn)符合條件的，在《農(nóng)村居民最低生活保障待遇申請(qǐng)書(shū)》上簽署意見(jiàn)，同時(shí)將所有相關(guān)證明材料報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府。農(nóng)村低保所需資金主要由市、縣（市、區(qū)）財(cái)政承擔(dān)，省級(jí)對(duì)困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。
農(nóng)村低保對(duì)象的確定存在一定困難：首先，農(nóng)村居民收入的界定存在一定困難，農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)復(fù)雜，大多數(shù)又沒(méi)有收入憑證為依據(jù)，對(duì)低保對(duì)象的收入核查難度比較大。
低保對(duì)象確定中存在不規(guī)范、不公正、不公平現(xiàn)象。農(nóng)村低保實(shí)行個(gè)人申請(qǐng)、村（居）評(píng)議推薦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審核、縣級(jí)民政部門審批、三榜公示、社會(huì)化發(fā)放的運(yùn)行機(jī)制。但調(diào)查結(jié)果表明，當(dāng)被問(wèn)及您家是如何被確定為低保戶的？這一問(wèn)題時(shí)，大部分被調(diào)查者回答是由村干部指定或鄉(xiāng)鎮(zhèn)指定的，只有30.7%的人回答是由村民評(píng)議確定的，這不可避免地會(huì)造成應(yīng)保未保、人情保及享受保障層次低等不公平、不公正的現(xiàn)象。
按照省、市農(nóng)村低保一年一定，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理的要求，根據(jù)武平縣人民政府《農(nóng)村低保年度審核和調(diào)整工作實(shí)施意見(jiàn)》文件精神。結(jié)合我鎮(zhèn)實(shí)際，特制定如下工作方案。
目的意義
通過(guò)開(kāi)展年度審核和調(diào)整工作，了解農(nóng)村低保對(duì)象生活狀況完善低保對(duì)象的準(zhǔn)入和退出機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)村低保動(dòng)態(tài)管理工作機(jī)制的健全和完善，為順利開(kāi)展2012年農(nóng)村低保工作奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，發(fā)揮最大社會(huì)效益。
時(shí)間安排、方法步驟
（一）2011年12月23日——元月4日。入戶調(diào)查，摸清底數(shù)，提出調(diào)整初步意見(jiàn)。各村要組織力量認(rèn)真做好已保對(duì)象的重新入戶調(diào)查和新申請(qǐng)低保對(duì)象的入戶調(diào)查工作，主要調(diào)查內(nèi)容為：一是查看戶口薄的家庭人口數(shù)與領(lǐng)取證的家庭人口數(shù)是否相符，不相符的必須查明原因；二是查看家庭成員的年齡結(jié)構(gòu)、身體狀況，是殘疾對(duì)象應(yīng)在調(diào)查表身體狀況欄內(nèi)說(shuō)明殘疾種類，殘疾等級(jí)，患病者應(yīng)注明疾病種類；三是查看低保戶勞動(dòng)力和勞動(dòng)力就業(yè)情況；四是查年家庭經(jīng)濟(jì)來(lái)源，人均收入等情況；五是查看可享受低保待遇的其它情形。
（二）2012年元月5日——元月12日。嚴(yán)格審核，分類調(diào)整，確定調(diào)整名單。在調(diào)查摸底基礎(chǔ)上，各村要嚴(yán)格按以上工作程序確定適保對(duì)象：農(nóng)戶提出入保申請(qǐng)——村民小組長(zhǎng)開(kāi)戶長(zhǎng)會(huì)參照入保條件進(jìn)行民主推薦——村組織評(píng)議小組成員入戶調(diào)查——以村為單位、由村評(píng)議小組進(jìn)行初評(píng)——公示初評(píng)名單及補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)——村級(jí)評(píng)議小組確定初評(píng)名單及補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)——上報(bào)鎮(zhèn)政府——鎮(zhèn)掛村干部入戶核實(shí)——鎮(zhèn)評(píng)議小組評(píng)議審核——公布審核對(duì)象——鎮(zhèn)評(píng)議審核小組確定——上報(bào)縣民政局審批。
審核調(diào)整分為四種對(duì)象：第一種是保留對(duì)象。主要有：①五保對(duì)象（凡年內(nèi)到齡符合五保條件的一律要先列入農(nóng)村低保）；②家庭經(jīng)濟(jì)狀況未發(fā)生變化保留原享受標(biāo)準(zhǔn)的低保對(duì)象；第二種是調(diào)整對(duì)象。指家庭經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生變化需調(diào)整原享受標(biāo)準(zhǔn)的低保對(duì)象。第三種是取消對(duì)象。主要有：①家庭人均收入超過(guò)1000元的人員；②死亡、婚嫁遷的人員；③有勞動(dòng)能力但不思進(jìn)取，好吃懶做人員；④經(jīng)司法部門證明在享受低保待遇期有賭博、、吸毒行為的人員；⑤想把贍養(yǎng)老人責(zé)任推給政府，因而在低保評(píng)審過(guò)程中出現(xiàn)拆戶、分戶等行為騙取低保待遇的人員；⑥不符合低保條件，因人情關(guān)系及其它方式騙取入保的人員。第四種是新增對(duì)象。因病、因?yàn)?zāi)或其它原因造成生活貧困符合低保條件的新增低保對(duì)象。
各村在審核、調(diào)整時(shí)應(yīng)掌握以下原則：①2012年低保人數(shù)、資金總額不得超出計(jì)劃數(shù)；②2011年確定的低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、檔次繼續(xù)執(zhí)行；③低保對(duì)象屬計(jì)生三戶（二女結(jié)扎戶、獨(dú)生子女戶和其它計(jì)生戶）的在一般低保對(duì)象同等條件的基礎(chǔ)上，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)人均每月提高10元。
幾項(xiàng)工作要求
1、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任。農(nóng)村低保年度審核和調(diào)整工作是順利推進(jìn)農(nóng)村低保工作的前提和基礎(chǔ)。各村要深刻領(lǐng)會(huì)低保政策精神，堅(jiān)持以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)。把農(nóng)村低保工作作為完善社會(huì)保障體系，構(gòu)建和諧社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的一項(xiàng)重要舉措抓緊抓好，掛村領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人、掛村干部、支部書(shū)記、村主任為直接責(zé)任人。
農(nóng)村低保和扶貧開(kāi)發(fā)“兩項(xiàng)制度”的有效銜接，是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決策部署，也是對(duì)符合低保標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困人口實(shí)行政策性保障兜底，為充分發(fā)揮農(nóng)村低保在扶貧開(kāi)發(fā)中的托底作用，協(xié)同解決農(nóng)村低保對(duì)象貧困問(wèn)題，基本消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象，最終實(shí)現(xiàn)全面小康路上“不落一人”的工作目標(biāo)。我區(qū)按照省市統(tǒng)一部署和要求，應(yīng)扶盡扶、應(yīng)保盡保、動(dòng)態(tài)管理、資源統(tǒng)籌，不斷加強(qiáng)政策、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、管理銜接，取得了一定工作成效。現(xiàn)將我區(qū)“兩項(xiàng)制度”街接情況匯報(bào)如下：
一、基本情況
1.保障對(duì)象更加精準(zhǔn)。通過(guò)低保對(duì)象年度審核和扶貧專項(xiàng)整治活動(dòng)，基本清理“群體保”、“關(guān)系保”、“人情保”現(xiàn)象，部分增收減貧的低保戶逐步退出。截止目前，共清退對(duì)象1557人，其中單人保663人，新增低保人數(shù)3004人；整戶保比例由原來(lái)的41%提高到52%；人均戶比由原來(lái)的1.9提高到2.4；常補(bǔ)對(duì)象比例由原來(lái)的9.8%提高到13%。
2.保障人口更加契合。全區(qū)共有農(nóng)村低保對(duì)象xx人、五保戶xx人，已納入建檔立卡貧困對(duì)象xx人，其中：低保戶xx人、五保戶xx人，“兩戶“比達(dá)到83.5%。
3.保障標(biāo)準(zhǔn)更加提高。2017年全區(qū)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)自然增長(zhǎng)，補(bǔ)助水平提高35元，達(dá)到每人每月305元，標(biāo)準(zhǔn)提高促使了困難群眾基本生活水平的改善和生活滿意度的提升。
二、存在問(wèn)題
3．民政所人員配備不足。工作人員少、人手短缺；工作事情多，同時(shí)要參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的其他工作；工作變換幅度大、新人業(yè)務(wù)不熟，工作進(jìn)度較慢。
三、意見(jiàn)建議
1.進(jìn)一步加大資金投入。一要積極爭(zhēng)取上級(jí)投入，同時(shí)完善本級(jí)配套，加大財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，將社會(huì)救助所需資金列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，保證各項(xiàng)社會(huì)救助政策的落實(shí)。二要探索成立社會(huì)救助基金會(huì)，有效利用社會(huì)力量，將富有愛(ài)心的企業(yè)家、社會(huì)人士吸納為會(huì)員，建立政府籌集和社會(huì)籌集相結(jié)合的資金籌集模式，對(duì)特別重大疾病、自然災(zāi)害等特困戶給予重點(diǎn)幫扶，有效解決因病、因?yàn)?zāi)致貧的現(xiàn)象。三要抓好福利彩票發(fā)行銷售，加快慈善事業(yè)發(fā)展，搞好社會(huì)捐贈(zèng)，建立部門和社會(huì)組織對(duì)口幫扶制度，引導(dǎo)支持社會(huì)資金投入到兜底保障中。
2.進(jìn)一步加深溝通交流。一要完善聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)部門合作，成立扶貧開(kāi)發(fā)與農(nóng)村低保政策銜接工作領(lǐng)導(dǎo)小組，共同研究解決扶貧開(kāi)發(fā)與農(nóng)村低保政策銜接過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題和困難，共同提高工作效率。二要實(shí)行信息資源共享，互相參考和利用實(shí)際工作中的數(shù)據(jù)信息、辦事程序、幫扶信息、政策法規(guī)等資源。三要建立信息通報(bào)制度，定期相互通報(bào)貧困戶、低保戶信息以及工作措施、經(jīng)驗(yàn)做法、問(wèn)題研究等情況。
3.進(jìn)一步加強(qiáng)配套救助。一要完善醫(yī)療救助制度，解決好因病致貧的問(wèn)題。提高醫(yī)療救助比例，大幅減小其醫(yī)療負(fù)擔(dān)。建立農(nóng)村貧困人口疾病醫(yī)療商業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)，有效解決因病致貧現(xiàn)象。二要完善臨時(shí)救助制度，做好急難救助工作，解決好突發(fā)性貧困問(wèn)題。三要完善部門聯(lián)動(dòng)幫扶制度，解決好根本性貧困問(wèn)題，整合各部門的扶貧項(xiàng)目、資金，將零散的扶貧政策捆綁起來(lái)，集中力量辦大事.
