時間:2022-03-12 17:00:29
開篇:寫作不僅是一種記錄,更是一種創造,它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感,將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇環境監測管理辦法,希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友,陪伴您不斷探索和進步。
論文關鍵詞 公眾自測環境信息 環境知情權 正當性
一、公眾自測環境信息的理解
(一)公眾自測環境信息的基本內涵
有學者將“公眾自測環境信息”的基本內涵界定為政府之外的社會力量通過非官方的途徑獲得與自身相關的環境信息的行為。也有學者認為,所謂公眾自測環境信息行為,是指沒有環境監測資質的公眾,為了獲知有關環境質量狀況以及污染源排放污染物的信息,運用便捷的環境測量儀器設備,自行對各類環境要素以及污染源排放污染物實施環境測量的行為。
筆者認為,兩種界定有共同之處,都強調了主體的“非政府背景”,前者指出公眾是政府之外的社會力量的概括表達,后者更是指出了現實中公眾與政府的本質差別在于有無環境監測資質。同時都指出了途徑是“自測”,無論是“通過非官方途徑”還是“自行”都表明公眾有自主選擇的余地,政府很難插手到檢測環境數據和信息的過程中去,這也符合社會實際,因為公眾自測環境信息的動因就是出于對政府公布和提供的環境信息存有疑慮。
兩者的不同之處在于前者限定了對象是與自身相關的環境信息,而后者則對環境信息的范圍予以了一定的限定,“有關環境質量狀況及污染源排放污染物的信息”。這些限定在公眾自測環境信息研究的初期是有一定助益的,但是筆者認為公眾自測環境信息的動因不僅在于需要了解,也在于公眾想要了解,而且公眾有權利對他們自身所處的地區環境狀況,國家環境狀況甚至全球環境狀況有所了解。
(二)公眾自測環境信息的特征
我國學者對公眾自測環境信息行為的研究才起步,本文粗略總結了公眾自測環境信息行為的幾點特征,從主體、內容、規范性和法律效力等幾個方面,與現行的環境監測行為進行了比較。
1.公眾自測環境信息行為的主體范圍大。依據《環境監測管理辦法》第三條的規定,環境監測行為的主體限于縣級以上環境保護部門。而公眾自測環境信息的主體是公眾,而“公眾”指不特定的多數人,包括具體的自然人以及由自然人組成的組織和團體。一般而言,對“公眾”進行嚴格的界定很困難,公眾是一個開放的概念,是處于動態變化的、非固定的多數人,范圍廣泛而難以準確界定。
2.公眾自測環境信息行為的內容紛雜。依據《環境監測管理辦法》第二條,環境監測行為內容涉及環境質量監測、污染源監督性監測、突發環境污染事件應急監測以及有關環境調查與環境評價的環境監測。相反地,公眾自測環境信息的內容紛雜散亂,并無系統分類。近年來,公眾自測環境信息主要是有關大氣中PM2.5的濃度以及大江大河的水環境受到污染的情況,整體看來,這些環境信息涉及公眾關注的熱點環境問題,卻難以整合成全面反映環境質量的信息。
3.公眾自測環境信息行為不具規范性。依據《環境監測管理辦法》第六條,國家環境保護總局有權制定和統一的國家環境監測技術規范,省級環境保護部門有權制定地方環境監測技術規范,須報國家環境保護總局備案。而公眾自測環境信息則不具有規范性,一般由自愿者攜帶簡單的檢測儀器進行測量,可即時獲得測量數據,即使需要采集樣品,地點和方式的選擇也相對隨意,最后編寫環境信息報告也很隨意。由此可以見公眾自測環境信息的行為具有非規范性。
4.公眾自測環境信息行為獲取的信息一般僅供參考,其法律效力有限。依據《環境監測管理辦法》第八條,環境監測機構獲得的環境監測數據,應作為環境統計、環境執法、排污申報核定、排污費征收等環境管理的依據。環境監測行為具有法律效力。而公眾自測的環境信息僅可以作為公眾對環境質量狀況的參考數據,而不能作為環境訴訟中可采信的證據,也不能作為環境執法的依據。由此可知,公眾自測環境信息行為的法律效力是有限的。
二、以環境知情權視角評價公民自測環境信息行為
(一)公民自測環境信息有利有弊
1.公眾自測環境信息的行為是公眾自主獲取環境信息的行為,拓寬了公眾獲取環境信息的途徑。新環保法第五章專章規定了信息公開與公眾參與的內容,公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息的權利,各級人民政府環境保護主管部門應當依法公開環境信息,除了環境質量和環境監測的信息,還包括公眾關注的突發環境事件、排污費的征收使用情況和環境違法的企事業單位名單。而排污單位則應當如實向公眾公開其排放的主要污染物的名稱、排放方式、排放總量和濃度、是否超標等情況,以及防治污染設施的建設和使用情況。由此看來公眾獲得環境信息的途徑主要是被動地接收環境信息,依賴政府和企業的環境信息公開。而公眾自測環境信息則打破了政府和企業對環境信息的壟斷,改善了環境信息嚴重不平衡的局面。
有學者提出,公眾環境知情權實現的方式有三種:第一,由公權力機構(主要是指政府)通過主動或者被動方式向公眾公開環境信息;第二,由私人主體(主要是指排污單位)通過強制或者自愿方式向公眾告知環境信息;第三,由公眾自己運用環境測量儀器自測有關環境信息,從而獲取相關環境信息。 在信息社會中,信息來源非常廣泛,任何單一的信息來源都無法滿足公眾充分、平等地獲取信息。由此可知,公眾自測環境信息行為是公眾環境知情權實現的一種重要途徑。在當下中國政府環境信息和企業環境信息公開形成壟斷的背景下,公眾自測環境信息的方式無疑具有更加重大的現實意義。
2.公眾自測環境信息的行為是公民行使環境知情權的行為,有助于提高政府環境信息公開水平。新環保法第53條明確了公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利。公眾自測環境信息便是行使這項權利的具體表現。新環保法也規定了,公民、法人和其他組織有權向環保部門舉報單位和個人的污染環境和破壞生態行為,有權向上級機關舉報各級環保部門環境不作為。但是現實中,公眾難以對政府和企業公開的環境信息的準確性和及時性做出判斷和監督,而公眾自測環境信息的行為將為此提供可參考的信息數據,有助于提高政府和企業環境信息公開的及時性與準確性,也可以激發環保部門創新環境監測與信息公開的方式,從而形成政府與公眾環境信息的良性互動。
3.公眾自測環境信息潛在一定的負面影響。環境信息的監測是一項具有很強科學性和技術性的工作,為了保證監測結果科學和準確,監測過程具須依照嚴格的技術規范。國家環境保護總局的《環境監測管理辦法》就規定了,環境監測機構應當具備的設施和條件,而從事環境監測的專業技術人員,非經過專業技術培訓且通過國家環境保護總局組織的環境監測崗位考試,不能上崗。而公眾自測環境信息則不同,所使用的測量儀器和設備相對比較簡單,無法與專業的裝備相比,而志愿者們也不曾通過環境監測崗位考試,在測量環境信息數據的過程中難以保證科學嚴謹。此外,公眾自測的環境信息向社會公布后導致的影響也不容忽視,由于我國公眾對于環境信息的真實性難以做出準確判斷,對環境信息的心理承受能力有限,不全面的環境信息公布在一定范圍內容易誤導公眾,引起恐慌甚至群體性事件。
從環境知情權的角度而言,公眾有權通過各種途徑獲取環境信息,也有據此開展社會活動的自由,但自由不能是無限度的,既公民不能濫用環境知情權,也不能濫用環境信息造成國家、集體和個人的損害。
(二)公民自測環境信息的正當性
1.現行法并未禁止公眾自測環境信息的行為。我國現行的環境監測制度主要調整環境監測機構、經省級環保部門認定具有資格的社會環境監測機構和負有環境監測義務的污染源所進行的環境監測活動,現行的《全國環境監測管理條例》、《環境監測管理辦法》、《污染源監測管理辦法》、《環境監測技術路線》等法律法規均未調整公眾自測環境信息的行為對于公民的行為。同時新環保法第53條規定了公眾有權獲取環境信息,對于公民的權利“法無明文禁止即自由”,因此公眾可以自由實施自測環境信息行為而不構成違法。
2.環境知情權為公眾自測環境信息提供正當性基礎。在環境知情權的理論與實踐中,從未把非政府途徑獲得環境信息排除在環境知情權實現方式之外。雖然政府和企業信息公開對于知情權的保障具有不可替代的重要作用,過去現在如此,將來亦然,但如果因此將政府和企業信息公開作為實現知情權僅有的途徑,是絕對錯誤的。在我國民主化的進程中,公眾的環境權利意識也在不斷增強,對環境知情權保障水平的預期也在逐步提高,公眾憑借自身能力自主地收集和獲取環境信息,本就是環境知情權實現途徑之一,也是對政府和企業環境信息公開的必要補充。
3.憲法為公眾自測環境信息設立法律邊界。盡管新環保規定了公眾有權依法獲取環境信息,允許公眾自測環境信息的行為,但并未對此做出具體詳盡的規定,尚未提供合理合法的行為模式,亦未對公眾自測環境信息設定法律義務。公眾有自主地獲取環境信息的自由,但須知任何自由都不是無限制的。我國《憲法》第51條明確規定:“中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候,不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。”由此可知公眾不能濫用權利和自由,不能濫用環境信息造成國家、集體和個人的損害。我國《憲法》第51條就是為公眾自測環境信息行為設定的法律邊界,不可逾越。
關鍵詞: 環境監測污染特點應對措施
