時(shí)間：2022-06-21 11:36:36
開(kāi)篇：寫(xiě)作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇生活保障論文，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村；最低生活保障制度；低保對(duì)象；低保資金
Abstract:Theminimumsubsistenceguaranteesystemforcitizensistheresultofthesocio-economicfactorstobetrappedinpovertybytheGovernmenttogivethemostbasiclivelihoodguaranteesystemfornationalrelief.Ruralminimumlivingstandardsecuritysystemistosolvefoodandclothingproblemofruralpovertyanimportantmeasureforbuildingasocialistharmonioussocietyandbuildinganewsocialistcountrysideisofgreatsignificance.Thesystemsinceitsinceptionmorethan10years,constantlysumupexperienceinallaspectsonthebasisofalsobecomingmoreandmoremature.Thearticleaimsfortheoperationofitsmainproblemsputforwardasoundideatomakeitbetter,toplayagreaterroleinsociety.
Keywords:ruralareas;minimumsubsistenceguaranteesystem;lowobject;fundinglow
前言
最低生活保障制度是我國(guó)社會(huì)救助體系重要的組成部分，它根據(jù)維持最起碼的生活需求的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立一條最低生活保障線，每一個(gè)公民，當(dāng)其收入水平低于最低生活保障線而生活發(fā)生困難時(shí)，都有權(quán)利得到國(guó)家和社會(huì)按照明文公布的法定程序和標(biāo)準(zhǔn)提供的現(xiàn)金和實(shí)物救助，俗稱“低?！?。低保制度使得農(nóng)村的貧困群體得到了十分及時(shí)且必要的救助，這對(duì)保持農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和整個(gè)國(guó)家的和諧都起到了非常關(guān)鍵的作用。所以，不斷完善農(nóng)村最低生活保障制度是建設(shè)和諧社會(huì)的需要，也是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的需要。目前，低保制度推廣和完善面臨最大的問(wèn)題有三個(gè)方面：一是低保資金的來(lái)源，二是低保戶的評(píng)審，三是低保運(yùn)行的監(jiān)督。針對(duì)這三方面的問(wèn)題，筆者認(rèn)為以下意見(jiàn)值得認(rèn)真對(duì)待。
一、在資金來(lái)源上，應(yīng)該多渠道籌措資金，資金問(wèn)題是農(nóng)村低保制度得以實(shí)施的關(guān)鍵
現(xiàn)行的農(nóng)村低保制度主要采取市、縣財(cái)政分擔(dān)，省財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)助的籌資模式，中央財(cái)政至今未安排農(nóng)村低保資金，許多地區(qū)由于基層財(cái)政沒(méi)有能力對(duì)低保資金進(jìn)行配套，嚴(yán)重影響了農(nóng)村低保的推廣，這種現(xiàn)象在農(nóng)村的其他保障制度推廣中也普遍存在。這對(duì)于經(jīng)濟(jì)條件尚好的東部沿海地區(qū)問(wèn)題不大，但經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)尤其是國(guó)家級(jí)、省級(jí)貧困縣市的財(cái)政壓力很大?？紤]到中央及各級(jí)政府財(cái)力有限，支持實(shí)施農(nóng)村低保制度不應(yīng)平均投入支持財(cái)力，而應(yīng)突出重點(diǎn)，有針對(duì)性地實(shí)行傾斜。根據(jù)各省經(jīng)濟(jì)狀況的不同，中央確定轉(zhuǎn)移支付低保資金的比例，對(duì)于沿海開(kāi)放的省份中央可以不補(bǔ)或少補(bǔ)；對(duì)于內(nèi)陸較貧困的省份，中央應(yīng)加大財(cái)政支持力度（30%～50%較為適宜），盡可能的減輕省級(jí)的財(cái)政壓力；對(duì)于特別貧困的省份，如青海、，中央至少應(yīng)負(fù)擔(dān)低?？傊С龅囊话?，這是在中央與省級(jí)之間的資金劃分。這樣劃分的依據(jù)有二：一是各省經(jīng)濟(jì)情況不同，自給能力有別，區(qū)分不同情況給予支持符合建立和諧社會(huì)，全國(guó)協(xié)調(diào)發(fā)展的主流；二是經(jīng)濟(jì)越是發(fā)達(dá)的省份和地區(qū)，需要低保救助的人越少，越是貧窮的地方，越?jīng)]有能力安置配套資金，越需要大力支持。
關(guān)于中央政府是否有能力提供低保資金的問(wèn)題，筆者認(rèn)為中央政府完全有能力。2005年，政府的財(cái)政收入已經(jīng)達(dá)到3萬(wàn)億元，僅增收部分就達(dá)5000多億元，中央財(cái)政加大支持農(nóng)村低保的力度應(yīng)該不成問(wèn)題。建立農(nóng)村低保制度究竟需要多少錢？如果按每人每月“補(bǔ)差”30～40元計(jì)算。如今還沒(méi)有享受低保的2600多萬(wàn)貧困人口每年大約需要100億元。但是，這筆錢并非都要“新增”。按遼寧省的說(shuō)法，取消農(nóng)業(yè)稅后中央給地方的轉(zhuǎn)移支付款項(xiàng)中，已經(jīng)有“農(nóng)村特困戶救濟(jì)”這一項(xiàng)，2005年在遼寧省是1.62億元。而全省全年的農(nóng)村低保資金是2.54億元，這筆款項(xiàng)占的比重是64%。也就是說(shuō)，實(shí)際上，有2/3的錢中央已經(jīng)掏出來(lái)了。2005年遼寧省農(nóng)村低保的補(bǔ)差金額是30元左右，即使遼寧省補(bǔ)差金額增加到40元，也不過(guò)再增加1.5億元。所以，如果假設(shè)遼寧省正在全國(guó)平均水平上，除去已有的中央轉(zhuǎn)移支付的資金，全國(guó)“新增”投入也就在30～50億元之間，而貧困人口每人每月可得到低保救助金為40元。按比較寬裕的計(jì)算，整個(gè)資金量再翻一番（每人補(bǔ)差70元左右），也不過(guò)100個(gè)億，相當(dāng)于2005年財(cái)政收入的0.33%。所以說(shuō)，解決農(nóng)村低保的資金問(wèn)題的前景應(yīng)該是很樂(lè)觀的。[1]2007年第二季度，民政部統(tǒng)計(jì)低保的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是71.4元/每人每月（參照下表），6月份的計(jì)劃支出為7.4億元，按此計(jì)算全年不過(guò)88.8億元，僅占2006年全國(guó)財(cái)政總收入（39373.2億元）的0.2255%。這個(gè)比例低于2005年。所以中央完全有能力推進(jìn)農(nóng)村低保的全面覆蓋。
民政事業(yè)統(tǒng)計(jì)季報(bào)（2007年2季度）
在省份內(nèi)部，各級(jí)亦應(yīng)參照上述模式確定省級(jí)和市縣各級(jí)分擔(dān)的比例，可以按照地區(qū)人均國(guó)民生產(chǎn)總值的數(shù)額確定各級(jí)負(fù)擔(dān)的比例，如福建省對(duì)于人均在1.5～2萬(wàn)元的縣市給予15%的補(bǔ)助，對(duì)于超過(guò)2萬(wàn)元的縣市完全由地方各級(jí)自行負(fù)擔(dān)，[2]對(duì)于1～1.5萬(wàn)元的省級(jí)補(bǔ)助30%～50%。這樣就可以實(shí)現(xiàn)省內(nèi)的平衡。做到把錢用在最需要救助的農(nóng)民身上。同時(shí)各級(jí)政府要設(shè)立低保資金專用帳戶，實(shí)現(xiàn)專帳管理，專戶專用，專款專用，封閉運(yùn)行，低保資金列入財(cái)政預(yù)算，到期強(qiáng)制劃撥，優(yōu)先保障的運(yùn)作模式。對(duì)于來(lái)自社會(huì)各方面的捐贈(zèng)要及時(shí)繳入專用帳戶，防止挪用。各級(jí)政府在負(fù)擔(dān)比例相對(duì)穩(wěn)定的情況下還應(yīng)該逐年增加資金投入量，以切實(shí)提高低保戶的保障水平，增加低保戶的數(shù)量。
二、在低保對(duì)象的選取上，要堅(jiān)持評(píng)審程序化、公開(kāi)化的原則
每個(gè)低保對(duì)象的確定必須在符合收入條件的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)村級(jí)評(píng)議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核，縣市民政部門(mén)審批、省級(jí)監(jiān)督的程序，有效杜絕非貧困因素的干擾，同時(shí)各評(píng)審級(jí)次的結(jié)果都必須及時(shí)在鄉(xiāng)村兩級(jí)公示，給其他村民提出異議進(jìn)行監(jiān)督留有時(shí)間，省級(jí)政府的監(jiān)督可以采取不定點(diǎn)抽查的方法和對(duì)宏觀政策的調(diào)整方面。
三、在資金的發(fā)放上，應(yīng)堅(jiān)持社會(huì)化的原則
通過(guò)分布廣泛的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)
，如信用社，郵政儲(chǔ)蓄網(wǎng)點(diǎn)低保金，這樣做有助于避免克扣、冒領(lǐng)及不必要行政干預(yù)，節(jié)省人力、財(cái)力、物力。
四、在低保對(duì)象的管理上，應(yīng)采取動(dòng)態(tài)靈活的方式
五、在低保的監(jiān)督上，應(yīng)堅(jiān)持多元化，依靠群眾的原則
通過(guò)公示低保審核程序讓群眾參與低保的全過(guò)程，人民群眾參與監(jiān)督是最有效的監(jiān)督。還可以通過(guò)上級(jí)的行政監(jiān)督、平級(jí)及上級(jí)的審計(jì)監(jiān)督，紀(jì)檢監(jiān)督等多種方式防止、截留挪占、弄虛作假的行為發(fā)生。
六、在保障對(duì)象的范圍上，應(yīng)該逐步實(shí)現(xiàn)由指標(biāo)式低保向應(yīng)保盡保過(guò)渡
都是貧困戶，都符合低保條件，有人得不到救助就會(huì)引發(fā)諸多矛盾，與公平原則不符、與和諧社會(huì)相悖。在目前還沒(méi)有能力實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保的情況下，應(yīng)該給貧困市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)更多的指標(biāo)，而不宜平均分配，因?yàn)樵绞墙?jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，貧困人口就越多，需要救助的人和相應(yīng)的資金投入就越多。以吉林省為例，2006年吉林省民政廳統(tǒng)計(jì)全省共有特困戶120萬(wàn)，占農(nóng)村人口的7.7%。由于資金極其有限，目前僅將80萬(wàn)納入低保范圍，還有將近40萬(wàn)貧困人口無(wú)任何保障。德惠市邊崗鄉(xiāng)2006年共有貧困人口3200多人，占鄉(xiāng)總?cè)丝诘?%，目前只有1518人得到低保，有另一半貧困人口只能繼續(xù)等待低保指標(biāo)的增加。[3]2007年7月9日，吉林省政府常務(wù)會(huì)決定，要加大財(cái)政投入力度，新增省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金7600萬(wàn)元，將全省保障標(biāo)準(zhǔn)提高到693元，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到360元；投資200萬(wàn)元建立農(nóng)村低保信息系統(tǒng)，推進(jìn)農(nóng)村低保信息化建設(shè)，適當(dāng)增加農(nóng)村低保工作經(jīng)費(fèi)和一次性專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，推進(jìn)全省農(nóng)村低保工作發(fā)展，切實(shí)保障農(nóng)村貧困群眾的基本生活。
七、在低保金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)上，定額補(bǔ)助雖然存在一定問(wèn)題，目前還不適宜采取補(bǔ)差原則
定額補(bǔ)助是每月發(fā)給低保戶固定金額，享受者人人平等，這樣易于操作，節(jié)省人力、物力，又可以避免糾紛的發(fā)生，是目前各地普遍推廣的補(bǔ)助模式。
八、在條件成熟的地區(qū)，可以對(duì)低保制度進(jìn)行地方性立法
目前建立農(nóng)村最低生活保障制度只是依據(jù)上級(jí)的指示、辦法、意見(jiàn)等，隨意性大，不具有持久性，這不利于低保制度的發(fā)展。各地在運(yùn)作模式成型，條件穩(wěn)妥的情況下可以制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，以期將低保法制化，本文來(lái)自范文中國(guó)網(wǎng)。更好地推進(jìn)低保工作。2007年7月9日，吉林省政府常務(wù)會(huì)決定，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上修訂《吉林省農(nóng)村居民最低生活保障辦法》和出臺(tái)《吉林省農(nóng)村貧困家庭收入核算辦法》、《吉林省農(nóng)村低保資金管理辦法》和《吉林省農(nóng)村低保對(duì)象分類施保辦法》，規(guī)范農(nóng)村低保制度。
農(nóng)村最低生活保障制度是一件關(guān)系7億農(nóng)民切身利益的大事，是解決“三農(nóng)問(wèn)題”的一項(xiàng)重要的保障措施，是建設(shè)社會(huì)新農(nóng)村的基礎(chǔ)，是建設(shè)和諧社會(huì)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧、分配和諧的關(guān)鍵一步。所以，低保制度的完善具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義，需要我們幾年甚至十幾年的努力。
參考文獻(xiàn)
[1]吳敬璉.我國(guó)已有條件實(shí)行“全民低?！盵N].北京晨報(bào)．
論文摘要:浙江省失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度走在全國(guó)的前列，具有很強(qiáng)的先進(jìn)性和前瞻性，對(duì)于解決城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民生存保障問(wèn)題發(fā)揮了巨大的作用。本文通過(guò)分析浙江省以養(yǎng)老、醫(yī)療保障為核心的失地農(nóng)民社會(huì)保障的現(xiàn)狀，分析該制度存在的不足，并提出了完善該制度的總體要求和一些具體措施及建議。
隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程中的失地農(nóng)民，一方面失去了土地這一具有就業(yè)和養(yǎng)老保障的生產(chǎn)資料，另一方面又不享受城鎮(zhèn)居民社保體系，逐漸成為城市中一個(gè)新的弱勢(shì)群體，同時(shí)傳統(tǒng)的行之有效的“土地?fù)Q就業(yè)”的安置方式逐漸失靈，簡(jiǎn)單的貨幣安置、實(shí)物安置則只能解決他們的近憂，難以化解遠(yuǎn)慮，如何使失地農(nóng)民獲得穩(wěn)定的生活保障成為城市化進(jìn)程中的焦點(diǎn)問(wèn)題。
1.我省失地農(nóng)民杜保制度建設(shè)的現(xiàn)狀
我省在2003年建立起了與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)水平相適應(yīng)的、比較可行的、比較先進(jìn)的失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，產(chǎn)生了廣泛的社會(huì)影響，該制度在中國(guó)乃至世界都尚屬首創(chuàng)。然而受制于我省目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和各地的財(cái)政實(shí)力，我省社保制度基本上包括全面保障型、養(yǎng)老保險(xiǎn)主導(dǎo)型兩個(gè)層次。我省目前失地農(nóng)民的社保制度建設(shè)普遍以養(yǎng)老保障為核心，輔以醫(yī)療保障、失業(yè)保障。
作為制度的核心—養(yǎng)老保障制度的構(gòu)建，始于1998年年底，嘉興市頒布了《土地征用人員分流辦法》，為失地農(nóng)民開(kāi)辦了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。由于我省各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，構(gòu)建的層次也有較大差異參差不齊，我省目前大部分城市(如寧波、湖州、紹興、舟山、金華等)均實(shí)行給付水平略高于最低生活保障的基本生活保障型養(yǎng)老保障制度;在制度上能夠與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相銜接的養(yǎng)老保險(xiǎn)型，只有在杭州、臺(tái)州和嘉興實(shí)行的雙低保型(低繳費(fèi)低享受)、養(yǎng)老保險(xiǎn)型;而街州則實(shí)行針對(duì)不同年齡、失地程度、就業(yè)狀況等為失地農(nóng)民建立具有一定激勵(lì)能力的混合型。我省以基本生活保障型為主的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，直接導(dǎo)致了我省目前失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的給付水平普遍較低，大部分城市(如金華、湖州、麗水等)月給付額在210元上下，給付最高的臺(tái)州也只有520元/月。
2002年出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)土地征用工作的通知》，對(duì)失地農(nóng)民的基本生活保障的定位、參保對(duì)象資金享受標(biāo)準(zhǔn)等作了明確規(guī)定，這是妥善解決失地農(nóng)民生活基本保障問(wèn)題的綱領(lǐng)性文件。結(jié)合我省各地失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，2003年我省多部門(mén)聯(lián)合頒布的《關(guān)于建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)，根據(jù)政府、集體、個(gè)人三方出資的原則，實(shí)行基金制運(yùn)營(yíng)管理。該制度的出臺(tái)，為我省失地農(nóng)民社保制度的建立提供了一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。到2003年底全省己經(jīng)有10個(gè)市50多個(gè)縣(市、區(qū))建立了失地農(nóng)民基本生活保障制度，有30多萬(wàn)失地農(nóng)民參加了基本生活保障，共籌資金30億元。 在我省醫(yī)療保障制度的建設(shè)方面，存在嚴(yán)重的滯后性，目前僅有金華市、嘉興市建立給付水平較低的失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度。在建立制度的10個(gè)市中絕大部分地區(qū)都直接將他們納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)范圍和大病統(tǒng)籌內(nèi)，對(duì)失地農(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)沒(méi)有出臺(tái)明確相關(guān)規(guī)定和操作辦法，即失地農(nóng)民可以自愿選擇參加和不參加，可以說(shuō)其他地區(qū)失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度基本處于真空狀態(tài)，基本依靠失地農(nóng)民自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力參加醫(yī)療保障，政府和集體處于缺位狀態(tài)，例如杭州市明確規(guī)定失地農(nóng)民醫(yī)療保障資金自行解決。