湖北農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)
今年湖北省將全面建立農(nóng)村低保制度，省級(jí)財(cái)政將按年人均200元的標(biāo)準(zhǔn)安排資金。省民政廳作出規(guī)定，對(duì)未享受五保待遇、無(wú)勞動(dòng)能力且生活特別困難的鰥寡孤獨(dú)對(duì)象要給予重點(diǎn)保障，人月均補(bǔ)助水平可在50元至70元左右；對(duì)家庭主要成員癡呆傻殘、無(wú)勞動(dòng)能力且子女未成年、生活特別困難的對(duì)象要給予有效救助，人月均補(bǔ)助水平可以在30元左右；對(duì)因?yàn)?zāi)、因病及其他原因?qū)е律罾щy的對(duì)象在原有基礎(chǔ)上適當(dāng)提高救助水平，人月均補(bǔ)助水平可以在15元左右。■
（湖北省民政廳）
湖北省農(nóng)業(yè)廳2007年推薦肥料
復(fù)混肥：洋豐牌復(fù)合肥料（高、中、低濃度）；三寧牌復(fù)合肥料（高濃度）；中化牌BB肥（高濃度）；富池牌復(fù)混肥料（低濃度）；鄂中牌復(fù)合肥料（高、中、低濃度）；楚虹牌BB肥（高濃度）；富來(lái)地牌復(fù)混肥料（高、中濃度）；福臨牌復(fù)合肥料（高、中、低濃度）；挹江牌復(fù)合肥料（高、中、低濃度）；科邦牌復(fù)混肥料（高濃度）；丹王牌復(fù)合肥料（高濃度）；大地之生牌復(fù)合肥料（高、中、低濃度）；俄斯牌復(fù)合肥料（高濃度）；澳特爾牌復(fù)合肥料（高、中濃度）；漢江牌復(fù)合肥料（高、中、低濃度）；湖光牌玖源BB肥（高濃度）；沃爾特牌復(fù)合肥料（高濃度）；九頭鳥(niǎo)牌復(fù)合肥料（中、低濃度）；鷹王牌復(fù)合肥料（高濃度）；四季星牌復(fù)合肥料（中濃度）；聯(lián)創(chuàng)牌BB肥（高濃度）；金農(nóng)莊牌復(fù)混肥料（高濃度）；庫(kù)神牌復(fù)合肥料（高、中、低濃度）；都興隆牌復(fù)混肥料（高濃度）；云杜牌復(fù)合肥料（中濃度）。
有機(jī)肥：金禾圣牌生物有機(jī)肥；中意牌有機(jī)肥；禾潤(rùn)牌生物有機(jī)肥。
有機(jī)-無(wú)機(jī)復(fù)混肥：合緣牌生物有機(jī)復(fù)合肥；中化牌有機(jī)-無(wú)機(jī)復(fù)混肥；裕中牌復(fù)合生物有機(jī)肥；福邦牌有機(jī)-無(wú)機(jī)復(fù)混肥；禾美農(nóng)牌有機(jī)-無(wú)機(jī)復(fù)混肥料。
磷肥：三寧牌過(guò)磷酸鈣；洋豐牌過(guò)磷酸鈣；岳口牌過(guò)磷酸鈣；荊鐘牌過(guò)磷酸鈣。
鉀肥：鹽橋牌氯化鉀。
硼肥：車馬牌速樂(lè)硼、持力硼、眾愛(ài)硼；沈大牌全溶硼。■
（湖北省農(nóng)業(yè)廳）
建立農(nóng)村低保制度，對(duì)保障我州農(nóng)村牧區(qū)困難群眾基本生活權(quán)益、進(jìn)一步健全完善社會(huì)救助體系、促進(jìn)和諧海西建設(shè)具有十分重要的意義。剛才，孫玉庫(kù)副局長(zhǎng)傳達(dá)了全省農(nóng)村牧區(qū)低保工作會(huì)議主要精神，對(duì)全州農(nóng)村牧區(qū)低保工作作了具體安排，我都同意。下面,我再?gòu)?qiáng)調(diào)幾點(diǎn)：
一、精心組織，狠抓農(nóng)村低保工作任務(wù)全面落實(shí)
根據(jù)省政府的統(tǒng)一部署，農(nóng)村低保工作于4月底前要全面完成低保證和低保金的發(fā)放工作。目前，春節(jié)將至，除去過(guò)年的時(shí)間，還剩一個(gè)月，開(kāi)展低保對(duì)象調(diào)查核定工作時(shí)間緊，任務(wù)重，各地要?jiǎng)?wù)必引起高度重視，全面安排，精心組織，落實(shí)目標(biāo)責(zé)任，認(rèn)真抓好工作落實(shí)。
（一）認(rèn)真貫徹“兩個(gè)會(huì)議”精神，全面安排農(nóng)村牧區(qū)低保工作。各地要認(rèn)真學(xué)習(xí)全省農(nóng)村低保工作會(huì)議和此次會(huì)議精神，按照會(huì)議要求，抓好工作落實(shí)。一是擺上重要議事日程。農(nóng)村低保工作是對(duì)農(nóng)村傳統(tǒng)救濟(jì)工作的整合，是從機(jī)制上和體制上給予農(nóng)村貧困群眾的有效救助，各級(jí)政府要把農(nóng)村低保工作切實(shí)擺上重要日程，民政部門要把這項(xiàng)工作作為當(dāng)前工作的重中之重，本著對(duì)農(nóng)村貧困群眾高度負(fù)責(zé)的精神，明確思路，細(xì)化措施，力求實(shí)效。二是精心組織實(shí)施。會(huì)后，各地政府主管領(lǐng)導(dǎo)，要盡快向黨委和政府匯報(bào)全省和全州農(nóng)村低保工作會(huì)議精神，對(duì)農(nóng)村低保工作進(jìn)行全面部署，具體安排，抽調(diào)人員，集中精力，全力以赴，強(qiáng)力推進(jìn)，保證這項(xiàng)工作健康發(fā)展。
（二）突出重點(diǎn)，扎實(shí)做好農(nóng)村牧區(qū)低保工作。一是抓好工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。當(dāng)務(wù)之急要突出抓好工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高低保工作人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社干部的工作能力，確保農(nóng)村低保工作順利開(kāi)展；二是要認(rèn)真抓好保障對(duì)象核定工作。要按照《意見(jiàn)》和《實(shí)施方案》的要求，重點(diǎn)做好農(nóng)村牧區(qū)特困群眾家庭實(shí)際收入的核算，科學(xué)合理地確定保障對(duì)象，使符合條件的特困群眾及時(shí)納入低保范圍，得到政府的救助；三是要建立農(nóng)村低保工作統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度。對(duì)低保對(duì)象的調(diào)查、家庭收入的核實(shí)、保障對(duì)象的確定、低保所需資金的測(cè)算等重要數(shù)據(jù)，都要進(jìn)行臺(tái)帳統(tǒng)計(jì)并逐級(jí)上報(bào)；四是認(rèn)真落實(shí)地方配套資金。各地要按照當(dāng)?shù)厮璧捅ＹY金總量20%的比例，將地方配套資金納入財(cái)政預(yù)算，落實(shí)到位，確保按時(shí)足額發(fā)放。五是按照時(shí)間要求，抓進(jìn)度。要嚴(yán)格按照省政府確定的時(shí)間要求，明確任務(wù)，制定措施，加大力度，全面推進(jìn)，按期完成各個(gè)階段的工作任務(wù)。
（三）明確責(zé)任，不斷完善農(nóng)村牧區(qū)低保制度。一是屬地管理。要按照低保工作屬地管理的原則，實(shí)行縣鄉(xiāng)村三級(jí)管理制度，分級(jí)負(fù)責(zé)，一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)，形成上下聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制。二是不斷完善審批程序。農(nóng)村牧區(qū)困難家庭收入的核定，涉及到農(nóng)村牧區(qū)特困家庭切身利益，也是農(nóng)牧民群眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，要建立健全個(gè)人申請(qǐng)或村民小組推薦、村委會(huì)調(diào)查核實(shí)家庭實(shí)際收入、群眾評(píng)議、三榜公示、規(guī)范作業(yè)、嚴(yán)格把關(guān)的工作責(zé)任制度，切實(shí)做到低保對(duì)象的準(zhǔn)入必須集體核算、集體評(píng)議、集體審批。三是完善農(nóng)村低保政策。各地要結(jié)合實(shí)際，制定具有可操作性的農(nóng)村低保制度實(shí)施細(xì)則和工作規(guī)程，建立和完善與農(nóng)村低保相配套的優(yōu)惠政策，使低保對(duì)象在住房、就醫(yī)、入學(xué)、就業(yè)、經(jīng)商等得到多方面救助或扶持，逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理。
（四）嚴(yán)肅紀(jì)律，加強(qiáng)農(nóng)村牧區(qū)低保管理工作。一要加強(qiáng)資金管理，決不允許發(fā)生擠占、挪用、截留和虛報(bào)冒領(lǐng)問(wèn)題，對(duì)于違反資金管理規(guī)定的要嚴(yán)肅查處，追究責(zé)任。二要嚴(yán)格執(zhí)行“四不準(zhǔn)”、“三不納入”制度。“四不準(zhǔn)”即不準(zhǔn)暗箱操作，必須張榜公布，接受群眾監(jiān)督；不準(zhǔn)優(yōu)親厚友，必須公開(kāi)、公平、公正；不準(zhǔn)平均分配，必須保證重點(diǎn)；不準(zhǔn)敷衍塞責(zé)，應(yīng)付了事，必須手續(xù)健全，照章辦事。“三不納入”即家庭居住條件較好，具有隱性收入的不納入；沒(méi)有經(jīng)過(guò)村級(jí)評(píng)議小組評(píng)議的、沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體研究記錄的、沒(méi)有張榜公布的不納入；具有自救能力，但好逸惡勞的不納入。
（五）加強(qiáng)宣傳，廣泛動(dòng)員社會(huì)參與農(nóng)村低保工作。各地要加大農(nóng)村低保政策的宣傳力度，通過(guò)新聞媒體和現(xiàn)場(chǎng)報(bào)道，使農(nóng)村低保工作家喻戶曉、人人皆知，擴(kuò)大群眾參與，接受社會(huì)和群眾的監(jiān)督，形成全社會(huì)參與農(nóng)村低保工作的良好氛圍。
二、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，確保我州農(nóng)村牧區(qū)低保工作穩(wěn)步發(fā)展
各級(jí)政府要高度重視農(nóng)村低保制度建設(shè)，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格執(zhí)行政策規(guī)定，強(qiáng)化縣鄉(xiāng)的主體責(zé)任，尤其加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作力量，建立健全管理制度和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保工作進(jìn)行督查督辦，隨時(shí)掌握工作進(jìn)展情況，及時(shí)研究解決工作中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，確保農(nóng)村牧區(qū)低保制度順利實(shí)施，規(guī)范運(yùn)作。
各相關(guān)部門要按照“政府主導(dǎo)、民政主管、部門配合、社會(huì)參與”的原則，加強(qiáng)協(xié)作。民政部門要加大管理工作力度，精心組織，周密安排，規(guī)范運(yùn)行，建立健全規(guī)章制度，加快農(nóng)村牧區(qū)低保信息化建設(shè)，不斷提高規(guī)范化、制度化、科學(xué)化管理水平；要加強(qiáng)對(duì)基層低保工作的指導(dǎo)，督促各級(jí)及時(shí)、準(zhǔn)確地完成調(diào)查、核定、審核、上報(bào)工作。財(cái)政部門要落實(shí)農(nóng)村牧區(qū)低保資金，加強(qiáng)資金管理和監(jiān)督，定期督促、檢查資金使用和撥付情況，并將低保工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，落實(shí)到位。發(fā)展改革、統(tǒng)計(jì)、勞動(dòng)保障、農(nóng)牧、扶貧等部門要與民政部門緊密協(xié)同配合，共同做好農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算、調(diào)整以及農(nóng)村家庭收入計(jì)算等各項(xiàng)相關(guān)工作，合力推進(jìn)農(nóng)村低保工作。
春節(jié)過(guò)后，州農(nóng)村牧區(qū)低保工作領(lǐng)導(dǎo)小組將組成工作組，對(duì)各地低保工作進(jìn)展情況、低保政策執(zhí)行情況、低保對(duì)象審批檔案資料、低保工作統(tǒng)計(jì)臺(tái)帳等進(jìn)行全面檢查，并且按進(jìn)度進(jìn)行督查督辦，實(shí)行每周通報(bào)制度。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村 最低生活保障 對(duì)策研究
一、當(dāng)前內(nèi)蒙古農(nóng)村低保制度建設(shè)現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題
農(nóng)村最低生活保障制度是國(guó)家和社會(huì)為保障收人難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的一種社會(huì)救濟(jì)制度。建立農(nóng)村最低生活保障制度既能及時(shí)有效地保障農(nóng)民群眾的基本生活權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展，也是能否盡快建立與完善農(nóng)村保障制度的關(guān)鍵。
(一)內(nèi)蒙古農(nóng)村低保制度建設(shè)現(xiàn)狀