一、當前環境污染的特點
1.1 環境污染涉及面廣,影響深遠
首先,由于環境污染的污染源來自生產生活的各個方面、各個領域。諸多的污染源產生的污染物質種類繁多,性質各異,并且這些污染物常常是經過轉化、代謝,富集等各種反應后,才導致污染損害。其次,與般民事違法行為所造成損害不同,污染環境行為造成他人損害的過程非常復雜。比如,1956年日本發生的“水俁病”,是因當地的一家氮肥廠將含汞的廢水排入河中,使汞富集于魚體之內,當地居民吃了這種魚而致病。應該說在這個系列環節中,單一的某個環節并不會致"水俁病" ,但經過這一完整的過程,最后導致了“水俁病”這一損害后果。
1.2 環境污染損害具有持續性
環境中化學污染物相對濃度一般都很低,大多數在百萬分之幾,少數在十億分之幾,有的甚至在萬億分之幾的水平。因為濃度低,短時間內看不出危害,可是,長年累月,“積少成多”,有的是終身受害,可釀成嚴重后果。生活環境中的污染因子濃度通常比生產環境中濃度低的多,但由于人群長期生活在這種環境下,因此作用面廣,機體內累積劑量大,累積損傷大,表現為低劑量、長時間的慢性中毒。
1.3 污染物的種類繁多,作用機制復雜
環境污染通常是多因子聯合作用,健康效應表現綜合性環境中有害因子有很多種類,它們可能同時進入人體,多種污染物同時存在,各種污染物各有不同的毒害作用,產生相互作用,這些因子的聯合作用將使人體產生的效應更加復雜。可以是局部刺激致毒、也可以是全身作用;有的是特異性作用,有的是非特異性作用;而且污染物與污染物之間可以起協同疊加作用。
1.4 環境污染損害具潛伏性
環境損害一般具有很長的潛伏期,這是因為環境本身具有消化人類廢棄物的機制,但環境的這種自凈能力是有限的,如果某種污染物的排放超過環境的自凈能力,環境所不能消化掉的那部分污染物就會慢慢地蓄積起來,最終導致損害的發生。如70年代日本發現的“富山骨痛病”,其潛伏期就達十幾年。而因石棉污染引起的石棉性肺癌潛伏期可達30年之久。
二、從目前情況來看,做好環境監測工作應采取的具體措施
環境監測是環境保護工作的基礎,如果基礎不牢,大廈就會垮掉。針對當前環境污染的新特點,環境監測系統要深入貫徹落實科學發展觀,堅持解放思想、求真務實、開拓創新,加快推進先進環境監測預警體系建設,努力開創環境監測工作的新局面,為探索環保新道路提供有力保障。
2.1加強環境監測法制建設
應加快環境監測法治化進程,依法管理和開展環境監測工作。盡快制定監測法規,確保監測工作依法開展、監測管理依法行政、監測數據合法有效、監測信息依法公開、監測工作職能法定。抓緊完善監測管理制度,啟動編制國家環境監測事業發展規劃,建立健全環境監測規章制度,使監測工作有章可循。以法制建設為牽引,帶動環境監測體制機制逐步理順,通過修改《環境保護法》、《環境監測管理條例》等法律法規,明確環境監測事業公益性屬性,強化環保部門對環境監測事業統一監督管理的職能,確立監測數據的法定權威,明晰各級監測站與監測管理部門的設置等級與上下級之間的工作關系。同時,制定《環境監測網運行管理辦法》、《環境監測設施管理辦法》、《環境監測信息傳輸和信息管理辦法》、《環境監測站建設標準》、《環境監測定員定額標準》等一系列法規制度,逐步規范環境監測工作運行管理機制,積極爭取國家編制、財政、人事等相關管理部門對環境監測事業發展的政策支持,創造有利于加快環境監測科學發展的體制環境。
2.2加強監測基礎能力建設
繼續推進環境監測站標準化建設,努力實現《國家環境保護“十一五”規劃》提出的“到2010 年,我國80%的縣級環境監測站要達到建設標準”的目標要求。大力加強環境應急監測能力建設,搞好環境監測能力建設項目的儲備,以項目實施帶動能力建設,提升環境監測技術設備水平。推進監測裝備和技術體系的現代化,構筑先進的環境監測技術體系,實現環境監測由“粗放型”向“精準型”的轉變。要加強對環境監測儀器的研究,加快監測儀器的國產化,做好儀器設備選型,制定科學的裝備配置計劃,選擇適合實際工作的儀器裝備。修訂、擴充、完善監測分析方法標準體系,特別是土壤、農作物、生物等要素的監測分析方法,實驗室深度分析和應急監測等急需的分析方法標準。創新監測綜合評價體系,圍繞群眾需求和管理的需要,大膽探索一條以人為本、全面客觀科學的監測綜合評價方法與體系。為此,要按照國家對環境監測站標準化建設的要求,不斷加大投入,大力加強監測基礎能力的建設。
2.3加強環境監測網絡建設
要進一步優化網絡結構,建立起既符合我國國情又能與國際環境監測接軌的環境質量監測網絡體系,增強環境監測的整體實力。要在科學優化的基礎上建立并完善全國環境監測網、生態環境監測網,沿海地區近岸海域環境監測網,長江、淮河等各大流域環境監測網,區域應急環境監測中心網,全球環境監測系統(GEMS)中國網等,形成以中國環境監測總站為龍頭的全國環境監測專業技術中心體系,為全國以及區域和流域的環境管理提供有針對性的、多種形式的監測報告,在有條件的地區逐步開展環境質量預測預報工作。要根據分級管理原則和環境管理的需要,建立并完善國家、省、市級環境監測網絡管理及運行機制,制定章程和規范,統一協調,合理分工,相互配合。要用“全國監測工作一盤棋”、“全國監測隊伍一盤棋”的理念,將具體監測工作下移,構建“具體監測工作上小下大,技術創新上大下小”的格局。由市縣級監測站承擔大量基礎性、常規性的環境質量、污染源監測工作,監測總站和省站不承擔或很少承擔具體監測任務,重在監測科研,進行監測技術路線、監測標準規范體系、分析方法體系、環境質量綜合分析評價技術體系、質量控制技術體系的深入研究,拿出系統、全面指導基層實際工作的規范方法標準,基層監測站則按照這些規范方法標準從事監測工作,并承擔方法驗證。同時要按照事權劃分原則,明確界定國家與地方在國控網監測任務、能力建設、運行管理、質量管理和信息管理等方面的權責關系。基礎性、前瞻性和全局性、區域性的環境監測(如空氣和酸雨背景點、重點城市空氣質量監控點、省界和國界河流斷面、入海口斷面和海洋遠岸點位、國際履約等監測任務以及國家自動監控系統、信息傳輸系統建設等)由國家負責;服務于國家和地方共同需要的環境監測任務,由國家和地方共同負責;主要服務于地方環境管理需要的監測任務,由地方負責。環境監測質量管理和技術監督主要由國家和省級環保機構負責。根據國控網建設原則,盡快建設省級和市級環境監測網,做到三級環境監測網的職能清晰、數據共享、覆蓋科學,建成監測數據具有代表性的滿足環境監管需求的環境監測網絡體系。
2.4加強監測人才隊伍建設
各級環保部門要嚴把監測人員入口關,保障監測機構有足夠的專業技術人員。認真落實監測技術人員持證上崗制度,大力開展監測技術培訓,不斷提升監測人員的專業素質。進一步加強監測系統行風建設,加強職業道德教育,使廣大干部職工牢固樹立“科學監測、誠信監測”的核心價值觀,推動環境監測事業健康發展。推進監測人才隊伍的專業化,促進普通采樣人員、分析人員向專業型、綜合型、復合型人才發展,使監測隊伍由“普通技術型”向“專家學者型”隊伍轉變。在準確把握人才隊伍現狀的基礎上,結合當前環境監測工作形勢,提出隊伍建設總體目標,確立提升人員基本素質、業務能力和技術水平的思路舉措,實施監測人才培養工程,在各環境監測領域培養一批與國際水平接軌的尖端人才、國內一流專家和業務技術骨干,形成一支人員數量充足、結構合理、技術精湛、精神奮發的專業化監測隊伍。
馮永鋒表示,手持式重金屬檢測儀可檢測液體和氣體之外物品的重金屬含量。如果一位普通公民拿著自家一些有疑問的物品,在受過培訓的志愿者指導下可以親身體驗并獲得檢測結果,這可以幫助公眾了解身邊環境,也能促進環保信息的公開。
“民間自測”活動引發爭論
去年8月,馮永鋒隨我國臺灣地區一家環保組織去考察當地一個高速公路的路基,路基是用冶煉廠的灰渣鋪成的,而灰渣里很可能含有大量重金屬。盡管相關部門一再強調灰渣沒問題,但一位環保人士執意要測一下。他用一臺手持式重金屬檢測儀對準灰渣樣品,一分鐘后,顯示器上出現了結果——某種重金屬超標。
受此啟發,馮永鋒決定想辦法購買一臺檢測儀用于民間環保活動。首先,可與公募基金會“北京水源保護基金會”合作,募集資金購買檢測儀;其次,與全國各地的民間環保組織一起利用儀器開展民間獨立檢測活動;第三,在大量檢測數據的基礎上發起環保倡導活動,推動政府加強監管。
馮永鋒在微博上寫道:“一臺便攜式重金屬檢測儀,軟件加上硬件可能需要40萬元。我將這40萬元分成一萬份,每人只需要出40元,或者40元的倍數來參與。”
雙語環境新聞網站“中外對話”副總編輯劉鑒強第一時間參與活動,捐了400元。劉鑒強認為這個事情很好,就像民間對空氣質量的討論,推動國家開始對PM2.5的監測。
這一舉動也在網上受到了業內人士的質疑,環保人士“阿奕長官”提出詰問:首先是儀器的專業性,希望馮永鋒能夠提供購買手持儀器的專業證書,雖然手持式螢光分析儀配合不同的軟件能夠測量重金屬含量,并且能夠快速出結果,但是相比實驗室儀器,專業性能不夠;其次是操作的專業性,測量的取樣非常講究,若取樣不科學,讀出的數據就不具有代表性;第三是過程中的監督,儀器的購買沒有經過競標,數據沒有第三方監督,所有一切都建立在人們對馮永鋒個人的信任基礎之上。
當前法律并未限制“民間自測”
2009年4月,環保部向國務院法制辦遞交了《環境監測管理條例》(征求意見稿),該“條例”第八十一條第二款規定:“未經批準,任何單位和個人不得以任何形式公開涉及環境質量的環境監測信息。”有人把這個消息找了出來,不少人在馮永鋒的微博上擔憂地問道:“民間自測活動不會違法吧?”
