時(shí)間：2022-08-12 22:45:42
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇社會(huì)救濟(jì)制度，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
[關(guān)鍵詞] 英國 社會(huì)救濟(jì)制度 演變 啟示
世界各個(gè)國家在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過程中大都制定出適合自己的社會(huì)救濟(jì)措施,這些措施有的是個(gè)人提供的,有的是團(tuán)體組織實(shí)施的,還有的是政府組織實(shí)施的。在現(xiàn)代社會(huì)中,不論是發(fā)展中國家還是發(fā)達(dá)國家，社會(huì)保障體系中也都存在著最低的保障層次,即社會(huì)救濟(jì)制度,所以可以說社會(huì)救濟(jì)承擔(dān)著保障全體公民維持生存的職責(zé)。英國歷史上對貧困者的救濟(jì)工作經(jīng)歷了一系列的演變過程,分析其演變過程及與當(dāng)時(shí)社會(huì)環(huán)境的關(guān)系,對我們今天探討適合我國國情的社會(huì)保障體系、保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有一定的借鑒意義。
一、英國社會(huì)救濟(jì)制度的發(fā)展
英國是具有悠久社會(huì)救濟(jì)傳統(tǒng)的西方國家，并且是世界上第一個(gè)把社會(huì)救濟(jì)以法律的形式確定下來的國家，早在1601年就頒布了《伊麗莎白濟(jì)貧法》。但是英國的社會(huì)救濟(jì)制度不是一蹴而就的，而是一步一步地發(fā)展起來的。
1.中紀(jì)世以前，由于生產(chǎn)力提高以后，氏族制度社會(huì)被農(nóng)莊制社會(huì)所取代，出現(xiàn)了地主、自由民、半自由民和奴隸，英國開始向封建社會(huì)轉(zhuǎn)變，在這個(gè)過程中出現(xiàn)兩極分化，人們?yōu)榱松妫坏貌贿M(jìn)行相互救助，其中主要是民間自發(fā)的相互救助。
2.從中世紀(jì)開始，英國教會(huì)舉辦的慈善救濟(jì)在整個(gè)社會(huì)的救濟(jì)中占有重要的地位。如在宗教改革之前英國教會(huì)什一稅的三分之一用于慈善事業(yè)。個(gè)人慈善救濟(jì)在英國中世紀(jì)的社會(huì)救濟(jì)中也發(fā)揮著重要作用，當(dāng)時(shí)社會(huì)上的各階層成員特別是一些商人對社會(huì)救濟(jì)都積極支持和參與。當(dāng)時(shí)英國各行的行會(huì)組織也都對自己貧困的會(huì)員進(jìn)行救助。但是這些救助措施沒有形成制度，對當(dāng)時(shí)貧困人員的救助也都很有限。
3.《濟(jì)貧法》是一項(xiàng)綜合的救濟(jì)制度。1536年，《亨利濟(jì)貧法》的頒布標(biāo)志著英國政府開始為解決貧困問題承擔(dān)了一定的職責(zé)。但是一直到16世紀(jì)中期，英國用于救濟(jì)的財(cái)物主要還是教會(huì)和個(gè)人的捐贈(zèng)。1572年，英國國會(huì)頒布一項(xiàng)法令，規(guī)定不論城市、城鎮(zhèn)或是鄉(xiāng)村，每個(gè)公民都要繳納為了濟(jì)貧而專門設(shè)立的基金。因?yàn)橛辛饲懊娴姆苫A(chǔ)，為了解決當(dāng)時(shí)棘手的社會(huì)問題，1601年英國頒布了《伊麗莎白濟(jì)貧法》，這一法律也被稱作舊《濟(jì)貧法》。舊《濟(jì)貧法》在英國實(shí)行了230多年，對英國資本主義的發(fā)展起了重要的作用。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,19世紀(jì)30年代舊《濟(jì)貧法》明顯不適應(yīng)社會(huì)的需要了，英國為適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，于1834年頒布了新《濟(jì)貧法》。新《濟(jì)貧法》的最大特點(diǎn)就是實(shí)行院內(nèi)救濟(jì)，貧困者必須進(jìn)入濟(jì)貧院才能得到救濟(jì)。同時(shí)對接受院內(nèi)救濟(jì)的貧困者做出了諸多限制，如剝奪其選舉權(quán)，以作為對其的政治懲罰。在新、舊《濟(jì)貧法》實(shí)行期間英國其他的救濟(jì)組織并沒有停止其行動(dòng),特別是教會(huì)的慈善事業(yè)一直在發(fā)揮作用。
4.現(xiàn)代社會(huì)保障制度取代濟(jì)貧法制度。經(jīng)過幾十年的努力，英國的現(xiàn)代社會(huì)保障的基本框架基本構(gòu)成，其中包括英國1909年的《勞動(dòng)介紹所法》、1911年的《失業(yè)保險(xiǎn)法》、1908年的《養(yǎng)老金法》及1911年的《國民健康保險(xiǎn)法》。
5.頒布《國民救濟(jì)法》。在1948年頒布了《國民救濟(jì)法》,正式建立了國民救濟(jì)制度。《國民救濟(jì)法》頒布以后,就用新的國民救濟(jì)制度代替了濟(jì)貧法制度。在國民救濟(jì)制度下,用于對貧窮的個(gè)人所提供的救濟(jì)支出、地方政府為貧窮人所提供的住所和其他服務(wù)、與國民救濟(jì)制度相關(guān)的各種支出,均有議會(huì)批準(zhǔn)的撥款承擔(dān);建立國民救濟(jì)局為英國民眾提供幫助與救濟(jì);獲得國民救濟(jì)的基本條件是個(gè)人不能解決其基本需要，或者個(gè)人的收入不足以解決其基本需要。以后在1976年英國修訂了《國民救濟(jì)法》更名為《補(bǔ)充救濟(jì)法》,主要是補(bǔ)充英國《國民保險(xiǎn)法》在社會(huì)保障制度中的不足。這樣英國的現(xiàn)代社會(huì)救濟(jì)制度建立并發(fā)展起來了。
二、英國救濟(jì)制度所引發(fā)的啟示
隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，社會(huì)救濟(jì)正在逐步由低層次向高層次過渡。經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，已由單純維持貧困人民的最低生活水平，發(fā)展為以扶優(yōu)、扶貧為重心，解決貧困人民溫飽問題，開始由救濟(jì)型向福利型轉(zhuǎn)變；經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，社會(huì)救濟(jì)原有的社會(huì)功能逐步由社會(huì)保險(xiǎn)所代替。但是收入分配、社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡等仍然是當(dāng)前影響社會(huì)和諧的主要經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，所以盡快完善我國的社會(huì)救助和保障體系應(yīng)是當(dāng)務(wù)之急。
1.實(shí)行優(yōu)化原則。包含兩層含義:一是政府是社會(huì)救濟(jì)支出的承擔(dān)者;二是要使社會(huì)救濟(jì)資金運(yùn)用到最關(guān)鍵的地方,真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)救濟(jì)等的功能。
2.救助貧困，但要防止寄生現(xiàn)象和好逸惡勞現(xiàn)象的出現(xiàn)和蔓延,同時(shí),對不誠實(shí)和欺騙行為要有預(yù)防措施和懲戒措施。
3.防止因貧富分化導(dǎo)致社會(huì)階層的分化和對立，應(yīng)當(dāng)把社會(huì)救助看成是縮小貧富差距的內(nèi)容和措施之一。
4.從實(shí)際出發(fā)，建立多層次的農(nóng)村社會(huì)保障制度;對經(jīng)濟(jì)落后的貧困地區(qū),要把社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救濟(jì)工作統(tǒng)一起來,扶持貧困戶參加社會(huì)保險(xiǎn)。
5.盡快制定并頒布《社會(huì)保障法》，確保保障基金正常有序地運(yùn)轉(zhuǎn)。
參考文獻(xiàn):
[1]The Past All Around Us:Published by the Reader’s Digest Association Limited. Printed in Great Britain,1979
摘要：在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的當(dāng)今社會(huì)，商事行為已成為了經(jīng)濟(jì)交流中的主流，而商事關(guān)系的普遍性又在客觀的引發(fā)著各種各樣的商事糾紛。商事法正是調(diào)整商事關(guān)系的法律規(guī)范，并且其通過商事法律關(guān)系的中介來平衡商事關(guān)系，商事法是將商事行為具體化、法律化，并積極引導(dǎo)商事主體去締造具體的商事法律關(guān)系，以保證權(quán)利和義務(wù)的平衡性，以便引導(dǎo)不符合法權(quán)模式的商事行為能夠重返正常和健康的運(yùn)行軌道上來。
關(guān)鍵詞：商事救濟(jì)制度；商事行為；商事糾紛
中圖分類號(hào)：D925.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-8500（2013）01-0032-02
一、商事救濟(jì)制度的概念
商事救濟(jì)不同于民事救濟(jì)，它主要是發(fā)生在商業(yè)領(lǐng)域的，是針對與商事侵權(quán)責(zé)任，為平衡商事法律關(guān)系之間平等和維護(hù)商行為平穩(wěn)發(fā)展的一種重要手段。而且由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，商事侵權(quán)行為的形式和內(nèi)容的多樣化，商事救濟(jì)制度所要調(diào)整的范圍也會(huì)隨之?dāng)U大和嚴(yán)謹(jǐn)。
可見，商事救濟(jì)是指對商事主體間的具體商事法律關(guān)系不符合法律法規(guī)要求的現(xiàn)象進(jìn)行必要的治理，使其重返正常和健康的運(yùn)行軌道從而回復(fù)到圓滿的狀態(tài)，達(dá)到商事主體間的利益以及商事主體和社會(huì)的利益的平衡。而商事救濟(jì)制度，就是所有關(guān)于商事救濟(jì)的原則、規(guī)則和具體法律規(guī)范的總和[1]。
二、商事救濟(jì)制度的特征
所謂商事救濟(jì)制度的特征，是相對于民事救濟(jì)而言。商事救濟(jì)制度有同于民事救濟(jì)的特點(diǎn)，但其也具有自身的特殊性。
（一）全面性
與民事救濟(jì)制度相比，民事救濟(jì)的重點(diǎn)是保護(hù)民事主體所享有的權(quán)利，其救濟(jì)的主要方式是強(qiáng)制義務(wù)人履行義務(wù)，否則追求其民事法律責(zé)任，從而為民事權(quán)利提供堅(jiān)強(qiáng)可靠的法律保障；而商事救濟(jì)雖也以保護(hù)商事權(quán)利為中心，但因商事法律關(guān)系大多涉及社會(huì)公共利益以及交易安全，因而救濟(jì)要顧及商事法律關(guān)系的全部要素：即商事救濟(jì)不僅關(guān)注商人的合法權(quán)益，而且也看重市場的秩序，救濟(jì)的結(jié)果不僅要使合法權(quán)利得到保障，而且要恢復(fù)正常的市場秩序。所以無論救濟(jì)范圍、目的、程度都較民事救濟(jì)全面。
（二）嚴(yán)格性
商法的任務(wù)之一即必須維護(hù)和確保交易安全。為此，商法廣泛采用公示主義、嚴(yán)格責(zé)任原則等，使商事行為與以意思表示為核心的民事法律行為存在差異。當(dāng)商事關(guān)系遭到破壞而追究法律責(zé)任時(shí)，通常采用嚴(yán)格責(zé)任，體現(xiàn)了商事救濟(jì)的嚴(yán)格性。
（三）同質(zhì)性
所謂同質(zhì)救濟(jì)，就是以同樣的方式來彌補(bǔ)商事主體所受的損失[2]。商事法所調(diào)整的商事關(guān)系，具有鮮明的財(cái)產(chǎn)屬性，對商事權(quán)利和商事關(guān)系的破壞，也就是財(cái)產(chǎn)利益的減損，通過商品貨幣的手段即可使其恢復(fù)，而很少存在賠禮道歉、消除影響、恢復(fù)名譽(yù)等非財(cái)產(chǎn)責(zé)任。
（四）相對性
也多為限定救濟(jì)性，商事救濟(jì)主要是保護(hù)商事關(guān)系，而商事關(guān)系主要是以盈利為目的的商事主體之間的、以商品貨幣為核心內(nèi)容的社會(huì)關(guān)系。這種關(guān)系包含著商事活動(dòng)迅捷和高風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)。也由于商事活動(dòng)的高風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)，商事主體在商事活動(dòng)中有可能置他人利益及商事法律規(guī)范于不顧，法律則須考慮其活動(dòng)的高風(fēng)險(xiǎn)性，而限定其商事責(zé)任范圍。
商事救濟(jì)的上述特征，即將商事救濟(jì)與民事救濟(jì)從四個(gè)不同側(cè)面進(jìn)行比較所得出的結(jié)論。應(yīng)當(dāng)說，這幾方面的特征并不相悖，不僅揭示了民事救濟(jì)與商事救濟(jì)的各自內(nèi)在特質(zhì)，而且，這種內(nèi)在特質(zhì)的差異源于各自的救濟(jì)對象――民事關(guān)系和商事關(guān)系的分野。
三、商事救濟(jì)制度的內(nèi)容
商事救濟(jì)制度的主要內(nèi)容隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的深入和發(fā)展，商事活動(dòng)中的糾紛越來越頻繁。這主要涉及以下形式：一是在商事活動(dòng)中商事行為的參與人違反己方義務(wù)從而引起糾紛，多以違反合同為表現(xiàn)形式；二是在商事活動(dòng)中商事行為的參與人進(jìn)行侵犯他人利益的行為而引起的糾紛，一般稱為侵權(quán)糾紛。對于商事糾紛的解決有多種多樣的方法，例如調(diào)解、協(xié)商、和解、訴訟、仲裁等等。三是商業(yè)破產(chǎn)制度，破產(chǎn)制度能清結(jié)商事權(quán)利義務(wù)紛爭，復(fù)蘇和純潔商事主體，消除病態(tài)的商事法律關(guān)系，從而保護(hù)債權(quán)人的合法利益，也是商事救濟(jì)制度中重要的手段。[3]
（一）商事訴訟
所謂商事訴訟，是指人民法院在商事爭議或商事糾紛當(dāng)事人及其他訴訟參與人的參加下，審理和解決商事爭議的各種訴訟活動(dòng)以及由此而形成的各商事訴訟法律關(guān)系。
（二）商事仲裁
所謂商事仲裁，是指發(fā)生了商事爭議或糾紛的商事主體，通過事先或事后達(dá)成一定形式協(xié)議的方式，將有爭議的商事權(quán)利和義務(wù)事項(xiàng)，提交第三人（仲裁人或公斷人），由其作居中裁決，以維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，從而使商事爭議或糾紛得以解決的一種制度。
（三）商事破產(chǎn)
現(xiàn)在大多數(shù)學(xué)者提出商事破產(chǎn)是商事救濟(jì)的最終手段。商事破產(chǎn)是商事主體在商事活動(dòng)中，不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，而由該商事主體或其債權(quán)人，向法院提出申請，由法院通過破產(chǎn)程序，宣告其破產(chǎn)的制度。我國民事訴訟法單列了破產(chǎn)還債程序，而破產(chǎn)法中的程序法內(nèi)容，毫無疑問，具有商事仲裁與商事訴訟一樣的對商事法律關(guān)系進(jìn)行救濟(jì)之效果。這也是對商事關(guān)系中債權(quán)人利益之保護(hù)，又是商事救濟(jì)制度的首選目標(biāo)。
四、商事救濟(jì)制度的立法原則
（一）私力救濟(jì)公法化原則
私力救濟(jì)向公力救濟(jì)轉(zhuǎn)換是現(xiàn)代法治文明的重要特征。法律在創(chuàng)設(shè)和確立權(quán)利的同時(shí)，又對其權(quán)利給予充分的制度保障。私力救濟(jì)是指權(quán)利人通過單純的自身行為去維護(hù)自身的合法權(quán)益，使之遭遇的損害得以回復(fù)。而公力救濟(jì)則指權(quán)利人通過訴權(quán)的方式，憑借國家公權(quán)，去消除危害自身權(quán)利上的情況，使權(quán)利的回復(fù)圓滿狀態(tài)。但是，由于私力救濟(jì)相對于公力救濟(jì)具有主動(dòng)、及時(shí)、迅捷之特點(diǎn)，故其在一定范圍內(nèi)依然存在，作為對公力救濟(jì)的有益補(bǔ)充，這在民事法領(lǐng)域表現(xiàn)得至為明顯。商法作為民法的特別法，是一個(gè)滲透著公法因素的私法領(lǐng)域，即公法化了的私法。商法雖以維護(hù)商事主體的正當(dāng)營利活動(dòng)為重心，但其也更注重商事主體的約束性、市場的秩序性、商事活動(dòng)的規(guī)范性。
（二）以無過失為主的嚴(yán)格賠償責(zé)任原則
私法責(zé)任的歸責(zé)原則有一個(gè)發(fā)展變化的過程
其歸責(zé)原則發(fā)展為無過失責(zé)任歸責(zé)原則。在民事領(lǐng)域，民事責(zé)任包括違約責(zé)任與侵權(quán)責(zé)任兩種基本類型，在違約責(zé)任中，基本上仍實(shí)行過失責(zé)任主義，最大量也只是推定過失主義；而在侵權(quán)責(zé)任中實(shí)行過失責(zé)任主義。商法則不能這樣，為保證社會(huì)、集體和他人的合法權(quán)益，使國家、集體和個(gè)人的利益得到均衡，商事領(lǐng)域須實(shí)行以無過失為主的嚴(yán)格賠償責(zé)任。
（三）效率與公平相結(jié)合的原則
“效率”或“效益”，是指從一個(gè)給定的投入量中獲得最大的產(chǎn)出，即以最少的資源消耗取得同樣多的效果，或以同樣的資源消耗取得最大的效果。一個(gè)有效率的社會(huì)就是能夠以同樣的投入取得比別的社會(huì)更多的有用產(chǎn)品，創(chuàng)造出更多財(cái)富和價(jià)值的社會(huì)和人文資源優(yōu)化配置的社會(huì)。公平是一種形式上的平等，意味著一種對等的回報(bào)，也意味著各得其所。它是一種公正的體制。公平與效率的關(guān)系問題，決不單純表現(xiàn)為權(quán)利分配的問題，而是同時(shí)也表現(xiàn)為既定權(quán)利之保護(hù)和救濟(jì)，沒有公平的效率違反基本法律倫理，甚至可能導(dǎo)致法律秩序的振蕩；沒有效率的公平不符合現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的要求，也應(yīng)予以堅(jiān)決的抵制。商事法應(yīng)盡力確保商事交易迅捷，在商事救濟(jì)上更不能拖延、不講效率，當(dāng)然，商事法也不能片面追求效益而忽視公平，更不能以犧牲當(dāng)事人正當(dāng)權(quán)益為代價(jià)。商事法是民法的特別法，民法的自愿平等、等價(jià)有償、誠實(shí)信用等原則同樣也當(dāng)適用于商事法，作用于商事救濟(jì)領(lǐng)域。因此在追求效率的同時(shí)，應(yīng)兼顧公平[4]。