農(nóng)村貧困是一個(gè)眾所周知的事實(shí)。的農(nóng)村貧困，不單是農(nóng)民收入低、旗縣財(cái)政底子薄、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，它還包括了農(nóng)民現(xiàn)有知識(shí)和文化的短缺、法制信息的閉塞、教育和科學(xué)的落后、衛(wèi)生和保障的低下等一系列問(wèn)題。內(nèi)蒙古屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，總?cè)丝?384.4萬(wàn)人，其中農(nóng)牧民1382.1萬(wàn)人。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，全區(qū)有貧困人口150萬(wàn)人，其中絕對(duì)貧困人口80萬(wàn)人。從全區(qū)101個(gè)旗縣來(lái)看，有國(guó)貧旗縣31個(gè)，區(qū)貧旗縣29個(gè)。在農(nóng)村，傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)是對(duì)五保戶、特困戶實(shí)行不定期、不定量的臨時(shí)救濟(jì)，這雖然在一定程度上緩解了他們的困難，但這種方式有一定的隨意、臨時(shí)性。特別是對(duì)優(yōu)撫對(duì)象的老弱病殘和無(wú)勞動(dòng)能力的人，一年一度的年關(guān)臨時(shí)送溫暖難以解決他們長(zhǎng)期生活困難問(wèn)題。為此，自治區(qū)黨委、政府高度重視解決農(nóng)村困難群眾的基本生活問(wèn)題，把為農(nóng)村牧區(qū)特殊困難群眾解困工作納入全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，決定從2006年在全區(qū)全面實(shí)行農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障制度，逐步建立和完善覆蓋城鄉(xiāng)困難群眾的社會(huì)保障體系。2006年全區(qū)共支出農(nóng)村牧區(qū)低保補(bǔ)助資金1.7億元，保障農(nóng)牧民困難群眾42.75萬(wàn)人，年人均救助標(biāo)準(zhǔn)達(dá)397元，有37個(gè)經(jīng)濟(jì)條件較好的旗縣區(qū)實(shí)行了分類施保。全區(qū)農(nóng)村牧區(qū)低保補(bǔ)助資金社會(huì)化發(fā)放率已達(dá)到80％，保證了農(nóng)村牧區(qū)低保對(duì)象及時(shí)、足額領(lǐng)到了低保金，保障了農(nóng)村牧區(qū)困難群眾的基本生活，促進(jìn)了自治區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)和諧發(fā)展。
(二)存在的主要問(wèn)題
1 農(nóng)村家庭收入具體計(jì)算方法尚需規(guī)范
各地在審查、審核困難家庭的收入計(jì)算雖有統(tǒng)計(jì)局提供的計(jì)算農(nóng)村家庭收入辦法，但在實(shí)際執(zhí)行時(shí)把握和確切計(jì)算還有難度，如什么收入應(yīng)納入計(jì)算范圍，什么收入可以不予計(jì)算，目前還缺乏統(tǒng)一規(guī)定，各地在執(zhí)行的過(guò)程中存在著差異。具體表現(xiàn)：一是收入難以貨幣化。由于農(nóng)村居民收入中糧食等實(shí)物收入占相當(dāng)比重，在價(jià)值轉(zhuǎn)化過(guò)程中，存在較大隨意性。二是收入的不穩(wěn)定性。除農(nóng)作物收成的季節(jié)性及受自然災(zāi)害的影響較大等因素外，外出務(wù)工人員的增加，也增大了收入的不穩(wěn)定性。三是由于我國(guó)對(duì)居民收入監(jiān)控體系不完善，隱性收入難以核定，特別是農(nóng)牧民的隱性收入不愿如實(shí)反映，給家庭收入的核定帶來(lái)了困難。
2 農(nóng)村低保對(duì)象界定標(biāo)準(zhǔn)上的困難
在農(nóng)村低保制度對(duì)象確定上，自治區(qū)規(guī)定凡常年居住在當(dāng)?shù)亍⑶揖哂挟?dāng)?shù)貞艨冢夏甓燃彝ナ杖氲陀趹艏谄炜h當(dāng)年農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，均可以納入當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障范圍。但和城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)村居民家庭收入有其自身特點(diǎn)，使得在收入界定上存在一定困難，導(dǎo)致對(duì)低保對(duì)象審核困難，難以嚴(yán)格界定。在當(dāng)前，一些國(guó)家級(jí)貧困旗縣、自治區(qū)級(jí)貧困旗縣、偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村尚未解決溫飽問(wèn)題，正常勞動(dòng)力家庭、在正常的年份所獲收入都只能勉強(qiáng)維系基本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活的需要，如果遇到自然災(zāi)害、家中有人生病、有孩子上學(xué)，那就會(huì)入不敷出，生活相當(dāng)困難。個(gè)別地方還存在人戶分離，把年老父母與子女分開(kāi)，單獨(dú)由父母申請(qǐng)低保，而把應(yīng)由子女承擔(dān)的贍養(yǎng)義務(wù)推給政府。農(nóng)村"32保戶”和特困戶是否納入農(nóng)村低保范圍，全國(guó)還未有統(tǒng)一的政策，為低保對(duì)象確定增加了一定困難。
3 低保資金難以落實(shí)到位
目前農(nóng)村低保制度主要是各省市、自治區(qū)根據(jù)實(shí)際的情況主動(dòng)建立的，低保資金也主要由自治區(qū)及盟市、旗縣財(cái)政負(fù)擔(dān)，中央沒(méi)有承擔(dān)任何的支出職責(zé)。對(duì)于這樣經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，資金供給保障上顯得捉襟見(jiàn)肘。主觀上，部分基層政府部門對(duì)農(nóng)村低保工作的重要性認(rèn)識(shí)不到位，安排農(nóng)村低保資金不足，甚至造成低保資金的擠占挪用；客觀上，農(nóng)村低保資金來(lái)源渠道單一，完全依賴財(cái)政投人。不少困難旗縣的財(cái)政入不敷出，尚屬吃飯財(cái)政，人均財(cái)力很低，難以調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，依靠財(cái)政解決城市低保問(wèn)題已勉為其難，對(duì)面更廣、量更大的農(nóng)村低保，供需矛盾突出，資金缺口難以彌補(bǔ)，這是制約農(nóng)村低保工作整體推進(jìn)的一個(gè)客觀問(wèn)題。
4 管理體制難以適應(yīng)形勢(shì)的變遷
在戶籍制度改革、人口流動(dòng)頻繁的新形勢(shì)下，農(nóng)村低保工作的管理難度進(jìn)一步加大，由于農(nóng)村牧區(qū)居民居住地相對(duì)分散，而基層民政部門人員配備較少，工作手段落后，僅由鄉(xiāng)村兩級(jí)逐一調(diào)查核實(shí)低保對(duì)象的工作量較大，導(dǎo)致低保工作程序的粗放。由于工作程序規(guī)定上的不細(xì)致，基層工作監(jiān)督機(jī)制不健全以及農(nóng)村低保工作監(jiān)督客觀的難度，又助長(zhǎng)了基層工作的粗放化，由此導(dǎo)致了申請(qǐng)資格審查、確定保障對(duì)象、執(zhí)行保障標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)放保障資金、進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理、保存工作文件和落實(shí)優(yōu)惠等各個(gè)環(huán)節(jié)的隨意性，甚至導(dǎo)致一些違規(guī)事件出現(xiàn)，如低保資金的擠占挪用。
5 農(nóng)村低保制度與相關(guān)制度的配套銜接問(wèn)題
低保制度本身只能保障居民最基本的生活需求，缺乏相關(guān)配套的救助措施和優(yōu)惠政策，保障對(duì)象是很難擺脫貧困的，即使暫時(shí)擺脫貧困，也會(huì)因?yàn)槎喾矫嬖蚨胤地毨Вr(nóng)村牧區(qū)因病返貧、因?qū)W返貧等頻繁發(fā)生。如在生產(chǎn)、就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)、住房、減免義務(wù)工、從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)等方面給予必要的照顧和政策扶持，并減少或免除政府收費(fèi)以及對(duì)患大病的農(nóng)村“五保戶”和貧困農(nóng)民家庭實(shí)施醫(yī)療救助等。
6 農(nóng)村低保法規(guī)制度建設(shè)不完善
在社會(huì)保障的法律制度建設(shè)方面，農(nóng)村遠(yuǎn)落后于城市，隨著1999年9月《城市居民最低生活保障條例》的出臺(tái)，城市居民最低生活保障權(quán)利以法律的形式得到保障，但對(duì)農(nóng)村低保國(guó)家沒(méi)有出臺(tái)統(tǒng)一的法規(guī)和政策。雖然我區(qū)的農(nóng)牧民最低生活保障已初步納入規(guī)范化軌道，但尚未從立法上保障廣大農(nóng)民作為國(guó)家公民所應(yīng)享有的受保障權(quán)利，只是根據(jù)自治區(qū)政府制定的相關(guān)政策開(kāi)展的，農(nóng)村低保需要進(jìn)一步建立和完善法規(guī)制度。
二、進(jìn)一步完善農(nóng)村低保制度的對(duì)策
在目前我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障體制尚未建立，而國(guó)家財(cái)政又無(wú)資金投入的情況下，將城鄉(xiāng)低保工作納入法制化管理軌道，在全區(qū)范圍內(nèi)實(shí)行農(nóng)村最低社會(huì)保障制度，進(jìn)一步完善農(nóng)村低保制度是非常必要的。
(一)探索和完善農(nóng)村特困家庭收入的計(jì)算辦法，嚴(yán)格界定低保對(duì)象，增強(qiáng)政策的可操作性
針對(duì)農(nóng)村牧區(qū)低保實(shí)施中家庭收入難以核定問(wèn)題，
自治區(qū)政府相關(guān)部門要組織專家和工作人員，深入農(nóng)村牧區(qū)，積極開(kāi)展專題調(diào)研，結(jié)合實(shí)際探索制定農(nóng)牧民家庭收入核定的措施和辦法。嚴(yán)格低保對(duì)象的范圍，經(jīng)過(guò)認(rèn)真核實(shí)和調(diào)查，將符合條件的特困群眾全部納入保障范圍。要在全面調(diào)查了解掌握貧困家庭的成員結(jié)構(gòu)、收入水平、生活費(fèi)支出、致貧原因等情況的基礎(chǔ)上，結(jié)合最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的確定，分類別、分情況制定出屬于保障對(duì)象的條件與范圍，嚴(yán)格按審批程序進(jìn)行。對(duì)于突發(fā)性自然災(zāi)害造成困難的群眾，在當(dāng)年將按照現(xiàn)行的救災(zāi)救濟(jì)制度，通過(guò)救災(zāi)資金給予臨時(shí)救助和救濟(jì)，次年在低保動(dòng)態(tài)管理中，按政策統(tǒng)一評(píng)定低保對(duì)象。
(二)科學(xué)確定農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)
確定農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的基本要求是，既要能保障農(nóng)村牧區(qū)貧困人口的最低生活，又要能防止保障標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高而形成養(yǎng)懶漢的傾向。其主要考慮因素，一是維持農(nóng)牧民最基本生活的物質(zhì)需要。各地要在認(rèn)真調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確測(cè)算出貧困對(duì)象年人均消費(fèi)水平和人均基本生活費(fèi)支出。二是農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。主要考慮當(dāng)?shù)氐娜司鶉?guó)民生產(chǎn)總值、農(nóng)民人均純收入等指標(biāo)。三是地方財(cái)政的承受能力。四是物價(jià)上漲指數(shù)。由于以上因素是不斷變化的，保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨著這些因素的變化而每年調(diào)整一次。各地也應(yīng)在綜合考慮以上因素的基礎(chǔ)上，確定一個(gè)科學(xué)可行的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的參照系數(shù)。
(三)合理籌集農(nóng)村最低生活保障資金
在實(shí)際工作中，保障資金可由自治區(qū)和地方各級(jí)政府合理分擔(dān)，社會(huì)捐贈(zèng)和社會(huì)互助等作補(bǔ)充。各級(jí)政府應(yīng)將農(nóng)村最低生活保障資金列入財(cái)政預(yù)算。自治區(qū)要加強(qiáng)監(jiān)督和檢查，繼續(xù)抓好地方負(fù)擔(dān)的資金的落實(shí)，確保地方低保資金如數(shù)進(jìn)入專戶，保證低保金及時(shí)足額發(fā)放。同時(shí)，要根據(jù)低保資金管理有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步研究和完善自治區(qū)低保資金獎(jiǎng)勵(lì)和約束辦法，建立農(nóng)村低保資金投入長(zhǎng)效機(jī)制。要積極采取措施，爭(zhēng)取中央的財(cái)政或政策支持。解決這一問(wèn)題的根本出路在于征收社會(huì)保障稅，建立社會(huì)最低生活保障專項(xiàng)基金。
(四)完善農(nóng)村低保管理體制
借鑒城市低保管理工作的成功經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)村低保工作可實(shí)行政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)、民政統(tǒng)一歸口管理、部門盡責(zé)聯(lián)動(dòng)的管理模式。一是加強(qiáng)基層管理結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保信息網(wǎng)絡(luò)化；二是堅(jiān)持工作中心下移，夯實(shí)低保工作基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保管理規(guī)范化；三是嚴(yán)格貫徹屬地管理原則，即以戶口所在地作為低保救助管理的基本單元，無(wú)論困難人員在何地，工作單位歸屬何處，都必須納入戶口所在地的街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保管理屬地化。