環保部環境監測司司長羅毅認為,2009年的“征求意見稿”至今尚未成為正式法律。“目前能依據的法律是1983年通過的《全國環境監測管理條例》。當時,這個條例沒有對民間自測作出規定,民間自測在當前并不違法。”
2011年12月19日,包括自然之友、公眾環境研究中心、達爾問自然求知社在內的21家民間環保組織,向國務院法制辦提交了一封公開信,信中對2009年的“征求意見稿”提出修改意見。
公眾環境研究中心主任馬軍認為:“環境質量關系公眾健康,公眾對環境質量信息具有知情權。條例中應當制定更加便于公眾了解環境質量監測信息的條款,而非對公眾的環境信息知情權進行限制,民間檢測是對官方監測的有效補充。”
“阿奕長官”建議,與其興師動眾地募集款項購買機器,不如組織一些活動督促《環境監測管理條例》盡快,或是督促盡快完善環境監測的第三方準入管理辦法。
據了解,目前,山西、四川、北京三個省市已經頒發了當地的環境監測第三方準入管理辦法。其中,《北京市社會化環境監測機構能力認定管理辦法》自2009年以來,先后分為兩批通過認定了11家社會檢測機構。
中國人民大學環境學院環境經濟與管理系教授宋國君表示,現在關于環境的信息很多數據是缺乏的,政府部門不可能方方面面都能檢測到,應該歡迎民間環保人士來做這些工作。
“民間自測”漸成潮流仍待規范
2011年底,越來越多的環保組織、企業和個人,開始參與民間自測空氣中的PM2.5活動。這個活動被稱之為“我為祖國測空氣”。按照廣州當地環保組織“拜客廣州”負責人陳嘉俊的統計,北京、上海、廣州、武漢、成都、南京、長沙、太原、溫州等地都有了便攜式PM2.5檢測儀。
陳嘉俊認為,隨著科學技術的快速發展,便攜易用的環境監測儀器將被公眾大量使用。未來的環境監測,必然會有大量公眾來參與。
一些專家指出,目前一些民間自測活動提供的數據雖然能夠填補政府環保信息的空白,但如果民間自測活動一窩蜂而上,必然導致信息混亂并失去專業價值。對于民間自測活動的蓬勃興起,政府應加強監管,建立監測規則和相應的第三方準入機制,從專業角度給予引導,使民間自測活動規范化運行,方能形成政府與民間在環保信息上的良性互動局面。
2012年4月,10家環保組織作了一次非常有意義的聯合行動,這個行動讓他們發現,“民間自測”可做的事情很多。今年4月10日,民間環保組織達爾問自然求知社和國際消除持久性有機污染物網絡,聯合國內多家環保組織報告,稱市面汞含量超標美白祛斑化妝品占抽查總數的23%,另有近10%的產品砷或鉛含量超過國家標準。這份調查針對市場上隨機購買的477件美白、祛斑化妝品,環保組織用手持X射線熒光分析儀針對產品中的汞、砷和鉛含量進行快速檢測。
達爾問自然求知社工作人員王秋霞說:“檢測結果出來后,我們在北京、東莞、重慶各做了一次會,同時向國家食品藥品監督管理局以及各地的食品藥品監督管理局遞交了我們的檢測結果。
關鍵詞:江蘇 環境監測 質量管理
環境監測質量管理工作事關環境監測整體信譽和權威性,是環境監測賴以生存和發展的基礎,是保證監測數據具有代表性、準確性、精密性、可比性和完整性的前提。
面對環境監測事業的發展和環境保護決策的需求;面對公眾對生存環境知情權的需要;面對國家事業單位改革和開放的環境監測市場,研究我省環境監測質量管理的管理體系、技術體系和工作體系,改革創新環境監測質量管理體制和機制勢在必行。
1.我國環境監測質量管理背景
隨著國外全面質量管理理念的引進,我國環境監測質量管理工作也隨著環境監測工作的發展同時起步。一九八三年第一次全國監測質控會議,標志著我國的環境監測開始向重視質量、實行質量管理的階段發展,初步形成了以實驗室分析質量技術為主的環境監測質量管理模式;二十世紀八十年代中期,大力開展優質實驗室評比,以抓重點帶全面的工作方法,使環境監測質量管理在較短的時間內發生了深刻而顯著的變化。2006年國家環保總局正式頒布了《環境監測質量管理規定》和《環境監測人員持證上崗考核制度》,對環境監測質量管理的機構與職責、工作內容、經費保障以及環境監測人員上崗合格證考核工作做了明確規定;2007年9月1日國家環保總局頒布實施了《環境監測管理辦法》,并明確了質量管理的相關制度,首次正式提出環境監測全過程質量管理的理念;2009年環境保護部組織實施了環境監測質量管理的三年行動計劃,從環境監測的全過程及各方面采取措施進行有效的質量控制和質量管理,成為提高環境監測數據質量的重大舉措之一。經過多年的探索和實踐,我國環境監測質量管理從水質、土壤監測分析質量控制擴展到空氣監測質量控制、酸雨普查質量控制、環評現狀監測質量控制、分包方實驗室質量控制、現場質量控制和自動監測質量保證與控制等各領域,環境監測管理體系基本完善,環境監測行為不斷規范,環境質量狀況得到有效監督。
2.江蘇省環境監測質量管理發展
二十世紀九十年代,根據國家全面加強環境監測質量管理的要求,我省公布了《江蘇省環境監測質量保證管理規定》、《江蘇省環境監測人員合格證制度實施細則》等制度,通過組織上崗證考核、質量管理技術培訓、質量管理檢查和對體系文件的不斷修訂,建立了較完善的環境監測質量保證管理體系。二十世紀九十年代后,我省相繼制訂了《江蘇省環境空氣自動監測系統質量保證實施細則》、《江蘇省水質自動監測系統(地表水)質量保證實施細則》、《江蘇省環境水質(地表水)自動監測預警系統運行管理辦法(試行)》等制度,加大對自動監測質量管理抽查和自運行管理,并在全國率先建成功能最齊全、技術最先進、覆蓋面最廣的現代自動監測體系之一。水質自動站在數據、質量、單位面積擁有量和監測數據有效利用率等方面穩居全國首位,在國家總量減排績效評估、流域環境治理績效評估、太湖藍藻監測預警、流域水污染預警、流域水污染事故處置、生態補償核算、流域斷面目標考核和國家重大水專項研究中發揮著不可替代的作用。空氣自動站已經在全國率先實現了縣級以上城市全覆蓋,是我國第一個在網上實時省域范圍內縣級以上城市空氣日報、預報的省份,在說清環境質量、預測預警城市空氣質量、城市環境質量目標考核、區域環境質量公報和各項創建活動中發揮重要作用。2008年底由江蘇省環保廳、省級機關工委、省人事廳、省勞動和社會保障廳以及省總工會聯合主辦,舉辦首屆“江蘇省環境監測技術競賽”,在全國產生了較大影響,成為歷年大比武活動中的創新之舉;2009年首次實現上崗證理論考試機考,在全國成為創新典范;2010年江蘇代表隊在全國首屆環境監測技術大比武活動中獲得了團體一等獎、個人一等獎和個人二等獎的好成績。我省的國控污染源質控抽測工作覆蓋了全省所有的13個省轄市,全省各級環境監測站通過自身建設、優質實驗室創建、計量認證、實驗室認可及標準化站建設等工作,已形成了各具特色、行之有效、持續改進的質量保證體系。2011年,江蘇省各級環保部門按照《環境監測質量管理三年行動計劃(2009—2011)》的總體部署和具體目標,積極探索環境監測質量管理體制機制創新,全面提升了環境監測質量管理水平,在環保部“環境監測質量管理三年行動計劃”實施考評中獲得優秀。
3.江蘇省環境監測質量管理發展中的問題
盡管環境監測質量保證和控制工作從技術手段到管理方式得到了極大的發展和增強,并取得了一定的成績,但我們的監測數據、我們的“產品”并沒有完全建立起應有的公信力,環境監測質量管理工作在管理體制和運行機制上存在一些急待解決的主要問題。
關鍵詞:環境監測;儀器分析;應用
中圖分類號: TE08 文獻標識碼: A
引言
隨著社會的發展,人們對環境保護的要求越來越高,而環境監測作為環境保護的重要組成部分,起著舉足輕重的作用。環境監測儀器設備是開展環境監測工作的基礎,是保證監測數據科學、有效的重要支撐,所以環境監測儀器設備的管理就顯得尤為重要,但是,目前,各級環境監測站在儀器設備管理上都存在不少問題,本文分析了環境監測站儀器設備管理工作中存在的問題,提出了加強環境監測站儀器設備管理工作的幾點建議。
一、儀器設備管理工作中存在的問題
1、儀器設備管理程序不完善
儀器設備管理程序是環境監測站儀器設備管理的依據,但是,目前環境監測站存在沒有制定儀器設備管理程序或是程序不規范的現象。儀器設備管理程序的缺失,使得儀器設備管理工作無章可循,從而直接影響環境監測工作的順利開展。
2、儀器設備計量檢定管理不到位
儀器的計量檢定管理關系到監測數據的可靠性和科學性,《實驗室資質認定評審準則》中明確要求,強制檢定儀器必須由法定計量檢定機構實行定點定期強制檢定。因此,儀器設備計量檢定是儀器設備管理工作的重要組成部分。如果在儀器計量檢定管理工作中缺乏系統的計劃,同時缺乏專門人員管理,將會出現儀器設備得不到及時的維護及檢定,勢必影響監測數據的可靠性。
3、儀器設備購置無計劃
各級環境監測站在設備管理方面做了不少工作,積累了一定的經驗,但是,總體來說尚存一些問題,如儀器設備重復購置和閑置的現象較嚴重。儀器設備購置無計劃,盲目添置儀器設備造成重復購置儀器及儀器閑置,使儀器使用率低,導致儀器在最佳使用時期閑置,加速了儀器的老化、報廢,造成國有資產的損失。
4、儀器設備檔案不健全
環境監測儀器設備檔案的管理是實驗室計量認證的主要內容之一,規范、科學管理儀器設備檔案,有利于提高儀器設備的綜合利用。目前,環境監測站儀器設備檔案管理參差不齊,主要表現在儀器設備檔案內容不齊全,未實施動態管理等問題。
二、環境監測儀器的應用
1、生物傳感器在環境監測中的應用
(1)生物化學需氧量的檢測
水體有機污染情況的程度可以在生物化學需氧量的指標上反映出來,因此需要對該項指標進行檢測,傳統的檢測方法為5d生化需氧量標準稀釋測定法,其測量的程序較多,十分復雜,需要較多的時間,且準確度不理想。1977年,Karube等人在廢水處理廠污泥中的微生物進行處理并培養,研究出了膠原膜,將其與氧電極有機,從而構成生物傳感器,其作用原理是生物傳感器元件是微生物混合菌種或者單一的菌類,如果生物需氧量的物質出現代謝、降解或者加入等情況,微生物內外源呼吸方式即會被改變,且耦聯輸出的電流也會出現波動,因此傳感器的輸出電流值所處的環境與生物需氧量構成線性關系,能夠有效的檢測出生物化學需氧量,且靈敏度高,準確性好,反應迅速,能夠實現水質的在線分析,適用范圍廣闊。
(2)苯酚類化合物的監測
近年來,人們對于電化學傳感器的研究較為深入,傳感器的生物敏感材料也十分豐富,包括漆酶、苯酚羥化酶、酪氨酸酶、過氧化物酶等,其中較為常見的傳感器其敏感材料為酪氨酸酶。其作用是需要有分子氧作為基本條件,其可以利用酪氨酸酶對單酚類物質實施氧化處理,形成二酚,最終將其轉變為苯醌類物。苯醌能可以通過電化學的方式,吸收電子,并將其轉變為鄰苯二酚,因此對已對苯醌類物質的形成、氧氣的消耗量等進行嚴密的監測,從而發揮出其檢測測苯酚類物質的基本功能。該類監測方式的具有較高的靈敏度,且選擇性良好,是較為理想的水體監測方式。
(3)二氧化氮的監測
針對大氣中二氧化氮的監測,可以將氧電極和固定化硝化細菌、多孔氣體滲透膜就、有機結合起來,制作出相應的生物傳感器,能夠達到監測大氣中二氧化氮含量的目標。其基本原理是采用亞硝酸鹽作為消化細菌的能源,亞硝酸鹽的量的提高,則傳感器的呼吸活性也會隨之提高,其在呼吸中,溶解氧濃度會有所下降,利用氧電極監測出其減少的量,而亞硝酸鹽則能夠簡直的反映出該變化,從而表現出大氣二氧化氮的含量狀態,但是其也有一定的限制,大氣中的二氧化氮含量需要超過0.01mmol/L才能被檢測出來。如果亞硝酸鹽濃度保持在0.058mmol/L以內,傳感器的電流則會隨著亞硝酸鹽濃度的提高而增加。該類傳感器的優勢在于選擇性良好,且能夠抵抗各項干擾因素。
2、便攜式環境監測儀器的應用
(1)空氣污染監測便攜式儀器。主要有氣態顆粒物監測儀、大氣樣品采樣器、氣相參數測定儀、多種氣體檢測儀、基于PID檢測器的氣體檢測儀、基于FID檢測器的氣體檢測儀、甲烷檢測儀、便攜式氣相色譜儀及氣質聯用儀等。
(2)有機物便攜式采樣及前處理裝置。便攜式多功能水質采樣器,采集樣品后,可以進行解吸、萃取、干燥等一系列處理,并配有特定的注射器直接將樣品注射進便攜式氣質中進行分析;便攜式熱解析吸附濃縮裝置,可以作為應急監測過程中有機污染物的前處理;針對有機氣態、液態、固態污染物樣品采集的便攜式樣品采樣箱。
三、環境監測儀器的維護
1、監測儀器的檢定