在養(yǎng)老、醫(yī)療保障之外，結(jié)合我省各地的現(xiàn)實(shí)，寧波市失地農(nóng)民建立養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度和湖州市從土地補(bǔ)償費(fèi)中列支養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的做法非常典型;“士地?fù)Q社?！薄ⅰ芭嘤?xùn)促農(nóng)民再就業(yè)”、“社區(qū)股份經(jīng)濟(jì)合作社”等一些措施也非常有特色。這些政策對(duì)失地農(nóng)民的生活也起到了不同程度的保障功能。
2.進(jìn)一步完善我省失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的建議
針對(duì)目前我省失地農(nóng)民社會(huì)保障制度中存在的種種缺陷與不足，應(yīng)該從法律體制、經(jīng)濟(jì)體制等多方面加強(qiáng)建設(shè)，逐步走出失地農(nóng)民社保制度構(gòu)建的困境。
第一，建立健全法制，改革和完善土地補(bǔ)償機(jī)制，保護(hù)失地農(nóng)民切身利益。由于失地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金的個(gè)人承擔(dān)部分來(lái)源于安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，由于土地補(bǔ)償費(fèi)用本身由于土管法的規(guī)定而限制了補(bǔ)償?shù)淖罡邩?biāo)準(zhǔn)，直接在立法上產(chǎn)生了政府和農(nóng)民之間的不對(duì)稱，土管法的這一致命性規(guī)定，直接導(dǎo)致了土地補(bǔ)償價(jià)格的非市場(chǎng)化。這一規(guī)定直接構(gòu)成了農(nóng)地出讓市場(chǎng)的壟斷性，而且往往導(dǎo)致權(quán)利尋租、腐敗等行為，嚴(yán)重危及失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益。另外，由于法律的時(shí)滯效應(yīng)，該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在通貨膨脹的侵蝕下，顯然已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。
第二，多途徑推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)，實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民增收，從根本上走出失地農(nóng)民社保制度構(gòu)建的困境。失地農(nóng)民社會(huì)保障制度建立的困境在于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)薄弱、農(nóng)民收入水平不高，而一旦農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展，農(nóng)民收入水平實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步增加，那么失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度問(wèn)題就將迎刃而解。
作者：郭建昌 張秀巖 金盛紅
論文關(guān)鍵詞:農(nóng)村最低生活保津制度 合作醫(yī)療制度 農(nóng)村居民養(yǎng)老保津制度
論文摘要;社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立需要健全的社會(huì)保津體制作保證，如果占總?cè)丝诖蠖鄶?shù)的農(nóng)村居民得不到保津，中國(guó)的社會(huì)保津制度就很難稱得上完善。在本文中筆者著重探討了農(nóng)村最低生活保津制度、農(nóng)村合作醫(yī)療制度以及農(nóng)村居民養(yǎng)老保津制度，通過(guò)對(duì)這三項(xiàng)制度的構(gòu)建基本就構(gòu)建了中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)。
社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立需要健全的社會(huì)保障體制作保證，如果占總?cè)丝诖蠖鄶?shù)的農(nóng)村居民得不到保障，中國(guó)的社會(huì)保障制度就很難稱得上完善。因此，在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中應(yīng)盡快構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障制度，使之與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。在農(nóng)村社會(huì)保障制度中，需要建設(shè)的具體制度很多，就目前而言，廣大農(nóng)村居民的基本要求和愿望是實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)，生有所靠”因而農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)三項(xiàng)制度建設(shè)是其構(gòu)建的重點(diǎn)。
一、建立農(nóng)村最低生活保障制度
農(nóng)村最低生活保障制度是對(duì)家庭人均收人低于生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困人口按最低生活標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行補(bǔ)助的制度、是確保農(nóng)村貧困人口基本生活的主要措施，在
一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍然存在生活困難甚至不具備維持生存條件的情況。特別是這些地區(qū)的老年人，他們的養(yǎng)老保障存在很大的問(wèn)題，因此，欠發(fā)達(dá)地區(qū)建立和健全農(nóng)村最低生活保障制度，對(duì)于解決農(nóng)村老年人基本生活問(wèn)題具有非常重要的意義。
為此我們可以制定農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，由省一級(jí)政府的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，地方可以根據(jù)省定標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合地方實(shí)際確定自己的低保標(biāo)準(zhǔn)，但不得低于省定標(biāo)準(zhǔn)。在制定農(nóng)村最低生活保障線時(shí)要注意合理、科學(xué)的原則。若這條保障線過(guò)高，一方面地方財(cái)政可能會(huì)承受不起，另一方面可能造成最低生活保障養(yǎng)懶人的情況出現(xiàn)，不利于社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展。但是如果保障線過(guò)低，就不能解決社會(huì)弱勢(shì)群體目前的現(xiàn)實(shí)生存問(wèn)題。國(guó)際和國(guó)內(nèi)確定最低生活保障線的方法較多，但筆者建議用農(nóng)村居民人均純收人的45%左右作為各地農(nóng)村居民最低生活保障線比較適宜。這是由于一方面通過(guò)對(duì)表(A)的分析可知:近幾年我國(guó)農(nóng)村居民的人均純收人逐年增長(zhǎng)，表示食物支出占總支出比重的恩格爾系數(shù)呈現(xiàn)逐年下降趨勢(shì)，而且逐漸向40%逼近，農(nóng)村居民生活水平不斷提高。另一方面農(nóng)村居民人均純收人統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)比較科學(xué)、準(zhǔn)確，在各地統(tǒng)計(jì)上報(bào)的基礎(chǔ)上，又經(jīng)各農(nóng)調(diào)隊(duì)矯正，比較接近實(shí)際水平。n1如河南省2004年農(nóng)村居民人均純收人的45%為1149元，按12個(gè)月平均則為95.8元，基本上可以滿足農(nóng)村居民的最低生活需要。
關(guān)于農(nóng)村居民低保待遇我們可以把它可分為全額享受和差額享受兩種形式:農(nóng)村“五保”對(duì)象按照當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民低保標(biāo)準(zhǔn)全額享受低保待遇;其他低保對(duì)象按照其家庭年人均收人低于農(nóng)村居民低保標(biāo)準(zhǔn)的部分予以差額補(bǔ)助。同時(shí)強(qiáng)調(diào)要確保社會(huì)保障金按時(shí)足額的發(fā)放，保障金發(fā)放由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和街道辦事處負(fù)責(zé)，原則上做到按月足額發(fā)放。當(dāng)然建立農(nóng)村居民最低生活保障制度最為關(guān)鍵的是建立穩(wěn)定的最低保障資金籌措機(jī)制，農(nóng)村居民低保資金應(yīng)該由各級(jí)政府列人財(cái)政預(yù)算，實(shí)行財(cái)政分級(jí)負(fù)擔(dān)，村級(jí)原則上不負(fù)擔(dān)，對(duì)于相對(duì)困難的縣(市)，省財(cái)政可給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助，必要時(shí)可有國(guó)家給以補(bǔ)貼。
二、建立符合農(nóng)村杜會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)的合作醫(yī)療制度
在建立符合我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)的合作醫(yī)療制度方面，各地可以在國(guó)家政策的指導(dǎo)下積極探索，積極實(shí)踐，摸索經(jīng)驗(yàn)，最終建立符合我國(guó)實(shí)際情況的農(nóng)村合作醫(yī)療保障制度。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為可以從兩方面人手解決這個(gè)問(wèn)題。一方面在于加強(qiáng)宣傳力度解決農(nóng)村居民的思想顧慮并根據(jù)農(nóng)村的實(shí)際情況強(qiáng)制實(shí)行。另一方面加強(qiáng)政府農(nóng)村合作醫(yī)療保障機(jī)構(gòu)自身的管理而使農(nóng)村合作醫(yī)療走向正常的軌道。
其一，加強(qiáng)宣傳曉之以“利”
農(nóng)村合作醫(yī)療制度是指在政府的指導(dǎo)下和集體經(jīng)濟(jì)的扶持下，以農(nóng)村居民為保障對(duì)象，按照自愿、適度與受益的原則，通過(guò)多種合作形式建立的滿足基本醫(yī)療需求的醫(yī)療保險(xiǎn)制度。為防止農(nóng)村居民因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象發(fā)生，我們要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村居民的宜傳動(dòng)員工作，實(shí)行分類指導(dǎo)方針，增加農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋面，各級(jí)政府應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)村發(fā)展合作醫(yī)療，完善縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)合作醫(yī)療體系是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)。要克服“變相攤派”和“等待農(nóng)村居民自愿’，的思想，做好農(nóng)村合作醫(yī)療的宜傳、組織動(dòng)員工作，根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和群眾意愿采取多種形式的合作醫(yī)療，共同抵御疾病風(fēng)險(xiǎn)，逐步形成以村合作醫(yī)療組織為基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合作醫(yī)療組織為重點(diǎn)，一定范圍(如大病及康復(fù)醫(yī)療合作)的縣市聯(lián)合的多級(jí)合作醫(yī)療組織體系。逐步提高農(nóng)村合作醫(yī)療的社會(huì)化程度，在更大范圍內(nèi)發(fā)揮合作醫(yī)療的互助互濟(jì)功能，滿足農(nóng)村居民醫(yī)療的需要。 轉(zhuǎn)貼于 其二，加強(qiáng)合作醫(yī)療各個(gè)方面的管理。
確立縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、農(nóng)村居民個(gè)人四級(jí)出資制度，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府出資部分進(jìn)人社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，行政村、農(nóng)村居民個(gè)人出資部分進(jìn)人個(gè)人賬戶，合理確定四者的年出資總額及年出資比例，讓農(nóng)村居民切切實(shí)實(shí)從合作醫(yī)療中得到實(shí)惠，使之成為農(nóng)村居民的自覺(jué)行動(dòng)。另一方面當(dāng)前衛(wèi)生系統(tǒng)要重點(diǎn)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室建設(shè)，使農(nóng)村居民享受得到低成本的優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療保健衛(wèi)生服務(wù)，農(nóng)村居民才會(huì)自愿加人合作醫(yī)療，并確定不同地區(qū)的醫(yī)療費(fèi)用重點(diǎn)補(bǔ)償方式。農(nóng)村合作醫(yī)療能否長(zhǎng)久不衰，其中重要的一環(huán)是要建立長(zhǎng)期、穩(wěn)固的基金管理制度:一是要實(shí)行?？顚Ｓ迷瓌t，不得隨意挪用或擠占醫(yī)療基金;二是要綜合考慮農(nóng)村居民年人均醫(yī)療費(fèi)用實(shí)際支出與農(nóng)村居民愿意交納的保險(xiǎn)額等因素來(lái)確定合作醫(yī)療的報(bào)銷比例。合作醫(yī)療管理機(jī)構(gòu)只對(duì)參加合作醫(yī)療保險(xiǎn)的農(nóng)村居民持有的醫(yī)院開(kāi)據(jù)的正規(guī)發(fā)票進(jìn)行事先確定比例的報(bào)銷，并且嚴(yán)格規(guī)定每年對(duì)參保人報(bào)銷的最高金額。三是要與醫(yī)療體制的改革結(jié)合起來(lái)大力整頓農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生市場(chǎng)、加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)〔村)衛(wèi)生院〔所)的財(cái)務(wù)監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)個(gè)體醫(yī)生的管理，杜絕見(jiàn)利忘義、銷售假藥、非法游醫(yī)的坑農(nóng)行為，做到合理就診、合理用藥，切實(shí)保障農(nóng)村居民的正當(dāng)利益，減少醫(yī)療基金的浪費(fèi)。
三、建立農(nóng)村居民養(yǎng)老保障制度
在建立農(nóng)村居民養(yǎng)老保障制度方面，我們可以依據(jù)國(guó)家的總體實(shí)力和各地的具體實(shí)際情況而采取統(tǒng)一保障和差別保障相結(jié)合的制度。
論文摘要:進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，黨和政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度的推進(jìn)力度不斷加大，尤其是2009年農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)工作即將開(kāi)始啟動(dòng)，理論界對(duì)此問(wèn)題的研究也進(jìn)入了新的階段，研究?jī)?nèi)容集中于:當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村老齡化的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)、推行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所面臨的主要問(wèn)題及原因、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)模式的選擇、政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的角色及職能定位等方面，其特點(diǎn)在于緊密結(jié)合黨和政府的方針政策，聯(lián)系農(nóng)村社會(huì)保障的進(jìn)程，尋找問(wèn)題、分析原因、提出對(duì)策與建議。
進(jìn)人21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障制度正由城鎮(zhèn)向農(nóng)村穩(wěn)步推進(jìn)，以農(nóng)村合作醫(yī)療、養(yǎng)老保障、最低生活保障三項(xiàng)制度為主要內(nèi)容的農(nóng)村社會(huì)保障制度的框架已經(jīng)形成，但二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)使得農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)遇到了城鎮(zhèn)不曾遇到的困難和問(wèn)題，因而引起了理論界的關(guān)注，2000 - 2009年是國(guó)內(nèi)關(guān)于農(nóng)村社會(huì)保障理論研究取得豐碩成果的時(shí)期，僅就論文方面來(lái)看，根據(jù)中國(guó)期刊網(wǎng)收錄的相關(guān)論文，從2000年至2009年中，國(guó)內(nèi)共發(fā)表社會(huì)保障相關(guān)論文共12195篇，其中涉及農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題研究的論文數(shù)量為1240篇，約占社會(huì)保障論文總量的10. 2%;而涉及農(nóng)村養(yǎng)老保障問(wèn)題研究的論文數(shù)量有463篇，約占社會(huì)保障論文總量的3. 8%，農(nóng)村社會(huì)保障相關(guān)論文數(shù)量的37.3 %。特別是2007 - 2009年，國(guó)內(nèi)關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保障的理論研究更加深人，涉及的內(nèi)容更加廣泛，所取得的成果更加豐碩。據(jù)統(tǒng)計(jì)，這一時(shí)期國(guó)內(nèi)關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保障相關(guān)論文數(shù)量約有212篇，約占養(yǎng)老保障論文總量的45. 8%，反映了在黨的十七大提出的“科學(xué)發(fā)展、共建和諧”方針指引下，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障理論研究進(jìn)人了新的階段。
一、關(guān)于當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村老齡化的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)