(五)落實(shí)農(nóng)村低保配套措施
各級(jí)民政部門加強(qiáng)同財(cái)政、勞動(dòng)保障、工商、稅務(wù)、教育、衛(wèi)生、房管及水、電等部門的溝通與協(xié)調(diào)，探索實(shí)行住房救助、醫(yī)療救助和教育救助等辦法和措施，使全區(qū)的低保工作真正形成部門齊抓共管、社會(huì)互助互濟(jì)的良好社會(huì)氛圍。努力做到農(nóng)村最低生活保障方式靈活多樣，既可發(fā)放救濟(jì)金，又可發(fā)放實(shí)物，亦可給予優(yōu)惠政策，實(shí)現(xiàn)多方扶貧和救助，讓改革開(kāi)放取得的成果惠及農(nóng)牧民，切實(shí)解決農(nóng)村牧區(qū)特困人口的生活困難，收到良好的社會(huì)救助效果。
〔關(guān)鍵詞〕農(nóng)村低保居民；社會(huì)支持網(wǎng)；社區(qū)扶貧
〔中圖分類號(hào)〕C913.7〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2013）01-0108-06
〔基金項(xiàng)目〕國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“未來(lái)10年深入實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略：若干關(guān)鍵和重點(diǎn)問(wèn)題研究”（10zd&024）；國(guó)家“985工程”四川大學(xué)“社會(huì)矛盾與社會(huì)管理研究創(chuàng)新基地”項(xiàng)目
〔作者簡(jiǎn)介〕王卓，四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授；
曹麗，四川大學(xué)災(zāi)后重建與管理學(xué)院助教，四川成都610064。
納入農(nóng)村最低生活保障范圍的低保居民是農(nóng)村中經(jīng)濟(jì)上最貧困的群體。這個(gè)群體由于個(gè)人身心狀況差或年老體弱，沒(méi)有收入來(lái)源，其基本生活難以自力更生而陷入社會(huì)底層。政府的最低生活保障制度可以保障這個(gè)群體生命基本安全。在沒(méi)有建立最低生活保障制度之前，這個(gè)群體主要依靠社會(huì)成員的支持。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型加劇的形勢(shì)下，人們?cè)絹?lái)越傾向于“經(jīng)濟(jì)理性”，傳統(tǒng)的社會(huì)支持體系看起來(lái)也越來(lái)越弱。本文擬探究在政府最低生活保障制度嵌入農(nóng)村社會(huì)的進(jìn)程中農(nóng)村低保居民的社會(huì)支持網(wǎng)現(xiàn)狀。
社會(huì)支持網(wǎng)屬于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的一個(gè)分支，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)是指由個(gè)體社會(huì)關(guān)系構(gòu)成的相對(duì)穩(wěn)定的體系，拉德克利夫—布朗最早提出社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的概念，巴恩斯則首次將社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的概念用于挪威漁村階級(jí)體系的分析。到20世紀(jì)60年代，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)研究進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，并積累了不少理論，其中較為著名的有格拉諾維特（Granovetter）的關(guān)系強(qiáng)度理論、林南的社會(huì)資源理論、伯特（Burt）的結(jié)構(gòu)洞理論以及詹姆斯·科爾曼（J.CoLeman）等人的社會(huì)資本理論等。
個(gè)人的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)是指?jìng)€(gè)人能夠獲得各種資源（如信息、物質(zhì)、友誼等工具性或情感性幫助）的社會(huì)支持關(guān)系。〔1〕社會(huì)支持網(wǎng)研究一直是國(guó)內(nèi)學(xué)者比較關(guān)注的領(lǐng)域，學(xué)界關(guān)于貧困群體社會(huì)支持網(wǎng)的研究主要在三個(gè)方面，一是定量研究貧困群體社會(huì)支持網(wǎng)情況，二是分析社會(huì)支持網(wǎng)對(duì)貧困群體生活質(zhì)量的影響，三是分析社會(huì)支持網(wǎng)在反貧困方面的作用。研究對(duì)象主要為城市貧困家庭。研究結(jié)果表明，以近親（父母、子女、兄弟姐妹）為主的血緣關(guān)系成員是貧困群體社會(huì)支持網(wǎng)的主要構(gòu)成要素。網(wǎng)絡(luò)成員在社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位上具有一定的同質(zhì)性，貧困群體社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)中蘊(yùn)含的社會(huì)資源相對(duì)較小。如李晗以長(zhǎng)春市下崗職工為例，分析發(fā)現(xiàn)社會(huì)支持網(wǎng)通過(guò)為下崗職工提供就業(yè)支持、經(jīng)濟(jì)支持以及情感支持，在緩解下崗職工的貧困方面成為社會(huì)保障制度的一種必要補(bǔ)充。貧困群體的社會(huì)支持網(wǎng)中社會(huì)資本匱乏，雖可依靠它維持生計(jì)，但要想靠它徹底擺脫貧困，可能性不大。〔2〕洪小良研究發(fā)現(xiàn)：北京市城市貧困家庭社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模相對(duì)較小，網(wǎng)絡(luò)成員以近親為主，并且在社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位上具有很高的同質(zhì)性；貧困家庭缺乏社會(huì)資源極大限制了其獲得社會(huì)支持的種類和數(shù)量。〔3〕賀寨平等研究發(fā)現(xiàn)天津市城市貧困人口的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)規(guī)模較小，親屬關(guān)系在社會(huì)支持網(wǎng)中所占比例較大，親屬關(guān)系與強(qiáng)關(guān)系具有高度的一致性，城市貧困人口的網(wǎng)絡(luò)同質(zhì)性較高。〔4〕
①深度訪談表明：大部分受訪者所說(shuō)的小學(xué)，是指接受過(guò)1-2年的小學(xué)教育。
從目前學(xué)界有關(guān)貧困群體社會(huì)支持網(wǎng)研究來(lái)看，重點(diǎn)主要在城市貧困群體，對(duì)農(nóng)村貧困群體的研究較少。事實(shí)上，鄉(xiāng)土中國(guó)里“差序格局”的社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)在30年改革開(kāi)放背景下受到的沖擊可能更多呈現(xiàn)在農(nóng)村社會(huì)。因此本文以農(nóng)村低保居民為研究對(duì)象分析其社會(huì)支持網(wǎng)規(guī)模、支持網(wǎng)關(guān)系構(gòu)成、關(guān)系強(qiáng)度等。
一、研究設(shè)計(jì)
（一）測(cè)量方法
社會(huì)支持網(wǎng)的研究包括個(gè)體網(wǎng)絡(luò)研究和整體網(wǎng)絡(luò)研究。個(gè)體網(wǎng)絡(luò)考察的是以研究對(duì)象為中心延伸出去的網(wǎng)絡(luò)情況，常用提名法和定位法進(jìn)行測(cè)量。提名法要求受訪者說(shuō)出某一特定情境下與自己有聯(lián)系的個(gè)體姓名，然后依次詢問(wèn)被提及者的相關(guān)情況，以測(cè)量受訪者的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。定位法由林南教授提出，是對(duì)社會(huì)中常見(jiàn)的社會(huì)階層或職業(yè)進(jìn)行分類抽樣，然后讓受訪者說(shuō)出每一階層中的熟人以及與這個(gè)熟人的關(guān)系，以此測(cè)量受訪者的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。整體網(wǎng)絡(luò)研究以一個(gè)較為封閉的組織為研究對(duì)象，對(duì)組織內(nèi)每一位成員進(jìn)行調(diào)查，整體網(wǎng)絡(luò)研究主要用來(lái)分析小群體，如公司、社區(qū)、經(jīng)濟(jì)組織。
本研究采用提名法研究農(nóng)村低保居民社會(huì)支持網(wǎng)現(xiàn)狀。根據(jù)農(nóng)村低保居民的生產(chǎn)生活實(shí)際，本研究從生存和交往兩個(gè)維度將低保居民的社會(huì)支持網(wǎng)分為經(jīng)濟(jì)支持網(wǎng)、生活物品支持網(wǎng)、勞務(wù)支持網(wǎng)、社會(huì)交往支持網(wǎng)四個(gè)子支持網(wǎng)。其中，經(jīng)濟(jì)支持網(wǎng)指低保居民能夠獲得無(wú)償現(xiàn)金支持的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)；生活物品支持網(wǎng)指低保居民在日常生活中能夠獲得物件支持（如衣服、食品、住所等）的網(wǎng)絡(luò)；勞務(wù)支持網(wǎng)指低保居民日常生活中獲得勞動(dòng)力支持的網(wǎng)絡(luò)；社會(huì)交往支持網(wǎng)指低保居民與其他個(gè)體情感聯(lián)系，獲得交流支持的網(wǎng)絡(luò)。
（二）數(shù)據(jù)來(lái)源
本研究資料收集采用問(wèn)卷調(diào)查與深度訪談相結(jié)合的方法。研究總體為四川省L縣團(tuán)倉(cāng)村（以下簡(jiǎn)稱T村）8個(gè)村民小組中所有享受最低生活保障的村民，2011年年底該村總?cè)丝?476人，有41人為低保居民。本研究采用配額抽樣和隨機(jī)抽樣相結(jié)合的方法選取30名低保居民構(gòu)成研究樣本：（1）從T村所在縣民政局得到該村所有低保居民的名單，制作抽樣框。（2）在41名低保居民中男性27人，女性14人。根據(jù)性別比，確定30名受訪者中男性19人，女性11人。（3）采用隨機(jī)抽樣的方法抽出調(diào)查對(duì)象。筆者對(duì)每個(gè)調(diào)查對(duì)象進(jìn)行入戶調(diào)查和深度訪談。
（三）樣本描述
30個(gè)受訪者中，男性19人，占63.3%，女性11人，占36.7%；平均年齡60.43歲，20-29歲的占3.3%，30-39歲的占6.6%，40-49歲的占16.6%，50-59歲的占13.3%，60-69歲的占33.3%，70-79歲的占16.6%，80歲以上的占10%，59.9%的受訪者年齡在60歲以上，即T村低保居民以老年人居多。從受教育程度來(lái)看，受訪者中文盲或基本不識(shí)字的占53.3%，小學(xué)①的占33.3%，初中的占6.7%，高中的占3.3%，其他的占3.3%。由此可見(jiàn)，T村低保居民的受教育程度普遍偏低，86.66%的受訪者受教育程度在小學(xué)或小學(xué)以下。從婚姻狀況來(lái)看，受訪者中未婚者占36.7%，已婚者占36.7%，喪偶者占26.7%。從居住方式上看，13.3%的受訪者為單獨(dú)居住，50.0%的受訪者和父母或子女一起居住，有30.0%的受訪者與兄弟姐妹一起居住。就身體狀況而言，26.7%的受訪者自述身體“非常差”、“很差”的占26.7%，“一般”的占30.0%，“很好”的占16.7%，沒(méi)有一個(gè)受訪者自述身體狀況“非常好”。
總體看來(lái)，T村低保居民以男性居多，年齡集中在60歲以上，呈現(xiàn)出受教育程度低、身體狀況差的特征。
二、實(shí)證分析
（一）農(nóng)村低保居民社會(huì)支持網(wǎng)規(guī)模研究
社會(huì)支持網(wǎng)規(guī)模指?jìng)€(gè)體能夠獲取支持的網(wǎng)絡(luò)范圍，常用網(wǎng)絡(luò)成員的數(shù)量作為指標(biāo)。在網(wǎng)絡(luò)分析中，網(wǎng)絡(luò)規(guī)模是測(cè)量網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量或網(wǎng)絡(luò)中所蘊(yùn)含的社會(huì)資源的重要指標(biāo)，個(gè)體的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)規(guī)模越大，網(wǎng)絡(luò)中所具有的社會(huì)資源越多，個(gè)體能夠動(dòng)員社會(huì)資源的能力也越大。本研究首先分析農(nóng)村低保居民各子支持網(wǎng)的規(guī)模現(xiàn)狀，然后將各子支持網(wǎng)的規(guī)模加總從而獲得農(nóng)村低保居民社會(huì)支持網(wǎng)的規(guī)模。
1.農(nóng)村低保居民經(jīng)濟(jì)支持網(wǎng)。分析結(jié)果顯示：T村低保居民經(jīng)濟(jì)支持網(wǎng)規(guī)模為2.0，標(biāo)準(zhǔn)差為1.9。其中有23.3%的受訪者表示去年沒(méi)有獲得過(guò)任何人的經(jīng)濟(jì)支持，20.0%的受訪者去年獲得過(guò)1人的經(jīng)濟(jì)支持，30%的受訪者獲得過(guò)2人的經(jīng)濟(jì)支持；76.7%的受訪者經(jīng)濟(jì)支持網(wǎng)規(guī)模在3人及以下。