環境監測數據的準確性與環境監測儀器的靈敏性、精密性有著至關重要的關系。根據《計量法》的規定,儀器設備檢定分為強制性和非強制性檢定二類。日常使用的監測儀器絕大多數為強制檢定儀器,須由有資質的檢定部門進行檢定,少部分的非強制性檢定計量器具可以自行編寫自校規程和進行檢定工作。環境監測站每年初制定環境監測工作計劃時,要將所有環境監測儀器的檢定計劃列入其中,根據上次的檢定時間進行統一安排,最好將時間安排在儀器校定有效期到期前一至二個月內,并提前與檢定部門聯系,確保環境監測儀器檢定工作有效開展。
2、儀器的日常使用
環境監測儀器大多為高精密儀器,儀器的使用對儀器的放置和使用環境均有一定要求。大型精密儀器在條件滿足的情況下,最好一室一類儀器,安裝好除濕機、空調等設施。儀器的電源應與照明用電分開,電源線單獨接地處理,以減少電磁干擾對測定的影響。儀器使用前后均要檢查所用的水、電、氣等是否符合要求,建立每臺儀器的使用記錄和維修保養記錄,記錄下儀器的使用情況、維修保養等信息。現場監測儀器在使用前一定注意現場監測環境,儀器使用前要校驗,使用后要及時做好儀器的保養。對于影響到檢測結果的維修,維修完成后要重新對儀器進行檢定,合格后才能投入使用。在可能的前提下應對以往監測數據進行溯源,確保儀器的精度性、準確性和可靠性。根據每臺儀器的編號,用不同彩色標識儀器狀態,表明屬于在用、檢修、停用、禁用等狀態,儀器檢定后粘貼上檢定標簽。對大型分析儀器應對所測的物質定期進行檢測限的測定,以保證監測儀器的靈敏性、精密性和穩定性,從而保證環境監測數據的準確性。
3、環境監測儀器發展未來趨勢
首先,環境監測儀器在未來將邁向結構單元組合化、多臺儀器連用的方向。結構單元組合化是由于新技的滲透和關鍵元器件的更新,傳統的機械、光學部件被許多軟件和新型元器件所代替,儀器向模塊化和組合化結構發展。一套儀器可分解成若干標準單元,然后按照客戶要求進行“積木式”組合,構成單功能或多功能裝置。例如,離子色譜儀可分為進樣系統、分離柱、檢測器、控制及數據處理系統,各自可以形成獨立單元,用戶可按需要配置。其次,逐步實現遠程網絡監測。網絡遠程監測手段的發展,使得在很遠的地方都能夠了解到實時的監測數據,而遙感技術等運用,通過遙感技術在環境監測技術的運用是環境監測工作能夠以更大范圍監測形成預警體系,為預防環境污染以及突發事件奠定基礎。
當前多采用人工采樣和實驗室分析的方式,今后將逐步朝著網絡化、自動化和智能化方向邁進;高科技含量將大大提升,實現技術密集型向勞動密集型的轉變;地面環境與遙感環境監測相結合的綜合方向是今后的主流,且監測領域更加全方位;監測儀器自身將綜合利用集成化、智能化、系統化技術,質量更高,功能也不斷增多;此外還會涉及電子、光學、化學、物理等高技術領域。
為了盡快實現以上目標,應加大在此方面的資金和科研投入,將環境監測作為重點研究工作;通過市場調控,對監測儀器生產企業進行重新組合,擴大生產規模、加強技術研究、集中投資,改變過去存在的缺陷,形成一批全新的骨干企業;加大自主研發力度,學習國外在此領域的關鍵技術,結合國內實際狀況加以改進,逐步實現監測產品的國產化;此外還要做好監督管理工作,消除市場負面影響。
4、建立儀器設備計量管理辦法
根據自身監測站的實際情況,制定出計量管理辦法。其內容包括:計量檢定部門資料、儀器檢定計劃、儀器檢定的確認和標識。計量檢定部門是環境監測站的重要供應商之一,須收集其相關資質證書或證明復印件、核實資質范圍,結合自身的儀器情況,確定合格檢定機構,聯系方式和聯系人。制定儀器檢定計劃,合理安排檢定時間,檢定結束,盡快獲得檢定結果,以便后續監測及檢定工作管理。計量儀器設備獲得檢定證書后,應及時對檢定/校準證書進行技術確認,根據檢定結果和校準數據判定儀器是否合格、降級或停用,并根據判定結果,按狀態貼上三色標識。
結束語
環境保護是一個世界性的問題,也是當前社會發展中的重點工作,必須予以高度關注。環境治理效果除了與技術有關,最重要的是受監測結果影響,所以必須保證監測結果的精確性。針對當前監測儀器生產和監測技術中的不足,應及時改正,為其未來發展鋪平道路。
參考文獻
[1]蘭.我國環境監測技術的現狀及其發展趨勢[J].資源節約與環保,2013,20(08):109-110.
在當前,環境監測的任務對象仍是以城市以及某些重點污染源為主的,而農村的環境污染防治問題還未得到足夠重視,以至于與之相關的農村環境監測尚未獲得實質性的工作進展。即使有所動作,也多半是某些環境問題發生后的強化補救行為,并未真正體現出以預防為主的環保工作精神。筆者認為,當前農村環境監測工作現狀主要體現在以下幾個方面。
1.1缺乏必要的制度體系保障
在地方政府不夠重視的情況下,基層農村尚未建立起與其環境監測特點相適應的必要的制度體系保障,很多地區的農村環境監測工作尚處于初級階段乃至空白。
1.2農村環境監測的相關配套資金比較匱乏
當前農村環保工作多是在“以獎促制”以及“以獎帶補”的模式下開展的,相關的配套資金難以到位。
1.3農村環境監測相關的人力資源比較缺乏
與城市相比,開展農村環境監測工作的相關人員在專業技術水平方面還存在較大差距,與人員相關的儀器設備條件更是難以滿足農村環境監測實際工作的需要。
二、做好現代農業發展中農村環境監測工作的相關措施建議
為對當前的農村環境質量做到更及時與準確的掌控,同時也為進一步開展現代農業發展時代背景下的農村環境保護提供科學參考依據,針對其相關的農村環境監測工作的具體措施而言,筆者認為應加強以下幾方面工作。
2.1完善農村環境質量監測管理體系
逐步建立并完善農村環境質量監測相關的指標體系與質量保證體系,以及與之相關的工作制度與具體監督管理辦法。同時,加大相關工作力度。制定出與當地農村環境質量實際情況相匹配的質量管理體系,創立農村環境監測質量整體管理以及結果系統性評價模式,發展環境監測全過程、全方位、全系統質量管理,促進質控管理的規范化、標準化、制度化以及系統化,保障農村環境監測工作質量,真正提升農村環境監測的管理水平。
2.2努力爭取農村環境監測相關資金投入
積極多渠道地爭取獲得政府財政及相關部門的大力支持,最大程度地拓寬農村環境監測的資金投入力度。增加財政資金在專項轉移方面的支付額度,進一步解決農村環境監測問題相關的資金來源與部門職能明確化,以此促使農村環境監測工作的正常化開展。同時,在充分借鑒相關經驗的基礎上,可以逐步在更大范圍內推行“政府調控、市場推進、公眾參與”以及“誰投資、誰受益”農村環保工作模式,比如設立農村環境監測基金等,以此創新農村環境監測相關的投融資制度。
2.3壯大農村環境監測的技術人才隊伍
從當前開展農村環境監測的技術人才隊伍來看,不僅人員數量遠遠不足,而且其整體水平也有很大欠缺,特別是農村地區環境檢測站的各種高級職稱技術人員還較為匱乏,這在很大程度上導致當前農村的環境監測工作難以真正有效地展開。基于此,當前急需結合農村環境檢測技術人員的實際需求,鼓勵一批具有過硬技術本領的優秀人才充實到農村環境監測技術隊伍中去,并以此為契機,建立起人才培訓的長效機制以及人才儲備工作。
三、結束語
[關鍵字]環境監測 質量管理 環保
[中圖分類號] X8 [文獻碼] B [文章編號] 1000-405X(2013)-3-170-1
環境監測質量是環境監測的核心,環境監測的質量貫穿于監測的整個過程,從布點、采樣到實驗室分析,任何一個環節的疏漏都將導致監測數據的不真實,因此,要想獲得具有代表性、準確、精密、可比、完整的監測數據,就必須對監測的全過程進行質量控制與管理。
1 環境監測工作存在的主要問題
(1)監測基礎工作薄弱。這個問題一直是制約監測發展的重要因素,包括科研能力不強、技術儲備不足、監測手段落后、拔尖人才匱乏。環境監測儀器設備科技含量較低,數量少,使用頻率高和故障率高,幾乎沒有環境污染事故應急監測的儀器設備。
(2)監測能力建設不足,地區間發展也很不平衡。由于歷史原因和各地區經濟發展水平的差異,環境監測能力建設還有所欠缺,區域間能力建設差異比較明顯。多數三級站人員業務素質不高,裝備條件較差,開展工作十分困難,監測運行經費得不到有效保證;部分二級站的建設遠遠達不到標準化建設的要求。
(3)監測質量保證的考核管理辦法不夠健全,部分質量管理制度未能很好落實,個別同志對單位自我發展的能力信心不足,缺乏市場競爭的理念。環境監測人員經費、儀器設備更新和維護費、環境監測技術研究經費、辦公費等正常的公益性事業經費投入嚴重不足。
(4)綜合分析水平仍需提高當前我們提供的監測報告質量參差不齊,現狀多、變化原因少;缺乏綜合性、系統性、規律性分析。由于歷史及多種原因,目前在職人員中真正符合思想好、作風正、懂業務、會管理、學歷高條件的實驗檢驗人才、綜合分析人才、學科帶頭人和復合型人才較缺乏,致使環境監測工作效率不高、環境質量綜合分析水平不能完全滿足環境管理需要。
(5)環境監測質量不能完全滿足環境管理大部分環境監測仍采用室外手工采樣、實驗室儀器分析的方法,從采樣到分析,由于工作程序和樣品運輸等環節較多。各個環節不同程度存在著與《環境監測技術規范》和《質量管理規定》不相一致的問題,使環境監測質量不能完全滿足環境管理的需要。
2 提高環境監測質量管理的對策
2.1 加強質量管理人員管理
質量監督員要具有與其所承擔的工作相適應的技術知識、專業知識和基本操作技能,樹立質量第一的思想,監測站要推行全面質量管理,確定質量方針和質量目標,明確質量職責,組織制訂質量管理的中期、遠期發展規劃,通過質量控制和質量保證,實現既定的質量方針和質量目標。正確貫徹執行國家標準方法和技術規范,積極采用國際標準和國外先進標準,配備先進監測手段。同時重視和控制質量成本,減少質量損失,提高質量管理水平和效益。
2.2 完善質量管理制度
完善的管理制度是質量保證的根本。首先,應明確管理機制、管理職責、主要工作內容和基本要求等,使質量管理工作有制度可依,改變目前制度與實際情況不符的狀況。應建立定量考核、同步監測和質量巡檢、抽查等制度,逐步完善質量管理制度化建設。其次,應盡快完善各個監測業務領域的質量管理制度,并加強各類管理制度執行情況的監督和檢查,改變目前各個監測領域質量管理制度建立不均衡的情況,特別要彌補自動監測系統等新領域的空白。第三,盡快建設規范化的環境監測質量評價模式,特別是要強化全程序監測質管理理念,將質量管理評價模式從實驗室內的量控制擴大到包括設計、采樣、分析、審核、質控所有相關環節、甚至擴大到整個監測站。
2.3 應用TQC技術,提高監測工作管理質量
全面質量管理(TQC)是一門現代化的企業管理技術,其含義為:“企業全體職工及有關部門同心協力,把專業技術、經營管理、數理統計和思想教育結合起來,建立起產品的研究設計、生產制造、售后服務等活動全過程的質量保證體系,從而用最經濟的手段生產出用戶滿意的產品。”其基本核心是強調提高人的工作質量,保證和提高產品質量,達到全面提高企業和社會經濟效益的目的,其特點是從過去的事后檢驗和把關為主轉到預防和改進為主。由于環境監測工作從制訂監測計劃、布點、采樣、分析、數據處理到結果報出等與企業生產有著相似的過程,其產品為監測數據或報告。因此,運用TQC的管理方法進行監測質量保證工作也應是可行的、有效的。
2.4 完善環境監測網絡體系建設
目前,我國已經建立了四級環境監測站,通過近幾年的努力,環境監測軟硬件建設都得到了較大的加強,對監測各種環境污染因子形成了一定的監測能力,對強化環境管理起到了積極的作用。但是,由于多頭管理、系統的結構布局規劃的缺失以及監測網絡建設的滯后等因素的影響,這些監測站還缺乏有效的組織和整合,并沒有形成真正意義上的環境監測網絡和具備相應的網絡運行功能,其潛在的作用功能也沒有得到充分的發揮,還不能完全滿足當前環境管理的實際需要。因此,要強化環境監測工作,完善我國環境監測網絡體系,環境監測網絡建設必須按照“統一歸口管理和指導,系統分類規劃和設計,法規制度配套完善,職責任務上下厘清,合理配置社會監測資源,運行穩定高效”的總體思路進行。
3 結語
影響環境監測質量的因素主要受樣品的采集、保存、管理與運輸過程,分析測試使用的儀器,選用的分析方法及測試環境以及監測技術人員素質等諸多方面的影響。要提高環境監測質量,必須加強環境監測的質量管理和質量控制,確保監測數據的有效性和精準性。提高環境監測技術人員的工作責任心,避免人為的偶然誤差和過失誤差。確保環境監測更好地為政府決策和環境管理服務,為蓬勃發展的環境保護事業鑄就更加夯實有利的基礎。
參考文獻
[1]國家環境保護局.環境保護法規和科學知識學習手冊[S].中國環境科學版社出版.1992.