（四）多項(xiàng)法律救濟(jì)手段相結(jié)合原則
商法是公法化了的私法，這不僅意味著商法將盡力維護(hù)社會(huì)公共利益和商事秩序，從商事法規(guī)范形式來看，既有任意性規(guī)范，又有大量強(qiáng)行法規(guī)范，既有程序法規(guī)范，又有實(shí)體法規(guī)范，有人稱“商法是一切法律中最為自由的，同時(shí)又是最為嚴(yán)格的”。為對商事關(guān)系進(jìn)行全面救濟(jì)、規(guī)范商事主體的商事行為，商事立法本體不僅通過將國家權(quán)力引入商事領(lǐng)域，直接確立刑法規(guī)范和行政規(guī)范來對商事關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)商事法還須借助單獨(dú)的程序立法、刑事立法、行政立法和經(jīng)濟(jì)立法等外部手段來對其進(jìn)行調(diào)控，以達(dá)綜合救濟(jì)之目標(biāo)[5]。
參考文獻(xiàn)：
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關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會(huì)保障，社會(huì)救濟(jì)，社會(huì)保險(xiǎn)，職能轉(zhuǎn)型
一、社會(huì)保障產(chǎn)品的性質(zhì)與政府職能界定
社會(huì)保障是國家在國民收入分配與再分配的基礎(chǔ)上，通過立法保證全體社會(huì)成員的基本生活權(quán)利，達(dá)到調(diào)適人們社會(huì)關(guān)系的一種社會(huì)制度。社會(huì)保障體系或產(chǎn)品一般由三個(gè)項(xiàng)目構(gòu)成，即社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利。在宏觀的層面，從社會(huì)保障產(chǎn)品提供的效果來分析，社會(huì)保障具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，如社會(huì)保險(xiǎn)的提供對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用對每個(gè)經(jīng)濟(jì)主體來說都是受益的。但是，在微觀的層面，從社會(huì)保障產(chǎn)品提供的具體項(xiàng)目來分析，社會(huì)保障應(yīng)針對不同的保障項(xiàng)目有不同的產(chǎn)品性質(zhì)。
社會(huì)保險(xiǎn)的特點(diǎn)是政府從勞動(dòng)者和企業(yè)所得的國民收入份額中扣除一部分，加上政府的財(cái)力支持，集中形成專門基金，在全體公民之間進(jìn)行調(diào)劑。政府每年提供的社會(huì)保險(xiǎn)支出總量是一定的，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，每個(gè)人享受到的社會(huì)保險(xiǎn)的數(shù)量也是一定的。顯然，社會(huì)保險(xiǎn)在消費(fèi)中是可分割的，政府社會(huì)保險(xiǎn)的支出總量是每個(gè)人享受到的社會(huì)保險(xiǎn)的數(shù)量的總和。由此，社會(huì)保險(xiǎn)具有可分割的屬性。同時(shí)，憲法規(guī)定了公民都有享受社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利，因而，社會(huì)保險(xiǎn)產(chǎn)品從宏觀的方面來看具有非排他性。但是，社會(huì)保險(xiǎn)產(chǎn)品的特殊性在于：公民只有在符合一定的條件或風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)才能真正享受到社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利；而且公民也只有先履行了繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)，才能在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)獲得享受社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利，它強(qiáng)調(diào)權(quán)利和義務(wù)的對等性。因此，社會(huì)保險(xiǎn)在某種程度上具有排他性。
社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。從社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利供給性質(zhì)上看，社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利不需要受益與貢獻(xiàn)的對等性，而社會(huì)保險(xiǎn)卻只能采用受益與貢獻(xiàn)對稱的原則來供給。所以救濟(jì)和福利在一定程度上不具有排他性，而非排他性是公共產(chǎn)品的本質(zhì)特征。此外，社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利的分配是一種縱向的再分配，是將高收入階層的收入向低收入階層轉(zhuǎn)移，將社會(huì)普通公民的收入向社會(huì)福利對象轉(zhuǎn)移，從而達(dá)到一種社會(huì)公平，很多公共物品具有相類似的作用。因此，社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。
從以上分析可以看到，單就社會(huì)保障產(chǎn)品供給的角度而言，社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利的屬性是不同的。因此，根據(jù)社會(huì)保障的作用和特征，政府在社會(huì)保障領(lǐng)域中介入的程度和方式有所不同。政府在社會(huì)保障產(chǎn)品供給中的職能界定可以歸納為三個(gè)方面。(1)政府是社會(huì)保障產(chǎn)品的供給主體之一。社會(huì)保障產(chǎn)品的屬性決定了只能由政府提供才能夠?qū)崿F(xiàn)配給的公平和福利的最優(yōu)。即使對于具有私人產(chǎn)品性質(zhì)的社會(huì)保險(xiǎn)而言，政府的介入也具有必然性。(2)政府為社會(huì)保障產(chǎn)品供給提供政策支持。“社會(huì)保障制度和政策是社會(huì)財(cái)富和資源的再次分配。在現(xiàn)代社會(huì)，財(cái)富和資源的分配始終受到政治和市場雙重力量的支配。如果說社會(huì)財(cái)富和資源的初次分配主要由市場力量決定的話，那么社會(huì)財(cái)富和資源的再次分配就主要取決于政治體系的運(yùn)作了。”政府是制定公共政策的主體，政府履行社會(huì)保障的職能就需要制定社會(huì)保障的公共政策，利用公共政策調(diào)節(jié)社會(huì)保障機(jī)制。(3)政府為社會(huì)保障產(chǎn)品供給提供法律保障。社會(huì)保障制度不僅要實(shí)現(xiàn)民主化，還要實(shí)現(xiàn)法制化，社會(huì)保障法律、法規(guī)的出臺(tái)也只有政府才能夠完成和實(shí)現(xiàn)。
二、農(nóng)村社會(huì)保障的特點(diǎn)與政府社會(huì)保障職能轉(zhuǎn)型
建國以來，農(nóng)村的社會(huì)保障發(fā)展隨著土地制度的變遷經(jīng)歷了許多變化。20世紀(jì)50年代的使廣大農(nóng)民獲得了土地，從而有了創(chuàng)造家庭收入的基本前提。20世紀(jì)80年代家庭承包責(zé)任制又將集體農(nóng)業(yè)活動(dòng)轉(zhuǎn)向以家庭為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)活動(dòng)，土地主要依據(jù)家庭規(guī)模分配給了農(nóng)戶，土地為農(nóng)戶提供了基本的生活保障。農(nóng)村家庭承包制對農(nóng)村家庭生產(chǎn)產(chǎn)生了巨大的激勵(lì)，伴隨著集體經(jīng)濟(jì)的衰弱，家庭承包制也導(dǎo)致了家庭經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的增加。這主要表現(xiàn)為土地保障的功能日益弱化。另外，地方政府財(cái)政能力弱，集體積累少，這又導(dǎo)致了農(nóng)村社會(huì)保障程度的降低。目前農(nóng)村社會(huì)保障制度除了有限的社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫在農(nóng)村實(shí)施外，其他養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障制度在農(nóng)村基本是空白。
由于原有城鄉(xiāng)社會(huì)保障體制和城鄉(xiāng)發(fā)展二元性的影響以及農(nóng)村生產(chǎn)和生活環(huán)境的特殊性，農(nóng)村社會(huì)保障具有與城鎮(zhèn)社會(huì)保障完全不同的特點(diǎn)。第一，從生產(chǎn)保障方面看，農(nóng)村社會(huì)保障安排與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)活動(dòng)有著密切的相關(guān)性。農(nóng)村社會(huì)保障水平極大地依賴于土地資源的功能產(chǎn)出，土地資源占有量、貧富度、投入率等對農(nóng)村社會(huì)保障水平起重要作用。產(chǎn)出率高，農(nóng)村社會(huì)保障就有保證。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的依賴性導(dǎo)致社會(huì)救濟(jì)的重要性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然條件差，自然災(zāi)害對農(nóng)業(yè)活動(dòng)的影響更大，要求社會(huì)保障安排更關(guān)注農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和自然災(zāi)害問題。同時(shí)，家庭作為生產(chǎn)單位將面臨市場經(jīng)濟(jì)中的風(fēng)險(xiǎn)與不穩(wěn)定性因素，其不斷地增強(qiáng)加大了對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供生產(chǎn)保障的要求。另外，已有的、分割的保障制度安排嚴(yán)重干擾了以農(nóng)戶需要為基礎(chǔ)的社會(huì)保障制度的整體構(gòu)建。第二，從生活保障方面看，農(nóng)村地區(qū)特別是貧困地區(qū)的生活保障問題比較嚴(yán)峻。貧困人口的絕大部分居住在農(nóng)村，為貧困人口提供基本的生活保障就成為農(nóng)村社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)的一個(gè)基本立足點(diǎn)。同時(shí)，游離于土地外的過剩勞動(dòng)力帶來了很大程度的農(nóng)村人口流動(dòng)，農(nóng)村人口流動(dòng)性越來越大，這給以農(nóng)村人口為對象的各項(xiàng)保障安排帶來了挑戰(zhàn)，使得農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生與教育等社會(huì)服務(wù)水平遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)。
因此，從以上農(nóng)村社會(huì)保障變化的實(shí)際看，作為農(nóng)村社會(huì)保障職能實(shí)施的主體政府其社會(huì)保障職能也需要發(fā)生相應(yīng)的變遷，即向增強(qiáng)農(nóng)村家庭資源為基礎(chǔ)的社會(huì)保障職能的轉(zhuǎn)變。(1)政府是農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的主導(dǎo)。一是政府要對農(nóng)村社會(huì)保障整體規(guī)劃，對保障項(xiàng)目、保障標(biāo)準(zhǔn)、資金來源、保障對象、組織實(shí)施、監(jiān)督管理等方面作出制度安排；二是要設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)從事農(nóng)村社會(huì)保障工作；三是要確保對農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政投入，尤其要承擔(dān)對養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障、救災(zāi)等項(xiàng)目資金投入上的主導(dǎo)責(zé)任。(2)集體仍然是農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)的主干。雖然農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革打破了傳統(tǒng)集體保障賴以存在的組織和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但是集體作為農(nóng)村社會(huì)保障責(zé)任主體的角色沒有改變，只是集體保障的組織依托、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、具體責(zé)任發(fā)生了變化，建立在行政村層面上的各類集體組織仍然在農(nóng)村社會(huì)保障中承擔(dān)著功能。村辦各類集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)為村公共福利和公益事業(yè)提供資金支持、安置困難戶就業(yè)等責(zé)任。村各類經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)承擔(dān)扶持貧困戶脫貧致富的責(zé)任。村各類醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)承擔(dān)為貧困戶提供低償或無償醫(yī)療服務(wù)、為全體村民提供公共衛(wèi)生服務(wù)的職責(zé)。(3)家庭在農(nóng)村社會(huì)保障中有著不可替代的作用。家庭已成為實(shí)施社會(huì)保障的重要載體和主體。傳統(tǒng)的生活方式和當(dāng)前主要以家庭為基本生產(chǎn)單位和經(jīng)營單位的生產(chǎn)經(jīng)營方式，使家庭具有最直接、最具體的經(jīng)濟(jì)保障和服務(wù)保障功能。家庭在農(nóng)村社會(huì)保障中的作用主要體現(xiàn)在三方面：資金和實(shí)物保障、服務(wù)保障、精神保障。(4)非營利組織在農(nóng)村社會(huì)保障中的作用日益突出。非營利組織具有開創(chuàng)性、專業(yè)性、靈活性，可以提供科技、教育培訓(xùn)、醫(yī)療康復(fù)、信息等不同的服務(wù)，從而成為獨(dú)立的服務(wù)主體。能籌集資金，開展扶貧活動(dòng)，充當(dāng)合作組織的中介，幫助二者建立聯(lián)系，使貧困地區(qū)得到適當(dāng)援助。
三、從社會(huì)救濟(jì)到社會(huì)保險(xiǎn)職能運(yùn)作
政府可以把建立農(nóng)村社會(huì)保障制度的基本目標(biāo)分為兩個(gè)階段。在近期，逐步建立起以社會(huì)救濟(jì)為主，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)為輔，社會(huì)福利、社會(huì)互助、合作醫(yī)療為補(bǔ)充的農(nóng)村社會(huì)保障制度。在遠(yuǎn)期，逐步形成以農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)為中心，社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)互助、合作醫(yī)療為補(bǔ)充，項(xiàng)目齊全、覆蓋面大、水平高、功能強(qiáng)的農(nóng)村社會(huì)保障制度，最終形成城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)代社會(huì)保障制度。具體來說，農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的重點(diǎn)表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。
1.建立農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)制度，解決貧困人口的最低生活保障。農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)制度的對象是失去最低生活保障的農(nóng)村貧困人口，目的是保證生活陷入困境人口的最低生活需要。現(xiàn)階段，農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)是社會(huì)保障制度的主體，社會(huì)保險(xiǎn)只能作為輔助形式來發(fā)揮作用，待農(nóng)村貧困地區(qū)的溫飽徹底解決之后，再將社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保障的主體。當(dāng)前在農(nóng)村貧困地區(qū)需要建立和完善的社會(huì)救濟(jì)制度包括：一是建立農(nóng)村自然災(zāi)害社會(huì)救濟(jì)制度；二是建立貧困地區(qū)貧困人口的扶貧制度；三是建立農(nóng)村貧困地區(qū)最低生活保障制度。