許傳新、陳國(guó)華對(duì)武漢市老年人的社會(huì)支持網(wǎng)研究表明，老年人的經(jīng)濟(jì)支持網(wǎng)規(guī)模為2.47。〔5〕張文宏、阮丹青研究發(fā)現(xiàn)，天津市農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)支持網(wǎng)規(guī)模為3.22。〔6〕賀寨平研究發(fā)現(xiàn)，天津市城市貧困人口經(jīng)濟(jì)支持網(wǎng)規(guī)模為1，其中有39.6%的調(diào)查對(duì)象的經(jīng)濟(jì)支持網(wǎng)規(guī)模為0，90.3%調(diào)查對(duì)象的經(jīng)濟(jì)支持網(wǎng)規(guī)模在3人以下。〔7〕
由此可見(jiàn)，農(nóng)村赤貧群體的經(jīng)濟(jì)支持網(wǎng)規(guī)模較小，但高于城市貧困群體。在調(diào)研過(guò)程中，當(dāng)詢問(wèn)受訪者“去年有多少人曾給你無(wú)償貨幣援助”時(shí)，大部分人回答是：“沒(méi)有人，別人都拖著自己的家，哪個(gè)有閑錢給你哦！”在進(jìn)一步追問(wèn)后，他們才能回想起哪個(gè)曾經(jīng)給了錢。受訪者的第一反應(yīng)說(shuō)明：在日常生活中，他們獲得私人貨幣性支持是不常見(jiàn)的。社會(huì)交換理論認(rèn)為，人們之間的互動(dòng)產(chǎn)生于社會(huì)吸引，社會(huì)吸引產(chǎn)生的前提是雙方都認(rèn)為彼此擁有自己沒(méi)有的但是自己又需要的資源，于是人們通過(guò)互動(dòng)、交換建立社會(huì)關(guān)系。農(nóng)村低保居民在經(jīng)濟(jì)資源的擁有上無(wú)疑處于十分貧困的狀態(tài)，因此獲得別人無(wú)償經(jīng)濟(jì)援助的機(jī)會(huì)自然較小。
2.農(nóng)村低保居民生活物品支持網(wǎng)。在日常生活中，低保居民若能得到他人提供的諸如柴米油鹽、衣物、食品等生活物品的救助，將在很大程度上減輕其生活壓力。本研究發(fā)現(xiàn)T村低保居民的生活物品支持網(wǎng)平均規(guī)模為2.63，標(biāo)準(zhǔn)差為2.68。33.3%的受訪者生活物品支持網(wǎng)規(guī)模為1人，30.0%的受訪者生活物品支持網(wǎng)規(guī)模為2人；93.3%的受訪者得到過(guò)別人的生活物品支持。這表明，在農(nóng)村地區(qū)，村民對(duì)生活貧困者的物質(zhì)救助是較為常見(jiàn)的。
3.農(nóng)村低保居民勞務(wù)支持網(wǎng)。如前所述，T村低保居民多為年老體弱者，勞動(dòng)能力的欠缺為其生活帶來(lái)諸多不便，因此分析低保居民的勞務(wù)支持網(wǎng)有重要意義。研究發(fā)現(xiàn)T村低保居民的勞務(wù)支持網(wǎng)規(guī)模為1.9，標(biāo)準(zhǔn)差為1.26。43.3%的受訪者勞務(wù)支持網(wǎng)為1人，43.3%的受訪者勞務(wù)支持網(wǎng)為2人；86.7%的受訪者勞務(wù)支持網(wǎng)在2人及以下。由此可見(jiàn)，T村低保居民的勞務(wù)支持網(wǎng)規(guī)模較小。
4.農(nóng)村低保居民社交支持網(wǎng)。T村低保居民的社會(huì)交往支持網(wǎng)規(guī)模為2.1，標(biāo)準(zhǔn)差為2.99。26.7%的受訪者社交網(wǎng)絡(luò)規(guī)模為0，36.6%的受訪者社交規(guī)模為1人，16.7%的受訪者社交支持網(wǎng)規(guī)模為2人；80%的調(diào)查對(duì)象社交支持網(wǎng)規(guī)模在2人及以下。調(diào)研過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)村低保居民遭到社會(huì)排斥是一個(gè)普遍現(xiàn)象。
庫(kù)利的鏡中我理論認(rèn)為個(gè)人對(duì)自己的角色認(rèn)同是通過(guò)看其他人眼中的“我”所形成的，即“我看人看我”。當(dāng)個(gè)人的角色認(rèn)同形成后，就會(huì)按照這種認(rèn)同來(lái)行動(dòng)，從而強(qiáng)化這種認(rèn)同。大部分農(nóng)村低保居民認(rèn)為別人不愿意和自己交流，自然也就不愿意和別人交流而自我邊緣化。
將各子支持網(wǎng)的人數(shù)加總，我們可以得到農(nóng)村低保居民社會(huì)支持網(wǎng)的總規(guī)模（見(jiàn)表1）。
由此可知，T村低保居民的社會(huì)支持網(wǎng)平均規(guī)模為8.63，標(biāo)準(zhǔn)差為5.67，50%的低保居民社會(huì)支持網(wǎng)規(guī)模在6人及以下。相關(guān)研究中，賀寨平等發(fā)現(xiàn)，天津市城市貧困人口的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)規(guī)模為2.55；〔8〕洪小良測(cè)量北京市城市貧困人口的社會(huì)支持網(wǎng)規(guī)模為2.21；〔9〕韋璞研究指出，貴州省黃果樹(shù)貧困老年人社會(huì)支持網(wǎng)的規(guī)模為8.4；〔10〕尹志剛、洪小良對(duì)北京市低保勞動(dòng)家庭的就業(yè)支持網(wǎng)研究發(fā)現(xiàn)其支持網(wǎng)規(guī)模為1.2。〔11〕
（二）農(nóng)村低保居民社會(huì)支持網(wǎng)關(guān)系構(gòu)成分析
①社會(huì)支持網(wǎng)人數(shù)=經(jīng)濟(jì)支持網(wǎng)人數(shù)+生活物品支持網(wǎng)人數(shù)+勞務(wù)支持網(wǎng)人數(shù)+社交支持網(wǎng)人數(shù)。
②本研究將互動(dòng)頻率操作為“經(jīng)常聯(lián)系、偶爾聯(lián)系、一般、很少聯(lián)系、基本不聯(lián)系”，將情感密度操作為“非常親密、親密、一般、不親密、非常不親密”，將信任程度操作為“非常信任、信任、一般、不信任、非常不信任”，將互惠交換程度操作為“經(jīng)常為其提供力所能及的幫助、偶爾為其提供幫助、一般、較少為其提供幫助、從未為其提供幫助”。在進(jìn)行問(wèn)卷分析時(shí)，分別對(duì)五級(jí)量表進(jìn)行賦值，經(jīng)常聯(lián)系為5分、偶爾聯(lián)系為4分、一般為3分、很少聯(lián)系則得2分、基本不聯(lián)系得1分；將4個(gè)指標(biāo)的得分情況進(jìn)行加總后，除以該關(guān)系被提及的頻數(shù)，就可以得到該關(guān)系類型的關(guān)系強(qiáng)弱總分。分值越高，關(guān)系越強(qiáng)；反之則越弱。
③計(jì)算公式為：Σ（該關(guān)系相應(yīng)取值提到的頻次×該關(guān)系相應(yīng)取值）/該關(guān)系被提到的頻次，如父母這一關(guān)系類型在互動(dòng)頻率上的取值為：（13*5+1*2）/14=4.78。
社會(huì)支持網(wǎng)關(guān)系構(gòu)成是指受訪者與支持提供者的關(guān)系類型的構(gòu)成情況，用某種特定關(guān)系占所有關(guān)系的百分比來(lái)表示。〔12〕關(guān)系構(gòu)成研究主要回答什么樣的關(guān)系類型提供什么樣的幫助，以及哪種類型的關(guān)系在低保居民的社會(huì)支持網(wǎng)中發(fā)揮著重大作用這兩個(gè)問(wèn)題。本研究把關(guān)系分為親屬關(guān)系和非親屬關(guān)系兩大類，其中親屬關(guān)系指父母、配偶、子女、兄弟姐妹、其他親戚等五類，非親屬關(guān)系則主要指朋友和鄰居。根據(jù)實(shí)際調(diào)查的情況，本文將朋友和鄰居合并為一項(xiàng)，用“朋友鄰居”指代非親屬關(guān)系。
經(jīng)濟(jì)支持網(wǎng)分析結(jié)果顯示：親屬關(guān)系在經(jīng)濟(jì)支持網(wǎng)中扮演著重要角色。而且子女和兄弟姐妹在農(nóng)村低保居民的經(jīng)濟(jì)支持上發(fā)揮的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于父母、配偶和其他親戚。張文宏、阮丹青對(duì)天津城鄉(xiāng)居民的經(jīng)濟(jì)支持網(wǎng)分析結(jié)果表明：子女在經(jīng)濟(jì)支持網(wǎng)中發(fā)揮的作用較小，鄰居在經(jīng)濟(jì)支持網(wǎng)方面具有相當(dāng)重要的作用。〔13〕本研究發(fā)現(xiàn)子女在農(nóng)村低保居民經(jīng)濟(jì)支持網(wǎng)中的作用較大，朋友鄰居在其經(jīng)濟(jì)支持網(wǎng)中的作用相對(duì)較小。
生活物品支持網(wǎng)分析結(jié)果顯示：兄弟姐妹在生活物品支持網(wǎng)中發(fā)揮的作用不可替代，占所有提到關(guān)系的26.2%；其次是朋友鄰居，約占所有提到關(guān)系的24.6%，排在第三位的是子女這一關(guān)系類型，約占所有提到關(guān)系的19.7%。在生活物品支持方面親屬和非親屬都發(fā)揮了較大作用。
社會(huì)交往支持網(wǎng)分析結(jié)果顯示：朋友鄰居是低保居民社會(huì)交往的首選對(duì)象，其次是其他親戚，排在第三的是子女、父母。在經(jīng)濟(jì)支持網(wǎng)和生活物品支持網(wǎng)中都發(fā)揮較大作用的兄弟姐妹關(guān)系類型沒(méi)有出現(xiàn)在社交支持網(wǎng)中。
勞務(wù)支持網(wǎng)分析結(jié)果顯示：在低保居民的勞務(wù)支持網(wǎng)關(guān)系構(gòu)成中，朋友鄰居這類關(guān)系共被提及了16次，占比29.6%；子女被提及了12次，占比24.1%；兄弟姐妹被提及10次，占比18.5%。可見(jiàn)，朋友鄰居、子女、兄弟姐妹在農(nóng)村低保居民勞務(wù)支持網(wǎng)中發(fā)揮著重大作用。而配偶、父母、其他親戚發(fā)揮的作用則相對(duì)較小。
綜上分析可見(jiàn)，子女和兄弟姐妹是農(nóng)村低保居民經(jīng)濟(jì)支持的主要提供者，父母和配偶在經(jīng)濟(jì)支持方面的作用較小；兄弟姐妹、朋友鄰居在農(nóng)村低保居民生活物品支持網(wǎng)中所起的作用較大。朋友鄰居在農(nóng)村低保居民勞務(wù)支持和社交支持方面充當(dāng)著主力軍的角色。
（三）農(nóng)村低保居民社會(huì)支持網(wǎng)關(guān)系強(qiáng)度分析
社會(huì)支持網(wǎng)關(guān)系強(qiáng)度是指被支持者與支持提供者的關(guān)系親密度。本研究采用美國(guó)社會(huì)學(xué)家格拉諾維特提出的互動(dòng)頻率、情感密度、熟識(shí)或相互信任程度、互惠交換程度4個(gè)指標(biāo)來(lái)測(cè)量個(gè)體之間關(guān)系強(qiáng)度，并用利克特五級(jí)量表進(jìn)行測(cè)量②。
分析結(jié)果顯示：“父母”這一關(guān)系類型在互動(dòng)頻率上的得分為4.78③，在信任程度、親密程度上的得分均為5，在互惠程度上的得分為4.21，其關(guān)系強(qiáng)度的總分為18.99。“配偶”在四個(gè)指標(biāo)上的得分均為5，其關(guān)系強(qiáng)度的總分為20。“子女”在互動(dòng)頻率上的得分為4.69，在信任程度上的得分為4.8，在親密程度上的得分為4.84，互惠程度上的得分為3.28，其關(guān)系強(qiáng)度的總分為17.61。“兄弟姐妹”在互動(dòng)頻率上的得分為4.04，在信任程度上的得分為4.47，在親密程度上的得分為4.63，在互惠程度上的得分為2.58，其關(guān)系強(qiáng)度總分為15.72。“其他親戚”在互動(dòng)頻率上的得分為3.31，在信任程度上的得分為3.55，在親密程度上的得分為3.65，在互惠程度上的得分2.31，其關(guān)系強(qiáng)度總分為12.82。“朋友鄰居”在互動(dòng)頻率上的得分為4.32，在信任程度上的得分為3.84，在親密程度上的得分為3.89，在互惠程度上的得分1.72，其關(guān)系強(qiáng)度總分為13.77。
由此可見(jiàn)，低保居民社會(huì)支持網(wǎng)的關(guān)系由強(qiáng)到弱依次為：配偶—父母—子女—兄弟姐妹—朋友鄰居—其他親戚。以往的研究通常把親屬關(guān)系簡(jiǎn)單等同于強(qiáng)關(guān)系，非親屬關(guān)系則等同于弱關(guān)系，如邊燕杰、洪小良等。〔14〕雖然大部分親屬關(guān)系的確屬于強(qiáng)關(guān)系的范疇，但是本研究的結(jié)果表明，朋友鄰居關(guān)系強(qiáng)度大于其他親戚。因此，用親屬關(guān)系指代強(qiáng)關(guān)系有待商榷。
三、研究結(jié)論和討論
（一）農(nóng)村低保居民社會(huì)支持網(wǎng)特征和缺陷
農(nóng)村低保居民社會(huì)支持網(wǎng)規(guī)模較小，平均規(guī)模為8.63人，其中經(jīng)濟(jì)支持網(wǎng)規(guī)模為2人，勞務(wù)支持網(wǎng)規(guī)模為1.9人，生活物品支持網(wǎng)規(guī)模為2.63人，社交支持網(wǎng)規(guī)模為2.1人。親屬關(guān)系對(duì)農(nóng)村低保居民的支持主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)支持和生活物品支持上，非親屬關(guān)系對(duì)農(nóng)村低保居民的支持主要體現(xiàn)在社會(huì)交往和勞務(wù)支持上。 農(nóng)村低保居民社會(huì)支持網(wǎng)中主要關(guān)系類型的關(guān)系強(qiáng)度由強(qiáng)到弱依次為：配偶—父母—子女—兄弟姐妹—朋友鄰居—其他親戚。
1.經(jīng)濟(jì)支持弱化。T村低保居民的經(jīng)濟(jì)支持網(wǎng)規(guī)模為2人，近親即子女和兄弟姐妹是經(jīng)濟(jì)支持的主要提供者，血緣關(guān)系蘊(yùn)含的責(zé)任與義務(wù)是低保居民獲取經(jīng)濟(jì)支持的文化基礎(chǔ)。但是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的全面滲透、勞動(dòng)力快速流動(dòng)和人口政策等因素，促使T村傳統(tǒng)的救助文化被解構(gòu)，傳統(tǒng)文化強(qiáng)調(diào)的家族救助在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中慢慢弱化。在T村，兄弟姐妹對(duì)低保居民的經(jīng)濟(jì)救助已經(jīng)消減，可以預(yù)見(jiàn)的是在不久的將來(lái)，低保居民的經(jīng)濟(jì)支持網(wǎng)將萎縮到子女這一關(guān)系類型。農(nóng)村低保居民經(jīng)濟(jì)支持的弱化無(wú)疑會(huì)使其生活更加艱難。