在對(duì)我國(guó)農(nóng)村老齡化趨勢(shì)以及養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)研的基礎(chǔ)上，鄧大松等指出，農(nóng)村地區(qū)有65歲及以上老年人的家庭戶占家庭戶數(shù)總數(shù)比例為22. 02%，分別比城市和鎮(zhèn)同比高出4. 69和5. 78個(gè)百分點(diǎn);65歲以上老年人家庭中一人戶、二人戶的比重，農(nóng)村地區(qū)均高于城鎮(zhèn)地區(qū)。其他學(xué)者基本上也持相同的看法，李瓊指出，2000年我國(guó)人口第五次普查結(jié)果顯示，中國(guó)農(nóng)村人口為8. 33億人，其中65歲及以上的老年人口占7. 36%，民族地區(qū)農(nóng)村占7. 56%，到2030年，6. 64億農(nóng)村人口中，65歲及以上老齡人口將占17. 39%，民族地區(qū)將占18. 1%，可見(jiàn)民族地區(qū)農(nóng)村人口老齡化程度不僅高于城鎮(zhèn)，而且高于其他農(nóng)村地區(qū)。鄧大松等認(rèn)為，農(nóng)村高齡老人目前主要還是依靠家庭成員、親屬的照顧，而且越是在不發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，人們的老年生活保障越是依靠家庭。穆光宗的研究結(jié)果顯示，在城市，養(yǎng)老方式順序?yàn)樯鐣?huì)養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老和自我養(yǎng)老，三者的比例是:1:0.7:0.3(以社會(huì)養(yǎng)老為1);而農(nóng)村的順序則是家庭養(yǎng)老、自我養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老，三者比例為14. 6: 6. 6: 1(以社會(huì)養(yǎng)老為1)?？梢?jiàn)農(nóng)村老年人主要還是依靠傳統(tǒng)養(yǎng)老模式度過(guò)自己的晚年。當(dāng)前的問(wèn)題是，這種非正式的農(nóng)村養(yǎng)老制度正受到巨大的沖擊和嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，其保障功能在逐漸衰減，已經(jīng)不能單獨(dú)承載農(nóng)村居民的養(yǎng)老保障，并且，隨著人口老齡化進(jìn)程加快，農(nóng)村的養(yǎng)老壓力相對(duì)城鎮(zhèn)將更加突出，如不未雨綢繆，將會(huì)嚴(yán)重阻礙社會(huì)的發(fā)展，影響社會(huì)的穩(wěn)定，因此，一部分學(xué)者們認(rèn)為，建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度已勢(shì)在必行。
二、關(guān)于推行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所面臨的主要問(wèn)題及原因
關(guān)于從1992年1月1日民政部公布實(shí)施《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》至1999年7月國(guó)務(wù)院暫停執(zhí)行這一方案期間7年多的情況，學(xué)者們總體認(rèn)為基本上是不成功的，彭希哲、宋韜綜合國(guó)內(nèi)學(xué)者的各種分析后認(rèn)為主要原因有二:一是制度設(shè)計(jì)本身的缺陷，表現(xiàn)在:(1)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)缺乏社會(huì)保障應(yīng)有的社會(huì)性和福利性;(2)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在著制度上的不穩(wěn)定性;(3)是資金保值增值困難;(4)保障水平過(guò)低;二是執(zhí)行過(guò)程當(dāng)中出現(xiàn)了問(wèn)題，表現(xiàn)在:(1)基金的管理不夠規(guī)范和完善;(2)機(jī)構(gòu)管理費(fèi)用人不敷出;(3)干部群眾在享受集體補(bǔ)貼方面差距過(guò)大;(4)多種形式的保險(xiǎn)并存，形成各自為陣的混亂局面。
當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村是否具備了建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的條件，學(xué)者們對(duì)此問(wèn)題的看法迥異，劉衛(wèi)國(guó)認(rèn)為，我國(guó)具備了建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的條件，理由是:第一，我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)已進(jìn)人快速發(fā)展時(shí)期，已具備進(jìn)行國(guó)民收人再分配的能力與手段;第二，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展，農(nóng)民收人逐漸提高，城鄉(xiāng)差別正在縮小，農(nóng)民權(quán)益保護(hù)意識(shí)不斷強(qiáng)化，農(nóng)民參保意識(shí)也在不斷增強(qiáng);第三，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村、城鎮(zhèn)近郊農(nóng)村和不發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高的部分鄉(xiāng)村，建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的條件基本具備;第四，建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是破解“三農(nóng)”問(wèn)題的戰(zhàn)略需要。而何文炯等人則認(rèn)為，國(guó)外建立農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)大都是在工業(yè)化發(fā)展的中期轉(zhuǎn)向成熟期的過(guò)渡階段，從經(jīng)濟(jì)指標(biāo)看大體有:(1)農(nóng)業(yè)在國(guó)民生產(chǎn)總值中的份額在巧%以下，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)份額在20 %以下;(2)農(nóng)業(yè)人口在總?cè)丝谥兴急嚷式抵?0%以下，且處于老齡人口高峰期;(3)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平較高，人均GDP在2000美元以上。按照這些指標(biāo)來(lái)衡量中國(guó)農(nóng)村所處的階段，總體上差距是比較大的，在中西部地區(qū)特別是西部地區(qū)差距會(huì)更大，全面實(shí)施農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件尚不具備。認(rèn)為中國(guó)目前尚不具備普遍實(shí)施農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的觀點(diǎn)得到多數(shù)學(xué)者的認(rèn)同。
三、關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)模式的選擇
由于對(duì)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件是否成熟存有分歧，因此在養(yǎng)老模式的選擇問(wèn)題上學(xué)者們各抒己見(jiàn)，莫衷一是。
第一種意見(jiàn)是根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同水平實(shí)施分類處置，何文炯認(rèn)為，就全國(guó)而言，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)有進(jìn)有退，發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)積極推進(jìn)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)暫緩?fù)菩?。他提出，暫緩?fù)菩修r(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)宜在積極發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收人的同時(shí)重點(diǎn)考慮以下幾個(gè)方面:一是堅(jiān)持家庭養(yǎng)老;二是建立健全農(nóng)村最低生活保障制度;三是發(fā)揮土地的保障功能;四是發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)和儲(chǔ)蓄的養(yǎng)老保障功能。楊志玲在對(duì)云南麗江納西族聚居地區(qū)調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，隨著少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式不僅長(zhǎng)期以來(lái)受到少數(shù)民族傳統(tǒng)文化及民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的影響，表現(xiàn)出與城鎮(zhèn)、漢族家庭養(yǎng)老模式不同的特點(diǎn):一是少數(shù)民族農(nóng)村家庭養(yǎng)老受少數(shù)民族傳統(tǒng)道德觀念影響較大，具有強(qiáng)烈的尊老、敬老的民族意識(shí);二是農(nóng)村家庭養(yǎng)老方式比較穩(wěn)固;三是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式在少數(shù)民族地區(qū)具有較強(qiáng)的延續(xù)性;四是少數(shù)民族農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式的發(fā)展受少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，由于家庭養(yǎng)老形式難以被其他形式所替代，因此，以家庭養(yǎng)老為主，發(fā)展農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老，建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，將是少數(shù)民族農(nóng)村養(yǎng)老形式發(fā)展的必然選擇。
第二種意見(jiàn)是建立“三結(jié)合”式的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，楊翠迎認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障的出路在于根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平建立不同的養(yǎng)老保障模式，而且重點(diǎn)在于解決養(yǎng)老資金來(lái)源的問(wèn)題。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，需要發(fā)揮家庭養(yǎng)老、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)養(yǎng)老三種主流保障方式的合力作用，方能解決中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的需要。
第三種意見(jiàn)是“實(shí)物換保障”，盧海元指出，“實(shí)物換保障”是指根據(jù)不同的對(duì)象，以特定方式將其擁有的農(nóng)產(chǎn)品、土地和股權(quán)等實(shí)物轉(zhuǎn)換為保險(xiǎn)費(fèi)，分別設(shè)計(jì)現(xiàn)實(shí)可行的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方案，如年輕農(nóng)民可實(shí)行“產(chǎn)品換保障”;老年農(nóng)民和被征地農(nóng)民則實(shí)行“土地?fù)Q保障”，等等，他強(qiáng)調(diào)，與一般建立養(yǎng)老保險(xiǎn)的方案不同的是，實(shí)物換保障是一個(gè)能同時(shí)解決養(yǎng)老和發(fā)展問(wèn)題的方案，而這正是該方案的最大特點(diǎn)，也是世界銀行所倡導(dǎo)的新模式。
各位學(xué)者還分別就上述三種模式下的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資方式提出了相關(guān)建議。
四、關(guān)于政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的角色及職能定位
國(guó)內(nèi)學(xué)者比較一致地認(rèn)為，在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建立和完善過(guò)程中，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，如柴瑞娟、羅新銘認(rèn)為，政府職能社會(huì)化已成為當(dāng)代政府職能發(fā)揮的一個(gè)顯著的趨勢(shì)，這種從單一權(quán)力行政向公共服務(wù)行政的轉(zhuǎn)變決定了提供公共產(chǎn)品和有效的公共服務(wù)是當(dāng)今政府的職責(zé)所在，而穩(wěn)定健全的社會(huì)秩序和一套合理的制度框架無(wú)疑是最為核心的公共物品。社會(huì)保障制度作為一種典型的公共物品，政府也就必然參與其構(gòu)建和管理。尤其是當(dāng)今農(nóng)村社會(huì)保障現(xiàn)狀巫需國(guó)家出面支撐，政府之責(zé)義不容辭。
石秀和等認(rèn)為，政府在農(nóng)村社會(huì)保障制度中的職責(zé)具體體現(xiàn)為:(1)政策設(shè)計(jì):為農(nóng)村社會(huì)保障的推行提供有效實(shí)施手段;(2)組織引導(dǎo):推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)保障制度構(gòu)件的進(jìn)程;(3)財(cái)政責(zé)任:為農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展提供資金支持;(4)管理監(jiān)督:使農(nóng)村社會(huì)保障納人規(guī)范化軌道。馬雁軍、孫亞忠則進(jìn)一步指出，農(nóng)村基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的公共產(chǎn)品特性決定了政府職責(zé)邊界。政府盡管在農(nóng)村基本養(yǎng)老中居于主導(dǎo)地位，但政府履行責(zé)任并非在任何時(shí)間、任何地域都一成不變。政府責(zé)任具有三個(gè)重要特征，即動(dòng)態(tài)性特征、區(qū)域性特征和層次性特征。這三個(gè)特征客觀上要求政府責(zé)任在不同時(shí)間和地域其側(cè)重點(diǎn)和功能有所區(qū)分并相機(jī)抉擇，從而保證政府主導(dǎo)原則在當(dāng)前實(shí)踐中的有效貫徹。
如何進(jìn)一步提高政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障方面的決策水平與施政能力，江治強(qiáng)等提出，優(yōu)化政府在農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)中的公共決策，首先應(yīng)樹(shù)立公正決策的理念，要用全面建設(shè)小康社會(huì)，以人為本，執(zhí)政為民，構(gòu)建和諧社會(huì)，科學(xué)發(fā)展觀等理念，科學(xué)認(rèn)識(shí)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)在促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建和諧共享的和諧社會(huì)中的基礎(chǔ)作用，指導(dǎo)中國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障建設(shè);其次應(yīng)重新審視農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展形勢(shì)，包括分析農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化對(duì)社會(huì)保障形式的影響，客觀估計(jì)農(nóng)村集體土地所有制的保障功能，農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)政府社會(huì)保障的制度需求，對(duì)農(nóng)村宗族及社區(qū)保障作用作深刻的研究，理順政府制度性保障與農(nóng)村非制度性保障的關(guān)系，準(zhǔn)確定位政府在社會(huì)保障事業(yè)中的職責(zé)、職能。再次應(yīng)注重公共決策與農(nóng)民認(rèn)同的良性互動(dòng)，充分利用中國(guó)特色的民主政治體制，政府現(xiàn)代運(yùn)行機(jī)制以及培育農(nóng)村社會(huì)非政府組織發(fā)揮其反映訴求的作用，把農(nóng)民的呼聲和認(rèn)同更好地融人政府公共決策當(dāng)中。孫文基指出，在建立農(nóng)村社會(huì)保障時(shí)，在處理其中最重要的社會(huì)保障資金來(lái)源這一問(wèn)題上，政府才是投人的主體，而不是主要由農(nóng)民承擔(dān)。在農(nóng)村社會(huì)保障的投人以政府為主體與我國(guó)各地現(xiàn)階段的財(cái)政是否相符、是否會(huì)構(gòu)成很大的財(cái)政壓力的問(wèn)題上，他認(rèn)為，只要合理調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，這個(gè)問(wèn)題是不難解決的。
論文關(guān)鍵詞：社會(huì)保障問(wèn)題；農(nóng)村貧困居民；研究；公平
一、初識(shí)農(nóng)村社會(huì)保障
農(nóng)村社會(huì)保障是社會(huì)保障制度的重要組成部分。社會(huì)保障是國(guó)家通過(guò)法律手段，采取強(qiáng)制性措施對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行再分配形成特殊的社會(huì)消費(fèi)基金，當(dāng)社會(huì)成員喪失勞動(dòng)能力或基本生活發(fā)生困難時(shí)，給予物質(zhì)上的幫助，以保證社會(huì)安定的一系列有組織的措施、制度和事業(yè)的總稱。社會(huì)保障體系包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置。社會(huì)保障制度保障了大多數(shù)人的最低經(jīng)濟(jì)要求和社會(huì)需要，對(duì)保持社會(huì)的相對(duì)穩(wěn)定，起到了一種“社會(huì)安全網(wǎng)”的作用，通過(guò)社會(huì)產(chǎn)品的再分配，使許多不能依靠個(gè)人來(lái)維持生活的生、老、病、死、傷、殘等，有了基本的生活保障，緩和了階級(jí)矛盾，為社會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造了一個(gè)相當(dāng)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，因此世界各國(guó)都在不斷的發(fā)展和完善社會(huì)保障體系。健全和完善社會(huì)保障制度是促進(jìn)社會(huì)和諧、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。
建立新農(nóng)保制度是深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀、加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系的重大決策，是應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)、擴(kuò)大國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求的重大舉措，是逐步縮小城鄉(xiāng)差距、改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重要基礎(chǔ)性工程，是實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)村居民老有所養(yǎng)、促進(jìn)家庭和諧、增加農(nóng)民收入的重大惠民政策。
二、貴州新型農(nóng)村社會(huì)保障的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題