2.建立農(nóng)村貧困地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，解決農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題。當(dāng)前建立貧困地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可以與計(jì)劃生育養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)合起來，建立農(nóng)村貧困地區(qū)獨(dú)生子女父母養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。可以對領(lǐng)取了獨(dú)生子女證的農(nóng)戶，政府給予獎(jiǎng)勵(lì)并且給他們建立獨(dú)生子女父母養(yǎng)老保險(xiǎn)。建立貧困地區(qū)農(nóng)村純女戶養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。凡是純女戶家庭，只要夫妻一方做了絕育手術(shù)，就可以為其建立純女戶養(yǎng)老保險(xiǎn)。
組合式失業(yè)保障體系——一種可供選擇的改革思路
基于中國國情以及失業(yè)保險(xiǎn)制度難以回避甚至無法解決的矛盾，我們提出一種新的失業(yè)保障思路供研究討論：放棄失業(yè)保險(xiǎn)制度，將對失業(yè)者的生活救濟(jì)、就業(yè)指導(dǎo)與培訓(xùn)服務(wù)等項(xiàng)保障職能進(jìn)行分解，由雇主、政府及社會(huì)公益組織等不同責(zé)任主體分別承擔(dān)，形成社會(huì)力量共同支撐的組合式保障體系。我們所建議的基本體制框架是：
1.全面推行雇主補(bǔ)償制度
雇主（用人單位）是產(chǎn)生失業(yè)問題的責(zé)任主體之一。放棄失業(yè)保險(xiǎn)后，雇主不必再繳納保險(xiǎn)費(fèi)用，但雇主仍必須承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。我們的意見是全面推行解雇補(bǔ)償制度。即，如果雇主要解雇員工并使之成為失業(yè)者進(jìn)入社會(huì)，則必須按照職工的服務(wù)期限等條件支付被解雇職工一定數(shù)量的補(bǔ)償費(fèi)用。鑒于目前已經(jīng)比較全面地實(shí)施了勞動(dòng)合同制，解雇存在合同到期解雇（不再續(xù)簽）及合同不到期解雇兩種基本情況。我們的意見是，合同到期，只要雇主不愿繼續(xù)續(xù)簽合同，均應(yīng)給予補(bǔ)償；雇員個(gè)人不愿續(xù)簽合同的不予補(bǔ)償。合同未到期時(shí)，因雇主原因提前解雇員工的，除給予解雇補(bǔ)償外，還應(yīng)另外追加雇主違約責(zé)任賠償。當(dāng)然，雇員違約也應(yīng)承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。
全面推行雇主補(bǔ)償制度的意義有二：一是通過給予失業(yè)人員一定數(shù)量的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，可以對失業(yè)者及其家庭的生活水平變化起到一定的緩沖作用。二是要求雇主承擔(dān)解雇補(bǔ)償責(zé)任，可以在一定程度上約束雇主隨意解雇員工的行為，有助于緩解失業(yè)壓力。
毫無疑問，雇主補(bǔ)償制度的實(shí)施必須以修改現(xiàn)行法律為基礎(chǔ)。1994年7月通過的《勞動(dòng)法》及某些具體政策，如1994年12月由原勞動(dòng)部制定的《違反和解除勞動(dòng)合同的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法》等，只涉及到合同未到期的解雇問題，而且也不夠規(guī)范。因此，《勞動(dòng)法》的有關(guān)條文需要修改。在此基礎(chǔ)上才可以制訂出具體的雇主補(bǔ)償實(shí)施條例。將來出臺(tái)《勞動(dòng)合同法》時(shí)，也應(yīng)當(dāng)將雇主非違約補(bǔ)償作為重要內(nèi)容寫入；對解雇程序、賠償責(zé)任、賠償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定要盡可能細(xì)化，使之具有可操作性。雇主補(bǔ)償及違約賠償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)可以進(jìn)一步研究。
除雇主應(yīng)對被解雇人員進(jìn)行補(bǔ)償外，政府還可以研究制定其他對雇主裁員行為有約束的政策，比如對集中過量裁員的企業(yè)給予一定的經(jīng)濟(jì)處罰，對有較大就業(yè)貢獻(xiàn)的企業(yè)則給予一定的減免稅優(yōu)惠等等。
2.失業(yè)人員的生活保障由社會(huì)救濟(jì)體系承擔(dān)
對失業(yè)人員的生活保障是失業(yè)保障的核心問題。根據(jù)中國的國情，有關(guān)問題可以通過強(qiáng)化社會(huì)救濟(jì)體系來解決。即放棄失業(yè)保險(xiǎn)后，進(jìn)一步完善現(xiàn)有的城鎮(zhèn)最低生活保障制度，形成一套面向全體社會(huì)成員（目前主要是城鎮(zhèn)居民）的制度化、規(guī)范化的社會(huì)救濟(jì)體系。只要社會(huì)成員因失業(yè)陷入貧困，就由社會(huì)救濟(jì)體系提供救助。與失業(yè)保險(xiǎn)有區(qū)別的是，社會(huì)救濟(jì)體系所提供的救助只以家庭人均實(shí)際生活（收入）水平為標(biāo)準(zhǔn)，而不以就業(yè)狀態(tài)為依據(jù)。
其實(shí)在保留失業(yè)保險(xiǎn)的情況下，社會(huì)救濟(jì)制度也是必不可少的、而且也是必須組織好的最后一道安全網(wǎng)。因此，放棄失業(yè)保險(xiǎn)，在生活保障方面代之以社會(huì)救濟(jì)，突出的意義在于它能夠在持續(xù)的高失業(yè)水平下，避免失業(yè)保險(xiǎn)可能面臨的收支不平衡危機(jī)；同時(shí)還能夠確保包括失業(yè)者在內(nèi)的城鎮(zhèn)所有居民的基本生活。雖然由社會(huì)救濟(jì)體系承擔(dān)對失業(yè)人員的最低生活保障職能，會(huì)提高對社會(huì)救濟(jì)體系的壓力，但與失業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)并存的體制相比較，總支出水平應(yīng)當(dāng)會(huì)大幅度降低。這是因?yàn)槭I(yè)保險(xiǎn)通常只根據(jù)受益標(biāo)準(zhǔn)為失業(yè)者提供保險(xiǎn)金，并不考慮失業(yè)者事實(shí)上貧困不貧困；社會(huì)救濟(jì)則以居民家庭實(shí)際生活水平為根據(jù)，實(shí)際需要救濟(jì)的人員數(shù)量較少，支付標(biāo)準(zhǔn)通常也低于失業(yè)保險(xiǎn)金的水平。
推崇失業(yè)保險(xiǎn)的人士通常強(qiáng)調(diào)失業(yè)保險(xiǎn)的緩沖作用，即通過給付一定時(shí)期高于社會(huì)救濟(jì)金的失業(yè)保險(xiǎn)金，可以避免失業(yè)人員家庭生活水平的急劇下降。我們認(rèn)為：第一，通過雇主補(bǔ)償制度可以在一定程度上解決這一問題；第二，考慮到中國勞動(dòng)力參與率較高的現(xiàn)實(shí)，對這一點(diǎn)沒有必要過分強(qiáng)調(diào)。西方很多國家居民家庭通常是一個(gè)人就業(yè)，如果這個(gè)人失業(yè)，就會(huì)導(dǎo)致家庭收入水平的急劇下降。中國家庭成員不工作的很少，家庭成員之間的相互保障意識(shí)較強(qiáng)，失業(yè)家庭的自我緩沖能力明顯高于西方國家。因此，只提供最低的生活保障不僅可以被接受，也有利于強(qiáng)化人們的自我保障意識(shí)，弱化人們對政府和社會(huì)的過分期望，具有更強(qiáng)的再就業(yè)激勵(lì)機(jī)制。
從管理角度看，在同時(shí)存在失業(yè)保險(xiǎn)制度和社會(huì)救濟(jì)制度的情況下，不僅要對失業(yè)者的失業(yè)狀態(tài)進(jìn)行認(rèn)定，還要對救助對象的家庭收入狀況進(jìn)行認(rèn)定，并分別進(jìn)行管理，兩套制度的管理成本加在一起是很高的。放棄失業(yè)保險(xiǎn)制度，將基本生活保障職能交給社會(huì)救濟(jì)體系承擔(dān)，雖然提高了社會(huì)救濟(jì)體系的管理成本，但省去了失業(yè)保險(xiǎn)制度的管理成本。總的來看，管理成本必然大幅度降低。此外，制度本身也更具有開放性。考慮到中國非公有制經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，勞動(dòng)力流動(dòng)及就業(yè)方式的多元化，失業(yè)保險(xiǎn)通常會(huì)有較大盲點(diǎn)。而實(shí)行統(tǒng)一的社會(huì)救濟(jì)制度，則可以盡量避免此類矛盾。
放棄失業(yè)保險(xiǎn)，還有利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，而且能夠?yàn)轲B(yǎng)老、醫(yī)療等其他社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)提供較為為寬松的“費(fèi)率”空間。
3.就業(yè)指導(dǎo)、培訓(xùn)及相關(guān)服務(wù)由政府職能部門及社會(huì)公益組織承擔(dān)
為失業(yè)人員提供就業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)培訓(xùn)及其他有關(guān)服務(wù)是失業(yè)保障的另一重要內(nèi)容，這些職能應(yīng)由政府有關(guān)職能部門及社會(huì)公益組織承擔(dān)。
基本就業(yè)信息、就業(yè)政策指導(dǎo)以及就業(yè)過程中勞資雙方義務(wù)和責(zé)任的規(guī)范，特別是對勞動(dòng)者基本權(quán)益的保護(hù)，屬于政府的基本職責(zé)，必須大力發(fā)展。有鑒于此，同時(shí)基于放棄失業(yè)保險(xiǎn)的思路，可以考慮對現(xiàn)有各級(jí)失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行全面的調(diào)整，改為政府直屬的就業(yè)指導(dǎo)與服務(wù)機(jī)構(gòu)；直接承擔(dān)就業(yè)信息、政策指導(dǎo)、咨詢及法律服務(wù)等項(xiàng)職能，同時(shí)承擔(dān)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中對特殊群體的就業(yè)保護(hù)職能。例如對弱勢群體及涉及人數(shù)較多的結(jié)構(gòu)性職業(yè)變動(dòng)提供培訓(xùn)，通過以工代賑等實(shí)施特殊就業(yè)安置等等。所需資金由各級(jí)政府預(yù)算解決。職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)是促進(jìn)就業(yè)的重要手段。因需求量大且種類繁多，單純依靠政府是難以完成的。從目前中國的情況看，絕大多數(shù)的職業(yè)介紹、培訓(xùn)工作是由非政府組織甚至私人部門提供的。存在的問題是管理混亂，過于商業(yè)化甚至存在大量欺詐行為。因此，改革的方向不是由政府?dāng)堖^來，而是應(yīng)結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革以及即將進(jìn)行的事業(yè)單位改革，以現(xiàn)有的社團(tuán)組織和有關(guān)的事業(yè)單位為基礎(chǔ)，通過政府政策支持及提供適當(dāng)經(jīng)濟(jì)援助，扶持、培育非營利的公益性職業(yè)介紹及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，并使之逐步成為職業(yè)介紹與培訓(xùn)服務(wù)的主要力量。以非營利的公益性機(jī)構(gòu)作為職業(yè)介紹與培訓(xùn)主體，既可以解決政府能力不足問題，也有利于減少市場失靈問題；既可以發(fā)揮政府作用，也有利于動(dòng)員社會(huì)力量。在這一問題上，發(fā)達(dá)國家有很多成功的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。版權(quán)所有
上述體制框架較之與失業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)并存的體制，總支出水平會(huì)大幅度降低。當(dāng)然，社會(huì)救濟(jì)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)水平會(huì)有所提高。由于多方面原因，本報(bào)告來不及提供量化的估算結(jié)果，但可以肯定幅度不會(huì)太大。因?yàn)樯鐣?huì)救濟(jì)體系所增加的保障對象只是有失業(yè)人員的家庭中的一部分，即哪些無經(jīng)濟(jì)積蓄、家庭人口中就業(yè)參與率很低、失業(yè)者本人失業(yè)前的收入為最重要甚至是唯一經(jīng)濟(jì)支柱的家庭。根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，此類家庭的數(shù)量并不大。在社會(huì)救濟(jì)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)水平有所提高的同時(shí)，企業(yè)的負(fù)擔(dān)則會(huì)明顯降低，政府稅收基礎(chǔ)也會(huì)得到某種程度的改善。此外，放棄失業(yè)保險(xiǎn)也意味著政府不必承擔(dān)實(shí)施失業(yè)保險(xiǎn)時(shí)失業(yè)保險(xiǎn)制度本身可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)。總之，我們認(rèn)為上述建議的體制框架是一種更為經(jīng)濟(jì)而合理的制度體系；也是在持續(xù)的高失業(yè)率條件下，守住社會(huì)穩(wěn)定底線的審慎選擇。
關(guān)鍵詞 刑事被害人 被告人賠償 社會(huì)救濟(jì) 補(bǔ)償
中圖分類號(hào)：D923 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
一、引言
在我國，有相當(dāng)一部分刑事受害人的權(quán)益無法得到確切的保障。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國目前刑事被害人及其親屬獲得民事賠償?shù)谋壤蛔?0%，每年約有300萬被害人及其親屬得不到任何賠償，生活非常困難。 刑事被害人已成為社會(huì)上一大弱勢群體，罪犯的侵權(quán)行為尤其是暴力犯罪往往給被害人的身體以及精神上帶來極大的傷害，他們的醫(yī)療費(fèi)、護(hù)理費(fèi)、營養(yǎng)費(fèi)、誤工費(fèi)、被撫養(yǎng)人生活費(fèi)等一系列的費(fèi)用都需要得到及時(shí)的保障。
如果刑事被害人的境遇未得到改善，一方面會(huì)導(dǎo)致被害人及其家屬對司法機(jī)關(guān)的不信任，影響他們配合司法機(jī)關(guān)破獲案件，同時(shí)伴隨而來的是一系列的上訪；另一方面會(huì)增加他們的仇恨心理，甚至實(shí)施打擊報(bào)復(fù)行為，從而引發(fā)新的犯罪。完善刑事被害人救濟(jì)制度能逐步解決這兩方面的問題，對于社會(huì)的安定與和諧都有重要的意義！
二、刑事被害人救濟(jì)困難原因分析
對刑事被害人的救濟(jì)包括被告人賠償和國家補(bǔ)償。然而，我國刑事被害人和其親屬獲得民事賠償?shù)谋壤坏?0%，加上缺乏完整的刑事被害人補(bǔ)償制度，這正是我國刑事被害人受償難的重要因素。筆者將對刑事被害人救濟(jì)困難相關(guān)原因進(jìn)行具體的分析。
（一）被告人賠償率低原因分析。
被告人賠償率低是刑事被害人處境困難的重要原因，我們需要從多方面對之進(jìn)行分析。
1、犯罪嫌疑人未逮捕歸案或在抓捕過程中被當(dāng)場擊斃。
近年來，雖說我國的破案率尤其是命案破案率有所提高，但仍有一部分的犯罪分子逍遙法外，受害者既無法追回贓款也沒有對象，往往自認(rèn)倒霉。除此之外，還有一部分犯罪分子在抓捕過程中被當(dāng)場擊斃，贓款往往已被揮霍無法追回，受害者根本無法得到被告人的賠償。拿人們特別關(guān)注的周克華案件來說，他在八年里搶劫七十余萬元現(xiàn)金，至今只追回六萬元，在他潛逃的幾年里，受害者除了因公受害能得到公司的補(bǔ)助，其他人根本沒有得到賠償，而如今他已被擊斃，想要獲得賠償更是難上加難！
2、被告無經(jīng)濟(jì)能力賠償。
在罪犯被繩之以法的情況下，即使刑事被害人能在刑事附帶民事訴訟中勝訴，但我國的刑事附帶民事訴訟的執(zhí)行率非常低，一是由于被告幾乎將贓款揮霍一空，二是被告的家庭條件根本無力承擔(dān)賠償，還有的罪犯的家屬不愿意承擔(dān)賠償費(fèi)用，這都是目前我們需要解決的一大難題。
3、被告已執(zhí)行死刑。
眾所周知，我國是允許實(shí)施死刑的國家。對于已被判死刑的罪犯，他們的家屬往往出于破罐子破摔的心態(tài)堅(jiān)決不予以賠償，而一旦罪犯被處以死刑，更無法從他將來的收入中得到賠償金，而目前我國還不具備廢除死刑的條件，這種情況也只能從其他途徑尋求對被害者的幫助。
（二）相關(guān)救濟(jì)制度的缺失。
1、缺乏專門的刑事被害人保險(xiǎn)制度。
現(xiàn)有的保險(xiǎn)制度對刑事被害人的救助并不能發(fā)揮有效的作用。原因在于目前的社會(huì)保險(xiǎn)廣泛應(yīng)用于養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)這些與我們生活息息相關(guān)的保險(xiǎn)類別，刑事被害人從基本的保險(xiǎn)中得到的賠償是有限的，而很大部分城鎮(zhèn)無業(yè)者、農(nóng)民工、農(nóng)民并不具有相關(guān)的保險(xiǎn)保障。況且，類似于意外傷害險(xiǎn)等商業(yè)保險(xiǎn)并沒有在民眾中普及。正是保險(xiǎn)制度的缺失和民眾保險(xiǎn)意識(shí)的薄弱導(dǎo)致大多數(shù)刑事被害人無法得到合理的保險(xiǎn)賠償。
2、社會(huì)救助杯水車薪。
對于刑事被害人的悲慘境遇，社會(huì)上會(huì)有熱心人士給予幫助，但是受到社會(huì)救助的往往是一些社會(huì)關(guān)注高的受害者，其他的受害人仍然求助無門，并且社會(huì)的救助呈現(xiàn)出分散、有限的局面。在我國，刑事被害人仍缺乏專門的救助機(jī)構(gòu)為其進(jìn)行募捐并提供必要的幫助，而社會(huì)救助對刑事被害人的幫助杯水車薪。