2.物品支持單一。雖然生活物品支持網(wǎng)是農(nóng)村低保居民各子支持網(wǎng)中規(guī)模最大的一個(gè)，且生活物品支持網(wǎng)關(guān)系構(gòu)成較豐富，但是從支持內(nèi)容看略顯單一。廢舊衣物是農(nóng)村低保居民獲得的最主要的生活物品支持，食品、電器、農(nóng)具相對(duì)較少。在過(guò)去，村集體會(huì)給低收入居民糧食、鹽、油等，村民自家吃剩下的飯、菜也會(huì)給低收入居民送去。現(xiàn)在，這種形式的救助基本消失了，低保居民在這些方面的相應(yīng)開(kāi)支也越來(lái)越大。
3.勞務(wù)支持減弱。“換工”本是農(nóng)村較為普遍的現(xiàn)象，然而在T村，這種農(nóng)村民間的無(wú)償互助消失了。農(nóng)忙時(shí)節(jié)，包工隊(duì)有償攬走了幾乎所有農(nóng)活，這使得換工制度漸漸退出歷史舞臺(tái)。農(nóng)村低保居民沒(méi)有錢雇傭包工隊(duì)，也不能夠換工，因此只能花錢請(qǐng)人干活。勞務(wù)支持的減弱，使缺乏勞動(dòng)力的農(nóng)村低保居民日常生活變得更加困難，雖然村民們偶爾還是會(huì)無(wú)償為低保老人挑水、搬東西，但是這種現(xiàn)象已經(jīng)不常見(jiàn)。
4.社會(huì)交往邊緣化。首先，農(nóng)村低保居民的社會(huì)交往意愿薄弱。低保居民認(rèn)為自己家境貧窮或者行動(dòng)不便，會(huì)遭人嫌棄，因此主動(dòng)回避與他人進(jìn)行過(guò)多交流而將自己封閉起來(lái)。這種自我封閉現(xiàn)象在農(nóng)村低保老年人和殘疾人中表現(xiàn)得較為明顯。其次，農(nóng)村低保居民缺乏社會(huì)交往的經(jīng)濟(jì)條件。T村里的茶館是人們聚會(huì)社交的場(chǎng)所，大部分村民在空閑時(shí)間里都樂(lè)于去茶館打麻將消遣，而去這些地方即使不打牌也得花茶錢，農(nóng)村低保居民的經(jīng)濟(jì)狀況本來(lái)就拮據(jù)，沒(méi)有閑錢去參與村民日常的社會(huì)活動(dòng)，久而久之就被邊緣化了。
（二）擴(kuò)充農(nóng)村低保居民社會(huì)支持網(wǎng)的政策討論
1.加大對(duì)農(nóng)村低保居民的經(jīng)濟(jì)救助力度。在低保居民經(jīng)濟(jì)支持網(wǎng)因制度變革而萎縮的背景下，政府應(yīng)該承擔(dān)起社會(huì)救助功能。子女和兄弟姐妹對(duì)低保居民經(jīng)濟(jì)方面的支持隨意而零散，很難成為低保居民經(jīng)濟(jì)收入的穩(wěn)定來(lái)源。因此，政府制度性的經(jīng)濟(jì)救助顯得十分重要。首先，政府應(yīng)根據(jù)物價(jià)變化適時(shí)調(diào)整最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)；其次，政府在制定和實(shí)施其他惠農(nóng)政策時(shí)，應(yīng)對(duì)農(nóng)村低保居民這個(gè)群體給予特殊關(guān)注。
2.改善低保居民生存條件，擴(kuò)充其生活物品支持網(wǎng)的內(nèi)容。政府除了給予低保居民貨幣形式的救助外，應(yīng)積極宣傳動(dòng)員和鼓勵(lì)村集體、村干部、社會(huì)組織等給予農(nóng)村低保居民多種形式和內(nèi)容的生活物品支持。首先，政府可以對(duì)農(nóng)村低保居民按月提供米、鹽、油的救助，以實(shí)物和貨幣相結(jié)合的方式，改善農(nóng)村低保居民的生活質(zhì)量。其次，政府可以實(shí)施一些改善基本生活條件的扶貧項(xiàng)目，如為農(nóng)村低保居民免費(fèi)打水井方便其生活用水，免收農(nóng)村低保居民電費(fèi)等以減輕低保居民的生活負(fù)擔(dān)。再次，加強(qiáng)村級(jí)組織和村干部的服務(wù)意識(shí)與能力，鼓勵(lì)他們過(guò)年過(guò)節(jié)主動(dòng)到低保居民家里慰問(wèn)，幫助解決其生活困難。
3.為有勞動(dòng)能力的低保居民提供就業(yè)支持。眼下，包括T村在內(nèi)的農(nóng)村正在如火如荼地開(kāi)展新農(nóng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)，整田、特色產(chǎn)業(yè)基地、養(yǎng)殖場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)林建設(shè)等新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目需要大量勞動(dòng)力，政府可以要求項(xiàng)目承包方為有勞動(dòng)能力的低保居民提供就近就業(yè)的機(jī)會(huì)，用以工代賑的方式增強(qiáng)農(nóng)村低保居民通過(guò)參與適度勞動(dòng)獲得經(jīng)濟(jì)收入。
4.加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)文化建設(shè)，保存和發(fā)揚(yáng)社會(huì)互助傳統(tǒng)。雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值觀不斷沖擊和改變農(nóng)民的思想觀念，但是政府應(yīng)該積極提倡和保護(hù)傳統(tǒng)的鄰里互助、團(tuán)結(jié)友好等優(yōu)秀文化。政府和社會(huì)組織可以幫助村里組織開(kāi)展一些豐富多彩的文化娛樂(lè)活動(dòng)，在充實(shí)村民文化生活的同時(shí)，宣傳互助思想，鼓勵(lì)鄰里與低保居民交往，以減少低保居民的社會(huì)排斥感，促進(jìn)社區(qū)團(tuán)結(jié)。
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一、*村農(nóng)村低保工作基本情況
全村4個(gè)村民組,534戶人,1450人,有耕地面積1085人,農(nóng)業(yè)人口1288人,占盡大多數(shù)。200景區(qū)農(nóng)村低保對(duì)象85戶,138人,其中一類對(duì)象5戶、5人;二類對(duì)象29戶、45人;三類對(duì)象19戶、32人;四類對(duì)象16戶、26人;五類對(duì)象16戶、30人。低保戶占全村總戶數(shù)的15.9%,參保人數(shù)占全村總?cè)藬?shù)的9.5%。按目前的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算,全年可發(fā)放低保金74780元,均勻每人的年保障標(biāo)準(zhǔn)為541元。
二、存在的主要題目
1、熟悉上存在誤區(qū)。一是存在福利工程論。有近一半受訪干部對(duì)低保工作的法制性熟悉不足,以為低保工作是黨和政府的一項(xiàng)福利工程,可有可無(wú),可多可少,隨意性較大,錢多了就多保一點(diǎn),錢少了就少保一點(diǎn),因錢定人。二是存在城市優(yōu)先于農(nóng)村論。部分鄉(xiāng)村干部以為,同是作為弱勢(shì)群體的農(nóng)村居民與城市居民相比,前者最最少還擁有賴以生存的生產(chǎn)資料—土地,而城市三無(wú)職員、下崗職員等,失往工作,就失往了任何經(jīng)濟(jì)來(lái)源,因此,城市低保工作比農(nóng)村低保工作更迫切、更重要。
三是存在金錢決定論。
1、部分鄉(xiāng)村干部對(duì)如何充分利用現(xiàn)有條件最大限度地發(fā)揮低保制度的社會(huì)效益考慮未幾,更多是考慮本鄉(xiāng)如何爭(zhēng)取更多的低保資金。部分鄉(xiāng)村干部一談困難總是單純說(shuō)“就是錢少了!”,他們以為錢多了就可以解決所有的困難。
2、實(shí)際保障范圍與保障政策不一致。就風(fēng)景區(qū)開(kāi)展低保工作情況來(lái)看,主要保障對(duì)象是農(nóng)村盡對(duì)貧困的人口,低保的覆蓋面不夠廣,2008年9月擴(kuò)面提標(biāo)后,*村的低保人數(shù)為138人,但還是沒(méi)有做到應(yīng)保盡保,全面摸底年均收進(jìn)低于820元低保線的有200多人,有近百人在低保線以下未能參保。但“僧多粥少”,低保資金和低保指標(biāo)有限,只能有多少錢辦多少事,先解決最特困類弱勢(shì)群體。
3、保障標(biāo)準(zhǔn)不能滿足現(xiàn)行基本生活的需要。多數(shù)基層干部以為,現(xiàn)在農(nóng)村基本生活資料漲價(jià)不少,最低保障線相對(duì)較低;救助對(duì)象得到的補(bǔ)差也不高,*村最高也只能領(lǐng)到235元/季度,低的才95元/季度,人季度均勻只有135.47元,難以有效保障低保對(duì)象的基本生活需要。我們以一類對(duì)象為例:大多數(shù)都是五保戶和孤兒孤幼,無(wú)任何其它收進(jìn),按政策理論,假如他們的年收進(jìn)為200元,其月收進(jìn)約為17元,再加上每月應(yīng)得的低保金78.3元,總計(jì)月收進(jìn)為95.3元,按目前的物價(jià)只能買30斤大米和3.4斤豬肉,就連買鹽巴的錢都沒(méi)有了。
4、農(nóng)村低保對(duì)象界定存在困難。界定標(biāo)準(zhǔn)的困難說(shuō)到底是收進(jìn)難以確定。和城鎮(zhèn)居民相比,農(nóng)村居民收人有其自身特點(diǎn),使得在收進(jìn)界定上存在一定困難:第一,收進(jìn)難以貨幣化。由于農(nóng)村居民收進(jìn)中糧食等實(shí)物收進(jìn)占相當(dāng)比重,在價(jià)值轉(zhuǎn)化過(guò)程中,存在較大的隨意性。第二,收進(jìn)的不穩(wěn)定性。除農(nóng)作物收獲的季節(jié)性及受自然災(zāi)難的影響較大等因素外,外出務(wù)工職員的增加,也增大了收進(jìn)的不穩(wěn)定性。第三,老年人口贍養(yǎng)費(fèi)收進(jìn)無(wú)法確定。家庭贍養(yǎng)費(fèi)題目極為復(fù)雜。如何計(jì)算贍養(yǎng)費(fèi),如何確認(rèn)是否給付,給付多少?沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn),也就無(wú)法統(tǒng)計(jì)。第四,農(nóng)村家庭收進(jìn)具體計(jì)算辦法不科學(xué)。比如,農(nóng)村家庭種、養(yǎng)殖業(yè)設(shè)定的收進(jìn)是假定一個(gè)正常勞動(dòng)力勞作后所獲得的收進(jìn),一個(gè)弱勞動(dòng)能力者通常難以達(dá)到。一畝地定純收進(jìn)400元,實(shí)際上很難達(dá)到這個(gè)水平,養(yǎng)一頭豬定純收進(jìn)200元,不是專業(yè)戶,家養(yǎng)的最多實(shí)在也就是100元左右。
5、工作不夠規(guī)范。風(fēng)景區(qū)雖明確了農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn),但在實(shí)際操縱過(guò)程中,各鄉(xiāng)、村委對(duì)農(nóng)戶的收進(jìn)、生活等基本情況的統(tǒng)計(jì)工作相對(duì)滯后,基本沒(méi)有全面、正確、完整的數(shù)據(jù),存在根據(jù)上級(jí)的保障指導(dǎo)數(shù)確定保障種別,再倒算其收進(jìn)的“先果后因”現(xiàn)象。還存在依據(jù)低保資金的多少來(lái)分配低保對(duì)象指標(biāo),把原有的特困群眾對(duì)象轉(zhuǎn)為低保對(duì)象,存在按人口均勻分配低保人數(shù)的現(xiàn)象,應(yīng)保難保、能保漏保的情況不少。在保障人數(shù)有限的情況下,存在不同程度的“人情保、關(guān)系保”的情況。另外,由于鄉(xiāng)村工作事務(wù)雜,時(shí)間緊,低保對(duì)象的“三公榜”有流于形式現(xiàn)象,不能夠充分保證村民的知情權(quán),監(jiān)視權(quán),無(wú)法真正做到公平、公正、公然。
7、低保工作缺乏基本條件。突出表現(xiàn)在:一是缺少工作職員。村、鄉(xiāng)兩級(jí)普遍反映,人手比較緊張,工作難以落實(shí)。二是缺少辦公設(shè)備。據(jù)了解,四鄉(xiāng)級(jí)民政部分沒(méi)有專用的計(jì)算機(jī)、打印機(jī)等工作設(shè)備,大量的家庭收進(jìn)核實(shí)、有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與傳送、基礎(chǔ)檔案材料的制作和治理等,都要靠手工來(lái)完成。
三、進(jìn)一步做好農(nóng)村低保工作的幾點(diǎn)建議
1、進(jìn)步思想熟悉,增強(qiáng)農(nóng)村低保工作的責(zé)任感和緊迫感。低保是社會(huì)救助體系的主體和最后一道安全防線,作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó),農(nóng)村低保工作是關(guān)系到我國(guó)能否全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建*社會(huì)的重要題目。只要還存在低保的陽(yáng)光尚未普照到的盡對(duì)貧困人口,就談不上最少的社會(huì)公平。低保是政府對(duì)其公民應(yīng)盡的義務(wù),是社會(huì)救濟(jì)而不是福利,更不是施舍。農(nóng)村低保既是社會(huì)主義公共財(cái)政的重要內(nèi)容,也是政府行使的基本社會(huì)職責(zé)。基層一線工作職員應(yīng)該加強(qiáng)這方面的思想熟悉。
2、進(jìn)步保障標(biāo)準(zhǔn),擴(kuò)大低保覆蓋面。在對(duì)*村農(nóng)低保工作的調(diào)查中,全村在低保線820元以下的貧困人口有256人,目前參保的只有138人,尚有118人未能參保。低保對(duì)象的收偏低,如一類對(duì)象月收進(jìn)只有95元,不能滿足現(xiàn)行基本生活的需要。