農(nóng)村社會(huì)保障是中國(guó)社會(huì)保障制度的重要組成部分，也是我國(guó)社會(huì)保障領(lǐng)域亟待研究的薄弱領(lǐng)域。農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題是一項(xiàng)周期長(zhǎng)、工程大、風(fēng)險(xiǎn)高的事業(yè)，如何將風(fēng)險(xiǎn)降到最低程度，也是當(dāng)今世界各國(guó)改革社會(huì)保障制度所要考慮的重要問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)貴州經(jīng)過(guò)幾十年的努力，我省的社會(huì)保障建設(shè)已經(jīng)取得巨大進(jìn)步，在養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面更是成績(jī)突出，但是上層建筑怎么能脫離經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)呢？貴州“兩欠”省情的現(xiàn)狀，決定了貴州省社會(huì)保障體系要有很多問(wèn)題，與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)內(nèi)其它社會(huì)保障制度比較完善的省份相比，貴州的社會(huì)保障體系建設(shè)和完善，還有很長(zhǎng)的一段路要走，有許多的問(wèn)題等著去解決。
（一）貴州農(nóng)村社會(huì)保障形式單一，社會(huì)化程度低，城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大
貴州有80%的居民住在農(nóng)村，但農(nóng)村始終處于社會(huì)保障的邊緣，有相當(dāng)一部分社會(huì)保障的內(nèi)容將整個(gè)農(nóng)村人口排擠在保障體制之外，而城鄉(xiāng)居民收入之比卻在不斷擴(kuò)大，養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面分別占全體居民的18.3%、10.7%和13%，還沒(méi)有達(dá)到國(guó)際上20%的最低標(biāo)準(zhǔn)。
（二）社會(huì)保障基金不足，基金來(lái)源單一，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱
1、我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，不能為社會(huì)保障體系提供充足的資金來(lái)源。
2、社會(huì)保障起步晚、無(wú)積累、包袱沉重等歷史的原因外，相關(guān)立法的欠缺導(dǎo)致社會(huì)保障基金籌集沒(méi)有統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)和方式，致使社會(huì)保障基金在征繳、運(yùn)行、組織、管理、信息披露，等一系列重要的環(huán)節(jié)上無(wú)章可循和存在制度性漏洞，這種狀況還進(jìn)一步導(dǎo)致基金籌集進(jìn)程中大量逃避繳費(fèi)等現(xiàn)象的發(fā)生。資金管理部門(mén)管理不夠規(guī)范與完善。缺乏有效的監(jiān)督和制約，各地?cái)D占、挪用和非法占用基金的情況時(shí)有發(fā)生，基金的安全得不到保障。資金運(yùn)營(yíng)不能保值增值。
（三）新農(nóng)合制度落實(shí)不到位，運(yùn)行模式不完全適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)新的變化
1、體現(xiàn)在學(xué)習(xí)、宣傳、普及等工作不到位。對(duì)新農(nóng)合的宣傳力度不夠，農(nóng)民對(duì)新農(nóng)合的有關(guān)的各項(xiàng)規(guī)定不甚了解；制度的普及與執(zhí)行力度不夠，導(dǎo)致各醫(yī)療定點(diǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)新農(nóng)合制度也未嚴(yán)格執(zhí)行。
2、體現(xiàn)在相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)新農(nóng)合重視不夠。農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系不健全不是新農(nóng)合組織完全能解決的，需要相關(guān)部門(mén)予以資金上的支持與幫助。
三、貴州新型農(nóng)村社會(huì)保障制度的發(fā)展前景及對(duì)策
農(nóng)村社會(huì)保障，是國(guó)家為了保障公民在各種突發(fā)性自然災(zāi)害，如年老、疾病、缺乏勞動(dòng)能力等情況下，從國(guó)家和社會(huì)獲得足夠的物質(zhì)幫助而建立起來(lái)的援助制度。我國(guó)“七五”計(jì)劃中明確規(guī)定:“要適應(yīng)對(duì)內(nèi)搞活經(jīng)濟(jì)，對(duì)外進(jìn)一步改革開(kāi)放的新情況，從我國(guó)當(dāng)前的國(guó)力出發(fā)，按照有利生產(chǎn)、保障生活的原則，有步驟地建立起具有中國(guó)特色的社會(huì)主義社會(huì)保障雛形?！边@些年來(lái)，在各級(jí)黨委及政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在包括農(nóng)村在內(nèi)的社會(huì)保障領(lǐng)域，如社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)等方面做了大量工作和有益的探索，并取得不少成就和成功的經(jīng)驗(yàn)。但，必須同時(shí)承認(rèn)，在農(nóng)村基層，特別是象貴州這樣少邊窮地區(qū)的農(nóng)村基層，社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展還任重道遠(yuǎn)。 轉(zhuǎn)貼于
（一）地、縣兩級(jí)要認(rèn)真貫徹落實(shí)2004年貴州省人民政府辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村特困群眾救助工作的通知》中關(guān)于“全省所需農(nóng)村特困群眾救助經(jīng)費(fèi)采取分級(jí)負(fù)責(zé)，省、地(州、市)、縣(市、區(qū))按4:2:4的比例分擔(dān)”的規(guī)定，全額落實(shí)所承擔(dān)的特困群眾救助經(jīng)費(fèi)，建立農(nóng)村居民最低生活保障制度的地可以將這部分資金轉(zhuǎn)為農(nóng)村最低生活保障資金。地、縣兩級(jí)不能因?yàn)槭〖?jí)加大了扶持力度而減少本級(jí)財(cái)政的投入，要按照比例足額將救助資金納入財(cái)政專戶，堅(jiān)決杜絕擠占、挪用、截留的現(xiàn)象。
（二）切實(shí)解決城鄉(xiāng)低保工作專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，并進(jìn)一步完善社會(huì)救助體系。做好城鄉(xiāng)低保與醫(yī)療救助、臨時(shí)困難救助工作的銜接配套工作，逐步建立以民為本、為民解困、為民服務(wù)長(zhǎng)效工作機(jī)制，確保城鄉(xiāng)社會(huì)救助工作真正成為保障困難群眾基本生活的“安全網(wǎng)”。加強(qiáng)有關(guān)部門(mén)的密切配合與協(xié)作，注重各項(xiàng)救助制度銜接與配套，完善工作體制和運(yùn)行機(jī)制，全面搭建以城鄉(xiāng)低保為依托的社會(huì)救助體系工作平臺(tái)。加強(qiáng)社會(huì)救助工作人員上崗的政策和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高基層民政干部隊(duì)伍素質(zhì)，強(qiáng)化為民服務(wù)意識(shí)，規(guī)范操作程序，提高社會(huì)救助效益。
（三）全面建立農(nóng)村最低生活保障制度，建立最低生活保障制度是盡快建立農(nóng)村社會(huì)保障制度的關(guān)鍵所在。最低生活保障制度是農(nóng)村社會(huì)保障中最低層次的保障，是一種直接消滅絕對(duì)貧困現(xiàn)象的重要舉措，是政府為農(nóng)民設(shè)立的最后一道安全網(wǎng)。因此，建立農(nóng)村最低生活保障制度是重中之重，必須盡快啟動(dòng)與實(shí)施。
（四）在實(shí)施過(guò)程中要堅(jiān)持“更加注重公平”的原則。社會(huì)保障的產(chǎn)生與建立這種制度的根本目的，是為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、矯正“市場(chǎng)失靈”、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，它受整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的制約，但自身卻必須是公平優(yōu)先，在此基礎(chǔ)上兼顧效率，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。黨的十六屆五中全會(huì)提出了“堅(jiān)持效率優(yōu)先，更加注重公平”的原則，這對(duì)于盡快建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系具有重要的指導(dǎo)意義。在建立健全農(nóng)村社會(huì)保障過(guò)程中，堅(jiān)持效率優(yōu)先，就是要優(yōu)先解決農(nóng)民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，優(yōu)先安排農(nóng)村社會(huì)保障制度中最急需、最實(shí)惠、最見(jiàn)效的資金項(xiàng)目，努力提高社會(huì)保障資金的投入產(chǎn)出率或成本收益率，以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有財(cái)力約束下社會(huì)保障的綜合效益最大化。在堅(jiān)持效率優(yōu)先的前提下，要更加注重公平，在公平與效率之間保持張力。
論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村；農(nóng)民；社會(huì)保障
近年來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的全面展開(kāi)，我國(guó)的社會(huì)保障體系也進(jìn)行了重大變革，逐步改變了原來(lái)城市居民由企業(yè)保障、農(nóng)村居民由集體保障的格局。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障體系改革的目標(biāo)就是努力形成適合我國(guó)生產(chǎn)力水平、資金來(lái)源多渠道、保障方式多層次、權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一、管理和服務(wù)社會(huì)化的社會(huì)保障體系。但是，我們也要看到，這一場(chǎng)正在進(jìn)行的社會(huì)保障制度的改革，對(duì)于農(nóng)村的廣大成員來(lái)說(shuō)，仍然未能徹底改變其所處的無(wú)保障或低保障的狀態(tài)。如果這個(gè)問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，將形成巨大的社會(huì)隱患。下面，就加強(qiáng)和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度談幾點(diǎn)粗淺看法：
一、建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的現(xiàn)實(shí)意義
(一)是貫徹“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀、維護(hù)農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的客觀需要
生存權(quán)是人權(quán)的基本內(nèi)容，它是作為社會(huì)個(gè)體的人生存所必不可少的權(quán)利，是基于人類生存本能而自然產(chǎn)生的。農(nóng)民作為社會(huì)主要?jiǎng)趧?dòng)者，應(yīng)享有與城市居民一樣的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，這是受到我國(guó)法律保護(hù)的。但是，目前我國(guó)事實(shí)存在的城鄉(xiāng)社會(huì)保障“二元制”的結(jié)構(gòu)，使農(nóng)民的生活處在風(fēng)險(xiǎn)較高的狀態(tài)之中，占總?cè)丝?0％左右的農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)支出僅占全國(guó)社會(huì)保障費(fèi)總支出的1l％，而占總?cè)丝?0％的城鎮(zhèn)居民支出卻占全國(guó)社會(huì)保障費(fèi)的87％，這對(duì)農(nóng)民是不公平的，是對(duì)農(nóng)民權(quán)利的一種剝奪，同時(shí)也與我國(guó)當(dāng)前大力倡導(dǎo)的“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀精神相違背。
(二)是加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程、緩解農(nóng)村人地關(guān)系緊張狀況的必要措施
人地關(guān)系高度緊張是我國(guó)農(nóng)村的基本矛盾。當(dāng)前農(nóng)村約有3．5億剩余勞動(dòng)力，其中有1．2億常年外出打工，剩下的2．3億則滯留在土地上。盡管國(guó)家為轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力做了很多努力，但我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)展卻依然緩慢。這其中除了戶籍制度沒(méi)有完全放開(kāi)外，另外一個(gè)非常重要的原因就是農(nóng)民沒(méi)有社會(huì)保障，以他們微薄的工資根本承擔(dān)不起在城市生活的社會(huì)成本，等他們殘了、病了、老了，還是要回到農(nóng)村。這樣就導(dǎo)致了兩種矛盾：一是農(nóng)民工雖然進(jìn)了城，但他們賺了錢也不在城里消費(fèi)，都帶回家養(yǎng)家、蓋房，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)不大；另一個(gè)就是盡管種田已經(jīng)無(wú)利可圖，但他們寧愿選擇拋荒也不愿放棄土地承包權(quán)，因?yàn)橥恋厥撬麄冏詈蟮囊揽?。這種情況對(duì)當(dāng)前一再倡導(dǎo)的農(nóng)業(yè)要實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)是一個(gè)極大的障礙。
(三)是落實(shí)計(jì)劃生育政策的物質(zhì)基礎(chǔ)
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)計(jì)劃生育工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)都在農(nóng)村。計(jì)劃生育政策難在農(nóng)村落實(shí)并不是因?yàn)檗r(nóng)民文化水平低、覺(jué)悟低，而是因?yàn)檗r(nóng)民沒(méi)有社會(huì)保障，“養(yǎng)兒防老”是他們的一種現(xiàn)實(shí)選擇。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療問(wèn)題除了靠自己的積蓄解決一部分外，更多的都是靠子女保障，子女越多，日后的保障系數(shù)就越高如果賦予農(nóng)民切實(shí)的養(yǎng)老醫(yī)療保障，農(nóng)民是不愿意多生養(yǎng)子女的。因此，要順利落實(shí)農(nóng)村計(jì)劃生育政策，當(dāng)務(wù)之急就是要盡快完善農(nóng)村社會(huì)保障制度。
(四)是擴(kuò)大內(nèi)需、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的重要舉措
當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村的儲(chǔ)蓄率居高不下，但農(nóng)村消費(fèi)水平不高，農(nóng)民有錢也不敢花的原因是農(nóng)村缺乏一個(gè)令廣大農(nóng)民放心消費(fèi)的社會(huì)保障制度。農(nóng)民擔(dān)心的是一旦他們失去勞動(dòng)能力，養(yǎng)老和醫(yī)療問(wèn)題就得不到保障，所以農(nóng)民要“積谷防饑”，為未來(lái)打算。這樣就失去了農(nóng)民這個(gè)龐大的消費(fèi)群體，擴(kuò)大內(nèi)需的政策很難收到顯著效果，國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展也缺乏持久的拉動(dòng)力。目前，世界金融危機(jī)仍不見(jiàn)底，對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)影響依然存在，中央適時(shí)提出了擴(kuò)內(nèi)需、保增長(zhǎng)的戰(zhàn)略思想，而擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求，最大潛力在農(nóng)村。因此盡快建立完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，解決廣大農(nóng)民的后顧之憂，促進(jìn)農(nóng)村消費(fèi)，是應(yīng)對(duì)金融危機(jī)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措。
二、農(nóng)村社會(huì)保障中存在的問(wèn)題
(一)保障資金嚴(yán)重不足
農(nóng)村保障包括資金保障和服務(wù)保障兩大系統(tǒng)，而資金保障在兩大系統(tǒng)中具有關(guān)鍵的作用。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障存在的主要問(wèn)題就是保障資金不足。其原因有二：一是國(guó)家財(cái)政的投入與人民生活水平普遍提高的狀況不適應(yīng)。國(guó)家對(duì)農(nóng)村民政社會(huì)保障的投入，核定的社會(huì)救濟(jì)費(fèi)，其保障能力只有原來(lái)的一半甚至三分之一。二是烈軍屬優(yōu)待、五保供養(yǎng)采取農(nóng)村負(fù)擔(dān)的方式，單純實(shí)行農(nóng)民負(fù)擔(dān)，難以提高優(yōu)撫和五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。
(二)保障覆蓋面窄
一種情況是農(nóng)村民政對(duì)象應(yīng)保未保的現(xiàn)象普遍存在。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)農(nóng)村有300多萬(wàn)“三無(wú)”孤老殘幼人員，應(yīng)保未保的有l(wèi)5萬(wàn)人，約占總數(shù)的5％。另一種情況是在農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，一部分農(nóng)民處于社會(huì)保障的真空地帶。大量失去土地的農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)，原農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的保障已很難起到保障的作用，而在目前城鄉(xiāng)分割的勞動(dòng)體系和社會(huì)保障體系下，他們無(wú)法取得與城市居民一樣的保障權(quán)利。
(三)保障體系不健全
目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全的主要表現(xiàn)有四個(gè)方面：一是目前農(nóng)村最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)仍然很低，二是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的保值增值問(wèn)題尚待解決，三是一些地方因合作醫(yī)療解體而使早已被消滅或控制的地方病、傳染病再度發(fā)生甚至流行，四是農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的組織和制度效率低下。從當(dāng)前的情況看，廣大農(nóng)民群眾的基本要求和愿望就是實(shí)現(xiàn)“生有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”。然而農(nóng)村最低生活保障制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀從各方面看都無(wú)法滿足農(nóng)民的需要，這嚴(yán)重制約了農(nóng)村社會(huì)保障工作的發(fā)展。
(四)農(nóng)民的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)正在產(chǎn)生并加劇