（三）國家補(bǔ)償制度實(shí)施遇到的困難。
在被告人賠償難以執(zhí)行、社會(huì)救助分散的情況下，國家補(bǔ)償制度的完善尤為重要，但是我國的刑事被害人補(bǔ)償制度仍面臨一系列的難題：
1、相關(guān)法律規(guī)定的疏漏。
目前，我國刑事訴訟法已將被害人修改為訴訟當(dāng)事人的地位，并規(guī)定了保障被害人權(quán)利的條款，大大增強(qiáng)了被害人的控訴功能。但是，對于刑事附帶民事訴訟執(zhí)行難的問題，仍沒有具體的法律條文進(jìn)行解決。同時(shí)，我國還沒有專門的刑事被害人保護(hù)法對刑事被害人的國家補(bǔ)償相關(guān)條件、補(bǔ)償范圍、實(shí)施準(zhǔn)則等進(jìn)行具體的規(guī)定。
2、具體實(shí)施面臨的難題。
面臨每年幾百萬無法得到被告人賠償?shù)男淌卤缓θ耍瑖业难a(bǔ)償將是一筆巨大的數(shù)目，資金的籌集以及如何分配都是需要解決的大問題。除此之外，我國還沒有專門的部門來落實(shí)國家對刑事被害人的補(bǔ)償，相關(guān)制度的運(yùn)作也需要得以完善，每個(gè)環(huán)節(jié)的人力物力都將是一筆巨大的開銷。
三、我國刑事被害人救濟(jì)制度現(xiàn)狀分析
對于刑事被害人的救濟(jì)，我國目前已開始關(guān)注這一問題，并從法律層面作出了一些努力。同時(shí)，部分省市嘗試了對刑事被害人進(jìn)行補(bǔ)償?shù)淖龇ā?/p>
（一）對刑事和解制度的看法。
2010年2月8日，最高人民法院了《關(guān)于貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的若干意見》，其中第23條規(guī)定：被告人案發(fā)后對被害人積極進(jìn)行賠償，并認(rèn)罪、悔罪的，依法可以作為酌定量刑情節(jié)予以考慮。一方面，這一制度的實(shí)施能從被告人的積極賠償中表達(dá)其悔過之意，對于被害人是一種精神上的安慰；另一方面，這一制度能更好地解決被害人因犯罪行為帶來的經(jīng)濟(jì)困難的問題。
有人將刑事和解制度誤認(rèn)為這是“賠錢減刑”制度，這是不正確的。刑事和解制度只是在被害人積極賠償、并且認(rèn)罪、悔罪的情況下可以作為酌定量刑情節(jié)，況且并不是所有的案件都適用于這一制度，對于社會(huì)危害性大、情節(jié)嚴(yán)重的犯罪，即使積極賠償也不能得以減刑。但如果被告人認(rèn)罪、悔罪，并且表示愿意賠償?shù)捎跓o力賠償而影響了雙方當(dāng)事人的和解，那又該怎么辦？本文將在完善我國刑事被害人救濟(jì)制度中的對策建議這一部分中作出解答。
（二）我國刑事被害人國家補(bǔ)償制度初探。
2004年，我國的刑事被害人救助工作在山東淄博率先開展，緊接著，浙江寧波、臺(tái)州、山東青島、臨沂等市相繼建立了刑事被害人救助制度并設(shè)立了專項(xiàng)基金，為上百名受害人給予了救助。由于我國幅員遼闊，且各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)條件不一，并不是所有省市都有條件為刑事被害人設(shè)立專門的救助資金，因此到目前為止，刑事被害人救助工作局限于部分經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的省市，且呈現(xiàn)撥款數(shù)量不足，救助人員覆蓋面小的局面。歸根到底，還是缺乏全國統(tǒng)一的刑事被害人補(bǔ)償制度標(biāo)準(zhǔn)和資金來源。
四、完善我國刑事被害人救濟(jì)制度的對策建議
綜合刑事被害人救濟(jì)困難的原因和目前我國刑事被害人救濟(jì)制度現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，完善我國刑事被害人救濟(jì)制度并不是毫無頭緒，我們可以從被告人賠償、社會(huì)救濟(jì)、國家補(bǔ)償各個(gè)方面予以改善來共同幫助刑事被害人走出困境。
（一）被告人賠償相關(guān)制度的完善。
對于刑事被害人的救濟(jì)，首先并且最重要的是確保被告人的賠償，被告自己承擔(dān)因自己的過錯(cuò)而引發(fā)的社會(huì)負(fù)擔(dān)，能最快地為被害人提供急需費(fèi)用，同時(shí)也能為社會(huì)、國家減輕負(fù)擔(dān)。面臨我國刑事附帶民事訴訟執(zhí)行率極低的情況，筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下兩個(gè)方面進(jìn)行改善：
1、幫助無經(jīng)濟(jì)能力的罪犯及時(shí)進(jìn)行賠償。
大多數(shù)學(xué)者針對這一問題提出的解決方法是：如果罪犯當(dāng)時(shí)無法承擔(dān)賠償，可在罪犯將來取得收入后分期進(jìn)行賠償。但是在急需賠款進(jìn)行醫(yī)療、喪葬、基本生存費(fèi)用的情況下，這種方法并不能解燃眉之急。因此，筆者認(rèn)為有必要設(shè)立專門的賠付機(jī)構(gòu)，在被告人無力賠償?shù)那闆r下先行對刑事被害人急需的費(fèi)用進(jìn)行賠付，再由賠付機(jī)構(gòu)行使追償權(quán)，將被告服刑期間的勞動(dòng)進(jìn)行折抵，其余部分在被告人取得收入或者其家屬有能力支付后歸還。對于賠付機(jī)構(gòu)的資金來源，一部分從法院的罰沒款和法院收取的訴訟費(fèi)用中抽調(diào)，另一部分來源于國家專項(xiàng)撥款。
刑事被害人先行獲得賠付機(jī)構(gòu)的賠償應(yīng)該嚴(yán)格按照以下幾個(gè)要求進(jìn)行：
首先，必須是被害人急需賠款，否則會(huì)使其生活陷入困境，賠款范圍限定在解決生活所需的必要數(shù)額內(nèi)，其余部分由被告有能力賠償后予以補(bǔ)齊；其次，須由被害人或其家屬主動(dòng)提出申請，并提交相關(guān)證明文件；再次，必須在被告人無力賠償?shù)那闆r下給予救助。
對于賠付機(jī)構(gòu)的設(shè)立，更適合在各級(jí)人民法院內(nèi)設(shè)立一個(gè)專門的部門，本法院的救助針對本法院審判的案件當(dāng)事人進(jìn)行救助，這樣可以避免受害人救助被遺漏的狀況。同時(shí)，賠付機(jī)構(gòu)在為被告先行賠付的過程中，要保證資金的及時(shí)到位，并且定時(shí)了解受害人的狀況，視情況決定先行賠付的金額，幫助其逐步走出困境。
2、貫徹落實(shí)刑事和解制度。
有了專門的賠付機(jī)構(gòu)暫時(shí)解決被告人無力賠償?shù)膯栴}，那么下一步，就要落實(shí)急需費(fèi)用之外的賠償，包括營養(yǎng)費(fèi)、精神損失費(fèi)等，這筆賠款的到位才能更好的彌補(bǔ)被害人的損失，使其在精神上得到寬慰。而這部分的賠償需要被告人主動(dòng)承擔(dān)，要提高這部分賠款的執(zhí)行率，刑事和解制度將發(fā)揮重要的作用。因此，我們?nèi)孕鑸?jiān)持實(shí)施刑事和解制度并予以貫徹落實(shí)。
（二）相關(guān)救濟(jì)制度的完善。
在被告人賠償無法完全到位的情況下，社會(huì)保險(xiǎn)金會(huì)為刑事被害人解決不少難題。因此，有必要建立專門的刑事被害人保險(xiǎn)制度，或在意外風(fēng)險(xiǎn)事故保險(xiǎn)等保險(xiǎn)中加大對刑事被害人的保護(hù)。同時(shí)，對城鎮(zhèn)無業(yè)人員、農(nóng)民工等沒有保險(xiǎn)保障的群體予以援助，在全國范圍內(nèi)尤其是較落后地區(qū)加大對刑事被害人保險(xiǎn)制度的宣傳，提高人們的防范意識(shí)，并逐步擴(kuò)大這一保險(xiǎn)的受眾度。除此之外，面臨社會(huì)上分散的救助，有必要設(shè)立專門的救助機(jī)構(gòu)，為刑事被害人設(shè)立專項(xiàng)基金，系統(tǒng)地發(fā)放救助金，幫助刑事被害人早日走出困境！
（三）國家補(bǔ)償制度的完善。
在被告人存在的情況下，前文所提的專門賠付機(jī)構(gòu)的設(shè)立以及刑事和解制度一定程度上保障了被害人得到及時(shí)救濟(jì)，但是在罪犯尚未歸案或者在抓捕過程中被當(dāng)場擊斃以及被執(zhí)行死刑情況下又該怎樣解決呢？而在社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助無法補(bǔ)足的情況下，國家補(bǔ)償將起到重要的作用。
我國急需制定專門的刑事被害人保護(hù)法對相關(guān)救濟(jì)制度尤其是國家補(bǔ)償制度實(shí)施的具體條件、細(xì)節(jié)、資金來源等予以明確的規(guī)定。針對國家補(bǔ)償制度面臨的困境，首先需要在全國范圍內(nèi)制定統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。除此之外，資金的籌集需要從多方位努力：首先要發(fā)揮省級(jí)財(cái)政的作用，同時(shí)由中央根據(jù)各省補(bǔ)償資金的籌集狀況予以補(bǔ)足，中央財(cái)政的作用不可忽視，這將是國家補(bǔ)償金的最主要的來源；其次，抽取部分法院的罰沒款納入國家補(bǔ)償金；第三，服刑人員服刑期間的勞動(dòng)收入以及其他可能的募集渠道。
在實(shí)施國家補(bǔ)償?shù)倪^程中，務(wù)必提高工作人員的效率，保證補(bǔ)償金及時(shí)到位。并且保證透明公開，專款專用，杜絕弄虛作假的情況出現(xiàn)，確保將補(bǔ)助金發(fā)放給真正需要的刑事被害人。
五、結(jié)語
完善刑事被害人救濟(jì)制度需要經(jīng)歷一個(gè)艱難的過程，但是我們必須有信心并有決心為之不斷努力。相信隨著被告人賠償制度、社會(huì)救濟(jì)制度以及國家補(bǔ)償制度的不斷完善，我國刑事被害人的境遇會(huì)逐步改善，并逐漸擺脫由于犯罪行為造成心理陰影，過上正常人的幸福生活！
（作者：吉林大學(xué)法學(xué)院法學(xué)專業(yè)，研究方向：法學(xué)（本科））
注釋：
王俊秀.刑事被害人救助制度開始試點(diǎn).中國青年報(bào).2011年2月9日第03版.
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行政不作為是相對于行政作為而言的,這源于法理學(xué)上將法律行為分為作為與不作為,相應(yīng)地行政行為就分為行政作為和行政不作為。筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)按照行政行為的意識(shí)表示和行為形式來劃分行政作為和行政不作為,行政不作為的內(nèi)涵是:行政主體及其行政公務(wù)人員負(fù)有某種法定的行政作為義務(wù),并且具有作為的主觀意志能力而在程序上逾期有所不為的行政行為。
關(guān)于本文,筆者將其分為四大部分,即:行政不作為的內(nèi)涵界定,完善的行政不作為訴訟救濟(jì)制度的意義,我國行政不作為訴訟救濟(jì)制度的主要不足,完善我國行政不作為訴訟救濟(jì)制度的兩點(diǎn)構(gòu)想。
第一部從三個(gè)方面界定了行政不作為概念:行政不作為的內(nèi)涵與特征,行政不作為的主要分類和主要表現(xiàn)形式,行政不作為與相關(guān)概念的辨析。
第二部闡述了完善的行政不作為訴訟救濟(jì)制度的意義:有助于行政不作為侵權(quán)得到及時(shí)有效的救濟(jì),有助于督促行政主體合法合理行政,有益于促進(jìn)我國社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。
第三部介紹了近代以來我國行政不作為訴訟救濟(jì)制度的歷史發(fā)展,從而對其發(fā)展歷程有個(gè)大概認(rèn)識(shí),與此同時(shí),筆者從我國行政不作為訴訟救濟(jì)的受案范圍狹窄、缺失國家行政賠償?shù)木葷?jì)方式兩個(gè)方面,著重分析了我國行政不作為訴訟救濟(jì)制度的不足,這是本文的重點(diǎn)之一。
最后一部分是本文的另一個(gè)重點(diǎn),筆者針對本文著重分析的我國行政不作為訴訟救濟(jì)制度的不足之處,并借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn),提出了完善我國行政不作為訴訟救濟(jì)制度的兩點(diǎn)構(gòu)想。其一,適當(dāng)拓展行政不作為訴訟的受案范圍,將抽象行政不作為、侵犯公共利益的行政不作為,納入行政訴訟的受案范圍;其二,建立具體行政不作為之國家行政賠償制度,目前適合將侵犯個(gè)人利益的具體行政不作為納入國家賠償范圍。我國行政不作為訴訟救濟(jì)制度經(jīng)過適當(dāng)?shù)男拚?就有可能更廣泛更充分地救濟(jì)個(gè)人利益和公共利益,也有可能進(jìn)一步督促行政主體合法合理行政,減少行政不作為現(xiàn)象的發(fā)生與危害。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；社會(huì)救助； 扶貧
【中圖分類號(hào)】：C913。7【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】：B【文章編號(hào)】：1673-4041(2007)10-0008-03
社會(huì)救助是對因各種原因造成生活困難、不能維持最底生活水平的公民，由國家和社會(huì)給予一定的物質(zhì)援助的制度。在我國農(nóng)村社會(huì)救助領(lǐng)域，現(xiàn)行的主要政策措施有五保供養(yǎng)、特困戶救濟(jì)、臨時(shí)救濟(jì)、災(zāi)害救助、最低生活保障和扶貧政策等。由于各項(xiàng)政策的出發(fā)點(diǎn)、目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)都有很大差別，并沒有合成為一個(gè)完整統(tǒng)一的社會(huì)救助，各項(xiàng)制度在面對貧困這一課題時(shí)既有重疊交叉，也有覆蓋不全，導(dǎo)致資源浪費(fèi)，政策效果不明顯，應(yīng)保卻未保的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，迫切需要整合政策，建立中國農(nóng)村社會(huì)救助新體系。
1我國現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)救助存在的主要問題
1.1傳統(tǒng)五保制度不適應(yīng)需要，救助資金嚴(yán)重不足，救助范圍窄，水平低。面對農(nóng)村的貧困問題，傳統(tǒng)的農(nóng)村五保救濟(jì)制度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)形勢的需要：①救濟(jì)范圍太窄。全國符合五保供養(yǎng)條件的有570萬人，已經(jīng)納入到五保供養(yǎng)體系的有320多萬人，尚未實(shí)現(xiàn)真正意義上的“應(yīng)保盡保”。②救濟(jì)經(jīng)費(fèi)不足。隨著近年來農(nóng)村稅費(fèi)改革的全面推開和取消農(nóng)業(yè)稅，不少地區(qū)由于村級(jí)財(cái)政困難，申請、審核五保的工作處于停滯狀態(tài)，多年沒有審批新的五保供養(yǎng)對象。五保供養(yǎng)的資金來源在稅費(fèi)改革之前主要來自村社農(nóng)民互助，而不是政府的公共財(cái)政，稅費(fèi)改革之后盡管經(jīng)費(fèi)來源從村社轉(zhuǎn)向財(cái)政，但鑒于人數(shù)統(tǒng)計(jì)和人均標(biāo)準(zhǔn)的信息收集和傳遞等問題，財(cái)政撥款的總額已經(jīng)不足，再加上五保撥款采取加入中央財(cái)政對鄉(xiāng)村總體轉(zhuǎn)移支付額打捆下?lián)埽３Ｔ趫?zhí)行中被各種名目所侵占，發(fā)到五保戶手上就所剩無幾。③集中供養(yǎng)與分散供養(yǎng)出現(xiàn)矛盾。集中供養(yǎng)與分散供養(yǎng)是兩種不同的五保戶供養(yǎng)方式，區(qū)別在于五保對象進(jìn)農(nóng)村敬老院還是在家生活。由于集中供養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于分散供養(yǎng)，大約高出1-2倍，以至于按分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)撥付的五保經(jīng)費(fèi)不合理地集中到敬老院中的五保戶，分散供養(yǎng)的人均資金被攤薄。
1.2救助對象難以對準(zhǔn)最需救助人群，扶貧政策未擺脫“救富”傾向。近十幾年來，中國在國際社會(huì)的幫助下，集中財(cái)力針對貧困地區(qū)開展的大規(guī)模扶貧項(xiàng)目，的確提高了貧困地區(qū)發(fā)展的潛力，使我國貧困人口數(shù)量有所降低。但是，這種針對地區(qū)的大規(guī)模幫扶政策也導(dǎo)致了一些問題：①扶貧資金投入量很大，但是扶貧效率不高，資源投入與效益產(chǎn)出不對稱，很多扶貧計(jì)劃著眼于建設(shè)項(xiàng)目，貧困戶未能直接受惠，貧困人口的教育素質(zhì)、民主法治能力等也未能得到有效改善。②扶貧項(xiàng)目由于慣性使然以及權(quán)力控制等因素的作用，在很大程度上沒有擺脫“救富”傾向，扶貧方面的大量投入未能有效地緩解農(nóng)村貧困戶的生活。一些建設(shè)投資項(xiàng)目由于設(shè)計(jì)上的原因或者在基層出現(xiàn)了政策走形，相應(yīng)的資源仍掌握在小部分基層的相對強(qiáng)勢團(tuán)體中，難以真正用于處于社會(huì)最底層的貧困農(nóng)民，部分情況下并沒有達(dá)到縮小貧富差距的目的，這使人們對扶貧工程存有疑問，甚至影響了政府形象，破壞了群眾對政府的信任。目前，政府盡管開始注重在全方位扶貧上下工夫，但由于缺乏與救濟(jì)性扶貧政策的整合，致使一對農(nóng)村扶貧的固定投入并沒有帶來解困目標(biāo)的穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)，相反出現(xiàn)了貧困反彈的勢頭。另一方面，實(shí)施傳統(tǒng)的給予性救濟(jì)的同時(shí)，人們往往忽略了同時(shí)采用現(xiàn)代扶貧救助這一積極的工作思路。