3、完善低保資金籌集機(jī)制。要實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”,財(cái)政負(fù)擔(dān)相當(dāng)大,所以,除省地縣各級(jí)財(cái)政加大投進(jìn)低保資金外,還應(yīng)借助社會(huì)氣力,發(fā)揮民間資本的重要作用,“勸富濟(jì)貧”,重視各地的慈善機(jī)構(gòu)建設(shè),引導(dǎo)社會(huì)資金積極投身慈善事業(yè),爭(zhēng)取慈善基金對(duì)農(nóng)村低保的支持。
4、正確界定農(nóng)村最低生活保障對(duì)象。農(nóng)村最低生活保障對(duì)象應(yīng)包括因缺少勞動(dòng)力、低收進(jìn)造成生活困難的家庭;因?yàn)?zāi)、因病及殘疾致貧的家庭;無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源及無(wú)法定撫養(yǎng)義務(wù)的老年人、未成年人、殘疾人等。界定農(nóng)村最低生活保障對(duì)象要以通過(guò)最大勞動(dòng)努力,仍然達(dá)不到最低生活保障線為衡量標(biāo)準(zhǔn)。要在全面調(diào)查了解把握貧困家庭的成員結(jié)構(gòu)、收進(jìn)水平、生活費(fèi)支出、致貧原因等情況的基礎(chǔ)上,結(jié)合最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)的確定,分種別、分情況制定出屬于保障對(duì)象的條件與范圍,嚴(yán)格按審批程序進(jìn)行。力爭(zhēng)達(dá)到一個(gè)不錯(cuò)、一個(gè)不漏,真正讓那些連溫飽都難以維持的農(nóng)村貧困人口在政府的幫助下享受最基本的生存權(quán)。
5、創(chuàng)新工作機(jī)制,實(shí)行“陽(yáng)光低保”。一是進(jìn)一步建立健全公示制度。在鄉(xiāng)、村兩級(jí)建立永久性公示欄,并將動(dòng)態(tài)變化情況及時(shí)進(jìn)行公然,做到一季度一公然,及時(shí)接受群眾的監(jiān)視,做到公正、公平、公然,實(shí)現(xiàn)真正的陽(yáng)光低保。二是建立月報(bào)、季報(bào)制度。鄉(xiāng)村兩級(jí)按月將低保對(duì)象的動(dòng)態(tài)情況進(jìn)行一次調(diào)查摸底統(tǒng)計(jì)上報(bào),以便及時(shí)把握對(duì)象的動(dòng)態(tài)情況,把好進(jìn)出口關(guān),更好地促進(jìn)動(dòng)態(tài)治理的正確性、及時(shí)性、科學(xué)性。三是建立相關(guān)部分責(zé)任追究制度。上級(jí)部分對(duì)低保實(shí)施的相關(guān)部分明確其相應(yīng)的責(zé)任及追究制度,各相關(guān)部分切實(shí)履行其職責(zé)。四是實(shí)行掛牌治理,增加透明度,接受群眾的監(jiān)視。
6、加強(qiáng)基層低保工作網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。基層低保工作編制、機(jī)構(gòu)不完善,工作氣力薄弱,是影響低保工作順利開(kāi)展的突出題目。建議在鄉(xiāng)、村兩級(jí)設(shè)置專職的民政低保信息員,鄉(xiāng)鎮(zhèn)做到有機(jī)構(gòu)、有專職低保職員。村級(jí)確定低保信息員,根據(jù)工作量的大小,由風(fēng)景區(qū)財(cái)政部分每年給予一定的勞動(dòng)報(bào)酬。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村低保工作職員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度,進(jìn)步低保工作職員業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作水平,加強(qiáng)農(nóng)村低保網(wǎng)絡(luò)建設(shè),實(shí)現(xiàn)信息共享。
7、形成“政府同一領(lǐng)導(dǎo)、部分密切配合”的工作格式。建立農(nóng)村最低生活保障線涉及面廣,工作量大,需要各有關(guān)部分的積極配合。應(yīng)在地方政府的同一領(lǐng)導(dǎo)下,加強(qiáng)部分之間的合作,探索實(shí)行住房救助、醫(yī)療救助和教育救助等辦法與措施,對(duì)低保對(duì)象的子女就學(xué)、就醫(yī)、住房等題目,輔之以物質(zhì)、政策等方面的措施,使低保工作真正形成部分齊抓共管的良好社會(huì)氛圍。
8、增強(qiáng)自身“造血”性能,盡早脫貧致富。對(duì)那些有勞動(dòng)能力和自救能力的,要實(shí)行包幫制度,制定包扶計(jì)劃,要形成社會(huì)救助的良好氛圍,社會(huì)各界及各有關(guān)部分通過(guò)敬老認(rèn)親、扶貧認(rèn)親、聯(lián)絡(luò)濟(jì)困、對(duì)口幫扶、包戶扶貧、扶殘助殘等形式,與保障對(duì)象家庭結(jié)對(duì)子,幫助解決各種困難,提供生活和精神援助。同時(shí),在給予低保戶物質(zhì)救助的同時(shí),給予和城市低保對(duì)象等同的優(yōu)惠政策,鼓勵(lì)、扶持他們通過(guò)其自身的努力脫貧致富。要
一、農(nóng)村低保家庭生活現(xiàn)狀
（一）低保戶產(chǎn)生的原因
1、鰥、寡、孤、獨(dú)。這些特困戶，多數(shù)年邁體衰，喪失勞動(dòng)能力且一人獨(dú)居。他們雖無(wú)其他贍養(yǎng)、撫育義務(wù)，但由于沒(méi)有穩(wěn)定的收入，處于泥菩薩過(guò)河自身難保的狀況中，若遇天災(zāi)人禍，抗風(fēng)險(xiǎn)能力極低，是政策扶持的重點(diǎn)。
2、遭遇天災(zāi)人禍。這種情況多是家中的“頂梁柱”遇車禍、患惡性疾病或其他意外創(chuàng)傷，有的基本喪失勞動(dòng)能力，有的在支付巨額的醫(yī)療費(fèi)用后，家中負(fù)債累累，舉步維艱，難盡贍養(yǎng)、撫育義務(wù)，導(dǎo)致新的鰥、寡、孤、獨(dú)，子女也被迫輟學(xué)、外出打工。
3、家庭成員中有老、弱、病、殘者。家庭成員的弱智、低能、患大病臥床，先天后天殘疾失去勞動(dòng)能力，年老體弱生活不能自理，僅靠家庭成員的扶助，又無(wú)其它穩(wěn)定收入，造成長(zhǎng)期精神、經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。
4、其他原因。因子女上大學(xué)返貧；耕地少又無(wú)其他技能，生存能力較弱；家庭主要贍養(yǎng)、撫養(yǎng)人死亡的祖孫家庭等。
（二）低保家庭的基本生活狀況
1、收入水平低，生產(chǎn)能力不強(qiáng)。問(wèn)卷調(diào)查的200戶低保家庭人均年收入775.3元，相當(dāng)于普通農(nóng)戶總收入的33.7%。他們沒(méi)有三輪車、拖拉機(jī)等現(xiàn)代農(nóng)機(jī)具，生產(chǎn)工具還是停留在傳統(tǒng)的鍬、镢、鋤水平，主要生產(chǎn)方式還是靠人畜耕作，加之不具備其它特長(zhǎng)技能，僅靠種田為生，無(wú)力發(fā)展種植、養(yǎng)殖、加工等家庭經(jīng)濟(jì)，也無(wú)力外出打工，收入微薄。從收入結(jié)構(gòu)看，農(nóng)村低保家庭的種、養(yǎng)殖收入、打工收入均低于普通農(nóng)戶16―20個(gè)百分點(diǎn)，而在接受兒女贍養(yǎng)、親友資助及社會(huì)捐贈(zèng)和其他社會(huì)救濟(jì)方面比普通農(nóng)戶要分別高出15、13、8個(gè)百分點(diǎn)，占總收入的43%，說(shuō)明在自身生存能力不足的情況下，外來(lái)資助是這些家庭維持生計(jì)的重要支撐。
2、消費(fèi)只為生存，恩格爾系數(shù)高。由于收入低，低保戶總體消費(fèi)水平也較低，食品支出占到46.2%。在食品消費(fèi)中主要以糧食為主，蔬菜、食用油、肉、蛋、奶、水果、水產(chǎn)品消費(fèi)比例依次降低，實(shí)屬生存性消費(fèi)，僅限于吃飽飯、不挨餓，離健康營(yíng)養(yǎng)與生產(chǎn)發(fā)展還有較大距離。我們走訪的低保戶有的還住在土坯房里（約占1/5），庭院破敗，衣衫陳舊，日用品僅有鍋、碗、瓢、盆和被褥等必需品。低保戶與普通農(nóng)戶相比較，其水電燃料費(fèi)和醫(yī)藥費(fèi)分別高出2.6和19.9個(gè)百分點(diǎn)，這是因?yàn)楫?dāng)?shù)貨](méi)有對(duì)低保戶采取相關(guān)優(yōu)惠政策，使他們?cè)诘退降南M(fèi)基數(shù)上能源支出比例相對(duì)較高。醫(yī)藥費(fèi)用高是低保戶的一個(gè)突出特征，因殘、因病致貧是當(dāng)前農(nóng)村貧困產(chǎn)生的重要原因之一。
3、入不敷出，應(yīng)急能力差。調(diào)查表明低保戶的平均消費(fèi)水平為928.8元，高出總收入153.5元，超支部分一是來(lái)源于國(guó)家扶持，二是來(lái)源于親朋幫助，三是無(wú)奈形成債務(wù)。從每月的具體情況看，若無(wú)突發(fā)性事件的影響，收入倒掛現(xiàn)象并不嚴(yán)重，但遇到像生病、子女上學(xué)這樣的情況，入不敷出現(xiàn)象就相當(dāng)嚴(yán)重。一位60多歲的獨(dú)身老人，屋頂漏水需要修繕，但修理費(fèi)需100多元，他拿不出這些錢只好用塑料布遮頂暫避雨水。另有一個(gè)家庭，夫妻雙雙因車禍死亡，留下祖孫二人，奶奶年邁多病，不能勞動(dòng)。新學(xué)年到來(lái)之時(shí)，雖然政府已免去義務(wù)教育的學(xué)雜費(fèi)，但孫子在學(xué)校的生活費(fèi)、住宿費(fèi)沒(méi)有著落，依然使老人心急如焚。調(diào)查顯示，82%的人領(lǐng)取低保金后首先用于生活開(kāi)支，其次是醫(yī)療、生產(chǎn)和子女教育。
二、農(nóng)村低保工作中存在的主要問(wèn)題
巨鹿縣、邢臺(tái)縣分別于2003年和2005年建立實(shí)施了農(nóng)村最低生活保障制度，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府本著“以民為本、為民解困”的執(zhí)政理念，十分重視農(nóng)村低保工作的開(kāi)展，制訂了一系列政策、制度和措施，低保工作逐漸步入規(guī)范化軌道，但仍有一些問(wèn)題期待解決：
（一）保障面窄，保障標(biāo)準(zhǔn)低
截止2008年6月底，巨鹿縣有低保戶7862戶，8960人，月人均補(bǔ)差51.1元，占農(nóng)業(yè)人口的2.8%，到2008年底，最低生活保障面將達(dá)到3.8%左右，保障金標(biāo)準(zhǔn)由2007年的638元提高到738元，人均增長(zhǎng)100元。邢臺(tái)縣目前保障面已達(dá)3.8%，2008年新增農(nóng)村低保對(duì)象8880人，基于當(dāng)前物價(jià)上漲，為了不影響困難群眾的基本生活，今年5月、7月他們兩次人均月增補(bǔ)20元，人均月補(bǔ)助60.5元，享受低保的人群和低保金額呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)。但是由于某些農(nóng)村地區(qū)自然條件差、經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、社會(huì)保障體系薄弱，仍存在相當(dāng)數(shù)量的邊緣貧困人口，加之有些生活困難的農(nóng)民還不了解農(nóng)村低保制度，或者對(duì)其申請(qǐng)條件和程序不十分清楚，因此，各縣農(nóng)村低保制度還沒(méi)有完全覆蓋到應(yīng)享受低保的農(nóng)村貧困家庭，受惠人群有限。如巨鹿縣張王疃鄉(xiāng)是貧困縣中的貧困鄉(xiāng)，該鄉(xiāng)農(nóng)民大多以種地為生，外出打工者甚少，農(nóng)業(yè)收入人均不足700元，如果按照該縣規(guī)定的低保線，全鄉(xiāng)大部分人口都應(yīng)在線內(nèi)，但是這樣的話，財(cái)政將無(wú)力承擔(dān)。所以，目前的實(shí)際做法是用分配名額的方式，“矮子里面拔將軍”，在貧困人口中找最貧困的給予低保待遇，而且低保名額要平均分配。所謂“低保戶”實(shí)際是“低保人”，通常一戶只能有一人享受低保。如前所述，低保家庭往往非病即殘，亦或鰥寡孤獨(dú)年邁體弱、年幼無(wú)著，這樣的人一個(gè)月50-70元保障金，每天僅增加2元左右現(xiàn)金支配，生活困難程度可想而知。而所謂“應(yīng)保盡保”也是在限定名額內(nèi)的保障，和真正意義上的應(yīng)保盡保還有較大距離。調(diào)查顯示，有95%的低保戶對(duì)低保政策表示滿意，同時(shí)希望提高低保金額度，進(jìn)一步擴(kuò)大低保面。
（二）制度不完善，隨意性強(qiáng)
主要體現(xiàn)在低保入口環(huán)節(jié)。目前，在低保對(duì)象的確定上，各地基本上都采取了個(gè)人申請(qǐng)、村評(píng)、鄉(xiāng)審、縣批的程序，在這一程序中最為關(guān)鍵的是村評(píng)鄉(xiāng)審環(huán)節(jié)，由于對(duì)低保對(duì)象收入調(diào)查和核實(shí)存在較大困難，上級(jí)部門不可能對(duì)每個(gè)申請(qǐng)人實(shí)地嚴(yán)查細(xì)究，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府主要憑村上報(bào)材料來(lái)裁定。所以，村級(jí)評(píng)議是否公正往往是確定低保對(duì)象的決定因素。而一些村莊民主評(píng)議制度名存實(shí)亡，所謂評(píng)議實(shí)際是村干部一人或幾個(gè)人私自決定，直接導(dǎo)致“優(yōu)親厚友”“關(guān)系保”“人情保”“騙保”現(xiàn)象出現(xiàn)。
監(jiān)督制度薄弱也是農(nóng)村低保工作中的一個(gè)突出問(wèn)題。首先，農(nóng)村貧困人口多數(shù)受教育程度較低，民主法制意識(shí)淡薄，對(duì)于政府部門在低保工作中的做法是否合理，質(zhì)詢的意識(shí)和能力較差。其次，由于農(nóng)村貧困人口處于社會(huì)的最底層，參與經(jīng)濟(jì)和政治活動(dòng)的能力都較弱，有時(shí)不能引起社會(huì)公眾和政府部門的充分重視，造成對(duì)低保工作的輿論監(jiān)督和上級(jí)監(jiān)督不力。最后，由于法制監(jiān)督缺失，對(duì)設(shè)法騙取低保金的人員或出具、偽造假證明的單位和個(gè)人沒(méi)有明確的處理意見(jiàn)和辦法，導(dǎo)致對(duì)錯(cuò)保、人情保的制裁僅限于發(fā)現(xiàn)之后停發(fā)保障金。違法成本低是造成低保工作上弄虛作假的重要原因。