農(nóng)民失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生與加劇，成因有三：一是耕地少，大部分農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的大部分時(shí)間處于閑置狀態(tài)，并難以向非農(nóng)部門(mén)轉(zhuǎn)移；二是由于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然災(zāi)害等，土地收益難以維持基本生活；三是完全脫離土地的農(nóng)民和家庭增多。事實(shí)表明，農(nóng)民所特有的土地保障功能正在弱化，這乃是農(nóng)民失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生與加劇的根源所在。
三、進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的建議與對(duì)策
(一)多渠道籌措農(nóng)村社會(huì)保障資金
解決資金不足，從根本上說(shuō)，就是要建立起適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的、多渠道籌集社會(huì)保障資金的機(jī)制。一是要求國(guó)家投入資金，包括救災(zāi)、特困戶生活救濟(jì)和優(yōu)撫補(bǔ)助；二是為了彌補(bǔ)國(guó)家投入的不足必須開(kāi)辟新的稅源，征收社會(huì)保障稅；三是要建立個(gè)人帳戶，不論集體補(bǔ)助多少或有無(wú)補(bǔ)助連同個(gè)人繳費(fèi)全部記在個(gè)人名下；四是要鼓勵(lì)農(nóng)民積極參加各種商業(yè)保險(xiǎn)，如商業(yè)性養(yǎng)老保險(xiǎn)；五是要通過(guò)有關(guān)政策和大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)化農(nóng)村集體對(duì)保障資金的投入；六是要采取政府積極引導(dǎo)和自愿相結(jié)合的原則，在一定范圍內(nèi)推行強(qiáng)制性養(yǎng)老保險(xiǎn)和養(yǎng)老儲(chǔ)蓄。
(二)著力抓好社會(huì)互助活動(dòng)
中華民族具有扶貧濟(jì)困的光榮傳統(tǒng)。雖然我國(guó)農(nóng)村幾經(jīng)變革，但這種傳統(tǒng)的互助行為一直延續(xù)下來(lái)，并有所增強(qiáng)，傳統(tǒng)社區(qū)互助活動(dòng)為農(nóng)村社區(qū)保障實(shí)施提供了可接受的社會(huì)基礎(chǔ)。在抓好社會(huì)互助活動(dòng)上，一是要大力宣傳社會(huì)互助的意義及好人好事，并采取激勵(lì)手段提高人民群眾的參與率；二是要拓寬社會(huì)互助的領(lǐng)域，要注重對(duì)社會(huì)互助活動(dòng)的引導(dǎo)，使募集到現(xiàn)金、衣、被的管理和發(fā)放落到實(shí)處，確保社會(huì)互助的效能得到充分發(fā)揮；三是要堅(jiān)持生活救濟(jì)與生產(chǎn)扶持相結(jié)合的原則，通過(guò)建立“救災(zāi)扶貧基金”、“村民互助儲(chǔ)金會(huì)”等基層群眾性基金組織，從資金及技術(shù)、信息上扶持社保對(duì)象，興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體或其它生產(chǎn)項(xiàng)目，增強(qiáng)自我保障能力。
(三)建立健全三項(xiàng)制度
在農(nóng)村社會(huì)保障制度中，需要建設(shè)的具體制度很多，但就目前而言，廣大農(nóng)民的基本要求與愿望是實(shí)現(xiàn)“生有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”，因而農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)三項(xiàng)制度建設(shè)是重點(diǎn)。第一，建立健全最低生活保障制度。農(nóng)村最低生活保障制度是國(guó)家和社會(huì)為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的社會(huì)救濟(jì)制度，完善該制度，一是要科學(xué)確定最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)，二是正確界定最低生活保障對(duì)象。第二，建立健全農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度。目前我國(guó)農(nóng)村的醫(yī)療保險(xiǎn)大致有合作醫(yī)療、統(tǒng)籌解決住院費(fèi)、預(yù)防保健合同等多種形式，其中合作醫(yī)療是最為普遍的形式。實(shí)踐表明，農(nóng)村合作醫(yī)療是廣大農(nóng)民通過(guò)互助救濟(jì)，共同抵御疾病風(fēng)險(xiǎn)的好辦法。在這方面，一是要正確選擇合作醫(yī)療的形式及內(nèi)容，二是要合理補(bǔ)償醫(yī)療費(fèi)用。第三，建立健全農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。隨著我國(guó)老齡化程度越來(lái)越高，農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題變得曰益突出和緊迫。在這方面，一是要正確規(guī)定養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集和繳納方式，二是要切實(shí)做好養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理及保值增值工作。
(四)土地政策必須具備兼顧公平與效率的靈活性
我國(guó)農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包變革普遍堅(jiān)持了土地福利性均分的原則，把土地作為保障農(nóng)民基本生活需要的主要手段。執(zhí)行好土地政策，一是必須堅(jiān)持農(nóng)村家庭經(jīng)營(yíng)制度，這是保持農(nóng)村土地分配福利性質(zhì)的需要；二是要嚴(yán)禁違法征地行為，嚴(yán)格控制征地規(guī)模，為農(nóng)民留足可以生存的土地：三是停止“四荒地”拍賣，由政府征用農(nóng)村社區(qū)中集中連片的“四荒地”用于生態(tài)環(huán)境惡劣地區(qū)“整體搬遷”的移民開(kāi)發(fā)，將稀缺的土地資源用來(lái)作為社會(huì)保障的重要手段，避免土地分配的兩極分化。通過(guò)這些措施可以有效強(qiáng)化農(nóng)民特有的土地保障功能，最大限度地降低農(nóng)民的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。
(五)大力加強(qiáng)社會(huì)保障立法工作
論文關(guān)鍵字：民事訴訟法 財(cái)產(chǎn)豁免 缺陷分析
論文摘要：從我國(guó)現(xiàn)行的立法規(guī)定可以看出我國(guó)對(duì)于被執(zhí)行人執(zhí)行財(cái)產(chǎn)豁免的規(guī)定過(guò)于原則性、概括性，對(duì)執(zhí)行實(shí)踐的操作性不強(qiáng)，容易導(dǎo)致執(zhí)行人員在實(shí)踐中的解讀不同而執(zhí)行方式不同，對(duì)被執(zhí)行人的合法權(quán)益保護(hù)不利。
一、立法的滯后
現(xiàn)行法律在《民事訴訟法》第222條和第223條有關(guān)于執(zhí)行豁免的原則規(guī)定，而《民事訴訟法》是1991年4月施行的，直到最高院的《查封規(guī)定》于2005年1月1日實(shí)施，才首次對(duì)執(zhí)行豁免制度作了部分細(xì)化，當(dāng)然其間還有散見(jiàn)于實(shí)體法、行政法規(guī)、政策性文件和最高院的司法解釋中針對(duì)具體案件的答復(fù)。即便如此實(shí)踐中已普遍實(shí)施的基于社會(huì)公共利益而執(zhí)行豁免的內(nèi)容仍未在《查封規(guī)定》中予以確認(rèn)。
二、法律規(guī)定的籠統(tǒng)
《查封規(guī)定》雖較《民訴法》的規(guī)定有了較大的進(jìn)步，但仍存在下列問(wèn)題:(l)是對(duì)自然人規(guī)定的豁免條款多，而其它主體規(guī)定得太少或幾乎沒(méi)有，例如，對(duì)被執(zhí)行人是法人的執(zhí)行豁免范圍在《查封規(guī)定》中幾乎未作規(guī)定;(2)是被執(zhí)行人所扶養(yǎng)家屬的概念內(nèi)涵和外延沒(méi)有確定。在奴隸社會(huì)和封建社會(huì)，家長(zhǎng)以外的人都叫家屬?，F(xiàn)代意義上的家屬是指一個(gè)家庭內(nèi)共同生活的親屬而言的。我國(guó)由于實(shí)行計(jì)劃生育政策，三代同堂、四代同堂的家庭將會(huì)增加，家屬的內(nèi)涵和外延有必要通過(guò)立法來(lái)確定，進(jìn)而才能對(duì)執(zhí)行豁免的范圍作出確定;(3)是有關(guān)“必需”的界定范圍太狹窄或者根本沒(méi)有界定?！恫榉庖?guī)定》中的生活必需品列舉了衣食住行等物品，對(duì)享受精神食糧的物品、基本的生產(chǎn)資料和豁免的期限均無(wú)規(guī)定;生活必需費(fèi)用僅規(guī)定有最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的，依標(biāo)準(zhǔn)確定，但國(guó)務(wù)院的《城市居民最低生活保障條例》是針對(duì)城市居民的，廣大農(nóng)民的標(biāo)準(zhǔn)又如何確定?再則教育所必需品以完成義務(wù)教育為限，依照我國(guó)法律規(guī)定，一個(gè)人義務(wù)教育年限為九年，大致初中畢業(yè)，然而，如要完成高中或高中以上學(xué)業(yè)，對(duì)于貧困家庭而言，所需費(fèi)用更多，豁免年限顯然太短;反之，如被執(zhí)行人所扶養(yǎng)家屬在費(fèi)用明顯高于公立學(xué)校的學(xué)校(如所謂的貴族學(xué)校)就讀，就讀費(fèi)用通過(guò)對(duì)被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)的豁免予以保障，又顯然不妥;(4)是現(xiàn)有法律既然規(guī)定執(zhí)行標(biāo)的包括財(cái)產(chǎn)和行為，但不是所有的行為都可以成為執(zhí)行標(biāo)的，對(duì)不能成為執(zhí)行標(biāo)的行為進(jìn)行豁免有必要通過(guò)立法來(lái)規(guī)定;(5)現(xiàn)行法律無(wú)執(zhí)行時(shí)間豁免的規(guī)定，相反，諸如“零點(diǎn)執(zhí)行“、“夜間執(zhí)行”的所謂暴風(fēng)驟雨式的執(zhí)行方法，卻成為法院特別是基層法院執(zhí)行的主要方法。。
三、程序價(jià)值的缺位
在我國(guó)并沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的執(zhí)行財(cái)產(chǎn)豁免的程序性設(shè)置，大多數(shù)被執(zhí)行人并不知曉有執(zhí)行財(cái)產(chǎn)豁免權(quán)，而在強(qiáng)制執(zhí)行中又沒(méi)有明確釋明義務(wù)人和執(zhí)行財(cái)產(chǎn)豁免制度的啟動(dòng)程序、救濟(jì)途徑等，被執(zhí)行人他談何去主張執(zhí)行財(cái)產(chǎn)豁免權(quán)和請(qǐng)求救濟(jì)呢？從而使一些確無(wú)履行能力的被執(zhí)行人由于缺乏自我保護(hù)意識(shí)而得不到執(zhí)行豁免保護(hù)，危及了社會(huì)的安定。
關(guān)鍵詞：政府公信力，農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變，社會(huì)保障機(jī)制
土地征用中的問(wèn)題
土地征用過(guò)程中牽涉的利益主體很多，但其核心是政府與失地農(nóng)民，所以存在的問(wèn)題也大都由二者引發(fā)。
政府公信力的缺失
濫用征地權(quán)，鉆“公共利益”的漏洞
雖然我國(guó)《憲法》、《土地管理法》等都明確規(guī)定土地征用必需以公共利益為目的，但并未對(duì)公共利益做出界定，這就客觀上給某些政府尋租和機(jī)會(huì)主義提供了過(guò)多的自由裁量空間，一些政府官員為了招商引資，擴(kuò)大財(cái)政收入，突顯個(gè)人政績(jī)等濫用征地權(quán)，侵吞公共利益，這不僅有損失地農(nóng)民的集體利益，更影響了我國(guó)的耕地保護(hù)和糧食安全。據(jù)統(tǒng)計(jì)“十一五”期間由于城市化推進(jìn)，耕地年均減少1848萬(wàn)畝。目前，全國(guó)實(shí)際建設(shè)用地中，農(nóng)民集體建設(shè)用地已占約72%之多。“十一五”期間，預(yù)計(jì)每年被征地的農(nóng)民達(dá)到300萬(wàn)。
2、收益分配有失公平，補(bǔ)償形式單一
首先，由于法律法規(guī)不健全，測(cè)算方法不夠科學(xué)等諸多缺陷，我國(guó)土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，補(bǔ)償機(jī)制不健全。從橫向看，各地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差別很大，甚至出現(xiàn)同村的不同小組間的分配標(biāo)準(zhǔn)各異的現(xiàn)象；從縱向看，受益分配與權(quán)力層級(jí)成正比。據(jù)統(tǒng)計(jì)因土地用途變更增值的土地收益，政府大約得到60%~70%，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織得到25%~30%，農(nóng)民只得到5%~10%。其次，補(bǔ)償形式單一，很多地方政府不顧農(nóng)民意愿，只采用一次性貨幣補(bǔ)償方式，有損失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。目前鄭州市農(nóng)村土地征用人均獲得補(bǔ)償費(fèi)為2萬(wàn)左右，僅可以維持農(nóng)民家庭一般日常開(kāi)支3~4年。在失地農(nóng)民認(rèn)為最好的征地補(bǔ)償方式中，選擇安排就業(yè)的站32%，選擇一次性付給適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)恼?4%，選擇提供醫(yī)療，養(yǎng)老等方面社會(huì)保險(xiǎn)的占21%，選擇預(yù)留土地入股分紅的占20%?？梢?jiàn)，在整個(gè)收益分配中，大多數(shù)地方政府拒絕了具有土地使用權(quán)的民眾的參與，僅憑單方?jīng)Q策行事。
3、針對(duì)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制不完善
第一，法律制度不健全，各地在具體執(zhí)行中無(wú)法可依，只憑各自對(duì)政策的理解及當(dāng)?shù)氐目陀^條件制定法規(guī)文件缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃。第二，這一問(wèn)題的最致命因素是資金籌集困難。政府行為往往限于政策許諾，并未實(shí)現(xiàn)保障金的足額下?lián)?，專款專用；許多村民委員會(huì)又因?yàn)槭罩ьA(yù)算難以平衡，集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力偏弱，往往無(wú)力繳納；至于失地農(nóng)民，大多所獲補(bǔ)償有限，又缺乏對(duì)社會(huì)保障的正確認(rèn)識(shí)，心有余而力不足。第三，社會(huì)保障的水平低，范圍狹窄。社會(huì)保障機(jī)制作為一個(gè)完整的體系，應(yīng)包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障、就業(yè)培訓(xùn)制度等，失地農(nóng)民作為農(nóng)民和市民的過(guò)渡群體，本應(yīng)享受與城市社會(huì)保障水平相當(dāng)且兼容的安置補(bǔ)償，但就目前來(lái)看，這些還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能實(shí)現(xiàn)。
（二）失地農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變中的自身干擾因素
1、缺乏市場(chǎng)需要的知識(shí)和勞動(dòng)技能，再就業(yè)能力差
失地農(nóng)民普遍受教育程度低，自身素質(zhì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求不匹配，在城市化未波及自身以前，他們都以種地為生，即使外出務(wù)工也只是從事缺乏技術(shù)含量的低端作業(yè)。
2、思想觀念陳舊缺乏理性消費(fèi)觀
⑴一部分得到較多補(bǔ)償?shù)氖У剞r(nóng)民“一夜暴富”后開(kāi)始炫耀性的消費(fèi)，這就存在著“二次返貧”的隱患。因此，如何幫助失地農(nóng)民盤(pán)活補(bǔ)償款，實(shí)現(xiàn)“錢生錢”，抑制其過(guò)度消費(fèi)，還需要政府的正確引導(dǎo)扶持
⑵價(jià)值觀及生活方式與其新的角色要求相沖突：大多數(shù)失地農(nóng)民對(duì)城市化的價(jià)值理念及生活方式不能從心理上接受和認(rèn)同，這也需要政府及時(shí)加以心理疏導(dǎo)和救助。
二、土地征用問(wèn)題的解決途徑探討
（一）加強(qiáng)政府公信力建設(shè)
1.完善公共利益界定，把耕地保護(hù)作為官員政績(jī)考核的重要指標(biāo)。公共利益具有高度的抽象性，不確定性。論文大全，農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變。對(duì)此，我們可以借鑒國(guó)外的許多制度實(shí)例。國(guó)外對(duì)公共利益的界定主要分為列舉式和概括式，前者的典型代表是日本，后者為加拿大、美國(guó)等。采用概括式的國(guó)家一般把把公共利益的裁決權(quán)交給議會(huì)或法院，對(duì)“公共目的”、“公共使用”、“私人使用”等概念及其構(gòu)成要件有清晰說(shuō)明，也很好的避免了因公之名的權(quán)力尋租。我國(guó)目前可以繼續(xù)采用概括式，但要借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，杜絕概念上的外延。此外，各級(jí)地方政府要在全國(guó)耕地保有量不低于18億畝的剛性規(guī)定下，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展及預(yù)期規(guī)劃制定合理的耕地警戒線，并嚴(yán)守不逾。論文大全，農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變。對(duì)官員進(jìn)行政績(jī)考核時(shí)，也應(yīng)把此項(xiàng)工作的表現(xiàn)作為重要依據(jù)。
2．定位好政府角色，完善補(bǔ)償收益分配制度
首先，政府既不享有土地所有權(quán)，也無(wú)使用權(quán)，被征用土地的補(bǔ)償收益理應(yīng)只歸國(guó)家、集體和失地農(nóng)民。其次，重新制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高補(bǔ)償收益。應(yīng)合理估算土地被征用后的增值部分及土地的市場(chǎng)交易價(jià)格，以此為基礎(chǔ)，結(jié)合現(xiàn)行法律政策規(guī)定給予農(nóng)民高標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償。再次，征地過(guò)程中要充分尊重農(nóng)民的知情權(quán)，鼓勵(lì)其積極參與補(bǔ)償方案的擬定，且征地結(jié)果要對(duì)農(nóng)民公開(kāi)。最后，加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)償款發(fā)放的監(jiān)督和管理。更細(xì)致的講，監(jiān)督不僅針對(duì)補(bǔ)償不問(wèn)題，在整個(gè)土地征用過(guò)程中都是必不可少的。目前，最有力的監(jiān)督機(jī)制為第三方認(rèn)證，即靠無(wú)利害關(guān)系的公眾性、公益性組織去評(píng)判政府行為是否規(guī)范，這一制度很值得借鑒。
3. 建構(gòu)科學(xué)的社會(huì)保障機(jī)制
①加快有關(guān)土地征用方面的立法，尤其是進(jìn)一步規(guī)范全國(guó)各地的失地農(nóng)民社會(huì)保障法規(guī)文件，使法律法規(guī)更具可行性、易操作性。論文大全，農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變。