1.3農(nóng)村社會(huì)救助量大面廣，資金嚴(yán)重不足，籌資方式混亂。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國目前農(nóng)村接受各種定期救濟(jì)（包括最低生活保障和特困救濟(jì)）的人數(shù)約有1160多萬人，接受各種定期救濟(jì)的農(nóng)戶（包括困難戶、五保戶等）約有632.7萬戶，農(nóng)村中接受臨時(shí)救濟(jì)的有2009多萬人次，而實(shí)際需要救助的人數(shù)還遠(yuǎn)不止此。目前，中央直接的投入僅有救災(zāi)補(bǔ)助資金，各種扶貧貸款、中央和地方財(cái)政投入以及世界銀行和其他國際組織的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略也把重點(diǎn)放在加大對農(nóng)村水利、交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及增加教育和衛(wèi)生投入上。但是一些地區(qū)的地方政府申請到的扶貧資金并沒有落實(shí)到預(yù)定的目標(biāo)上，貧困家庭未能從扶貧中得到好處。長期以來，由于農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)資金不足、來源有限，而救災(zāi)款相對資金充足、來源渠道通暢，因此，向上級(jí)多報(bào)災(zāi)情人數(shù)、爭取更多的救災(zāi)款撥付，成為大部分地區(qū)籌措農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)資金的主要方式。其實(shí)，救災(zāi)與扶貧常常可以統(tǒng)一起來。在災(zāi)情面前，沒有任何儲(chǔ)蓄的特困戶、貧困戶最需要救助。救災(zāi)資金既可以用于農(nóng)村災(zāi)后的應(yīng)急救助，也應(yīng)該用于災(zāi)后較長一段時(shí)間的社會(huì)救濟(jì)工作。但是，由于資金的來源渠道不同，救災(zāi)的資金不能挪作它用，導(dǎo)致爭取救濟(jì)資金的良好愿望與虛報(bào)受災(zāi)面積和人數(shù)的錯(cuò)誤手段相結(jié)合。在錯(cuò)誤手段下，良好的愿望被扭曲，利用每年的報(bào)災(zāi)時(shí)機(jī)任意套取救災(zāi)款補(bǔ)救濟(jì)缺口的現(xiàn)象在各地時(shí)有發(fā)生，以籌措特困救濟(jì)和臨時(shí)救濟(jì)資金為名的災(zāi)情報(bào)送甚至成了一些人大搞腐敗、貪污救災(zāi)款的防空洞。這種現(xiàn)象正在悄悄地定型化，成為扭曲救災(zāi)政策的一種潛機(jī)制。
2推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)救助的措施
2.1整合現(xiàn)有救助資源，建立以農(nóng)村最低生活保障和災(zāi)民救助為主體的社會(huì)救助體系。將現(xiàn)有的農(nóng)村救災(zāi)、低保、特困戶補(bǔ)助、醫(yī)療救助等制度性救助項(xiàng)目，以及臨時(shí)幫困、送溫暖等各種臨時(shí)應(yīng)急性救助項(xiàng)目，適當(dāng)加以整合歸并，使整體制度更加簡約和易于操作。可以考慮：繼續(xù)保留災(zāi)民救助項(xiàng)目，但應(yīng)進(jìn)一步完善制度和管理，適當(dāng)提高救助標(biāo)準(zhǔn)；取消農(nóng)村五保、特困戶救助以及各種臨時(shí)性、應(yīng)急性救助項(xiàng)目，用統(tǒng)一的最低生活保障制度取而代之；將醫(yī)療救助納入農(nóng)村醫(yī)療保障體系，具體地說，就是并入新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。最低生活保障制度作為一種解決貧困問題的補(bǔ)救機(jī)制，是現(xiàn)代國家社會(huì)保障體系中必不可少的基本組成部分，是社會(huì)保障體系中的最后一道“安全網(wǎng)”，其意義和作用十分重要。建立農(nóng)村低保制度要堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，與城市低保制度合理銜接，因地制宜，循序漸進(jìn)。從我國的基本國情出發(fā)，最低生活保障制度應(yīng)以省為主體，中央財(cái)政給予支持。各省可以設(shè)立不同的保障線，發(fā)達(dá)地區(qū)可以高一些，欠發(fā)達(dá)地區(qū)可以低一些。標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)參照當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民維持最低生活所需要的基本支出來確定。
2.2規(guī)范農(nóng)村社會(huì)救助管理。農(nóng)村社會(huì)救助的對象主要是農(nóng)村五保戶、低保戶、重點(diǎn)優(yōu)撫對象，以及經(jīng)政府批準(zhǔn)的其它需要救助的特困戶等。應(yīng)對不同的救助對象采取嚴(yán)格的分類，根據(jù)不同救助對象的切實(shí)需要給予救助。對救助對象先根據(jù)其基本情況進(jìn)行初步分類，再深入到基層進(jìn)行村民委員會(huì)調(diào)查、民主評(píng)議小組評(píng)議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核、縣市區(qū)民政局審批等，最后確定救助對象的種類。由于救助對象人數(shù)多，救助內(nèi)容各有區(qū)別，資金監(jiān)督管理的難度相當(dāng)大。因此，為了保證救助資金的安全，確保資金能真正落實(shí)到每個(gè)救助對象手中，要嚴(yán)格按照相關(guān)資金管理辦法執(zhí)行，從制度上規(guī)范農(nóng)村社會(huì)救助資金運(yùn)作程序，確保財(cái)政社保資金的安全運(yùn)行。要堅(jiān)持救助資金專戶管理、專款專用、封閉運(yùn)行、社會(huì)化發(fā)放的原則，理順資金管理撥付體制，建立救助資金投入的自然增長機(jī)制，解決工作經(jīng)費(fèi)，增強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)救助資金的調(diào)控能力，使有限的救助資金發(fā)揮最大的效益。
2.3進(jìn)一步健全社會(huì)救助法律體系，推進(jìn)救助工作的法制化、規(guī)范化和科學(xué)。社會(huì)救助法律體系包括實(shí)體救助法律制度和程序救助法律制度兩個(gè)方面。實(shí)體救助是指國家通過立法形式，對社會(huì)救助對象在什么條件下享受國家提供的物質(zhì)保障及應(yīng)得物質(zhì)利益的數(shù)量、形式等予以明確規(guī)定，使社會(huì)弱者群體的實(shí)體權(quán)利具有法律依據(jù)，成為“合法權(quán)益”，而不再是某個(gè)部門的“施舍”和任意行為。程序救助是指社會(huì)弱者群體依照實(shí)體救助法律規(guī)定所享有的物質(zhì)利益，應(yīng)通過何種法定程序得以實(shí)現(xiàn)，在實(shí)現(xiàn)該利益的過程中發(fā)生紛爭如何解決等，這里涉及到法律援助制度。
在我國，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化和社會(huì)救助法律體系的日益健全，社會(huì)弱者對各種利益和權(quán)利的紛爭必然會(huì)越來越多地表現(xiàn)為訴訟或非訴訟形式。但又由于社會(huì)弱者普遍經(jīng)濟(jì)收入不高，對法律規(guī)定和有關(guān)程序知之甚少，亟需政府對其提供法律援助。一方面要建立完備的法律援助機(jī)構(gòu)，包括管理機(jī)構(gòu)和實(shí)施法律援助機(jī)構(gòu)，落實(shí)法律援助的經(jīng)費(fèi)來源；另一方面，要制定專門的法律援助法，以確保社會(huì)救助實(shí)體法和程序法的切實(shí)執(zhí)行。從目前我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、人口分布尤其是農(nóng)村人口占大多數(shù)，以及社會(huì)保障制度建設(shè)基礎(chǔ)薄弱等情況看，制定和頒布《社會(huì)救助法》的條件應(yīng)該說是成熟的。要通過立法形式，對社會(huì)救助對象在什么條件下享受國家提供的物質(zhì)保障及應(yīng)得物質(zhì)利益的數(shù)量、形式等予以明確規(guī)定，使困難群體獲得救助有法律依據(jù)。
2.4積極培育民間公益性社會(huì)救助組織發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助主體的多元化。在社會(huì)救助體系中，政府是當(dāng)然的第一責(zé)任主體，但僅靠政府是不夠的。要實(shí)行政府救助與社會(huì)救助相結(jié)合，探索建立多元籌資體制，擴(kuò)大救助資金的來源渠道。對企業(yè)和個(gè)人用于社會(huì)救助的捐資要給予稅收政策優(yōu)惠。對企業(yè)和個(gè)人捐助設(shè)立的民間救助基金，由基金管理機(jī)構(gòu)自行管理。政府也可以向民間救助基金注入一定的資金，共同參與救助基金的管理，確保救助資金規(guī)范運(yùn)作、服務(wù)社會(huì)。同時(shí)，要加強(qiáng)對民間公益性社會(huì)救助組織的監(jiān)督，監(jiān)督各類慈善基金會(huì)及其它具體開展社會(huì)救助項(xiàng)目的公益組織的行為，監(jiān)督慈善資源的募集、管理及使用情況，尤其要加強(qiáng)對各類基金會(huì)所募資金使用情況的規(guī)范和監(jiān)督；民政部門通過年檢把握社會(huì)公益組織的運(yùn)轉(zhuǎn)情況，并通過媒體向社會(huì)公布，由社會(huì)公眾對社會(huì)公益組織實(shí)行全面的監(jiān)督。
在民間組織發(fā)展過程中，要始終把以服務(wù)“三農(nóng)”為主的各類農(nóng)村專業(yè)協(xié)會(huì)，以服務(wù)對外開放、招商引資為主的各類工商協(xié)會(huì)、行業(yè)分會(huì)、商會(huì)，以及服務(wù)人民群眾生活質(zhì)量提升為主的社會(huì)公益性社團(tuán)、民辦非企業(yè)作為重點(diǎn)；同時(shí)，要積極培育社區(qū)民間組織，充分發(fā)揮其在維護(hù)弱勢群體利益、滿足社區(qū)居民需求方面所起的積極作用，促進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)的發(fā)展。
綜合全文，傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)救助制度已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)階段新世紀(jì)、新形勢的需要，我們應(yīng)以一種積極創(chuàng)新的思路來整合傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)救助體系。只有確立政府在社會(huì)救助中的主體地位，加快社會(huì)救助的立法，完成城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度的對接，提高其手段的先進(jìn)性和程序化，就一定能建立健全一種城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的新型農(nóng)村社會(huì)救助制度。
參考文獻(xiàn)
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一、罪犯工傷救濟(jì)制度的構(gòu)建勢在必行寫作論文
罪犯作為在監(jiān)獄接受勞動(dòng)改造的特殊群體,其在勞動(dòng)過程之中受傷是不可避免的。但在罪犯因工受傷后,卻往往得不到正常地保護(hù)與救濟(jì)。這與社會(huì)主義法制文明和和諧社會(huì)的建設(shè)都不相符。而究其原因,則主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:(一)罪犯工傷時(shí)得不到公正、及時(shí)有效的救濟(jì)。《監(jiān)獄法》第73條規(guī)定,罪犯因工受傷補(bǔ)償處理的主體是監(jiān)獄,《罪犯補(bǔ)償辦法》則明確監(jiān)獄為罪犯工傷的認(rèn)定機(jī)關(guān)并負(fù)擔(dān)補(bǔ)償費(fèi)用,由監(jiān)獄管理局負(fù)責(zé)處理具體的罪犯工傷補(bǔ)償工作。這實(shí)際上是讓監(jiān)獄系統(tǒng)自己決定是否給受工傷的罪犯以補(bǔ)償或給多少補(bǔ)償,而且補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用也是監(jiān)獄負(fù)擔(dān)。這就會(huì)使監(jiān)獄的決定影響其自身的利益。在這種情況下,讓監(jiān)獄舍棄自身的利益而去補(bǔ)償罪犯是不現(xiàn)實(shí)的,也就是說,罪犯要得到公正的結(jié)果基本是不可能的。罪犯雖然失去自由權(quán),但其依然享有平等的生命健康權(quán),在得不到公正的經(jīng)濟(jì)救濟(jì)的情況下,就使得其健康權(quán)很難得到保障,這是對人權(quán)的不尊重,也嚴(yán)重背離了平等保護(hù)的法律精神。
(二)我國關(guān)于罪犯工傷救濟(jì)制度的立法不完善而且滯后。司法部于2001年頒行《罪犯工傷補(bǔ)償辦法》,從此罪犯工傷的補(bǔ)償問題便皆以此為標(biāo)準(zhǔn)。但當(dāng)時(shí)國家沒有統(tǒng)一的工傷補(bǔ)償規(guī)定,待2004年1月1日國務(wù)院頒發(fā)的《工傷條例》生效時(shí),《罪犯工傷補(bǔ)償辦法》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)已滯后且明顯過低。而實(shí)際上此《罪犯工傷補(bǔ)償辦法》卻是至今為止罪犯工傷補(bǔ)償?shù)奈ㄒ粚?shí)施標(biāo)準(zhǔn)和重要的法律依據(jù)。這就導(dǎo)致罪犯在遭受工傷時(shí)得到的補(bǔ)償也明顯過低。在工傷認(rèn)定上,《補(bǔ)償辦法》雖然規(guī)定罪犯對工傷認(rèn)定不服可以請求監(jiān)獄的上級(jí)機(jī)關(guān)重新鑒定,但作為作出鑒定的監(jiān)獄的上級(jí)機(jī)關(guān),也難保鑒定結(jié)果的公正。這種立法上的滯后和程序設(shè)計(jì)上的不完善、不合理會(huì)對罪犯工傷的權(quán)利造成損害。
(三)罪犯工傷糾紛無法提訟,亦無其他救濟(jì)途徑。罪犯與監(jiān)獄之間不存在屬于《中華人民共和國勞動(dòng)法》所調(diào)整的勞動(dòng)關(guān)系。因此不能認(rèn)定罪犯和監(jiān)獄之間存在勞動(dòng)關(guān)系。而根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定,罪犯勞動(dòng)中因工受傷,也不能認(rèn)為是行政機(jī)關(guān)侵犯了其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)。此外,罪犯在勞動(dòng)中因工受傷,也不屬于民事侵權(quán)造成的人身損害賠償糾紛。罪犯在勞動(dòng)中受傷,一般是由于罪犯自己行為不慎,未注意到安全,或是監(jiān)獄未提供到位的安全設(shè)施和措施。鑒于雙方是實(shí)施勞動(dòng)改造與接受改造的不對等關(guān)系,因此監(jiān)獄不能構(gòu)成侵權(quán)人(當(dāng)然,罪犯在勞動(dòng)中因第三人侵權(quán)行為致傷,或者監(jiān)獄干警故意或重大過失致使罪犯傷亡,則可適用人身損害賠償這一法律關(guān)系,明確賠償責(zé)任),雙方之間更不是雇傭關(guān)系。不能因此提訟。除此,在現(xiàn)行的所有法律、法規(guī)包括《監(jiān)獄法》和《罪犯工傷補(bǔ)償辦法》在內(nèi)也都沒有規(guī)定罪犯工傷補(bǔ)償糾紛的救濟(jì)途徑。換言之,在目前法律規(guī)定的條件下,罪犯工傷補(bǔ)償糾紛無法提訟。不僅如此,法律亦沒有規(guī)定其他的救濟(jì)方法,使罪犯對工傷補(bǔ)償?shù)奶幚聿环r(shí)也無計(jì)可施。綜上所述,罪犯工傷往往得不到公正的補(bǔ)償。而我國目前又沒有規(guī)定罪犯不服工傷補(bǔ)償?shù)木葷?jì)途徑,使罪犯的合法權(quán)利得不到保障,這就與“有權(quán)利就有救濟(jì)”的法律原則相背,也不利于我國法制建設(shè)和和諧社會(huì)的構(gòu)建。基于此,構(gòu)建完善的罪犯工傷救濟(jì)制度勢在必行。
二、關(guān)于構(gòu)建罪犯工傷救濟(jì)制度的構(gòu)想
構(gòu)建罪犯工傷制度勢在必行,但我們必須得以現(xiàn)實(shí)條件為基礎(chǔ),綜合考慮我國的社會(huì)環(huán)境。盡量以現(xiàn)有的條件為基礎(chǔ),構(gòu)建可行而有效的罪犯工傷救濟(jì)制度。以此思想為指導(dǎo),本文認(rèn)為罪犯工傷救濟(jì)制度的構(gòu)建應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行。(一)應(yīng)該建立獨(dú)立于監(jiān)獄系統(tǒng)的工傷認(rèn)定、處理機(jī)關(guān)和行政復(fù)議機(jī)關(guān)。目前,依據(jù)《監(jiān)獄法》第73條和《罪犯補(bǔ)償辦法》的規(guī)定,對罪犯工傷的認(rèn)定由監(jiān)獄作出,對其補(bǔ)償、處理機(jī)關(guān)則為監(jiān)獄管理局,補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用來自監(jiān)獄,對工傷認(rèn)定不服可請求監(jiān)獄的上級(jí)機(jī)關(guān)重新鑒定。這些規(guī)定使得罪犯工傷處理的全過程都完全處于監(jiān)獄系統(tǒng)內(nèi)部,缺乏來自外面的有效的監(jiān)督與制約。而監(jiān)獄與罪犯作為利益相對的雙方,難以保障程序與結(jié)果的公正與公平。因此,只有建立獨(dú)立于監(jiān)獄系統(tǒng)之外的罪犯工傷認(rèn)定、處理機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān),罪犯工傷時(shí)才會(huì)得到較為公正、公平的結(jié)果。依托于現(xiàn)實(shí)的條件,本文認(rèn)為其認(rèn)定與處理機(jī)關(guān)應(yīng)在勞動(dòng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立。罪犯工傷雖然本質(zhì)上異于一般工傷,但兩者之間存在著非常多的相似性。而勞動(dòng)行政機(jī)關(guān)一直都負(fù)責(zé)處理一般工傷,所以其技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)都比較成熟,再加上其與監(jiān)獄之間沒有利害關(guān)系,這就保證了罪犯工傷處理的公正性。而且這樣一來,罪犯在不服工傷補(bǔ)償時(shí)就可以按《行政復(fù)議法》提起行政復(fù)議,使其多了一條保障權(quán)利的救濟(jì)途徑。(二)應(yīng)建立罪犯工傷補(bǔ)償基金,以減小監(jiān)獄的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。現(xiàn)行的《罪犯補(bǔ)償辦法》對此已有規(guī)定,但具體辦法還沒出臺(tái),導(dǎo)致現(xiàn)在的罪犯工傷補(bǔ)償費(fèi)用仍依該辦法由各監(jiān)獄在生產(chǎn)成本中列支,這就使監(jiān)獄在面對罪犯工傷時(shí)往往基于自身的利益考量而侵害相對人的利益。因此,本文認(rèn)為應(yīng)由各監(jiān)獄共同出資建立罪犯工傷補(bǔ)償基金,交由罪犯工傷處理機(jī)關(guān)保管、運(yùn)作。這樣不僅分散了監(jiān)獄的風(fēng)險(xiǎn),也使罪犯工傷的補(bǔ)償不再直接和監(jiān)獄的利益發(fā)生聯(lián)系,就可有效地防止這種情況的發(fā)生。從而使罪犯工傷時(shí)能得到及時(shí)有效的經(jīng)濟(jì)救濟(jì),有效地保障罪犯工傷時(shí)的合法權(quán)利。