【關鍵詞】:環境保護;監測
環境保護監測是環境保護工作順利開展的前提和基礎,環境保護對于目前日趨嚴峻的環境污染而言是重點工作之一,要想使環境保護行之有效,必須加強環境保護監測的重要地位,本文就將對環境保護監測方面予以簡單的闡述。
一、環保監測的重要意義
在科學管理環境與環境執法監督的過程中,環境保護監測是非常關鍵的因素,而在環境保護中,環境保護監測也是不可缺少的工作,通過環境保護監測可以查清污染物的品種及分布情況,明確污染的渠道,對污染變化起到預測的作用,環境保護監測就是環境保護的眼睛、基礎、哨兵、重要的支柱,在經歷了這一系列的認知之后,現在對環境保護監測提出明確定義,它是一項政府的行為,把環境保護監測的重要性充分地體現了出來。環境保護監測對環境質量有了正確的認識,對現在的環境問題有了解決方案,對人類的發展起著非常關鍵的作用。
二、環境保護監測的特點
其自身特點大體上包括以下幾點:一是具有綜合性,其監測手段需要涵蓋化學、物理、生物等各個方面,監測的對象較多,有空氣、水體、土壤、固廢等,同時對于監測的數據在進行綜合分析時要考慮到自然、社會等各個方面;二是具有連續性,環境污染的時空特性較強,因此環境保護監測是一項長期工作,需要長期堅持才能夠形成正確認識;三是具有追蹤性,追蹤性就是要對監測出的數據進行監督,確保監測結果的準確性和可比性。
三、環保監測的主要內容
首先,我國環保監測的目的,是為了把環境質量的現實狀況及時、準確并且全面地反映出來,能夠為環境的管理、環境的規劃以及控制污染源等提供科學的依據,其次,環境保護監測的全過程,包括接受任務、現場調查及對資料的收集,對布點的優化,采集樣品,運輸與保存樣品,以及處理與分析等。
四、環境保護中加強環境監測的措施
1.要建立健全的環境監測管理制度。我們的環境監測工作應該嚴格按照《環境監測管理辦法》執行,當按照數據準確、代表性強、方法科學、傳輸及時的要求,建設先進的環境監測體系,為全面反映環境質量狀況和變化途徑,及時跟蹤污染源變化情況,準確預警各類環境突發事件等環境管理工作提供決策依據,各級環境監測部門都應該加強檢查和抽測,嚴肅處理監測過程中弄虛作假、謊報數據、修改數據等失職讀職行為,要加強對環境監測工作的監督管理,支持監測過程中的各種技術創新行為。
2. 加強人才培養和環境保護監測隊伍素質建設。環境監測分析、質控及采樣等人員操作技能的高低、責任心的強弱、工作態度的好壞也會影響監測結果的準確性,監測人員的綜合素質決定工作質量,對技術負責人員的培訓是加強環境監測質量管理工作的重要方面和根本保證,由于監測工作較強的專業性、監測對象的日益復雜化,而且隨著科學技術和環境監測方法標準的發展變化,很多新知識、新技能需要重新學習,因此,需要有計劃、有步驟、有重點地對其進行業務培訓,使技術人員熟悉國家標準方法和技術規范,掌握先進監測手段,加強質量意識教育和專業技術培訓,增強緊迫感和責任感、提高質量管理素質和業務素質,從根本上保證監測工作的質量。
3. 加強對污染物排放總量的監測。目前,我國對污染物排放總量進行了濃度控制和目標總量控制,并在容量總量控制階段不斷發展,這就迫使環境保護監測工作有了更高的要求,因此,遼寧省要想加強對污染物排放總量的監測,就要對重點污染企業和城市污水處理廠進行在線監測裝置的安裝,同時做好儀器設備的管理工作,并且對于污染物排放總量的收費情況做好監測工作,并且還有加強對于入河的主要污染物排放總量的監測研究,提高監測水平和完善技術手段。
4. 不斷實現環境監測領域的技術創新。我們鼓勵各級監測部門在監測工作中采用新設備、新技術、新方法,需要注意的是,在使用新技術、新方法之前要經過驗證后方可使用,儀器創新是技術創新的一個重要方面,目前,我國環境監測儀器多為中小企業生產的中低檔儀器,通過技術創新提高監測儀器壽命、降低監測儀器的制造成本、保證其使用性能,是環境監測技術創新的一個主要方面,環境監測的技術方法創新可以從以下幾個方面著手:首先,實現動態監測,動態監測可以掌握各種污染物的變化動態及途徑;其次,提高預警應急監測能力;同時,單純的地面環境監測與遙感環境監測相結合;最后,現場快速分析技術和連續自動化技術將得到廣泛應用;五是生態監測技術的研究將進一步加強。
5.完善環境監測網絡體系建設工作。隨著國家對環保事業的重視和支持,環保領域的業務量也在不斷擴大,為實現監測管理的信息化,大量而繁重的工作亟需網絡體系的建設,從而減少工作量以及避免出現錯誤,所以就需要加強網絡體系的建設,形成功能完備的環境監測網絡,充分發揮其作用和功能,這樣方能完全滿足當前環境管理的實際需要。
綜上所述,環境監測在環境保護工作中扮演者重要的角色,提高環境監測的質量,能夠進一步的促進環境保護工作的順利開展,對我國可持續發展戰略的實施起到了重要的推動作用。
參考文獻
[1] 宋曉明.環境監測在環境保護中的作用及意義[J].民營科技,2011,(8).