②把社會(huì)保障方案的擬定納入征地前的審查程序，并保證其科學(xué)性、可行性。論文大全，農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變。在實(shí)施征地后，要嚴(yán)格按照之前的方案對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償安置，并根據(jù)實(shí)際情況的改變與相關(guān)利益群體友好協(xié)商，不斷修正原有方案。論文大全，農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變。
③確保充足的資金來(lái)源。論文大全，農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變。保障基金應(yīng)由地方政府、村民委員會(huì)以及失地農(nóng)民共同負(fù)擔(dān)。政府要及時(shí)足額下?lián)苎a(bǔ)償款，避免失地農(nóng)民因所得補(bǔ)償款太少而不愿繳納保障金。還應(yīng)加大對(duì)參保收益政策的宣傳力度，提高失地農(nóng)民的自愿參保率，擴(kuò)充保障金。同時(shí)調(diào)整財(cái)政支出，加大支持力度。
④引入市場(chǎng)機(jī)制，創(chuàng)新保障模式。尤其是股份制，它作為社會(huì)化大生產(chǎn)的產(chǎn)物，完全可以運(yùn)用到對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置中來(lái)，使其持久分享城市化過(guò)程中土地增值的收益。此外，還應(yīng)舉辦各種形式的培訓(xùn)班，向農(nóng)民傳授必要的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)知識(shí)、科學(xué)理財(cái)消費(fèi)知識(shí)、創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)知識(shí)等，幫助其接受新的價(jià)值觀念。
4．建立專門(mén)機(jī)構(gòu)，幫助其完成由農(nóng)民到市民的角色轉(zhuǎn)變
土地征用過(guò)程中農(nóng)民不僅會(huì)遭受物質(zhì)利益的損失，同時(shí)也經(jīng)歷著一次心理上的陣痛。因此，政府在完善保障機(jī)制的同時(shí)，切不可忽視對(duì)其精神的“補(bǔ)償安置”，要對(duì)農(nóng)民進(jìn)行心理疏導(dǎo)和法律援助。最重要的是，全社會(huì)要幫助農(nóng)民樹(shù)立對(duì)未來(lái)新生活的信心，使其適應(yīng)新的城市生活方式、學(xué)習(xí)新的生存技能、融入新的生活環(huán)境。唯此，失地農(nóng)民的問(wèn)題才能從根本上得以解決。
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論文關(guān)鍵詞：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展；二元化社會(huì)結(jié)構(gòu)；養(yǎng)老保障制度
自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展，特別是確定建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后，構(gòu)筑在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)逐步解體，以社會(huì)成員戶籍劃分城鄉(xiāng)社會(huì)保障形式的養(yǎng)老保障制度，已越來(lái)越受到所有制和用工形式多樣性的變化、以及大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工后身份異化和部分地區(qū)出現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的挑戰(zhàn)。目前，許多地方已實(shí)施或正在探索戶籍制度改革，而以戶籍制度為基礎(chǔ)實(shí)施的福利和社會(huì)保障制度卻限制了勞動(dòng)者的自由流動(dòng)和城鄉(xiāng)人口的融和。因此，統(tǒng)籌或統(tǒng)一城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，破解二元化社會(huì)結(jié)構(gòu)的重要推動(dòng)手段之一，也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)亟須解決的一項(xiàng)重要課題。
一我國(guó)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度存在的主要問(wèn)題
以城鎮(zhèn)職工為主要參保對(duì)象，并延伸至有繳費(fèi)能力的城鎮(zhèn)居民的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度，經(jīng)過(guò)二十多年的改革和探索，日臻成熟和完善，形成了“基本保障、廣泛覆蓋、多個(gè)層次、逐步統(tǒng)一”的制度特征。以農(nóng)村居民為主要參保對(duì)象的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，由于缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的支撐和政策制度的保障，大部分的地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍處在探索和試點(diǎn)的過(guò)程中，其持續(xù)發(fā)展的瓶頸仍未突破。擬從發(fā)展理念、保障模式、待遇水平、制度銜接等方面對(duì)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度進(jìn)行比較，剖析現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保障制度及城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度存在的主要問(wèn)題。
(一)從發(fā)展養(yǎng)老保障的政府責(zé)任上講，各級(jí)政府仍然存在“重城鎮(zhèn)，輕農(nóng)村”的養(yǎng)老保障發(fā)展觀。從當(dāng)前政府出臺(tái)的社會(huì)保障宏觀規(guī)劃和有關(guān)政策措施來(lái)看，主要是解決城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保障問(wèn)題，同時(shí)提供了大量的資金支持，并擔(dān)當(dāng)了資金最終供給者的角色。而對(duì)于發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保障制度而言，則認(rèn)為±地和家庭是農(nóng)民養(yǎng)老保障的重要載體，構(gòu)建這一制度并不迫在眉睫，當(dāng)前主要任務(wù)是提高農(nóng)民的收入水平，因此政府在發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保障制度上，沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，也沒(méi)有投入較多的資金扶持其發(fā)展。因此我國(guó)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度已呈現(xiàn)嚴(yán)重失衡的發(fā)展態(tài)勢(shì)，這主要是由于各級(jí)政府在社會(huì)保障發(fā)展觀上普遍存在“重城鎮(zhèn)，輕農(nóng)村”的觀念。
(二)從城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度的保障模式上講，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度沒(méi)有建立可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度最重要的特征是強(qiáng)制性，其資金來(lái)源由用人單位和個(gè)人共同承擔(dān)，制度運(yùn)行中基金如不足支付時(shí)，國(guó)家承擔(dān)最終支付者的責(zé)任，這些機(jī)制確保了城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度的長(zhǎng)久發(fā)展。從農(nóng)村養(yǎng)老保障制度看，大部分地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保障采取農(nóng)民個(gè)人自愿參加，基金完全積累的方式，資金來(lái)源以個(gè)人繳費(fèi)為主，各地依其經(jīng)濟(jì)狀況給予一定的補(bǔ)助，這種儲(chǔ)蓄制的保障模式，～是在農(nóng)民收入普遍較低以及增長(zhǎng)緩慢的經(jīng)濟(jì)狀況下，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的繳納并非農(nóng)民投入的首要選擇，做強(qiáng)做大養(yǎng)老保險(xiǎn)基金難度很大，二是這一制度缺乏統(tǒng)籌調(diào)劑、保障功能弱化、保障水平有限，農(nóng)民普遍注重眼前利益，參保意愿不高，也就沒(méi)有參保的積極性。實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障制度的可持續(xù)發(fā)展，其核心是政府財(cái)政保障來(lái)支撐，缺乏優(yōu)惠政策和資金扶持，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度就沒(méi)有發(fā)展的空間和后勁。
(三)從城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度的待遇水平上講，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度難以從根本上保障參保農(nóng)民年老后的基本生活。我國(guó)養(yǎng)老保障制度基本功能就是保障參保人員的基本生活，確保退休人員安享晚年。目前我國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障參保人員的養(yǎng)老金待遇水平，遠(yuǎn)高于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，并已建立了隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展適時(shí)調(diào)高待遇水平的調(diào)整機(jī)制，使廣大退休人員能充分分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的待遇發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，主要依靠個(gè)人積累養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的總額來(lái)確定，由于繳費(fèi)水平低，特別是東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，其待遇根本無(wú)法保障農(nóng)民的基本生活，在一些地方月發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)只有幾十元，有的地方標(biāo)準(zhǔn)更低，較低的待遇水平?jīng)]有達(dá)到國(guó)家和農(nóng)民所預(yù)期的保障效果。如2007年廈門(mén)的農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為每月l65元，城鎮(zhèn)最低生活保障單人戶標(biāo)準(zhǔn)為每月3l0元，而農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)平均每月僅為32元，遠(yuǎn)達(dá)不到保障農(nóng)民基本生活這一期望的待遇標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度失去了發(fā)展的方向和目標(biāo)。
(四)從城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度的制度銜接上講，城鄉(xiāng)分割的二元養(yǎng)老保障體系沒(méi)有雙向溝通的銜接管道。人員在不同地區(qū)流動(dòng)，這是社會(huì)發(fā)展的常態(tài)，養(yǎng)老保障制度也須解決基金轉(zhuǎn)移和保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)的問(wèn)題。當(dāng)前城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度對(duì)城市居民流動(dòng)到其它統(tǒng)籌地區(qū)的，本人的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系以及養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶儲(chǔ)存額，可轉(zhuǎn)移到流人地，其養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限和金額可以累計(jì)計(jì)算。目前我國(guó)大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)民，在養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移上，一方面農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工后，在城鎮(zhèn)繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，其個(gè)人帳戶資金不能向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，只能辦理退保，無(wú)法與以后積累的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)合并計(jì)算；另一方面在農(nóng)村繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，當(dāng)農(nóng)民融進(jìn)城鎮(zhèn)成為居民時(shí)，在農(nóng)村繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)不能向城市轉(zhuǎn)移，參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度只能從頭起步。養(yǎng)老保障制度上的城鄉(xiāng)壁壘，制度問(wèn)沒(méi)有互通的銜接管道，已成為影響農(nóng)村養(yǎng)老保障制度擴(kuò)展參保范圍和加快基金積累的主要障礙。
城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距的客觀存在，導(dǎo)致養(yǎng)老保障制度建設(shè)上必然存在城鄉(xiāng)差別，但兩者應(yīng)統(tǒng)籌發(fā)展，在完善城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的同時(shí)，不能忽視廣大農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村出現(xiàn)的家庭結(jié)構(gòu)日益小型化和老齡化、土地和家庭養(yǎng)老保障功能不斷弱化和部分地區(qū)的城市化，對(duì)全面建立農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度要求更為迫切。 轉(zhuǎn)貼于
二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度發(fā)展的制度建設(shè)
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度，是一個(gè)長(zhǎng)期的、系統(tǒng)的工程，必須適應(yīng)我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)際，做好統(tǒng)籌規(guī)劃。一是對(duì)東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)周邊農(nóng)村及大中城市在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的數(shù)量龐大的農(nóng)民工和失地農(nóng)民，應(yīng)通過(guò)完善農(nóng)民工、失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，建立與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度相銜接并與之相適應(yīng)的養(yǎng)老保障制度；二是對(duì)中、西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)及廣大農(nóng)村，應(yīng)主要通過(guò)加大各級(jí)財(cái)政投入力度，特別是中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，進(jìn)一步完善農(nóng)村農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，為發(fā)展速度較為緩慢的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提速，加快其發(fā)展，建立較為健全的、覆蓋全體農(nóng)民的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。因此統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度的發(fā)展，應(yīng)根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平從以下三個(gè)方面加強(qiáng)制度建設(shè)。
(一)完善農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度。農(nóng)民工是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)化的必然結(jié)果，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)農(nóng)民工就業(yè)大軍全國(guó)有二億多人。農(nóng)民工從其身份上講可塑性強(qiáng)，既可融人城鎮(zhèn)成為居民，也可返回鄉(xiāng)村成為農(nóng)民；從其工作性質(zhì)上講，流動(dòng)性大，身份變化快。因此不能把養(yǎng)老保險(xiǎn)視為城鎮(zhèn)居民的專利，也不能不頤現(xiàn)實(shí)國(guó)情建立同城鎮(zhèn)居民一樣標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在完善農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度建設(shè)方面，應(yīng)以建立以個(gè)人賬戶完全積累式的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為主要選擇，這樣的制度模式既可與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，也可與農(nóng)村養(yǎng)老保障制度相銜接?；I資上以個(gè)人繳費(fèi)為主，單位為輔與城鎮(zhèn)職工的繳費(fèi)水平保持適當(dāng)?shù)牟罹?，但不能過(guò)大。用人單位和個(gè)人繳納的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)全部進(jìn)入其個(gè)人賬戶內(nèi)，個(gè)人賬戶的資金專用于本人年老后的基本生活保障，農(nóng)民工的個(gè)人賬戶可按規(guī)定記息、接續(xù)、轉(zhuǎn)移和繼承，特別是要設(shè)計(jì)好農(nóng)民工個(gè)人賬戶向城鎮(zhèn)或農(nóng)村轉(zhuǎn)移的制度銜接。只有將農(nóng)民工納入養(yǎng)老保障體系，其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系與個(gè)人賬戶資金可隨同本人轉(zhuǎn)移(從城鎮(zhèn)到農(nóng)村或從農(nóng)村到城鎮(zhèn))，這樣農(nóng)民工不論是在城鎮(zhèn)安居還是年齡大了再回到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，都可使其年老后的基本生活得到比較穩(wěn)定的保障。