(三)應(yīng)該完善立法。縱觀我國現(xiàn)有的法律法規(guī),關(guān)于罪犯工傷救濟(jì)的規(guī)定基本上還處于空白狀態(tài)。在這種情況下,要構(gòu)建罪犯工傷救濟(jì)制度不僅要對上面的制度以立法形式加以固定,還必須賦予罪犯以訴權(quán)。訴權(quán)是憲法和法律賦予國民的自由權(quán)、人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利受到侵害或者發(fā)生爭議時(shí),擁有平等而充分地尋求訴訟救濟(jì)的權(quán)利,即以國家的審判權(quán)保護(hù)國民的合法權(quán)益。為實(shí)現(xiàn)訴訟目的,必須向國民開放訴訟制度,使國民享有向國家請求利用這一制度的權(quán)能。訴權(quán)是憲法賦予國民所享有的請求司法救濟(jì)的基本權(quán)利。訴權(quán)的“憲法化”,是現(xiàn)展趨勢之一,而且這一趨勢日益呈現(xiàn)出普遍性來。如今,許多國家和地區(qū)已將訴權(quán)上升為憲法上的基本權(quán)利。事實(shí)上,所有國家都承認(rèn)國民享有訴權(quán),盡管憲法中并未明確規(guī)定之。我國憲法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定國民享有訴權(quán)及其保護(hù)性規(guī)定,從而明確和昭顯訴權(quán)的憲法性地位和價(jià)值。罪犯雖然是觸犯刑律接受刑罰的人,但仍是我國公民的一部分亦應(yīng)象其他公民一樣平等地享受訴權(quán)。然而,當(dāng)罪犯工傷時(shí),按目前法律規(guī)定卻享受不到訴權(quán),而只能請求監(jiān)獄管理局進(jìn)行補(bǔ)償。給予罪犯以訴訟權(quán)利,使其在對工傷救濟(jì)不服時(shí)可以直接訴于法院,能從司法途徑獲得救濟(jì)與補(bǔ)償,能夠享受到國家審判權(quán)對國民給予保護(hù)的合法權(quán)益。因此,我認(rèn)為《監(jiān)獄法》應(yīng)在第七十三條修改為:“在勞動(dòng)中致傷致殘或者死亡的,由監(jiān)獄參照國家勞動(dòng)保險(xiǎn)的有關(guān)規(guī)定處理。對處理結(jié)果不服的,可在15日內(nèi)向人民法院”,以賦予罪犯真正的訴權(quán),進(jìn)一步拓寬罪犯工傷的救濟(jì)途徑,提高我國對罪犯權(quán)利的保障水平,樹立我國監(jiān)獄在世界上的良好形象。
三、小結(jié)
罪犯作為觸犯過刑法,對社會(huì)造成過危害的人,法律規(guī)定讓其參加勞動(dòng)改造是為了讓其在勞動(dòng)中樹立正確的價(jià)值觀,道德觀,法制觀,讓其形成大眾的是非榮辱觀從而祛除犯罪思想。可見,法律之所以給予其勞動(dòng)改造,教育的目的要大于懲罰。而教育也是為了讓已經(jīng)由于種種原因而走上邪路的人回歸正途。也就是說,罪犯改造的過程,實(shí)際上是其改正以前過錯(cuò),逐步向正常人轉(zhuǎn)化的過程。如果在這個(gè)過程中得不到公平、平等的對待,得不到正常的救濟(jì),這會(huì)在其心中留下陰影,使其對社會(huì)產(chǎn)生不滿,對法律產(chǎn)生不信賴感,這就不利于刑罰目的地實(shí)現(xiàn)和和諧社會(huì)的建設(shè)。因此,構(gòu)建完善的罪犯工傷救濟(jì)制度,使罪犯工傷時(shí)能得到有效、公正的救濟(jì)將有利于刑罰目的地實(shí)現(xiàn)。除此,構(gòu)建罪犯工傷救濟(jì)制度還是人道主義的要求。罪犯工傷救濟(jì)權(quán)利的缺失實(shí)際上是對罪犯生命權(quán)和健康權(quán)的輕視,而對作為人的最重要的權(quán)利的生命健康權(quán)的輕視,實(shí)際上是對生命和健康的不尊重,是不符合人道主義要求的。
參考文獻(xiàn)
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【關(guān)鍵詞】；行政救濟(jì)；司法制度；文化歷史傳統(tǒng)
“有權(quán)利必有救濟(jì)”，當(dāng)公民的合法權(quán)益受到行政權(quán)利的不法侵害后，法律應(yīng)當(dāng)賦予公民尋求和獲得救濟(jì)的渠道。我國已經(jīng)初步形成多元的行政救濟(jì)法律機(jī)制，包括行政訴訟救濟(jì)、行政復(fù)議救濟(jì)和救濟(jì)。而其中，制度承載著艱巨的任務(wù)。制度是一項(xiàng)脫胎于東方傳統(tǒng)文化，具有中國特色的政治參與、行政監(jiān)督和權(quán)利救濟(jì)制度。近年來，不斷出現(xiàn)，上訪人數(shù)、規(guī)模都達(dá)到了前所未有的水平。但與此構(gòu)成鮮明反差的是，公民本可走法律程序的行政救濟(jì)（包括行政訴訟救濟(jì)和行政復(fù)議救濟(jì)）卻一直面臨著一種困境：收案數(shù)嚴(yán)重不足。我們不禁思考：緣何缺乏一定的確定性和可預(yù)見性的卻在中國如此受歡迎，擁有強(qiáng)大的生命力？
一、我國司法的制度缺陷導(dǎo)致民眾偏好
司法制度是社會(huì)公平正義的重要保障。中國的司法制度，深深扎根在中國廣袤的沃土，因此，難免帶有人治的色彩。法治與人治不斷碰撞與交融，不僅可能損害程序公正，更有可能損害實(shí)體公正。現(xiàn)如今，中國的司法制度存在獨(dú)立性不強(qiáng)、權(quán)威不足等問題。當(dāng)群眾在自己的權(quán)力和利益受到損害尋求救濟(jì)時(shí)，中國司法制度的缺陷使民眾不得不選擇。
（1）司法救濟(jì)的高成本。正如有學(xué)者指出：不是所有的司法判決都能產(chǎn)生正義，但是每一個(gè)司法判決都會(huì)消耗資源。司法的每一項(xiàng)活動(dòng)都有成本，甚至要考慮司法腐敗所額外增加的成本。總之，司法的活動(dòng)成本是可以明確、理性計(jì)算的，而且是預(yù)交的。相對而言，的成本是有優(yōu)勢的，至少在表面上看來是如此。政府不僅受理案件不收費(fèi)，甚至來回路費(fèi)都會(huì)給予一定的補(bǔ)貼。有學(xué)者在研究私力救濟(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)了一個(gè)成本支付定理：事前支付比事后支付尤其不受歡迎，即使事前支付小于事后支付。這個(gè)定理更適用于，即使的實(shí)際費(fèi)用高于司法，行政相對人仍會(huì)感覺費(fèi)用低，在權(quán)利救濟(jì)中選擇。（2）司法救濟(jì)的窄范圍。司法的救濟(jì)范圍太窄，只包括行政相對人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。而在現(xiàn)實(shí)生活中，公民的合法權(quán)益不僅僅包括這兩項(xiàng)。當(dāng)公民的其他權(quán)益受到損害，而司法卻不能受理時(shí)，公民就只能轉(zhuǎn)向?qū)で缶戎１Ｗo(hù)的是行政相對人的所有一切權(quán)益，對任何的侵害均可以提出請求，幾乎沒有任何的限制。在司法，尤其是行政復(fù)議中，明確規(guī)定不適用調(diào)解，強(qiáng)制的、冰冷的判決沒有可回旋的協(xié)商。卻不同，調(diào)解在中被廣泛應(yīng)用，幾乎大部分的案件的處理都是經(jīng)過調(diào)解最后解決的。的寬范圍成為民眾偏向選擇的一個(gè)重要因素。（3）司法制度的不獨(dú)立。司法只有不依托于行政、不受制于組織和個(gè)人權(quán)力，才有可能實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的公正。司法不獨(dú)立就無法程序公正，甚至導(dǎo)致司法腐敗的現(xiàn)象出現(xiàn)。現(xiàn)實(shí)生活中，關(guān)系網(wǎng)的錯(cuò)綜復(fù)雜，權(quán)力觸角的不斷延伸，嚴(yán)重的損害了司法的獨(dú)立性和權(quán)威性。民眾通過司法訴諸他們的需要和請求，而如果出現(xiàn)權(quán)力干擾司法最終導(dǎo)致結(jié)果不公正，民眾必然出現(xiàn)對整個(gè)國家的政治權(quán)威不認(rèn)同的負(fù)面情緒。制度盡管缺乏規(guī)范的程序，但在整個(gè)體系運(yùn)作中，仍有可能給民眾提供一個(gè)引起上級(jí)重視的機(jī)會(huì)，雖然機(jī)會(huì)很小，但這對于仍對司法持懷疑態(tài)度的行政相對人來說，仍具有十分重要的意義。
二、我國的文化歷史傳統(tǒng)導(dǎo)致民眾偏好
不同的文化歷史傳統(tǒng)給人以不同的處事方式。中國的儒家文化已有幾千年的歷史，中庸之道更是深入人心。長期以來，我們在面對和處理沖突時(shí)，更希望能以委婉、平和的方式協(xié)商解決。中國民眾不喜歡過于生硬、沖突性過強(qiáng)的方式。在個(gè)人權(quán)利和利益受到損害時(shí)，司法訴訟的方式，在民眾心理，認(rèn)為比較冰冷，沒有感彩，所以會(huì)排斥。于是相比較而言，程序的模糊反而讓人易于接受。
儒學(xué)文化中有無訟理想，這也是中國人避免訴訟的文化根源。中國傳統(tǒng)文化中，人們更希望出現(xiàn)一位“無所不能”的清官。他既能體察民情，又能不畏強(qiáng)權(quán)，為民做主。在中國的傳統(tǒng)文化中，在中國人的政治文化心理中，清官意識(shí)占據(jù)著一個(gè)特殊的位置。可以說，中國社會(huì)的普通民眾無不抱有一份對清官的向往和期待，幾乎每個(gè)中國人的內(nèi)心深處都蘊(yùn)藏著一種根深蒂固的清官意識(shí)。渴望清官能了解情況、引起重視，并為自己做主。理所當(dāng)然被認(rèn)為是這樣的一種途徑和橋梁，而且寄予了更高的期望。很多群眾一旦遇到不公時(shí)，就給市里、省里、甚至中央寫信，引起領(lǐng)導(dǎo)的重視，希望上級(jí)做主才是他們希望看到的結(jié)果。雖然基本上是杳無音訊，但他們?nèi)詴?huì)堅(jiān)持不懈，完全忽略了尋求法律的幫助。
三、結(jié)論與建議
通過以上兩方面的角度，我們分析了中國民眾為什么在權(quán)利受到損害尋求救濟(jì)時(shí)，偏向選擇的原因。一方面是我們司法制度上的缺陷；另一方面是由于中國傳統(tǒng)的文化歷史傳統(tǒng)。（1）司法制度和行政復(fù)議制度的創(chuàng)新和完善。司法缺乏獨(dú)立性和公信力，導(dǎo)致人們轉(zhuǎn)而求助于權(quán)力，這是最終造成泛濫的體質(zhì)根源。推進(jìn)司法的改革，擺脫人治的弊端，首先要優(yōu)化司法的權(quán)力配置。賦予司法更獨(dú)立，更權(quán)威的權(quán)力，真正確立法律第一的地位。依法治國是我國的一項(xiàng)基本國策。法律的工具效力應(yīng)上升到主導(dǎo)地位。其次，司法要進(jìn)行專業(yè)化改革。專業(yè)化的人才，專業(yè)化的機(jī)構(gòu)，專業(yè)化的行動(dòng)。只有專業(yè)化才能更有權(quán)威和效力。最后，行政復(fù)議制度和行政救濟(jì)制度要進(jìn)行改革和推進(jìn)。構(gòu)建多元化的救濟(jì)渠道才是主流。（2）轉(zhuǎn)變思想觀念，培育成熟的公民文化。強(qiáng)烈的主體意識(shí)和理性的政治參與要求是成熟的公民文化所必需的。我們現(xiàn)在依然存在太多的封建統(tǒng)治的殘余思想。在民眾思想中，人治依然被放在第一位置。人治凌駕于法治之上，損害了程序公正，更破壞了實(shí)體公正。法律不能隨主觀意志的隨意變更而改動(dòng)。思想觀念的轉(zhuǎn)變不是一朝一夕的事情，需要一個(gè)教育和強(qiáng)化的過程。（3）制度的改革。對于現(xiàn)在的何去何從，專家學(xué)者有不同的看法。有的認(rèn)為與現(xiàn)代法治社會(huì)不相適應(yīng)，應(yīng)該取消；也有的認(rèn)為要立法，把制度納入法治建設(shè)的正軌中去。筆者認(rèn)為：如今我國雖在不斷的進(jìn)行法治化建設(shè)，但是還存在很多人治的因素，制度的存在仍可以彌補(bǔ)這一點(diǎn)。當(dāng)司法救濟(jì)拒絕保證私權(quán)時(shí)，當(dāng)司法救濟(jì)導(dǎo)致實(shí)體正義失落時(shí)，當(dāng)用盡司法救濟(jì)仍無法獲得權(quán)利保障時(shí)，當(dāng)司法腐敗導(dǎo)致人們喪失對司法的信心時(shí)，我們?nèi)匀粸槿藗儽Ａ魧⒆鳛椤暗拙€救濟(jì)”的權(quán)利，必須認(rèn)真對待這種權(quán)利。制度的改革首先要從程序上規(guī)范，變革的核心是改變長期存在的模糊性的特點(diǎn)。對工作的邊界進(jìn)行界定，可以明確問題的受理范圍。最后合理利用電子政務(wù)技術(shù)，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。現(xiàn)代化的信息技術(shù)為工作的開展提供了便捷的條件，這樣有助于工作效率的提高。
參 考 文 獻(xiàn)
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關(guān)鍵詞：大規(guī)模侵權(quán)；賠償基金；價(jià)值定位；角色定位；制度構(gòu)建
中圖分類號(hào)：D923
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
文章編號(hào)：1000—2731（2012）04—0141—07
伴隨科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，人類在享受高度文明與現(xiàn)代化科技成果的同時(shí)，亦在飽受由此帶來的負(fù)面影響，近年來不斷頻發(fā)的大規(guī)模損害，如2003年重慶開縣井噴事件、2008年三鹿奶粉事件、2010年上海“11·15”火災(zāi)事件等等，在造成眾多受害人人身、財(cái)產(chǎn)利益損失的同時(shí)，亦給社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成一定影響，并對傳統(tǒng)侵權(quán)救濟(jì)制度帶來沖擊。因此，如何構(gòu)建一個(gè)有效的應(yīng)對大規(guī)模侵權(quán)事件的救濟(jì)制度，落實(shí)對受害人的安撫與救濟(jì)，穩(wěn)定事發(fā)地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，成為擺在我們面前的一個(gè)極具現(xiàn)實(shí)意義的課題。本文旨在從賠償基金制度的角度分析探討大規(guī)模侵權(quán)損害的救濟(jì)，以期拋磚引玉，為我國大規(guī)模侵權(quán)損害救濟(jì)制度的構(gòu)建奉獻(xiàn)綿薄之力。
一、大規(guī)模侵權(quán)及其法律特征
大規(guī)模侵權(quán)，顧名思義，是指造成眾多受害人人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)益損失的侵權(quán)行為。德國學(xué)者馮·巴爾（Christian von Bar）教授在其著作《大規(guī)模侵權(quán)損害責(zé)任法的改革》一書中明確指出，大規(guī)模侵權(quán)并非法律概念，而是涉及大量受害人的權(quán)利和法益的損害事實(shí)。美國侵權(quán)法中將大規(guī)模侵權(quán)稱為“mass torts”。《布萊克法律詞典》（第八版）將其解釋為造成多人損害的民事不法行為。我國學(xué)者將大規(guī)模侵權(quán)解釋為“基于一個(gè)不法行為或者多個(gè)具有同質(zhì)性的事由，如瑕疵產(chǎn)品，給大量的受害人造成人身損害、財(cái)產(chǎn)損害或者同時(shí)造成上述兩種損害”。筆者認(rèn)為，大規(guī)模侵權(quán)作為一個(gè)學(xué)術(shù)術(shù)語，首先意味著造成了多人損害的事實(shí)發(fā)生，同時(shí)該損害事實(shí)符合侵權(quán)行為的構(gòu)成要件，行為人據(jù)此應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，而“大規(guī)模”僅是對此種侵權(quán)行為造成后果的一種描述而已。因此，大規(guī)模侵權(quán)具有侵權(quán)行為的一般特征，但與一般的個(gè)體侵權(quán)相比，大規(guī)模侵權(quán)又具有以下特征：
其一，受害者人數(shù)眾多，且在某些情況下受害人數(shù)量無法計(jì)算。所謂“大規(guī)模侵權(quán)”，即造成大量受害人人身或財(cái)產(chǎn)利益損失的侵權(quán)行為。而受害人數(shù)目達(dá)到何種標(biāo)準(zhǔn)才算是大規(guī)模侵權(quán)，目前并無統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。美國研究者對美國發(fā)生的50組不同的大規(guī)模侵權(quán)案件進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)和歸納后，認(rèn)為100件以上的案件就可以構(gòu)成大規(guī)模侵權(quán)。我國學(xué)者張新寶認(rèn)為，大規(guī)模侵權(quán)的被侵權(quán)人至少是數(shù)十人，而不是數(shù)人。筆者認(rèn)為，構(gòu)成大規(guī)模侵權(quán)首先一定是造成了眾多受害人損失，但不能因此認(rèn)定，只要造成多人損失的侵權(quán)行為即為大規(guī)模侵權(quán)，即大規(guī)模侵權(quán)不僅僅只是受害人的數(shù)量問題。另外，在某些大規(guī)模侵權(quán)事件中，受害人的數(shù)量在短時(shí)期內(nèi)并不能準(zhǔn)確計(jì)算清楚，特別是在環(huán)境污染引發(fā)的大規(guī)模侵權(quán)中，因污染環(huán)境而給受害人帶來的人身、財(cái)產(chǎn)利益損失可能會(huì)隨著時(shí)間的推移才能逐漸顯現(xiàn)出來，進(jìn)而才能確定受害人的準(zhǔn)確數(shù)量。