近年來,由于空氣質量評價結果與公眾的主觀感受不一致,1982年制定、經過1996年修訂更名和2000年修改的現行標準受到各方面質疑。按此標準考核城市空氣質量,達標城市日益增多,而公眾的感受卻是空氣質量每況愈下。
《環境空氣質量標準》修訂版2011年初第一次征求意見時,PM2.5未被納入強制性監測指標。同時,從2011年11月1日開始,《環境空氣PM10和PM2.5的測定重量法》開始實施,首次對PM2.5的測定的技術層面也進行了規范。從目前眾多媒體所反映的有關管理部門官員、廣大公眾以及一些專家普遍的樂觀情緒看來,似乎只要新版質量標準開始實施,添加上監測PM2.5等項目指標,就萬事大吉了。但是事情并非如此簡單。
空氣質量檢測的目的
環境質量數據的獲得和是政府必須提供的一項公共服務,這是保障公眾知情權工作的一部分,公眾有權期待政府在制度化的安排下向他們提供及時的、最能反映現實情況的環境質量數據。環境監測的目的是為了不斷改善環境質量,通過對環境污染現狀真實狀況的及時掌握,為制定合理有效的公共政策服務,在目前就是為大力遏制大氣環境質量的持續下滑態勢的緊迫目標服務,也是為應對人民群眾呼聲最集中的訴求服務。
至于近來媒體和某些專家所擔心的“把PM2.5納入環境空氣質量標準,有可能使城市藍天數量明顯下降,使不少城市空氣質量達標變得十分困難”,又擔心“全國空氣質量達標的城市可能從現在的80%下降到20%,一些地方政府和環保部門將會壓力增大”。這就讓人看不懂了,PM2.5數值只是一個大氣環境質量指標,不應該是地方政府的一個“考核目標”。
空氣質量檢測是為了什么?是為了認識世界,真實客觀地描述我們的環境質量,為了主動、有效地采取措施改善我們的大氣環境質量,還是為了政府官員們的政績?人們不禁擔心,在“壓力增大”之下,是不是有人會另辟蹊徑,改走“改善環境質量數據”的“巧路子”。科學規范辦事,改善環境質量的正路子可能只有一條,“改善環境質量數據”的“巧路子”可能不計其 數了。
實施新版《環境空氣質量標準》,不但是一個貫徹實事求是原則、提供能更真實反映客觀事實的環境數據的問題,更是為了促使在環境綜合治理上下工夫、見實效,承認事實、正視問題本身。但這還不是終極目的,政府采取加大環保工作力度,切實改善空氣質量,才是最終目的。畢竟好的空氣質量是治理出來的,而不是監測出來的,更不是可以通過“改善環境質量數據”搗鼓出來的。
應對措施不能一刀切
大氣環境監測,包括PM2.5的檢測首先是一項科學活動,科學活動還得科學地去做。首先二次征求意見稿所確定的目標與世界衛生組織過渡期第一階段目標值相同。與國外的空氣質量信息公開狀況相比,中國確實存在較大差距。要實現這個標準,是有相當難度的。
對于現在許多官員和媒體說,“PM2.5是指大氣中直徑小于或等于2.5微米的顆粒物”的表述是不準確的。PM2.5是大氣中一大類懸浮物的總括,既可能是固體微粒,也可能是細小液滴,直徑并不一定非要“小于或等于2.5微米”,確切地講是指其“空氣動力學直徑小于等于2.5微米的細顆粒物”。
其實,PM2.5是一個綜合型的污染物,具有一次污染物和二次污染物的雙重屬性,是各類污染源排放出的污染物質,尤其是耗用化石燃料過程產生的二氧化硫(SO2),氮氧化物(NOX),各種有機污染物,包括揮發性有機物(VOC),都會轉化構成PM2.5。因此需要多種污染物的協同控制才能實施有效治理。PM2.5也是一種區域性污染物,必須推進區域之間的聯防聯控。
中國地域廣闊,地形氣候類型復雜多變,各地經濟社會發展仍有較大差異,面臨的情況不一樣,應對措施也不能一刀切。應該按照副總理在第七次全國環境保護大會上所說的那樣:“鼓勵各地根據污染特征、經濟發展水平等分期實施,逐步與國際標準接軌。”
環境監測亟需法規
環境監測是科學問題、公共服務問題,同時也是行政執法問題,應該在法律、法規的框架內運作。世界上環保先進國家先后都建立了嚴密的法律框架,而中國2007年9月1日以國家環境保護總局39號令形式頒布的“環境監測管理辦法”,僅是一個系統內部管理辦法,規定只“適用于縣級以上環境保護部門環境監測活動的管理”。
一、抓好五大重點工作
(一)空氣質量新標準監測。一是空氣自動監測站(三參數:so2、no2、pm10)要確保正常運行。二是年內按空氣質量新標準(六參數:so2、no2、pm10、co、o3、pm2.5)完成空氣自動監測站監測能力建設,以爭取國家及省級的資金的支持和滿足政府目標考核要求。
(二)集中式生活飲用水水源地水質監測。一是繼續做好縣政府所在地以及鄉鎮集中式生活飲用水水源地水質監測工作。二是明確工作任務。縣政府所在地常規監測項目1次/季度、全分析項目1次/2年,鄉鎮基本監測項目和補充監測項目1次/半年。
(三)環境監測站監測能力建設工作。一是開展標準化建設“回頭查”工作,縣監測站嚴格按照《省環保廳達標驗收評審報告》提出的整改意見的要求,精心組織,明確責任,抓好落實,保持監測能力并逐步提高。二是今年縣監測站將迎接上級的實驗室資質復查工作,縣監測站在做好各項監測工作的同時,按復審要求積極準備,確保順利通過實驗室資質復查工作。三是縣監測站力爭完成地表水監測項目31項(三氯甲烷、四氯化碳、三氯乙烯、四氯乙烯、苯、甲苯、乙苯、二甲苯、苯乙烯、異丙苯、氯苯、1,2-二氯苯、1,4-二氯苯、三氯苯、硝基苯、二硝基苯、硝基氯苯、鄰苯二甲酸二丁酯、鄰苯二甲酸二、滴滴涕、林丹、苯并芘、阿特拉津、鉬、鈷、鈹、硼、銻、鋇、釩、鉈)和室內空氣監測項目(甲醛、氨、tovc、笨、氡)的能力建設。
(四)總量減排監測工作。依據國家主要污染物總量減排監測體系建設新要求,進一步完善工作機制,落實工作職責。確保污染源自動監控數據傳輸有效率達到75%以上、自行監測結果公布率達到80%以上、監督性監測結果公布率達到95%以上。一是依據市上出臺的考核細則,結合實際,分解工作目標任務,強化各級責任落實。二是開展有效性審核。嚴格按要求開展國控污染源自動監測數據有效性審核工作。三是組織業務培訓。組織企業參與市環境保護局開展的企業自行監測及信息的管理和技術培訓。四是加強監督管理。監測站要進一步規范監督性監測工作程序和信息報送程序,確保監督性監測的“監督”作用。
(五)監測數據應用和信息公開。一是督促轄區內的國控企業公開自行監測信息。二是編制本轄區2013年度《環境狀況公報》,并于“六.五”世界環境日前;編制本轄區2013年度環境質量報告書,按《環境監測報告制度》要求報送和。
二、做好年度監測工作
(一)完成例行監測任務。一是環境質量監測工作。按照《市環境保護局關于印發2014年環境質量監測工作任務的通知》(宜市環發〔2014〕25號)文件要求做好包括:環境空氣、水環境、飲用水源地、聲環境等工作。二是強化污染源監督性監測。包括:國控、縣控重點污染源監督性監測。三是認真開展省級環境保護專項資金轉移支付環境質量因素監測。按照《省省級環境保護專項資金轉移支付環境質量因素考核細則(暫行)》的規定,組織開展我縣的省級環保專項資金轉移支付環境質量因素監測。
(二)做好應急監測工作。一是加強對日常環境質量、污染源監測數據和空氣、水質自動監測數據的綜合分析,發現異常情況,要及時分析和判斷可能出現的環境風險,及早應對突發環境事件。二是完善應急監測方案,做好環境風險防范和應急物資、技術儲備,不斷提升應對突發環境事件能力。發生突發環境事件時,要及時組織落實應急監測隊伍,在第一時間趕赴現場,盡快開展應急監測工作,及時上報監測數據。三是積極參與市上組織的應急監測演練。
三、強化監測基礎工作
(一)加強監測人才隊伍建設。一是嚴把進人關,增加的人員均應為環境監測相關專業人員,或專業技術人才,配強監測隊伍。二是切實加強業務學習,通過安排技術人員到市站跟班學習或請專家到我站指導等方式提高業務素質。
(二)加強質量管理。一是加強空氣質量監測數據質量管理。監測站嚴格按照《市區縣級環境空氣質量自動監測站建設和管理辦法(試行)》的要求,切實做好自動空氣監測站工作。二是強化日常監管和質量控制。監測站應加強對內部的技術管理,強化質量管理措施。
(三)開展監測培訓。一是監測站應在站內組織開展培訓學習。二是實施環境監測人員到上一級環境監測站“跟崗培訓”。
(四)強化廉政建設,樹立環境監測形象。加強環境監測系統行風建設,加強職業道德教育,端正行業作風;大力踐行“科學監測、誠信監測”,嚴格執行監測標準和技術規范,抵制不良干預,不出假數,筑牢拒腐防變的思想防線,真抓實干,為更好地服務于環境監管和公眾要求。
關鍵詞:環境監測實驗室;環境有機污染物;環境管理
引言
隨著經濟的發展,環保問題越來敏感,近幾年國家對環境監測站能力建設的投入不斷加大,市、縣級環境監測站都擁有獨立的實驗室,實驗儀器配備齊全,檢測的環境污染物種類逐年增加。有機污染物作為環境污染物殊的一類。其特點又能被人體經口、呼吸、皮膚吸收。含量監測一般是痕量級,其毒性也更大,實驗分析過程中不可避免地會產生有機廢氣、有機廢液及固體廢棄物等環境污染物,但對環境實驗室污染物處理及防治卻一直得不到重視。駱娜等利用GC/MS檢測出實驗室內外空氣中含有116種VOCs[1],有機溶劑殘留量嚴重超標,可見具有環境保護職能的監測機構很容易就演變成不容忽視的環境污染源。
1 有機污染物來源及危害
環境檢測實驗大都是在通風櫥內進行,大量有機溶劑被使用,在通風櫥中通過排風系統直接排出室外,污染環境空氣[2]。實驗室內空氣中存在一定濃度的揮發性有機物。多數有機物可引起實驗人員惡心、眩暈、意識模糊、供濟失調等待癥狀,如正己烷是一種神經抑制劑,在低濃度下能引起頭痛和缺氧癥,正己烷慢性長期暴露的環境中能引起多種神經癥狀,表現為疲勞,肌肉無力等,甚至導致人中毒死亡[3]。例如,做鹵代烴檢測時,鹵代烴有麻醉性,能使中樞神經中毒。
2 有機污染物成分
有機廢液成分復雜,遠比一般工廠企業排放的污染物成份多。有能力的監測實驗室要求監測集中式飲用水地表水源地80項,其中有機物污染物占絕大多數,還包括10項重金屬。在實際的監測工作中,絕大多數污染物是未檢出,但在監測這80項時,就需要80種標準溶液和多種有機溶劑等。某些有機廢物的排放可能會讓該地區的本底值增加。
3 有機污染物處理現狀
3.1 實驗室未制度化管理
環境實驗室的有機物污染長期以來未得到足夠的重視,其污染治理基本上還未有效開展。盡管按實驗室規范要求,各實驗室大多配備多種殘液缸,僅僅為了應付上級檢查或是計量認證時需要,但實際操作時多數形同虛設,往往還是將廢液往下水道傾倒,然后用水沖洗一下了之。有機廢液倒入地下水管道,地下水管道長期受到污染。即使殘液缸裝滿后如何處理,也是一個棘手的問題,地市級沒有相應的有機廢物處理中心。
3.2 有機廢物回收再利用未全面展開
不斷有人提出有機廢液回收再利用,杜絕污染,避免不必要的浪費,但現各實驗室工作量大,有機廢物處理回收需要大量的人力、時間、物力,真正有機廢液回收再利用的并不多,環境中有機污染物含量大多是痕量級,對溶劑的純度要求也非常高,多數實驗室重新購買符合檢測要求的有機溶劑,甚至購買高純度的進口溶劑。有機廢液的回收再利用少之又少。
4 環境實驗室有機污染物防治和管理
4.1 建立相應的法律法規,讓環境污染物管理有法可依
國家有關部門應認真研究實驗室的污染特點和防治途徑,制定各類實驗室的標準,對各類實驗室要求強制配備污染處理設施,制定操作性強,簡便實用的技術規范,出臺相應的考核要求辦法。將污染防治納入標準化建設中,使之成為能有效解決實驗室污染的法律法規。
4.2 加強實驗室制度化管理
有條件的實驗室安裝室內空氣凈化裝置,殘液缸收集的有機廢液可根據有機廢液的特點,采用焚燒法、水解法、氧化分解法、萃取法、蒸餾法、層析法等進行處理,廢物處理需建立處理的規章制度,要專人負責,責任落實到人。對于本實驗室不能處理的廢液,送往有廢物處理資質的中心進行處理[4-5]。各市級有醫療廢物回收處理中心,集中收集后進行處理。但缺少有資質的實驗室廢物處理中心,來處理各類實驗室產生的危險廢物,這種現象在其他地區也存在。
4.3 加大設備革新和推行技術,減少污染
實驗室能力建設時,要有遠瞻性,在條件允許的情況下,購置自動化程度高,試劑用量少的儀器設備,逐步用儀器法代替常規化學法,減少廢液的排放量。另外,可從經濟和較小污染角度考慮,對實驗室有機廢液回收處理,從而再利用。目前企業高濃度有機污水,回收再利用的比較多,環境實驗室相比起來,廢液沒有企業排放量大,用大規模成套處理設備來處理不合適,有機廢物處理的方法很多,但很多有機物需要大量的人力、物力、時間去處理。有關部門可針對實驗室有機廢物排放特點,對回收再利用可進行技術革新,設備研發,從而更快速、高效、高純度地回收有機廢液,減少污染,提高經濟效益。
4.4 整合實驗室資源,加強實驗室建設
以新疆為例,新疆各地區都在加強各縣級環境監測站能力建設,建立縣級的監測站,合理的選址,遠離敏感區域,要充分考慮實驗室污染問題,對存在的突發性污染事故制定應急防范措施。同時重點應加強省級,市級中心環境監測站的能力建設,發揮中心監測站的優勢,集中檢測難度大、有機溶劑用量大、毒性強的項目,從而減少有機污染物排放。
5 結束語
環境監測實驗室的污染客觀存在,特別是有機污染狀況令人擔憂,污染物的排放量也隨著環境監測任務量的加大而加大。我們所能做在當前污染的前提下引起環境高層管理者高度的重視,從提高實驗室管理和依靠科技進步兩個方面來實現實驗室的減排控污。呼吁國家和當地政府應給予資金、政策的支持建立系統、全面、符合本地實際情況的治理措施。在倡導全面環境保護的今天,讓環境監測站此類的實驗室自身逐步減少污染物排放,真正做到綠色環保。
參考文獻
[1]駱娜,等.醫院和實驗室室內環境中揮發性有機污染物的比較[J].中國環境科學,2011,31(7):1102-1108.