摘要：土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民的命根子，是農(nóng)民就業(yè)的主要崗位和收入的主要來(lái)源，失地農(nóng)民面臨“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、社保無(wú)份”現(xiàn)狀。因此，擬對(duì)城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民安置問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)的研究，選擇實(shí)用可行的安置模式，探討解決失地農(nóng)民問(wèn)題的對(duì)策，對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安，具有重要的意義。
關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；城市化；安置模式
土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民的命根子，是農(nóng)民就業(yè)的主要崗位和收入的主要來(lái)源，土地一旦被征收或征用，就意味著農(nóng)民失去了基本生存保障。部分失地農(nóng)民將會(huì)成為“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、社保無(wú)份”的貧困群體，生活在城市的邊緣，成為社會(huì)發(fā)展中的不穩(wěn)定因素。目前，中國(guó)因城市擴(kuò)展產(chǎn)生的失地農(nóng)民有4 000多萬(wàn)人，有研究顯示，若照目前的城市化發(fā)展速度，估計(jì)到2030年中國(guó)失地農(nóng)民群體將達(dá)到1.1億人，其中將有5 000萬(wàn)以上的農(nóng)民處于既失地又失業(yè)的狀態(tài)，而從動(dòng)態(tài)來(lái)看，這一數(shù)字有可能達(dá)到8 000萬(wàn)人。因此，為失地農(nóng)民建立一套保障長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的安置模式是當(dāng)前征地工作中所要解決的關(guān)鍵問(wèn)題。本研究擬對(duì)城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民安置問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)的研究，選擇實(shí)用可行的安置模式，探討解決失地農(nóng)民問(wèn)題的對(duì)策，對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安，具有重要的意義。
一、當(dāng)前失地農(nóng)民所面臨的社會(huì)問(wèn)題
1.失地農(nóng)民生活難。土地征用后，原先失地農(nóng)民的家庭主要收入來(lái)源已經(jīng)減少，收入也大幅下降。原先少數(shù)從事種糧業(yè)的農(nóng)民種田的效益雖然不是很好，但是這部分收入穩(wěn)定，為農(nóng)民提供了最低生活保障，而如今這種最低生活保障也難以保留。原先多數(shù)從事花卉業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和種植水果業(yè)的城郊型農(nóng)業(yè)的農(nóng)民，由于他們的土地單產(chǎn)值高，收入多，所以一旦失地后經(jīng)濟(jì)會(huì)遭受很大打擊。而隨著出租的房屋和門(mén)面商鋪等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用地的被征用，原來(lái)對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)穩(wěn)定的經(jīng)常性收入（房屋租金和個(gè)體及私營(yíng)企業(yè)收入）也就化為泡影。現(xiàn)在他們的生活一切都城市化了，由于生活絕對(duì)成本增加，造成他們的生活水平下降。對(duì)于部分群眾年齡較大的失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在一些暫時(shí)性困難已經(jīng)清清楚楚地?cái)[在他們面前，由于只有農(nóng)業(yè)技術(shù)，謀生技能較少，就業(yè)十分困難，家庭經(jīng)濟(jì)收入失去了穩(wěn)定的來(lái)源，他們僅靠土地賠付維持生計(jì)，若遇子女讀書(shū)、生病等事情，可能會(huì)造成其生活水平日趨困難。 失地農(nóng)民就業(yè)難。近郊人口密度大，而就業(yè)崗位有限，競(jìng)爭(zhēng)激烈，對(duì)勞動(dòng)力素質(zhì)要求普遍較高。而由于失地農(nóng)民技能、文化、觀念、年齡等因素的制約，使他們參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力差，應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化能力弱，從而在嚴(yán)峻的城市就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)下，始終處于劣勢(shì)位置，故其普遍就業(yè)率不高。面對(duì)當(dāng)前就業(yè)難的嚴(yán)峻形勢(shì)，那些年齡偏大，文化程度偏低，身體較弱的失地農(nóng)民基本難以找到工作，即使是年輕力壯的能找到工作，也只是一些粗活、重活、臟活，就業(yè)幾率極小。 失地農(nóng)民保障難。對(duì)農(nóng)民而言，土地承載著生產(chǎn)資料和社會(huì)保障雙重功能。一旦土地被征用，他們的養(yǎng)老保障就會(huì)出現(xiàn)后顧之憂。目前，失地農(nóng)民的社會(huì)保障覆蓋面窄、保障水平低，自謀出路的農(nóng)民參加社會(huì)保險(xiǎn)少，而醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率更低，特別是老年人、病殘人等弱勢(shì)群體，養(yǎng)老保障已成為迫切需要解決的問(wèn)題。 失地農(nóng)民發(fā)展難。隨著中國(guó)工業(yè)化、城市化步伐的加快，征地撤遷工作涉及面廣，關(guān)系到群眾的切身利益，具有其特殊性和敏感性，大規(guī)模、快節(jié)奏的征地而引發(fā)的“失地綜合癥”，對(duì)失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活沖擊很大，在住房倒遷、子女入學(xué)、就業(yè)等方面都面臨著巨大的心理壓力，引發(fā)農(nóng)民“厭農(nóng)”情緒。部分農(nóng)民還存在著“高不成低不就”的就業(yè)觀念，依靠有限的補(bǔ)償費(fèi)和“房租經(jīng)濟(jì)”坐吃山空，對(duì)今后的生活缺乏信心和長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，失去了重新創(chuàng)業(yè)的勇氣和拼搏精神，表現(xiàn)出好逸惡勞、游手好閑、聽(tīng)天由命的低落情緒，甚至有個(gè)別還參與賭博，染上不良惡習(xí)。
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論文摘要:社會(huì)救助是社會(huì)保障體系中最基礎(chǔ)的制度安排，它是社會(huì)成員生存保障的最后一道防線，若這一制度存在缺漏，將使部分社會(huì)成員在遭遇生活困難時(shí)陷入絕境。在新的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境下，原有的社會(huì)救助凸顯出了諸多不適，完善社會(huì)救助體系，建立一個(gè)牢固的社會(huì)安全網(wǎng)，已成為了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的迫切需求。將新型社會(huì)救助制度分為制度安排體系、管理運(yùn)行體系和制度保障體系等三大部分進(jìn)行探索，對(duì)新型社會(huì)救助的保障項(xiàng)目重新進(jìn)行了設(shè)想，在其運(yùn)行和監(jiān)督方面提出了相關(guān)政策建議，最后提出了大力發(fā)展非政府救助的主張。
根據(jù)民政部 2008年第三季度統(tǒng)計(jì)季報(bào)，我國(guó)享受城市最低生活保障人數(shù) 2 272．8萬(wàn)人，農(nóng)村享受最低生活保障人數(shù) 3 857．7萬(wàn)人 ，五保供養(yǎng) 144．8萬(wàn)人傳統(tǒng)救濟(jì) 58．1萬(wàn)人次 ，臨時(shí)救濟(jì) 753．1萬(wàn)人次 ，總計(jì)達(dá)到7 086．5萬(wàn)救助對(duì)象，龐大的困難群體呼喚完善的社會(huì)救助體系。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)救助的內(nèi)容主要有城鄉(xiāng)最低生活保障制度、農(nóng)村五保戶制度、城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助、農(nóng)村扶貧以及災(zāi)害救濟(jì)等，許多專項(xiàng)救助制度還未完全展開(kāi)，現(xiàn)有的社會(huì)救助覆蓋面較窄，救助水平低，管理和運(yùn)行上也有諸多不暢，完善社會(huì)救助體系的工作迫在眉睫。從當(dāng)前我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)的要求以及社會(huì)保障體系內(nèi)在的發(fā)展趨勢(shì)看，新型的社會(huì)救助制度的目標(biāo)應(yīng)從單一的生活救助向綜合社會(huì)救助轉(zhuǎn)變，從生存性社會(huì)救助向改善生活、提供就業(yè)援助的發(fā)展型社會(huì)救助轉(zhuǎn)變，從二元分割的制度安排向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)救助轉(zhuǎn)變。
一、 新型社會(huì)救助的制度安排體系
黨的十七大提出了完善城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系的偉大目標(biāo)，將我 國(guó)社會(huì)救助 的發(fā)展推 向了一個(gè)新的臺(tái)階。目前我國(guó)對(duì)新型的社會(huì)救助體系內(nèi)容逐漸定型，并在有序展開(kāi)。其總體目標(biāo)是：到 2010年，即國(guó)家“十一五”規(guī)劃末，在全國(guó)建立以最低生活保障和災(zāi)民救助制度為基礎(chǔ)，以醫(yī)療、教育、住房 、司法等專項(xiàng)救助為輔助，以優(yōu)惠政策相配套，以社會(huì)互助為補(bǔ)充，政府責(zé)任明確，社會(huì)廣泛參與，運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，資金落實(shí)，管理規(guī)范，網(wǎng)絡(luò)健全，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的、覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)救助體系，切實(shí)保障困難群眾的基本生活，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。其制度內(nèi)容主要有：首先是針對(duì)城鄉(xiāng)貧困人口的基本生活救助，以及當(dāng)前我國(guó)針對(duì)農(nóng)村 “三無(wú)”人員的五保供養(yǎng)。其次是各項(xiàng)專項(xiàng)救助，包括醫(yī)療救助、住房救助、教育救助以及法律援助，最后是臨時(shí)、應(yīng)急救助，包括城市流浪乞討人員救助、自然災(zāi)害救助以及臨時(shí)救助。此外還有補(bǔ)充社會(huì)救助的內(nèi)容，由于其救助主體的特殊性，文章將在文末專門(mén)論述。
具體來(lái)說(shuō)，在城鄉(xiāng)居民最低生活保障方面，要依照《城市居民最低生活保障條例》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》確實(shí)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理下的應(yīng)保盡保，逐步提高保障水平，要根據(jù)當(dāng)?shù)氐奈锲穬r(jià)格和人民生活水平的改善進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，規(guī)范低保的申請(qǐng)、評(píng)議、審批程序，實(shí)行社會(huì)化的發(fā)放方式 ，做到公平、公正 、公開(kāi)。在農(nóng)村五保和農(nóng)村孤兒的救助方面，要依據(jù)《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》和民政部等的《關(guān)于孤兒救助工作的意見(jiàn)》加大養(yǎng)老院、孤兒院等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大政府的資金支持力度，完善管理制度，切實(shí)保障老年人的衣、食、住、醫(yī)、葬，以及孤殘兒童的生活、教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面權(quán)益。
在醫(yī)療救助方面，要進(jìn)一步拓寬醫(yī)療救助試點(diǎn)，擴(kuò)大醫(yī)療救助的范圍，進(jìn)一步完善手續(xù)，規(guī)范操作，加大資金投人 ，提高救助水平。在教育救助方面，要進(jìn)一步貫徹落實(shí)“兩免一補(bǔ)”政策 ，積極發(fā)揮“希望工程”、“春蕾計(jì)劃”等專項(xiàng)活動(dòng)的作用，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生要完善救助對(duì)策，在高等教育中繼續(xù)完善“獎(jiǎng)貸助補(bǔ)減”福利體系，確保不使一名學(xué)生因家庭經(jīng)濟(jì)困難而輟學(xué)。在住房救助方面要完善廉租房制度，構(gòu)建多層次的住房保障體系，多渠道籌集資金，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)廉租房制度落實(shí)情況的監(jiān)督、檢查。在司法援助方面應(yīng)按照《法律援助條例》，建立法律援助經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，組織法律援助隊(duì)伍，對(duì)符合法律援助條件的城鄉(xiāng)困難群眾無(wú)償提供法律服務(wù)。
在臨時(shí)救助方面，要建立健全自然災(zāi)害應(yīng)急救助預(yù)案，建立抗災(zāi)救災(zāi)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，提高災(zāi)情監(jiān)測(cè)、預(yù)警和災(zāi)后重建能力。對(duì)城市生活無(wú)著的流浪乞討人員要協(xié)調(diào)民政、衛(wèi)生、交通、公安、城管等部門(mén)共同做好救助工作。在社會(huì)成員突發(fā)意外災(zāi)害時(shí)要做好臨時(shí)救濟(jì)工作，同時(shí)發(fā)揮工會(huì)、婦聯(lián)以及社會(huì)慈善力量給予家庭出現(xiàn)意外困難者臨時(shí)救助。詳細(xì)情況見(jiàn)表 1。
二、新型社會(huì)救助的管理和運(yùn)行體系
一項(xiàng)社會(huì)政策要取得良好的社會(huì)效果，僅有完善的制度設(shè)計(jì)還只是萬(wàn)里走完了第一步，如何設(shè)計(jì)一套政令暢通、管理可行、高效快捷的管理和運(yùn)行體系是社會(huì)政策得以實(shí)現(xiàn)初衷的關(guān)鍵，對(duì)于社會(huì)救助制度亦是如此。
首先，要建立“政府主導(dǎo)，民政主管，部門(mén)協(xié)作 ，社會(huì)參與”的部門(mén)管理體制。當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)救助系統(tǒng)呈現(xiàn)出“多龍治水”的局面，財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)社會(huì)救助資金的預(yù)算安排、使用監(jiān)督，衛(wèi)生部門(mén)、建設(shè)部門(mén)、教育部門(mén)、司法部門(mén)分別負(fù)責(zé)各專項(xiàng)社會(huì)救助，公安、交通、城管、衛(wèi)生、民政等部門(mén)共同負(fù)責(zé)城市生活無(wú)著的流浪乞討人員，各級(jí)工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián) 、慈善總會(huì)、紅十字協(xié)會(huì)也在社會(huì)救助中發(fā)揮著重要作用，多頭的管理體制浪費(fèi)了現(xiàn)有資源，造成重復(fù)救助或救助資源分配不均等現(xiàn)象，不僅不利于各部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，同時(shí)也降低了行政管理的效率，使社會(huì)救助的功能發(fā)揮大打折扣。因此，確立“政府主導(dǎo)，民政主管，部門(mén)協(xié)作 ，社會(huì)參與”的管理原則 ，組建部門(mén)協(xié)調(diào)委員會(huì)，將建設(shè)部門(mén)、衛(wèi)生部門(mén)、教育部門(mén)、司法部門(mén)等有機(jī)的統(tǒng)一到一起 ，必將使社會(huì)救助發(fā)揮出最大效益。
其次，合理分擔(dān)中央與地方政府的社會(huì)救助財(cái)政責(zé)任。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，社會(huì)救助經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)通常有三種方式，即中央財(cái)政全部負(fù)擔(dān)、地方政府編制預(yù)算中央政府予以補(bǔ)貼、全部由地方政府負(fù)擔(dān)?？紤]到我國(guó)是一個(gè)區(qū)域發(fā)展不平衡的大國(guó)，實(shí)行中央政府主導(dǎo)下的地方分責(zé)制應(yīng)當(dāng)是比較合理的。中央政府承擔(dān)過(guò)大的份額，會(huì)直接影響重大國(guó)家項(xiàng)目的實(shí)施；而地方政府負(fù)擔(dān)過(guò)重，又不利于地方政府積極性的發(fā)揮。所以，可以采取先中央后地方的分擔(dān)原則 ，在全國(guó)范圍內(nèi)，實(shí)行中央財(cái)政統(tǒng)一管轄，分區(qū)撥付資金的體制；而“老、少、邊、窮”地區(qū)則由地方政府負(fù)擔(dān)中央財(cái)政之外的次要責(zé)任；特殊情況下，再由中央政府承擔(dān)補(bǔ)充性責(zé)任。這樣 ，就可以應(yīng)對(duì)目前被救助對(duì)象的貧困普遍存在與各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重失衡的兩難選擇。
最后，要加快社會(huì)救助信息管理系統(tǒng)建設(shè)。信息系統(tǒng)的搭建似乎是社會(huì)救助系統(tǒng)中一個(gè)微不足道部分，其實(shí)不然，社會(huì)救助是一項(xiàng)復(fù)雜細(xì)致、量大面寬的工作，靠傳統(tǒng)的人工操作已經(jīng)不能適應(yīng)需要，使用網(wǎng)絡(luò)化管理效率高，質(zhì)量好，還可以減少管理成本，提高透明度，能方便快捷公布有關(guān)信息，提供及時(shí)準(zhǔn)確的查詢服務(wù)，也有利于社會(huì)監(jiān)督，減少腐敗和差錯(cuò)。因此，逐步建立社會(huì)救助信息管理和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，不斷改善社會(huì)救助工作手段，及時(shí)、準(zhǔn)確、動(dòng)態(tài)地掌握社會(huì)救助信息，提高社會(huì)救助工作效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助管理服務(wù)的規(guī)范化、現(xiàn)代化、信息化應(yīng)該是構(gòu)建高效社會(huì)救助體系不錯(cuò)的選擇。
三、新型社會(huì)救助的保障體系
許多躬身一線的理論工作者們，往往會(huì)驚詫于一項(xiàng)制度或政策理論與現(xiàn)實(shí)的巨大差別，尋根溯源，他們總能深深感觸到一項(xiàng)制度只有在設(shè)計(jì)、實(shí)施和監(jiān)督各部分環(huán)環(huán)相扣的情況下才會(huì)向著預(yù)期方向發(fā)展，否則將會(huì)事倍功半。建構(gòu)一套嚴(yán)密的社會(huì)救助實(shí)施保障機(jī)制，將會(huì)對(duì)社會(huì)救助起到糾錯(cuò)糾偏、后備支援的重要作用，是社會(huì)救助制度建設(shè)不可缺少的環(huán)節(jié)。