其二，損害后果具有復(fù)雜性。由于大規(guī)模侵權(quán)涉及大量受害人合法利益的損失，因此其損害后果較之普通的個(gè)體侵權(quán)而言極具復(fù)雜性，這首先表現(xiàn)在損害后果認(rèn)定上的困難，即在涉及人身利益損害時(shí)，囿于各受害人的自身特質(zhì)或體質(zhì)的不同，致使在具體個(gè)案中要確定具體受害人的具體損失成為一項(xiàng)極其困難的任務(wù)；其次，由于某些大規(guī)模侵權(quán)損害具有潛伏性和隱蔽性，從而導(dǎo)致受害人數(shù)量上的不確定性與損害結(jié)果的不確定性，進(jìn)而使損害后果的認(rèn)定極具復(fù)雜性。
其三，侵害客體的雙重性。如前所述，大規(guī)模侵權(quán)首先屬于侵權(quán)行為，侵害的是受法律保護(hù)的個(gè)體利益，即公民個(gè)人的人身及財(cái)產(chǎn)利益，這是大規(guī)模侵權(quán)對于私人利益的侵害；但大規(guī)模侵權(quán)在造成受害人人身及財(cái)產(chǎn)利益損害的同時(shí)，還會(huì)影響到社會(huì)公共利益和公共安全，即一起大規(guī)模侵權(quán)事件往往會(huì)演變成公共事件，不但會(huì)影響事發(fā)地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，還會(huì)影響公共情緒，造成民眾的心理恐慌，影響社會(huì)秩序的安全與穩(wěn)定。
其四，侵權(quán)主體的有限性與不確定性。大規(guī)模侵權(quán)主體的有限性與大規(guī)模侵權(quán)發(fā)生的領(lǐng)域有關(guān)，一般而言，大規(guī)模侵權(quán)易發(fā)生在產(chǎn)品責(zé)任領(lǐng)域、環(huán)境污染責(zé)任領(lǐng)域、工礦事故責(zé)任領(lǐng)域等，受此影響，承擔(dān)大規(guī)模侵權(quán)責(zé)任的主體亦往往限于上述各類責(zé)任主體。大規(guī)模侵權(quán)主體的不確定性，是指施加侵權(quán)行為的主體往往不易認(rèn)定或難以明確，如在產(chǎn)品缺陷的大規(guī)模侵權(quán)中，生產(chǎn)同類缺陷產(chǎn)品的可能有數(shù)十家甚至上百家企業(yè)，究竟受害人之損害由哪一家企業(yè)產(chǎn)品所致，往往難以確定，從而導(dǎo)致訴訟救濟(jì)的困難。這種不確定性進(jìn)而會(huì)導(dǎo)致因果關(guān)系認(rèn)定的困難和受害人舉證責(zé)任的不能，致使受害人很難借助于訴訟途徑獲得救助。
二、賠償基金在大規(guī)模侵權(quán)損害救濟(jì)中的價(jià)值定位
住房社會(huì)保障是對市場化住房分配機(jī)制的必要補(bǔ)充，也是整個(gè)社會(huì)保障制度的組成部分。市場經(jīng)濟(jì)的競爭機(jī)制造成收入差距的拉大，甚至出現(xiàn)少數(shù)人基本生活困難等問題，因此，需要政府建立相應(yīng)的社會(huì)保障制度，保障低收人者的基本生活，以維護(hù)社會(huì)安定。所以，社會(huì)保障制度是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的安全網(wǎng)和穩(wěn)定器，其中，住房社會(huì)保障就是社會(huì)保障制度的重要組成部分構(gòu)成部分。
社會(huì)保障制度有兩種形式種一種是帶有普遍性的社會(huì)福利一種是針對特殊對象實(shí)施的社會(huì)救濟(jì)，像養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等屬于前者，工傷救濟(jì)、失業(yè)救濟(jì)、貧困救濟(jì)屬于后者。
住房社會(huì)保障是屬于社會(huì)福利性質(zhì)還是社會(huì)救質(zhì)，目前存在不同意見。有的人認(rèn)為住房保障應(yīng)屬于普遍性的社會(huì)福利，人人都應(yīng)當(dāng)享受認(rèn)為；有的人認(rèn)為住房對中低收入者來說難以承受，因此應(yīng)該是中低收人者享受的福利；有的人認(rèn)為住房保障應(yīng)該是對低收人者實(shí)施的帶有社會(huì)救濟(jì)性社會(huì)保障。
筆者認(rèn)為，住房是個(gè)人消費(fèi)，屬勞動(dòng)力再生產(chǎn)費(fèi)用，住房的分配應(yīng)體現(xiàn)按勞分配原則，包含在職工工資之中。從本質(zhì)上看，住房是商品而不是普遍享受的福利品。因此，住房既具有商品性，又有一定的社會(huì)保障性。
二、住房保障與其他社會(huì)保障的關(guān)系
社會(huì)保障是保障居民的基本生活需要,住房社會(huì)保障自然應(yīng)該是社會(huì)保障體系的重要組成部分。理論界對社會(huì)保障進(jìn)行了大量的研究,新型社會(huì)保障體制構(gòu)建的探索也已經(jīng)進(jìn)行了相當(dāng)長的時(shí)間,但無論是社會(huì)保障的理論研究,還是社會(huì)保障的實(shí)踐探索,基本上都將住房社會(huì)保障拋開了。這既與住房社會(huì)保障的重要性不相稱,也對實(shí)現(xiàn)住房社會(huì)保障不利,應(yīng)該說這是社會(huì)保障理論和實(shí)踐探索的缺憾。
住房社會(huì)保障與社會(huì)保障的其他組成部分之間相互聯(lián)系、相互促進(jìn),實(shí)現(xiàn)了住房保障,可以促進(jìn)養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、失業(yè)保障等,有利于減輕政府在其他保障方面的負(fù)擔(dān)。從這個(gè)角度來看,政府應(yīng)該高度重視住房社會(huì)保障的發(fā)展；在社會(huì)保障資源一定的條件下,住房社會(huì)保障與社會(huì)保障的其他組成部分之間的確存在著競爭關(guān)系,因此需要考慮它們之間的關(guān)系的協(xié)調(diào),但不能是以忽視或者放棄住房社會(huì)保障為條件。
三、住房社會(huì)保障的三種模式
世界各國都實(shí)行一定的住房社會(huì)保障制度，依據(jù)保障范圍和保障方式的不同，大體上可分為三種模式。
第一種模式是廣泛的福利型住房社會(huì)保障制度。瑞典等福利主義國家是典型的代表。其特點(diǎn)是，以市場配置住房資源為主體，實(shí)施比較廣泛的住房社會(huì)保障政策。政府為住房建設(shè)籌集資金，提供貸款，并通過優(yōu)惠利率和補(bǔ)貼使資金費(fèi)用和房量成本保持合理的水平，同時(shí)，提供長期住房信貨，建立抵押貸款機(jī)構(gòu)支持居民買房。
第二種模式救濟(jì)型住房社會(huì)保障制度。美國等國是典型的代表。其主要特點(diǎn)是，政府只對貧困線以下的低收人戶提供住房補(bǔ)貼。美國政府的住房政策體現(xiàn)多極化的政策目標(biāo)，包括效率目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)公平目標(biāo)；多樣化的政策手段，包括金融手段、稅收和財(cái)政補(bǔ)貼，組成一個(gè)較完整的體系。
第三種模式是純福利型住房社會(huì)保障制度。以前蘇聯(lián)為代表的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制國家為代表。其主要特點(diǎn)是，國家統(tǒng)包住宅建設(shè)投資，無償分配，低租金使用。我國原有的城鎮(zhèn)住房制度基本上照般了前蘇聯(lián)的模式，完全是一種純福利型的住房保障制度。
四、構(gòu)建我國住房保障體系的設(shè)想
（一）構(gòu)建住房保障體系的原則
住房保障體系的建設(shè)必須遵循一定的原則，主要是：
1、適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的原則
城鎮(zhèn)住房制度改革的根本方向，是住房商品化、貨幣工資化、社會(huì)化，住房資源的配置市場化。住房保障制度應(yīng)該是彌補(bǔ)市場的缺陷，對市場競爭中弱者和低收人者提供幫助和救濟(jì)，既立足于市場配置住房資源的高效率，又能體現(xiàn)人道主義精神。住房保障制度的建設(shè)必須適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求。
2、保障水平的適度性原則
住房社會(huì)保障水平的適度性原則是指住房社會(huì)保障水平應(yīng)與生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng),保障水平可定得過高,也不宜定得過低。社會(huì)保障支出要與國家生產(chǎn)力發(fā)展水平以及各方面的承受能力相適度。它應(yīng)保障公民基本經(jīng)濟(jì)生活又促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。住房保障制度的運(yùn)行具有可持續(xù)性,那么就必須與我國的生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng),必須考慮政府的財(cái)政支付能力能否有足夠的支持能力。
3、保障機(jī)制的社會(huì)化原則
社會(huì)住房保障機(jī)制的社會(huì)化特征是指將住房社會(huì)保障作為整個(gè)社會(huì)都來參與的事業(yè),實(shí)現(xiàn)住房社會(huì)保障資金籌集及運(yùn)營機(jī)制的社會(huì)化、住房社會(huì)保障管理和監(jiān)管機(jī)制的社會(huì)化。
（二）構(gòu)建住房社會(huì)保障體系的設(shè)想
1、明確住房社會(huì)保障對象
如果把范圍定在低收人者，那么，政府就應(yīng)當(dāng)定出收人劃分線，通過統(tǒng)計(jì)測算，每年公布貧困線，以便對貧困線以下者提供住房補(bǔ)貼和救濟(jì)。在貧困線劃定以后，需要住房補(bǔ)貼者由個(gè)人提出申請，政府住房委員會(huì)調(diào)查核實(shí)后，發(fā)放住房補(bǔ)助金。并且，要每年核實(shí)一次，以便在補(bǔ)貼對象家庭收人狀況發(fā)生變化時(shí)，作出相應(yīng)調(diào)整。
2、建立住房社會(huì)保障資金的籌集渠道
可以通過一下方式：政府財(cái)政安排專項(xiàng)的住房社會(huì)保障資；在政府的社會(huì)保障資金中設(shè)置統(tǒng)籌資金；作為住房社會(huì)保障的機(jī)動(dòng)和補(bǔ)充資金；政府的住房儲(chǔ)蓄機(jī)制或者機(jī)構(gòu)；住房租金收入和出賣收入。有了住房保障基金，對低收人者的住房補(bǔ)也就有了物質(zhì)保證。
3、建立多層次的住房供應(yīng)體系
對于高收人家庭，供應(yīng)市場價(jià)商品房，一次性購房資金不足，可以通過商業(yè)銀行提供住房抵押貸款，政府給予貸款利息沖減個(gè)人收人所得稅納稅基數(shù)的優(yōu)惠。對于購買商品房支付能力不足的中等收人家庭，在符合政府規(guī)定的住房平均面積標(biāo)準(zhǔn)的前提下，供應(yīng)政府出面組織建造的成本價(jià)商品房，給予更多的優(yōu)惠政策。同時(shí)，對中等收人戶購房，提供低于商業(yè)銀行利率的公積金住房抵押貸款，減輕利息負(fù)擔(dān)。對于無力購買或租賃住房的低收人家庭，納人社會(huì)保障的范圍，由政府通過多種形式提供幫助和救濟(jì)，運(yùn)用社會(huì)住房保障基金支付，使其獲得維持生活所必需的基本住房保障。
在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和完善法制建設(shè)的大背景下，我國的法治進(jìn)程取得了長足的進(jìn)步，特別是政府形象在民眾心目中有了廣泛的提高。通過政府轉(zhuǎn)型、加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督和管理等措施，我國行政主體和行政相對人之間的關(guān)系已經(jīng)悄然發(fā)生了變化，由以前的管理與被管理變成了現(xiàn)在的服務(wù)與被服務(wù)，無論是抽象行政行為還是具體行政行為都已經(jīng)基本步入正常軌道，做到了有法可依。但是，隨著國民素質(zhì)的不斷提高，人們對政府的要求越來越高，再加上我國法制現(xiàn)狀和政府職能改革尚不徹底等因素的制約，以前常談的行政不作為案件還是時(shí)有發(fā)生，"民告官"事件仍屢現(xiàn)報(bào)端。行政不作為給群眾帶來的后果極其嚴(yán)重，大大超過官員。行政不作為最為直接的體現(xiàn)是辦事效率低下，政治敏感性不強(qiáng)，對群眾漠不關(guān)心，對待工作得過且過。而一旦出現(xiàn)事故而又互相推脫，互相隱瞞。用孔子的一句話來仿說就是"行政不作為猛于虎"。最后的結(jié)果將導(dǎo)致民眾對政府的不信任，嚴(yán)重影響我國建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)和法制建設(shè)進(jìn)程，這將是我們最不愿意看到的。
一、行政不作為的隸屬性分析
（一）國外理論探討
大陸法系國家有完善的行政行為概念，但都沒有專門給行政不作為下定義，這是一大缺陷。但是這一缺陷在大多數(shù)國家的行政救濟(jì)理論中得到了補(bǔ)充。如德國行政行為制度中沒有單列出行政不作為的概念，但是他們存在專門的行政不作為訴訟制度。（平特納，1999）該項(xiàng)制度架構(gòu)了一個(gè)完整的行政不作為基礎(chǔ)理論和公民權(quán)益保障體系。又如，日本學(xué)者認(rèn)為，憲法上的不作為和行政法的不作為，其一般定義與刑法上的不作為概念無異。（三浦隆，20__）英美法系國家雖然沒有對行政不作為下定義，但卻明確提出了行政不作為的概念，且在一些法律規(guī)定中明確了其含義。如英國這一規(guī)定：行政不作為表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)的不予答復(fù)或延遲答復(fù)。（歐元軍，20__）
（二）行政不作為的歷史演變
行政不作為的概念來源于給付行政，只有在給付行政時(shí)代，國家才負(fù)有責(zé)任以積極的態(tài)度具體提供各種給付，以解決公民的生活需要，即保障公共福利。給付行政始為德國E.Forsthoff所用，他認(rèn)為"行政主體照顧人民之生活，提供有關(guān)瓦斯、電器、自來水等供給事業(yè)、通訊、運(yùn)輸?shù)仁聵I(yè)的一連串行政作用"，統(tǒng)稱為給付行政。后來德國學(xué)者將此概念加以擴(kuò)充，認(rèn)為凡利用授益行政直接促進(jìn)社會(huì)成員的利益的公共行政活動(dòng)，為廣義的給付行政。
20世紀(jì)20年代的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)沉重打擊了資本主義世界。人們認(rèn)識(shí)到絕對的個(gè)人自由、國家行政處于消極地位，只能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)壟斷與危機(jī)，以及社會(huì)貧富差距的加劇，失業(yè)人數(shù)劇增等一系列的問題，人們轉(zhuǎn)而希望國家以萬能之手，對國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控，這在經(jīng)濟(jì)學(xué)上出現(xiàn)了美國的凱恩斯主義，在行政法上，便使積極行政占了上風(fēng)。同時(shí)，由于工業(yè)化及城市化的發(fā)展，個(gè)人生存更顯不易，這時(shí)人們更強(qiáng)調(diào)對自由權(quán)之外的生存權(quán)的保障，要求國家提供生存給養(yǎng)。因此政府順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的潮流，以積極的態(tài)度介入公民的各項(xiàng)生活領(lǐng)域，發(fā)揮給付職能，以保障公民的基本利益。如果行政主體應(yīng)為給付而不為，就要負(fù)行政不作為的責(zé)任。在這種理念和法律制度的支配下，公民從國家處得到生存所需的給付，也就不再是一種恩賜而是一種法律上的權(quán)利（生存權(quán)的延伸）。行政機(jī)關(guān)如果怠為行使管理職責(zé)或照顧職責(zé)的，則須承擔(dān)的就不再是政治或道義上的責(zé)任，而是法律責(zé)任。因此，歷史發(fā)展到給付行政時(shí)代，行政不作為才被正式提上公民救濟(jì)的范疇，行政不作為的概念因此而產(chǎn)生了。
（三）我國行政不作為的概念和特征
在我國的行政法學(xué)界，對"行政不作為"的基本含義還沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，其理論分歧和爭議的焦點(diǎn)主要反映在不作為的主體方面。概括而言有以下三種觀點(diǎn)：
1．行政主體說。該說認(rèn)為行政不作為違法是行政主體所實(shí)施的、違反行政法律規(guī)范，侵害受法律保護(hù)的行政關(guān)系尚未構(gòu)成犯罪的行為。這種觀點(diǎn)主要是受"控權(quán)論"的影響，認(rèn)為行政法的作用主要是對行政權(quán)的控制和監(jiān)督，行政主體在行使職權(quán)的過程中違反行政法律規(guī)范，才構(gòu)成行政不作為違法。（羅豪才，1996）
2．行政相對人說。這一學(xué)說認(rèn)為，行政不作為違法是指行政管理相對人違反行政法律規(guī)定的作為義務(wù)，侵害受法律保護(hù)的行政關(guān)系尚未構(gòu)成犯罪的行為。這種觀點(diǎn)主要受"管理論"的影響，認(rèn)為行政法是歸家進(jìn)行管理的法，將行政不作為違法僅限于行政相對人違反行政法律規(guī)范的行為。
3．行政法律關(guān)系主體說。該說認(rèn)為，行政不作為違法是指行政法律關(guān)系主體（包括行政主體和行政相對人）違反行政法律規(guī)定的作為義務(wù)，侵害受法律保護(hù)的行政關(guān)系尚未構(gòu)成犯罪的有過錯(cuò)行為。這種觀點(diǎn)主要是受"平衡論"影響。（羅文燕、田信橋，20__）