[2]曹巍.環境監測中心站實驗污染物的產生及有機廢液處理[J].儀器儀表與分析監測,2011(4).
關鍵詞:環境損害賠償強制監測舉證能力監測體制司法能動
在我國,隨著經濟社會不斷發展,各種環境問題日益涌現,相應的環境損害賠償糾紛大量發生,收集證據成為處理環境糾紛尤其是通過訴訟程序處理糾紛的關鍵。而環境問題的最大特色在于其涉及高度的科技背景,[1]因環境問題而產生的損害賠償糾紛也相應地具有復雜的技術特征,一般當事人很難通過自身力量收集到這樣的科學證據,往往需要借助于專業的監測(鑒定)機構加以完成。如何從專業監測機構及時得到真實準確的監測數據以支持其主張,成為環境損害賠償糾紛處理中對當事人具有勝負決定意義的問題。在此背景下,環境監測機構強制監測義務的立法規定得以產生。
一、有關強制監測義務的立法規定及其理由
環境監測,是指人們對影響人類和其他生物生存和發展的環境質量狀況進行監視性測定的活動。[2]在環境問題的個案處理和司法程序中,環境監測可以理解為對有關證據、因果關系等事項的鑒定行為。
所謂強制監測義務,是指在環境污染損害賠償糾紛的處理中,環境監測機構依據法律規定所應承擔的一種法定義務,即接受糾紛當事人的委托,為其如實提供相關監測數據。強制監測義務首次規定于2004年修訂的《固體廢物污染環境防治法》中以后,已經相繼在其他一些立法和文件中得到規定和體現。
2004年修訂的《固體廢物污染環境防治法》第七章(法律責任)第87條規定:“固體廢物污染環境的損害賠償責任和賠償金額的糾紛,當事人可以委托環境監測機構提供監測數據。環境監測機構應當接受委托,如實提供有關監測數據。”該條款的含義是:(1)環境監測機構強制監測義務的適用范圍是適用于‘固體廢物污染環境的損害賠償責任和賠償金額的糾紛”。具體范圍包括兩類糾紛:一是關于是否承擔責任以及承擔責任大小的糾紛;二是關于賠償金額的糾紛。(2)監測義務的具體內容為:接受委托,如實提供監測數據。(3)權利主體即前述糾紛中的當事人包括加害人和受害人,在某些情況下,可能還包括有利害關系的第三人。
2008年修訂的《水污染防治法》第七章(法律責任)第89條也規定:“因水污染引起的損害賠償責任和賠償金額的糾紛,當事人可以委托環境監測機構提供監測數據。環境監測機構應當接受委托,如實提供有關監測數據。”
2009年《環境保護部規范環境行政處罰自由裁量權若干意見》第24點指出:對環境污染引起的損害賠償糾紛,當事人委托環境監測機構提供監測數據的,環境監測機構應當接受委托。該意見是環境保護部的政策性文件。雖然它不是法律法規,但它對之前相關立法規定作了基本總結。在適用范圍上,它從“固體廢物污染”和“水污染”擴展到一般的“環境污染”,從而擴大了環境監測機構強制監測義務的應用范圍。
規定環境監測機構的強制監測義務,一方面是因為環境監測本身具有重要的法律意義。其一,它是實施環境管理的重要手段。環境監測是環境管理的“哨兵”、“耳目”,是環境管理的重要組成部分,是環境管理最為重要的基礎性和前沿性工作。任何環境決策都離不開環境監測基礎數據的支持,每一項環境管理措施的優劣成敗都要依靠環境監測來驗證。[3]環境監測不僅是政府實施環境管理的重要手段,也是企業開展自身環境管理的重要手段。其二,它是加強環境執法的重要依據。我國為加強環境監督管理而建立的各項環境執法制度和措施(如環境標準、排污收費、總量控制、排污許可證、環境信息公開等),以及對違法行為的認定和處罰(如超標、超總量、超范圍排污、違規監測、污染事故等),都涉及到技術上的指標、質和量等問題。這些都離不開環境監測提供的技術支持。其三,它是處理環境糾紛的重要保障。環境污染具有廣泛性、深刻性、多元性與繼續性等特性,導致賠償范圍診斷不易或是賠償數額難以計算等缺失。[4]因此,作為專門鑒定的環境監測就非常必要。環境監測通過環境污染事故的監測和污染糾紛的仲裁監測,可以確定環境是否受污染、污染程度如何、受何種污染物污染等,這就為正確處理環境污染事故和污染糾紛提供了技術依據。[5]
另一方面,環境監測機構比其他機構更適合作為強制監測義務的主體。首先,從當事人角度來看,受害人舉證能力有限,或者雙方容易對監測數據產生爭議,從而無法形成權威統一的數據。目前環境污染的受害人在訴訟中最困難的問題就是證據收集。污染監測的數據基本都掌握在環境行政管理機關和排污者手中。讓污染受害人去收集有關的證據是非常困難的。因為受害人沒有任何監測手段,即使監測,由于沒有資格認定,其監測結果也不可能被法院接受。[6]其次,從法院的角度來看,法院作為是非曲直的裁判機構,不擅長科學技術問題的判斷。各級法院作為糾紛裁決機關,對那些超越于法律之外的監測數據,要求其作出精確的論斷,無異于讓法院進行無窮盡的科學審判,不利于糾紛的解決和當事人合法權益的保障。[7]因此,法院也不適合調查收集和判斷環境監測數據。最后,從環保部門和環境監測機構的角度看,它有法定監測的職責并擁有技術優勢,但是,環保部門往往不接受委托,或者接受委托監測后不給監測結果。[8]我國臺灣地區亦有類似情形,因事涉高度爭議,鑒定單位或機構欠缺進行鑒定的意愿。[9]
從實務部門的一些反饋來看,[10]強制監測義務規定的出臺,對克服環境污染損害賠償糾紛中當事人的舉證難題,確實發揮了積極作用。
二、強制監測義務規定在環境侵權中的功能定位
強制監測義務規定的出臺,在本質上由環境侵權及其構成要件的特殊性所決定。同時,強制監測義務的作用發揮,也基于環境侵權損害賠償訴訟在價值和程序上的特殊要求。
環境侵權是由于人為活動導致環境污染、生態破壞,從而造成他人人身或財產方面損害的一種特殊侵權行為。環境侵權具有不平等性、不確定性、潛伏性、復雜性[11]和高度科技性等特點。這些特點一方面決定了環境侵權訴訟必然要涉及并且運用環境監測等科技手段來推動訴訟的正常進行,另一方面也決定了環境侵權責任的特殊構成要件。
傳統侵權責任一般由過錯、違法行為、損害結果以及違法行為與損害結果之間具有因果關系等四要件構成。而在環境領域,環境侵權責任由污染行為、損害后果以及污染行為與損害后果之間具有因果關系這三個要件構成,沒有對行為人主觀過錯的要求。這就是環境侵權責任的無過錯責任原則。無過錯責任原則的確立,減輕了受害人的證明責任,對環境侵權中的受害人提供了更加有力的保障。但是,環境侵權責任的成立,仍然需要污染行為、損害后果以及因果關系這三個要件的支持,而要證明這三點絕非易事。特別是在因果關系證明方面,一個普通人要進行這種證明是極其困難的。如果要求這樣一種程度的加害行為與損害發生之間的因果關系的嚴密的科學證明,不僅受害人會被課以近乎不可能的證明義務,而且也是在要求法院作沒有窮盡的科學審判,其結果就很難發揮救濟受害的作用。[12]在這種情況下,法律為了進一步減輕受害人的證明責任,確立了因果關系推定和舉證責任倒置的證據規則。[13]在該規則下,受害人只需證明加害人的污染行為以及受害人遭受的損害即可,轉由加害人證明因果關系不存在。由此,受害人的證明責任得以進一步減輕,雙方的訴訟能力差距進一步縮小。
然而,即使立法確立了有利于受害人的證據規則,也并沒有完全免除受害人的所有證明責任。在上述規則分配的舉證責任中,受害人仍然需要證明加害人的污染行為以及受害人遭受的損害后果。而在實踐中,受害人往往為單一或分散的自然人,不可能擁有專業技術能力來證明排污行為;在很多情況下,其自身所遭受的損失大小也很難證明,或者該證明難以得到法院的認可。因此,受害人的舉證能力仍然是相當弱小的。為完成舉證責任,受害人仍然必須借助于擁有專業技術能力和相應資質的監測(鑒定)機構來幫助證明污染的性質、類型和程度,以及損害的范圍、類型、程度和大小。
強制監測義務規定的出臺,為受害人運用監測技術手段證明上述要點提供了有力的法律保障。可以說,強制監測義務規定,在無過錯責任原則、因果關系推定和舉證責任倒置的基礎上,進一步減輕了受害人的證明責任,從而為受害人及時有效地得到救濟和賠償提供了更為有力的制度保障。
當然,強制監測義務規定不只是有利于受害人。加害人也可以利用強制監測義務條款來提升其舉證能力,特別是通過環境監測來否定因果關系的存在,從而免除其賠償責任。
從裁判機構的角度而言,強制監測義務規定在一定程度上彌補了法官在科學問題上的知識“欠缺”,并且使其從對科學問題的判斷中脫身而出,從而更好地利用其專業優勢對案件進行法律判斷,這樣有助于推動訴訟程序的順利進行。
強制監測義務規定在訴訟中并非萬能。環境污染本身的復雜性、潛伏性和不確定性,以及科學技術和環境監測技術在一定時期內的落后性,導致可能無法進行監測或者監測結果充滿“不確定性”,包括損害之因果關系難以確定、行為與損害之間往往有很長的潛伏期并有空間之隔離、不明污染源難以處理等等。[14]因此,強制監測義務規定無法完全克服環境侵權中的“科學不確定性”,在客觀上并不能完全保證當事人及時、準確、完整地得到監測數據,從而使一方當事人的主張難以得到有力的證明。在這種情況下,如果非要仰賴科技實驗與檢測等科學手段得到確實論證后再依此而作出法律上的因果關系認定,那么,侵權行為法之公平、及時地救濟被害人之目的又怎可得到實現呢?[15]
因此,基于科學不確定性的客觀存在,作為科技手段的環境監測的局限亦不可避免。在此情形下,要實現環境侵權訴訟中及時救濟受害人的目的,還必須超越工具主義,在技術應用和訴訟程序中盡力發揮法律的價值判斷功能和法院的司法能動功能。
三、強制監測義務的正當性反思
強制監測義務規定根源于環境訴訟在法律價值上對受害人利益保護的特殊要求。但是,該規定的出臺,在追求受害人利益保護的同時,卻面臨著另外一方利益主體的拷問,即要求環境監測機構承擔強制監測義務的正當性何在?