第一 ，要加快社會(huì)救助立法，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的規(guī)范化、法制化。從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)看，社會(huì)救助體系是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展 的必備體系，而完善的社會(huì)救助法律體系在社會(huì)救助中起著先導(dǎo)性的作用，要充分發(fā)揮新型社會(huì)救助體系在社會(huì)保障中的突出作用 ，就必須盡快推動(dòng)《社會(huì)救助法》以及相關(guān)法律的出臺(tái)，對(duì)社會(huì)救助的實(shí)施主體、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、期限、條件、監(jiān)督、責(zé)任、義務(wù)等方面進(jìn)行規(guī)范 ，使救助工作有法可依、有章可循，從而保證社會(huì)救助做到公開(kāi)、公平 、公正，更好地發(fā)揮社會(huì)救助工作的社會(huì)效益。
在立法中要強(qiáng)調(diào)建立救助制度的實(shí)施機(jī)制，如受助人員登記辦法，社會(huì)救助資金發(fā)放辦法等，同時(shí)也要對(duì)社會(huì)救助實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行規(guī)范，包括對(duì)社會(huì)救助機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員的監(jiān)督，對(duì)救助資金與實(shí)物管理的監(jiān)督 ，對(duì)社會(huì)救助的公正度進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)社會(huì)救助的效益進(jìn)行監(jiān)督等等。只有在制度設(shè)計(jì)、實(shí)施管理和監(jiān)督上做好立法銜接，社會(huì)救助制度的實(shí)施才會(huì)順利進(jìn)行。
第二，多渠道籌集社會(huì)救助資金。拓展資金渠道，確保資金來(lái)源，是社會(huì)救助體系建設(shè)的一項(xiàng)最重要、也是最困難的工作。做好這項(xiàng)工作，首先要穩(wěn)定和豐富資金來(lái)源。在財(cái)政撥款方面，各地要切實(shí)發(fā)揮財(cái)政主渠道的作用 ，按照建立公共財(cái)政的要求 ，加大財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和力度，將社會(huì)救助所需資金列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提升逐年增加。同時(shí)要發(fā)揮社會(huì)捐助的輔助力量 ，要推進(jìn)社會(huì)捐助經(jīng)?；?、制度化 ，引導(dǎo)、鼓勵(lì)和組織社會(huì)力量參與社會(huì)救助，充分發(fā)揮個(gè)人、企事業(yè)單位、民問(wèn)組織等各方面作用，為社會(huì)救助提供必要的補(bǔ)充。其次要規(guī)范資金發(fā)放機(jī)制。盡量減少中間環(huán)節(jié)，堅(jiān)持公開(kāi)透明，確保救助資金足額、及時(shí)、順暢地發(fā)放到困難群眾手中。另外要嚴(yán)格資金管理過(guò)程。社會(huì)救助資金要堅(jiān)持和健全專項(xiàng)預(yù)算 、專戶管理、?？顚Ｓ弥贫?，以確保資金安全，杜絕貪污浪費(fèi)。
第三，建立健全社會(huì)救助服務(wù)體系。社會(huì)救助的服務(wù)體系是社會(huì)救助工作的最終端，起著一線戰(zhàn)士的作用。要構(gòu)建良好的社會(huì)救助服務(wù)體系，首先要 以各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 ，街道辦事處為依托，辦好救助站或救助所，形成廣覆蓋的社會(huì)救助組織網(wǎng)絡(luò)，另外要加強(qiáng)社會(huì)救助服務(wù)的人員隊(duì)伍建設(shè)，吸引專門(mén)的社會(huì)工作者，尤其是大中專院校的專業(yè)人才充實(shí)到社會(huì)救助工作中。另外還要形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo) ，統(tǒng)一管理的行政管理體制避免多頭申報(bào)、多頭救助、遺漏等現(xiàn)象的發(fā)生，增強(qiáng)救助款物使用的科學(xué)性、針對(duì)性和有效性，實(shí)現(xiàn)救助效能最大化。
第四，完善社會(huì)救助體系監(jiān)督機(jī)制。社會(huì)救助的監(jiān)督機(jī)制是確保社會(huì)救助制度良好運(yùn)行，杜絕不良現(xiàn)象發(fā)生的必備機(jī)制，只有做好監(jiān)督工作，社會(huì)救助才會(huì)向著健康、可持續(xù)的方向發(fā)展。主要包括對(duì)受助人員的確認(rèn)和社會(huì)救助資金的管理上。對(duì)于受助人員的確認(rèn)來(lái)說(shuō)，要堅(jiān)持公開(kāi)透明的原則，完善社會(huì)救助公示制度，開(kāi)設(shè)反饋渠道，廣泛接受媒體、輿論等各界社會(huì)監(jiān)督。在資金的管理上，要嚴(yán)格按照基金管理的相關(guān)規(guī)定來(lái)使用資金，在發(fā)放中要盡量減少中間環(huán)節(jié)，防止社會(huì)救助資金的截留，流出現(xiàn)象的發(fā)生，杜絕腐敗，完善執(zhí)行部門(mén)的自我監(jiān)督，如實(shí)記錄每一筆經(jīng)費(fèi)的運(yùn)作，同時(shí)對(duì)其資金賬目實(shí)行全程審計(jì)，確保資金如實(shí)發(fā)放，使社會(huì)救助資金確實(shí)起到維護(hù)社會(huì)成員基本權(quán)益的作用。
四、大力發(fā)展慈善組織等類型的補(bǔ)充社會(huì)救助力量
救助工作的社會(huì)化已成為國(guó)際慣例，它代表著現(xiàn)代社會(huì)保障的發(fā)展方向。因此，政府應(yīng)積極支持社會(huì)力量參與救助事業(yè)，創(chuàng)造條件開(kāi)發(fā)社會(huì)救助資源，推進(jìn)非政府組織和社會(huì)成員之間的社會(huì)互助，形成以政府為主導(dǎo)、以非政府組織為補(bǔ)充的、多層次立體式的社會(huì)救助體系。
一方面要大力提倡社會(huì)互幫互助。互幫互助是中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)，在建設(shè)新型社會(huì)保障體系的過(guò)程中仍要繼續(xù)發(fā)揮這種傳統(tǒng)的巨大作用。具體到社會(huì)救助制度過(guò)程中，首先 ，政府要秉持社會(huì)保障公平、正義 、共享的理念，進(jìn)一步加大通過(guò)稅收等手段調(diào)節(jié)居民收入分配的力度，以縮小社會(huì)貧富差距，籌集社會(huì)救助資源，緩解救助壓力。其次，要發(fā)揮工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián) 、殘聯(lián)等群眾團(tuán)體和組織在社會(huì)幫困工作中的作用 ，多方面、多途徑解決特殊群體的困難，有效整合社會(huì)救助資源，最終形成政府主導(dǎo)、社會(huì)互動(dòng)的多層次的，有機(jī)統(tǒng)一的救助機(jī)制。
另一方面還要重視和發(fā)揮非政府組織在社會(huì)救助中的作用。這是政府救助資源的補(bǔ)充，也是當(dāng)前社會(huì)救助體系建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，然而其在社會(huì)救助中起到的巨大作用卻是絕不容我們忽視的，這一點(diǎn)已經(jīng)在2008年的汶川大地震中向我們充分展示了其力量，所以要大力培育非政府社會(huì)公益組織、非營(yíng)利組織、慈善機(jī)構(gòu)、群眾組織、社區(qū)組織、自愿團(tuán)體以及熱心公益事業(yè)的企業(yè)、家庭和個(gè)人在內(nèi)的全社會(huì)力量，朝著國(guó)家主導(dǎo)的多元救助模式發(fā)展。政府要積極扶持社會(huì)公益組織的發(fā)展，要為它們的發(fā)展壯大提供良好的法律政策環(huán)境和社會(huì)文化環(huán)境。另外要大力發(fā)展社會(huì)志愿者隊(duì)伍，吸納大中專院校的專業(yè)人才，完善社區(qū)公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提倡開(kāi)展社會(huì)互助，為困難群體提供更多的關(guān)懷和救助。這樣，不但可以減輕政府救助的負(fù)擔(dān)，還可以彌補(bǔ)政府救助在社會(huì)救助中的某些不足，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，使困難群體的生活狀況得以更好地改善。
完善的理論綱領(lǐng)是實(shí)踐工作取得良好效果的先導(dǎo)，面對(duì)各種政策環(huán)境，我們要掌握區(qū)別對(duì)待、分類指導(dǎo)，整體規(guī)劃、分步推進(jìn)的建制方法，充分整合和利用現(xiàn)有的各種社會(huì)救助資源，做好部門(mén)協(xié)調(diào)、理順行政管理體制的工作，相信，城鄉(xiāng)一體化、組織網(wǎng)絡(luò)化、保障制度化、救助多元化的新型社會(huì)救助體系必將早日實(shí)現(xiàn)。
參考文獻(xiàn)
[1]楊衍銀．大力推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系建設(shè)，切實(shí)保障困難群眾基本生活[J]．社會(huì)福利，2004(9)．
論文關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；土地保障；農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)
2004年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，其中有關(guān)于”農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)”在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。”黨的十七屆三中全會(huì)和2009年中央1號(hào)文件提出：加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法、自愿、有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。
土地按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律從低效率項(xiàng)目向高效率項(xiàng)目轉(zhuǎn)移，結(jié)果是資源的優(yōu)化配置和效率的提高，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)則是指適應(yīng)當(dāng)前生產(chǎn)力發(fā)展水平，將零散的生產(chǎn)要素適當(dāng)集中，采用先進(jìn)的生產(chǎn)方式，使其規(guī)模、投入的產(chǎn)出量和商品都高于當(dāng)?shù)仄骄剑瑥亩岣咄恋卣w產(chǎn)出效率。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)可以實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模時(shí)才能達(dá)到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的最大化。
1、由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然環(huán)境、文化背景等因素的不同，在政策的具體實(shí)施過(guò)程中也出現(xiàn)了一些亟待解決的問(wèn)題
1．1土地流轉(zhuǎn)總量不大。雖然土地流轉(zhuǎn)在我國(guó)農(nóng)村已經(jīng)是一種較為普遍的現(xiàn)象，大部分地區(qū)都存在一種形式或多種形式的土地流轉(zhuǎn)，但從流轉(zhuǎn)規(guī)模來(lái)看，無(wú)論是各種形式的流轉(zhuǎn)量，還是所有形式的流轉(zhuǎn)總量仍然不夠大，這就使得土地流轉(zhuǎn)制度能夠真正發(fā)揮的作用大打折扣，這有違政策制定的初衷。
1．2自發(fā)流轉(zhuǎn)為主，流轉(zhuǎn)效益不高。目前農(nóng)村流轉(zhuǎn)面積中多是本村內(nèi)部村民之間的零星流轉(zhuǎn)，沒(méi)有形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，流轉(zhuǎn)效益并不高。由于缺乏政策的有效引導(dǎo)，土地多是在農(nóng)民之間流轉(zhuǎn)，只不過(guò)是變換了不同的使用者，往往還是以農(nóng)業(yè)種植業(yè)為主，沒(méi)有引入科技實(shí)現(xiàn)大規(guī)模經(jīng)營(yíng)，土地收益沒(méi)有顯著提高，土地附加值仍然很低，農(nóng)民收入沒(méi)有根本上的增加。
1．3土地流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范的操作程序。由于土地流轉(zhuǎn)制度還不夠完善，相應(yīng)的法律制度又過(guò)于片面、籠統(tǒng)或是不夠靈活，造成了不少農(nóng)戶用”口頭協(xié)議”、私下自發(fā)流轉(zhuǎn)的局面，這樣一種流轉(zhuǎn)交易沒(méi)有明確規(guī)定流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利與義務(wù)，因而在現(xiàn)實(shí)中造成了不少的糾紛。
2、土地的保障職能
在我國(guó)，由于歷史性的原因，國(guó)家用制度的方式界定了一部分人為”農(nóng)民”的身份，造成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)這一特殊現(xiàn)象的存在，使農(nóng)民失去了獲得相關(guān)資源分配的權(quán)利，農(nóng)民長(zhǎng)期被排斥在國(guó)家的社會(huì)保障體系之外，而土地收入則成為農(nóng)民維持最低生活需要和抵御生存風(fēng)險(xiǎn)的主要方式。由于農(nóng)村社會(huì)保障制度的長(zhǎng)期缺失，土地承擔(dān)了農(nóng)村的社會(huì)保障功能，替代了以國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主的現(xiàn)代社會(huì)保障制度。土地是農(nóng)村社會(huì)保障體系的核心，經(jīng)營(yíng)土地是他們獲得經(jīng)濟(jì)收入、維持基本生存的主要手段，是農(nóng)民生活的重要保障。
2．1最低生活保障職能。土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)要素，同時(shí)也具有對(duì)農(nóng)民的最低生活保障職能。雖然隨著社會(huì)化程度的不斷加深，當(dāng)前農(nóng)民的謀生手段和就業(yè)方式越來(lái)越多樣化，但是，絕大多數(shù)農(nóng)民的主要收入來(lái)源仍依賴于土地的產(chǎn)出，其提供的產(chǎn)出是農(nóng)村家庭日常生活開(kāi)支和應(yīng)付生活風(fēng)險(xiǎn)的重要來(lái)源，可以說(shuō)，對(duì)于絕大多數(shù)農(nóng)民來(lái)講，土地是他們保障自身最低生活水平的物質(zhì)條件。
2_2養(yǎng)老保障職能。在我國(guó)，土地還兼有養(yǎng)老保障的功能。步入老齡的農(nóng)民，如果他們自己還能進(jìn)行勞動(dòng)，”土地+勞動(dòng)”就是他們的養(yǎng)老保障。在我國(guó)，受養(yǎng)兒防老的傳統(tǒng)文化影響，農(nóng)村的養(yǎng)老方式主要是家庭養(yǎng)老，土地作為一種生產(chǎn)生活資料可以由子孫代為耕種，相應(yīng)的，養(yǎng)老的重?fù)?dān)也由子孫接過(guò)。此外，年邁農(nóng)民也可以將土地轉(zhuǎn)包出去以獲得部分生活保障。
2_3就業(yè)保障職能。農(nóng)民在土地上進(jìn)行耕作本身就為農(nóng)民提供了就業(yè)機(jī)會(huì)。在國(guó)家發(fā)展速度較快、就業(yè)機(jī)會(huì)較多、農(nóng)民年輕力壯時(shí)，可以外出經(jīng)商務(wù)工，農(nóng)業(yè)僅僅作為一種副業(yè)：在國(guó)家發(fā)展速度較慢、就業(yè)機(jī)會(huì)較少甚至沒(méi)有就業(yè)機(jī)會(huì)或是農(nóng)民年邁體衰失去勞動(dòng)能力，導(dǎo)致外來(lái)收入中斷時(shí)，土地則可以賴以生存，可以說(shuō)是提供了一種失業(yè)保障。
2．4其他保障功能。如醫(yī)療保障~mtl，理保障等。雖然農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度在一定程度上減輕了農(nóng)民的醫(yī)療負(fù)擔(dān)，但其保障水平相對(duì)較低，保障能力還有不足，農(nóng)民的醫(yī)療負(fù)擔(dān)仍然很重，”因病返貧”的現(xiàn)象依然存在。土地的實(shí)物保障可以節(jié)約農(nóng)戶的現(xiàn)金支出，農(nóng)民可以將更多地現(xiàn)金收入用于醫(yī)療支出，從而相對(duì)減輕了家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。此外，由于自古以來(lái)的農(nóng)耕思想的影響，土地還是農(nóng)民的心理依靠，其擁有土地的滿足感可以維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。
3、新時(shí)期我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)和完善
土地流轉(zhuǎn)政策的目的是為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高廣大農(nóng)村居民的生活水平，但是在政策的實(shí)施初期階段，由于制度還不夠完善，加上各地的實(shí)際情況的差異，土地流轉(zhuǎn)在使得一部分農(nóng)村居民失去了土地保障功能的同時(shí)也沒(méi)有相應(yīng)的社會(huì)保障制度來(lái)予以協(xié)調(diào)保障，這部分農(nóng)村居民就暫時(shí)處于一種保障的真空狀態(tài)，這與政策的初衷是相違背的，對(duì)于農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定，乃至農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展都是十分不利的。因此，我國(guó)應(yīng)加快農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)和完善：
3．1構(gòu)建完善的農(nóng)村社會(huì)救助體系。在完善傳統(tǒng)的”五?！惫B(yǎng)制度的基礎(chǔ)上，不斷擴(kuò)大農(nóng)村最低生活保障制度普及范圍，使更多的農(nóng)村居民覆蓋在這一制度之下，保障農(nóng)民的基本生活需求。另外，對(duì)于貧困農(nóng)村的突發(fā)性、臨時(shí)性生活困難，也要有相應(yīng)的政策覆蓋，切實(shí)保障困難群體的基本生活權(quán)益。
3．2建立并健全新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)保險(xiǎn)制度。目前，已經(jīng)試點(diǎn)建立起以政府組織引導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合，政府投資為主，低水平起步的農(nóng)村基本養(yǎng)老保障制度，解決農(nóng)民的基本養(yǎng)老有了制度上的保障。由于我國(guó)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展部平衡，加之農(nóng)民群體正在快速分化，新農(nóng)保應(yīng)堅(jiān)持循序漸進(jìn)的原則，逐步在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保制度的全面覆蓋，將全體農(nóng)村居民覆蓋在制度之下，降低了農(nóng)民養(yǎng)老的自我需求，實(shí)現(xiàn)所有農(nóng)民老有所養(yǎng)。