上述三種觀點(diǎn)的共同之處在于都認(rèn)為行政不作為違法是違反行政法律規(guī)范的行為。如果僅基于這一因素考慮，無論是行政機(jī)關(guān)行政公務(wù)人員還是其他組織和個(gè)人都可能實(shí)施違反行政法律規(guī)范的行為。也正因如此，才會(huì)出現(xiàn)上述關(guān)于行政不作為違法概念的不同觀點(diǎn)。但我們認(rèn)為，上述第一種觀點(diǎn)更具合理性。理由在于：行政違法是與行政合法相對而言的。既然在行政法中，行政合法性原則是就行政主體提出的要求，與此相對應(yīng)的行政違法針對于行政主體及其行為而言更為妥當(dāng)，而行政不作為違法作為行政違法的一種典型現(xiàn)象，就其主體而言，也不能超出行政違法主體的范疇。（崔卓蘭，20__）而且，將行政不作為違法界定為行政主體不作為，也與各國行政法學(xué)上關(guān)于行政不作為違法的理解相一致，故更容易被接受。因此，我國行政法學(xué)界對于行政不作為違法的概念表述為：行政不作為是指行政主體負(fù)有積極履行法定行政作為義務(wù)（依職權(quán)的法定義務(wù)和依申請的法定義務(wù)），并且在能夠履行，即有條件、有能力履行的情況下而沒有在程序上履行或者在法律對此行政行為的履行期限已做出了明確限定的情況下的不及時(shí)履行狀態(tài)。
由此概念我們可以看出，行政不作為應(yīng)具備以下特征：
1．行政主體負(fù)有某種特定的義務(wù)，即行政作為的義務(wù)。此種義務(wù)來自一定的法律規(guī)定和法律事實(shí)，具體有：行政主體的先行行為帶來的義務(wù)；法律中具體規(guī)定行政主體應(yīng)該作為的義務(wù)；維護(hù)公共利益所產(chǎn)生的義務(wù)等。
2．行政主體未履行的是具體行政行為義務(wù)。行政行為分為具體行政行為和抽象行政行為，目前除《 行政復(fù)議法》規(guī)定少數(shù)幾種抽象行政行為可以復(fù)議以外，尚不見其他行政法律、法規(guī)規(guī)定對抽象行政行為違法應(yīng)該如何救濟(jì)，更不用說如何追究此種不作為的法律責(zé)任。
3．行政主體必須具有履行相關(guān)作為義務(wù)的能力。
4．行政主體履行作為義務(wù)有一定的期限要求在法律有明文規(guī)定的情況下，依法律的規(guī)定，若是法律沒有做出明確的規(guī)定，應(yīng)該依合理的期限。
5．行政主體的作為義務(wù)還應(yīng)該是一種程序上的義務(wù)。所謂程序上的作為義務(wù)是指行政主體對當(dāng)事人的申請應(yīng)當(dāng)做出明確的意思表示或行為。
6．行政主體的作為義務(wù)應(yīng)當(dāng)是兼具實(shí)體意義和程序意義的
二、行政不作為的成因及危害
（一）行政不作為的成因
1．行政機(jī)關(guān)及其工作人員意識(shí)。行政不作為是行政機(jī)關(guān)的權(quán)利與義務(wù)相脫節(jié)，只注重行政權(quán)力二忽略了義務(wù)。這與行政機(jī)關(guān)的責(zé)任意識(shí)是分不開的。有些行政部門責(zé)任意識(shí)淡薄，缺少主人翁精神，就會(huì)產(chǎn)生行政不作為現(xiàn)象發(fā)生。
2．管轄權(quán)交叉。由于我國行政法律、法規(guī)的規(guī)定多而雜，難免產(chǎn)生管轄權(quán)交叉現(xiàn)象，根據(jù)這個(gè)法律歸甲管轄，而根據(jù)另一個(gè)法律則歸乙管轄，這種現(xiàn)象導(dǎo)致一些部門盲目寄希望于其他部門，產(chǎn)生不作為結(jié)果。（李艷梅、董翔宇，20__）
3．責(zé)任追究力度不大。現(xiàn)在我國的行政立法大多是針對行政相對人的，而對行政主體的規(guī)范卻很少，即使有也沒有責(zé)任承擔(dān)方面的具體規(guī)定，這樣就容易導(dǎo)致行政主體怠于履行義務(wù)，產(chǎn)生行政不作為違法現(xiàn)象。
4．監(jiān)督機(jī)制沒有發(fā)揮應(yīng)有作用。現(xiàn)在我國的行政監(jiān)督機(jī)制很多，包括權(quán)力監(jiān)督、司法監(jiān)督等等，但是監(jiān)督不力現(xiàn)象確實(shí)存在。主要原因是監(jiān)督機(jī)構(gòu)過于分散，實(shí)際上形成了多頭管理；監(jiān)督程序也不完善，操作不規(guī)范等。
（二）行政不作為的危害
1．社會(huì)危害。行政不作為是行政主體不做或少做權(quán)限內(nèi)該做的事，該為而不為法定職責(zé)，嚴(yán)重阻塞國家法令的暢通，使國家本應(yīng)發(fā)揮重大作用的法律法令削弱、收縮，使行政相對人乃至社會(huì)公共利益得不到應(yīng)有的維護(hù)。這對我國現(xiàn)階段建設(shè)法治國家有極其壞的影響，有很大的社會(huì)危害性。（黃德林、夏云嬌，20__）
2．行政主體。對行政主體而言，過多的行政不作為必將導(dǎo)致其在廣大人民群眾和行政相對人心目中的印象惡化，這對行政主體的長遠(yuǎn)發(fā)展是很不利的，對行政主體實(shí)施具體行政行為時(shí)也會(huì)遇到很多不必要的麻煩，不利于行政主體依法行政。
3．行政相對人。行政不作為對行政相對人的影響是最大也是最直接的。國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員，通常是以作為和明示的方式實(shí)現(xiàn)國家的行政管理職能，這種管理職能是法律賦予的必須履行的硬性規(guī)定。但如果國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員以不作為的方式不履行或拖延履行應(yīng)當(dāng)履行的法定職能，就會(huì)導(dǎo)致行政相對人合法權(quán)益受到侵害。
三、行政不作為的救濟(jì)理論
（一）行政不作為的救濟(jì)途徑和立法現(xiàn)狀
1．行政不作為的救濟(jì)途徑。目前，行政不作為的救濟(jì)途徑主要有行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償三種。（胡建淼，20__）行政復(fù)議是行政系統(tǒng)內(nèi)部解決行政爭議的一項(xiàng)重要的法律制度，在當(dāng)今世界各國和地區(qū)廣泛存在，只是名稱和具體內(nèi)容各有不同。如法國稱之為"行政救濟(jì)"，英國稱之為"行政裁判"，美國稱之為"行政上訴"，日本稱之為"行政審查"，韓國及我國臺(tái)灣地區(qū)稱之為"行政訴愿"等。所謂行政復(fù)議，是指自然人、法人或其他組織認(rèn)為具體行政行為侵害其合法權(quán)益，依法向法定的行政機(jī)關(guān)提出申請，由法定的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行受理、審查，并做出相應(yīng)決定的監(jiān)督行政制度的行政救濟(jì)制度。行政訴訟是指公民、法人會(huì)其他組織認(rèn)為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益時(shí)，依法向人民法院提訟，由人民法院對這一具體行政行為是否合法進(jìn)行審查并做出裁判的活動(dòng)。它是行政救濟(jì)的一種終極方式。行政賠償是指國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法執(zhí)行職務(wù)時(shí)，對公民、法人或其他組織合法權(quán)益造成損害，由國家承擔(dān)賠償責(zé)任的制度。（皮純協(xié)、楊成福，20__）
2．行政不作為救濟(jì)的立法現(xiàn)狀。由于行政不作為救濟(jì)主要有上述三種方式，所以相應(yīng)的應(yīng)適用《中華人民共和國行政訴訟法》和《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》）的相關(guān)規(guī)定。《中華人民共和國國家賠償法》（以下簡稱《國家賠償法》）是相對人受到損害后要求國家賠償?shù)姆梢罁?jù)。復(fù)議、訴訟、賠償三大救濟(jì)手段在《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》和《國家賠償法》的保障下發(fā)揮了相應(yīng)的作用。《中華人民共和國憲法》第41條規(guī)定："中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。""由于國家機(jī)關(guān)和國家工作人員侵犯了公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利。"上述規(guī)定的"國家機(jī)關(guān)"自然包括行政機(jī)關(guān)，"違法失職行為"也包含行政不作為行為。在根本大法中我國已將行政不作為納入了救濟(jì)范疇，這在法制建設(shè)上有極其重要的指導(dǎo)意義。雖然我國法律對行政不作為的救濟(jì)已有許多規(guī)定，但是，還有待于全面深入的研究并完善，否則，不利于對行政相對人合法權(quán)利的保護(hù)，不利于依法治國戰(zhàn)略的實(shí)施，不利于和諧社會(huì)的構(gòu)建，同時(shí)還會(huì)滋生腐敗現(xiàn)象，嚴(yán)重影響行政機(jī)關(guān)的形象。
（二）行政不作為救濟(jì)原則
1．行政內(nèi)救濟(jì)優(yōu)先和司法最終救濟(jì)原則。在我國，行政內(nèi)救濟(jì)主要指行政復(fù)議。行政內(nèi)救濟(jì)優(yōu)先和司法最終救濟(jì)原則，是指相對人應(yīng)首先通過行政內(nèi)救濟(jì)保護(hù)自己的權(quán)利，當(dāng)行政內(nèi)救濟(jì)不能解決或當(dāng)事人對行政內(nèi)救濟(jì)的解決結(jié)論不滿意時(shí)可向法院提訟，請求救濟(jì)。（林莉紅，1999）美國通過判例確定的窮盡行政救濟(jì)原則就是行政內(nèi)救濟(jì)原則的體現(xiàn)。即除規(guī)定外，當(dāng)事人在尋求救濟(jì)時(shí)，首先必須利用行政機(jī)關(guān)內(nèi)部存在的最近和最簡便的救濟(jì)手段，然后才能請求法院救濟(jì)。行政內(nèi)救濟(jì)可能出于法律，也可能出于行政法規(guī)的規(guī)定。不論何種情況，法院為謹(jǐn)慎起見，要求當(dāng)事人首先利用行政救濟(jì)手段。與窮盡行政救濟(jì)原則相關(guān)，美國法院在審理行政案件時(shí)適用的又一個(gè)規(guī)則是當(dāng)事人未在行政程序中提出的問題，不能在司法審查中提出，其理由是沒有給予行政機(jī)關(guān)首先考慮和解決問題的機(jī)會(huì)。美國的規(guī)定充分肯定了行政內(nèi)救濟(jì)的地位，肯定了行政機(jī)關(guān)擁有解決問題的權(quán)利。
2．救濟(jì)機(jī)構(gòu)地位的獨(dú)立性原則。救濟(jì)機(jī)構(gòu)地位的獨(dú)立性原則，要求實(shí)施救濟(jì)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)保持獨(dú)立的地位，特別是在機(jī)構(gòu)設(shè)置上保持獨(dú)立，從而使得救濟(jì)機(jī)制在動(dòng)作時(shí)既不偏袒原告，也不偏袒被告。實(shí)施救濟(jì)的機(jī)構(gòu)無論是復(fù)議機(jī)關(guān)還是人民法院，都應(yīng)保持獨(dú)立地位，自主行使權(quán)利，不受任何個(gè)人和其他組織或部門的控制。這種獨(dú)立性在很大程度上可以理解成中立性，不偏袒任何一方，特別是不能偏袒行政主體一方。（周佑勇，1997）在我國，行政機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，這樣的地位決定了其與相對人發(fā)生沖突時(shí)，無形中占有優(yōu)勢地位。特別是在行政內(nèi)救濟(jì)中對行政主體一方 的偏袒現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，極大地?fù)p害了相對人的利益，敗壞了社會(huì)風(fēng)氣。因此，強(qiáng)調(diào)救濟(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位尤為重要。強(qiáng)調(diào)"在機(jī)構(gòu)的設(shè)置上保持獨(dú)立"要求行政救濟(jì)機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)中的其他部門分離，具有專門的組織體系和專業(yè)人員，不受其他部門和人員的支配和控制。（李艷梅、董翔宇，20__）
（三）對現(xiàn)在我國行政不作為救濟(jì)理論的淺見
1．對我國三大救濟(jì)方式的總體看法。雖然我國有三大行政救濟(jì)方式，也有三大相關(guān)法律規(guī)定，但是細(xì)究起來，我國行政不作為的救濟(jì)制度并不完善，尚存在諸多問題，無論是在相關(guān)的救濟(jì)條款還是救濟(jì)原則、救濟(jì)范圍等方面都或多或少的存有缺陷，有待完善。（王周戶、王麟，20__）本文擬通過理論和立法方面的完善，進(jìn)一步尋找阻礙司法實(shí)踐中各項(xiàng)救濟(jì)措施落實(shí)到位的原因，并加以解決。
2．我國行政不作為救濟(jì)理論之具體缺陷。第一，行政不作為的救濟(jì)對象欠確切。《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》和《國家賠償法》對行政不作為的救濟(jì)對象均有規(guī)定。《行政訴訟法》第11條規(guī)定了人民法院受理公民、法人、其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟：認(rèn)為符合法定條件，申請行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的；申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的；認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金的。《行政復(fù)議法》第6條規(guī)定，有下列情形之一的公民、法人或其他組織可以依照本法申請行政復(fù)議：認(rèn)為符合法定條件，申請行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證的證書，或申請行政機(jī)關(guān)審批登記有關(guān)事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)沒有依法辦理的；申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)、受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)沒有依法履行的；申請行政機(jī)關(guān)依法發(fā)放撫恤金、社會(huì)保險(xiǎn)金或者最低生活保障費(fèi)，行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)放的。從上述規(guī)定可以看出我國法律主要采用列舉式規(guī)定了行政不作為的救濟(jì)對象，即申請行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證和資格證的；申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利的；申請行政機(jī)關(guān)依法發(fā)放撫恤金、社會(huì)保險(xiǎn)金或者最低生活保障費(fèi)，行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)放的。在這三種情況下，行政相對人可以提起行政復(fù)議或行政訴訟，符合國家賠償條件的還有權(quán)獲得國家賠償。但是，根據(jù)行政主體行使職權(quán)的條件不同，可以將行政行為分為依申請的行政行為和依職權(quán)的行政行為。而我國《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》未將依職權(quán)的行政不作為納入救濟(jì)范圍，救濟(jì)對象規(guī)定的范圍過窄。第二，行政不作為的救濟(jì)范圍過窄。根據(jù)我國法律的規(guī)定，行政不作為的救濟(jì)范圍是侵害相對人合法權(quán)益的具體行政不作為。但與此相對應(yīng)的侵害公共利益的行政不作為以及對抽象行政不作為的侵害在我國卻得不到有效的法律救濟(jì)。對于侵害公共利益的行政不作為，它所造成的后果，大多體現(xiàn)為直接侵犯了具體行政相對人的合法權(quán)益。但在某些情況下，行政不作為也有可能侵犯公共利益。比如公安機(jī)關(guān)對在公共汽車上盜竊該車上公共物品的小偷放任不管，就損害了公共利益和公共秩序。既然實(shí)踐中存在這種侵害公共利益的行為，那么在立法上就應(yīng)相應(yīng)地做出規(guī)定，使立法進(jìn)程與現(xiàn)實(shí)發(fā)展和諧一致。這不僅有利于相對人權(quán)利的保護(hù)，更有利于整個(gè)社會(huì)秩序的良好發(fā)展。對于侵害相對人權(quán)益的抽象行政不作為來說，因?yàn)槌橄笮姓蛔鳛槭切姓黧w針對不特定的人或事做出的具有普遍意義的行政不作為，表面上與行政相對人關(guān)系不大，所以通常不為人們所重視。但是現(xiàn)實(shí)生活中確實(shí)有抽象行政不作為的現(xiàn)象存在，既然有抽象行政不作為現(xiàn)象存在，就應(yīng)建立一個(gè)合法的審查機(jī)制，特別是司法審查機(jī)制，從而解決這些問題。通過相應(yīng)的司法審查機(jī)制對抽象行政行為進(jìn)行救濟(jì)的做法值的借鑒。因此，我國應(yīng)允許利害關(guān)系人申請廢除或修改已喪失存在依據(jù)或與目前形式相悖的行政法規(guī)和規(guī)章，只有這樣才能使涌現(xiàn)出的各種問題得以及時(shí)地發(fā)現(xiàn)，并且做到有法可依。第三，我過現(xiàn)行法律法規(guī)對行政不作為的具體表現(xiàn)形式?jīng)]有做出明確規(guī)定，這樣對行政主體行政不作為難以定性，對行政不作為的認(rèn)識(shí)也難以上升到理性層面，導(dǎo)致行政主體有時(shí)候都不知道一個(gè)行為是不是行政不作為，對處于相對弱勢的行政相對人來說更加糊里糊涂，這樣既不利于行政主體的自身建設(shè)，也不利于維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，更不利于法院和行政復(fù)議機(jī)關(guān)解決問題。