（二）工作力量薄弱，管理不到位
農(nóng)村低保涉及面廣，參保人數(shù)多且分散，加之受自然條件、交通狀況等因素的影響，對(duì)農(nóng)村低保對(duì)象的調(diào)查審批、實(shí)施救助幫困、資金的撥付發(fā)放等環(huán)節(jié)都需要大量的人力物力投入。從被調(diào)查的兩縣看，目前都存在著人員、經(jīng)費(fèi)、設(shè)備投入不足的情況。第一，工作人員太少。以邢臺(tái)縣為例，2004年以來(lái)根據(jù)國(guó)家民政部要求，縣鄉(xiāng)民政工作新增了農(nóng)村低保、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、社會(huì)救助體系等多項(xiàng)業(yè)務(wù)，然而工作機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)卻沒(méi)有相應(yīng)地增加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)僅設(shè)民政助理1人負(fù)責(zé)，而且是兼職，全縣18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有民政助理員18名，需要管理的低保人員有13550人，人均管理753名。2008年涉及的低保金有800多萬(wàn)元，人均管理45萬(wàn)元，每半年還要調(diào)整一次低保對(duì)象，這樣的工作量是在超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。隨著形勢(shì)的發(fā)展，鄉(xiāng)村兩級(jí)的民政工作量和工作難度將呈繼續(xù)加大之勢(shì)，原有力量已不能適應(yīng)現(xiàn)有工作需要，嚴(yán)重制約了農(nóng)村低保工作的規(guī)范管理和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。第二，辦公設(shè)備缺乏。邢臺(tái)縣目前80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有配備專用的計(jì)算機(jī)、打印機(jī)等工作設(shè)備，大量的家庭收入核實(shí)、有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與傳送、基礎(chǔ)檔案材料的制作和管理等，都要靠手工來(lái)完成，導(dǎo)致工作效率低下，細(xì)化管理不到位。第三，工作經(jīng)費(fèi)緊缺。農(nóng)村低保工作中的許多具體事項(xiàng)，如調(diào)查核定，印制低保對(duì)象申請(qǐng)表、審批表，配備必要的辦公設(shè)備等，都需要有經(jīng)費(fèi)作保障。然而調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)行農(nóng)村低保的制度設(shè)計(jì)中，工作經(jīng)費(fèi)是零預(yù)算。為緩解工作經(jīng)費(fèi)對(duì)制度落實(shí)帶來(lái)的制約，各級(jí)民政部門普遍采取的策略是：向同級(jí)財(cái)政部門申請(qǐng)專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)。由于各級(jí)財(cái)力呈倒金字塔形，越到基層工作量越大，而經(jīng)費(fèi)卻越難以落實(shí)到位。
三、改進(jìn)農(nóng)村低保工作的建議
（一）加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度
農(nóng)村低保既是公共財(cái)政的法定責(zé)任，也是刺激低收入者消費(fèi)的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)策略，還是縮小貧富差距維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的政治選擇，各級(jí)政府要從戰(zhàn)略高度認(rèn)識(shí)和重視農(nóng)村低保工作，設(shè)定好財(cái)政支出的先后次序。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后、財(cái)政狀況相對(duì)困難的縣（市），中央和省市要加大低保資金的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，以突破低保擴(kuò)面提標(biāo)的資金瓶頸。巨鹿縣目前的資金投入上級(jí)與本級(jí)財(cái)政比例是42：58，邢臺(tái)縣為35：65，而理想的比例應(yīng)為7：3。同時(shí)，地方政府也要提高認(rèn)識(shí)，主動(dòng)加大救助資金的投入。在以政府為主的資金投入渠道外，還要鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量參與農(nóng)村低保救助，充分發(fā)揮個(gè)人、企事業(yè)單位、民間組織等各方面作用,為社會(huì)救助提供必要的補(bǔ)充。比如成立低保基金，對(duì)大額捐資的企業(yè)給予公開(kāi)嘉獎(jiǎng)及其他優(yōu)惠待遇。
（二）拓寬低保幫扶渠道
要從多方面建立低保聯(lián)動(dòng)幫扶機(jī)制。第一，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村低保戶子女就學(xué)幫扶。這既是人力資本的投資，也是避免貧困代際遺傳的手段。目前，我國(guó)已免除了農(nóng)村中小學(xué)義務(wù)教育階段全部的學(xué)雜費(fèi)。在此基礎(chǔ)上還應(yīng)對(duì)低保家庭子女就學(xué)期間的生活住宿費(fèi)、義務(wù)教育階段之后的繼續(xù)教育費(fèi)用、畢業(yè)找工作等問(wèn)題開(kāi)展階段性的幫扶救助。第二，加大對(duì)低保對(duì)象的再就業(yè)幫扶力度。只有具備參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力，才能獲取勞動(dòng)力價(jià)值，在調(diào)查中許多低保戶表達(dá)了希望政府能夠?yàn)樗麄兲峁┘夹g(shù)培訓(xùn)和就業(yè)信息的愿望。為此，各級(jí)政府要把救濟(jì)與開(kāi)發(fā)式扶貧相結(jié)合，通過(guò)就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)來(lái)幫助有勞動(dòng)能力的困難家庭進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)。第三，健全農(nóng)村醫(yī)療保障機(jī)制。因病致貧是當(dāng)前農(nóng)村的一個(gè)突出問(wèn)題，要預(yù)防和減少農(nóng)村貧困，迫切而有效的方法就是為他們提供普遍的醫(yī)療保障。目前，要加強(qiáng)和完善正在實(shí)施的新型農(nóng)村合作醫(yī)療的功能，在報(bào)銷比例、報(bào)銷項(xiàng)目上進(jìn)一步擴(kuò)寬；增加門診和常見(jiàn)病的醫(yī)療服務(wù)，以便于疾病的早發(fā)現(xiàn)、早治療，避免農(nóng)民只有在小病變成大病時(shí)才去看病的現(xiàn)象出現(xiàn)。同時(shí)要嚴(yán)厲查處某些醫(yī)院針對(duì)可報(bào)銷項(xiàng)目高開(kāi)價(jià)格，施行價(jià)格雙軌制坑害農(nóng)民的不法現(xiàn)象，使國(guó)家的新農(nóng)合醫(yī)保政策真正施惠于民。第四，實(shí)施收費(fèi)減免和慈善救助。巨鹿縣過(guò)去飲用水缺乏，縣政府下大力氣實(shí)施了“村村通”自來(lái)水工程，一般農(nóng)戶都有了潔凈方便的水源，但個(gè)別低保戶因?yàn)榻徊黄鹗┕べM(fèi)，至今還要花錢買水喝。鑒于這種情況，建議對(duì)農(nóng)村低保戶的有關(guān)收費(fèi)實(shí)行減免，為他們更好地生產(chǎn)生活打造助力平臺(tái)。目前，在一些城市開(kāi)展的慈善超市、愛(ài)心超市很好地搭起了貧困戶和愛(ài)心居民之間的互助橋，建議這種幫扶形式在農(nóng)村也開(kāi)展起來(lái)。
（三）加強(qiáng)農(nóng)村低保工作機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立低保工作辦公室，增加編制與經(jīng)費(fèi)將會(huì)極大地促進(jìn)農(nóng)村低保工作的開(kāi)展，但在目前編制與機(jī)構(gòu)暫時(shí)不能解決的情況下，一些地方的創(chuàng)造性做法值得借鑒。巨鹿縣的做法是，縣成立社會(huì)救助中心，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立社會(huì)救助所，各村采取“政府花錢買崗位”的辦法，招聘社會(huì)救助員，救助員每月有50元薪金，由社會(huì)救助員對(duì)農(nóng)村半自理或不能自理的五保老人和低保困難戶實(shí)行全方位的服務(wù)，包括：每周走訪一次救助對(duì)象，了解他們的生產(chǎn)、生活情況，幫助他們解決實(shí)際困難，對(duì)生活不能自理的提供吃、穿、住等各種服務(wù)，并代領(lǐng)救助金、代購(gòu)生活用品。社會(huì)救助員與社會(huì)救助中心簽訂合同后，實(shí)行統(tǒng)一培訓(xùn)和管理，不合格的隨時(shí)予以辭退。目前，該縣已招聘102名社會(huì)救助員，涉及144個(gè)村，他們計(jì)劃再招聘部分救助員。同時(shí)，該縣還通過(guò)發(fā)放“救助券”的方法，幫助困難戶解決生活生產(chǎn)中的實(shí)際問(wèn)題，即民政部門發(fā)給困難戶“救助券”，困難戶找人照顧，支付“救助券”，再由提供服務(wù)的人到民政部門憑“救助券”換取勞務(wù)費(fèi)。以此實(shí)現(xiàn)廣覆蓋、多角度、深層次的社會(huì)救助，真正幫助困難群眾解危濟(jì)困。邢臺(tái)縣的做法是，安排選調(diào)生和大學(xué)生村官負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村民政工作。民政工作政策性強(qiáng)、難度大，做好這項(xiàng)工作需要較高的政策理解能力和吃苦耐勞、秉公辦事的精神，也需要數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、檔案管理、人際溝通、調(diào)查研究等項(xiàng)技能，選派一些有知識(shí)、敬業(yè)務(wù)實(shí)的大學(xué)生從事這項(xiàng)工作是大學(xué)生和民政部門的雙贏。目前，省內(nèi)外一些高校已經(jīng)開(kāi)辦了社會(huì)保障、社會(huì)工作等專門學(xué)習(xí)社會(huì)救助的專業(yè)，今后有關(guān)部門在設(shè)定崗位時(shí)應(yīng)更多考慮專業(yè)人才的使用。
（四）健全農(nóng)村低保工作制度
1、建立健全低保對(duì)象家庭收入的申報(bào)和統(tǒng)計(jì)制度。統(tǒng)計(jì)部門要會(huì)同財(cái)政、民政部門制定農(nóng)村低保家庭收入申報(bào)表和統(tǒng)計(jì)制度。哪些來(lái)源應(yīng)計(jì)算家庭收入、哪些不應(yīng)計(jì)入家庭收入，要在申報(bào)表中詳細(xì)羅列和說(shuō)明，以便鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會(huì)核實(shí)和縣（市）民政、統(tǒng)計(jì)部門審核。要改進(jìn)農(nóng)戶家庭收入計(jì)算的內(nèi)容和方法，以增強(qiáng)核實(shí)的可操作性和準(zhǔn)確性。凡是申請(qǐng)農(nóng)村低保的家庭均應(yīng)按統(tǒng)計(jì)局和民政局的要求自行填制家庭收入申報(bào)表和相關(guān)統(tǒng)計(jì)調(diào)查表格，然后由鄉(xiāng)、村兩級(jí)逐戶核實(shí)低保家庭收入申報(bào)的真實(shí)性。通過(guò)建立低保家庭收入申報(bào)制度，不僅可以為縣（市）政府確定當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)提供依據(jù)，而且可以掌握各縣（市）農(nóng)村低保家庭的收入變化情況，為政府改善農(nóng)村低保人群的生活狀況提供政策依據(jù)。
2、建立健全低保對(duì)象的民主評(píng)議制度。為了保證低保對(duì)象確定的公平、公正，在收入計(jì)算的基礎(chǔ)上，要特別重視發(fā)揮群眾評(píng)議的作用。要選擇那些敢講真話、原則性強(qiáng)、群眾威望高的村民代表結(jié)合“兩委”成員組成評(píng)議小組，評(píng)議組成員應(yīng)占全體村民的一定比例。要制定評(píng)議工作紀(jì)律，防止優(yōu)親厚友、違規(guī)操作、打招呼、批條子等現(xiàn)象。要明確評(píng)議工作方法，一般采取實(shí)名或無(wú)記名投票制初步推選出保障對(duì)象。同時(shí)，要建立嚴(yán)格的審批制度、三榜公示制度。
3、建立健全低保對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理制度。低保對(duì)象確定后，管理方面要以動(dòng)態(tài)管理為核心，保證該進(jìn)的進(jìn)、該出的出。為了做好動(dòng)態(tài)管理首先要制定分類核查制度，定期核實(shí)低保對(duì)象的生活水平，如對(duì)“三無(wú)”對(duì)象一年復(fù)核一次；家庭收入相對(duì)穩(wěn)定的，半年復(fù)核一次；家庭收入經(jīng)常變化的，每季度復(fù)核一次。其次要建立主動(dòng)退保獎(jiǎng)勵(lì)制度，鼓勵(lì)有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象就業(yè)。最后要有嚴(yán)格的檔案管理制度，明確和掌握低保戶的變動(dòng)情況。