從立法的規定來看,強制監測義務的主體為“環境監測機構”。什么是環境監測機構?環境監測機構在性質上是行政主體還是民事主體,或者二者兼而有之?承擔監測義務的主體是所有的環境監測機構,還是部分監測機構?對此立法條款并沒有作出明確說明。在我國,長時期以來一直存在環境監測工作性質是政府行為還是市場行為之爭,環境監測工作及相關機構、人員在定位上始終處于模糊不清的狀態。[16]
在實踐中,我國的環境監測機構具有多樣性。如果我們從純粹技術層面把環境監測機構界定為“對環境狀況進行監測的機構”,那么,根據《環境監測管理辦法》第21條的規定,環境監測機構包括三類:具有監測能力的排污者、環境保護部門所屬環境監測機構、經省級環境保護部門認定的環境監測機構。此外,在實踐中還存在未經省級環境保護部門認定的其他環境監測機構,如其他部門、行業或者單位的環境監測機構在其部門、行業或領域內也可能具有相應的監測資質和能力。[17]
上述監測機構中,排污者的監測行為屬于企業內部環境管理行為,不具備對外提供監測服務的資格,因而在強制監測義務的主體范圍之外,其他監測機構的法律定位并不相同。
《環境監測管理條例》第8條規定,政府部門設置的各級環境監測站是科學技術事業單位,同時根據主管部門的授權范圍,對破壞和污染環境的行為行使監督和檢查權力。根據該條規定,環保部門設置的環境監測機構是事業單位。《民法通則》第50條將事業單位界定為“法人”,從而使事業單位成為民法法人。[18]但是它在主管部門授權的范圍內,行使部分行政權力。在這種情況下,其實施的監測行為屬于授權行政行為。主管部門與監測機構屬于領導與被領導的關系,而監測機構之間上下級屬于業務指導關系。[19]可見,政府部門設置的監測機構,在性質上屬于事業單位,但其在某些情況下具有行政主體的屬性。在中國,事業單位同時承擔政府職能是常見的現象。[20]對于其他政府部門設置的監測機構,其大致也屬事業單位;[21]如果是事業單位或者企業設立的,則可能是事業單位,也可能是純粹營利性企業。在中國,事業單位的法律定位絕非一種模式能夠涵蓋,既有行政管理性事業單位,也有社會公益性事業單位,還有生產經營性事業單位。[22]
問題是,立法中被賦予強制監測義務的監測機構指的是環保部門設置的監測機構還是所有類型的監測機構?法律條文沒有明確規定。從法律解釋的角度分析,在立法沒有明確限制或排除某一類型監測機構的前提下,條款中強制監測義務的承擔主體應當包括不同類型的所有環境監測機構。這種理解符合強制監測義務的立法初衷,即在更大程度上方便環境損害賠償糾紛當事人選擇監測機構并獲取監測數據,從而強化其舉證能力。但是,法律不加區分,強行賦予不同性質的監測機構以同樣的監測義務,這樣規定是否妥當?
對于環保部門所屬監測機構而言,它在性質上屬于事業單位,同時在某些情況下行使部分行政權力,具有行政主體的屬性。因此,它在某種意義上屬于公法主體。在此前提下,法律可以基于社會公共利益或者特定目的的需要,要求它承擔法定的職責。可以將強制監測義務理解為環保部門所屬監測機構的公法義務。但是,對于其他類型的監測機構,法律能否徑直賦予其強制監測義務呢?從法理上講,污染糾紛當事人和該類環境監測機構在法律上屬于平等的民事主體,他們之間只能形成基于意思自治原則的民事委托關系,環境監測機構可以接受委托,也可以不接受委托。監測義務的產生,只能通過當事人與監測機構的雙方合意而形成。在沒有合意約定的前提下,法律強行賦予該類監測機構強制監測義務,正當性何在?
在民法上,強行要求平等主體的一方與另一方締約,這種現象被稱為“強制締約”。我國臺灣地區學者王澤鑒先生將其解釋為“個人或企業負有應相對人的請求,與其訂立契約的義務。易言之,即對相對人的要約,非有正當的理由不得拒絕承諾”。[23]強制監測義務條款能否通過強制締約理論獲得正當性?在現代社會的民事活動中,強制締約現象比較普遍。[24]根據學者的分析,強制締約一般發生于公用事業領域,一方當事人通常擁有強大的經濟實力和談判能力,在市場中處于壟斷性地位,而另一方通常處于弱者地位。原來抽象平等的當事人,已經“從理性的、意思表示強而智的人向弱而愚的人”的轉變。[25]如果強制締約理論可以成為強制監測義務條款的正當性依據,那么,環境損害賠償糾紛中的當事人真的是“弱而愚的人”嗎?當事人與監測機構之間在事實上不再是“自由平等”的關系了嗎?
從實踐來看,環境監測機構類型多樣,各個監測機構并不具有市場壟斷或支配地位。在這種市場環境下,當事人自由選擇監測機構的機會并沒有受到限制,交易雙方仍然是比較平等的,自由締約應當能夠發生。更何況作為一方當事人的加害人,其往往擁有強大的經濟和技術力量,并非“弱者”。顯然,立法用強制干預來取代契約自由,用法定義務來替換約定義務,用善良愿望假想市場實踐,實質背棄了契約自由的私法自治精神。因此,法律不顧環境監測機構具體性質的不同,強行要求其他類型的監測機構承擔強制監測義務,欠缺足夠的正當性。
四、強制監測義務規定的形式缺陷
除了義務來源的正當性欠缺,我國法律上的強制監測義務規定還存在一些形式上的缺陷。
首先,強制監測義務規定的假定前提錯誤。一方面,對于行政職能性監測而言,既然屬于法定行政義務,那么監測機構應當依法履行,否則會承擔相應的行政責任。另一方面,對于服務性監測而言,面向市場的監測機構,出于經濟利益的驅動,從“經濟人”的理性出發,正常情況下應當會接受監測。更何況,目前我國環境監測機構的資金嚴重不足,業務經費非常困難。[26]如果能夠通過提供監測服務緩解經費問題,何樂而不為?在這種情況下,法律基于“環境監測機構不愿意提供監測服務”這一虛假性前提而設計的強制監測義務,顯屬多余。
其次,強制監測義務的權利主體過于寬泛。眾所周知,環境糾紛當事人包括污染者和受害人。法律規定強制監測義務的初衷是強化受害人的舉證能力。但是,立法條文表述中使用的是“當事人”這樣寬泛的概念,并非專門針對受害人。作為加害方的企業和其他單位也有可能利用該條款來要求監測機構提供監測服務。加害方往往經濟實力雄厚,社會影響強大,它有能力也更容易尋求到更“權威”、更符合其訴訟利益的監測機構,法院往往也更傾向于采信該等監測機構提供的監測數據。這樣,法律所設計的以彌補受害人舉證能力不足為初衷的強制監測義務規定,在實踐中完全會被強勢一方的加害人利用,從而產生新的舉證能力失衡現象,背離該制度設計的初衷。
再次,強制監測義務的內容殘缺。它只規定了監測機構接受委托如實提供監測數據的義務,但沒有規定提供監測數據的完整性要求和及時性要求。如實是對數據真實性的要求,完整是對數據全面性的要求,及時是對數據時限性的要求。這三者的側重點是不一樣的。即使可以認為所謂“如實”,是指環境監測機構應恪盡職守,客觀地對環境狀況進行監測,完整、公正地向委托人提供監測數據和結果,不能受人為因素的干擾,歪曲事實,或者提供偽造、虛假的數據,27從而將“完整性要求”納入到“如實”義務的范疇,但是,及時性要求仍然沒有規定在法定義務之中。這樣,監測機構有可能刻意拖延監測或者延遲提供監測數據。
最后,強制監測義務的責任機制缺失。雖然立法規定了環境監測機構的強制監測義務,但是并沒有規定違反強制監測義務所產生的否定性法律后果。對于環保部門和其他政府部門設置的監測機構而言,它違反該義務,拒絕接受委托,或者提供虛假的監測數據,能否導致訴訟?如果致訟,被告是設置監測機構的政府部門,還是監測機構本身?是民事訴訟,還是行政訴訟?如果是民事訴訟,面臨的問題就會如其他性質的監測機構一樣。如果是行政訴訟,誰是適格被告?如果不能導致行政訴訟,強制監測義務又如何得到有效保證?對于其他類型的環境監測機構,如果其違反強制監測義務規定,是否應當承擔法律責任?有觀點認為,違反這一義務,給當事人造成損害的,應當依照《民法通則》承擔民事責任。[28]那么,承擔的是違約責任還是侵權責任?具體責任形式是什么?賠償損失還是繼續履行義務?如果是賠償損失,損失如何計算?如果是繼續履行義務,監測機構即使向當事人提供了監測數據,也有可能導致當事人的舉證超過舉證時限,這時該怎么處理?立法對這些問題均未作出回應。法律規范中責任形式和追責機制的缺失,很有可能導致監測機構回避強制監測義務。這樣,強制監測義務規定的實施將大打折扣,立法者期待的解決當事人舉證難的美好愿望也可能成為鏡花水月。
五、強制監測義務規定對法院的影響
當監測數據作為訴訟中的重要證據時,因為法律規定監測機構負有強制監測義務,監測數據的提供自然落到當事人和監測機構的身上。這種規定極易影響作為裁判機構的法院的行為。在當事人請求法院調查收集監測數據時,法院會依據該條慫恿當事人訴諸監測機構獲得相關數據,而不會依申請調查收集證據,遑論依職權主動調查收集相應的證據。
從國外實踐來看,無論是英美法系體現司法消極主義的“當事人主義”,還是大陸法系體現司法能動主義的“職權主義”,兩種模式既依賴司法權的被動性特征,也離不開司法能動性的發揮來加以維系。[29]即使是在司法消極主義盛行的美國,法院在環境保護事務中的作用也并不像在普通私人事務中那樣消極。美國聯邦法院在三個階段的環境管制過程中都扮演了較為主動的角色。[30]縱觀美國司法史,一直以來,聯邦法院的能動司法促進了法律領域中的許多變革,從而為法院贏得了崇高而神圣的社會地位。
更重要的是,法院純粹裁判的理念和做法,完全無視訴訟特別是環境損害賠償訴訟的特點。一般而言,訴訟并不僅僅關乎“個人利益”,它同時也關乎社會公益。對此,耶林深有認識:“主張權利的人……的行動遠遠超出他一身的利益和效果。其行動帶來的一般利益,已不只是法律的權威和尊嚴所自我主張的理念利益,而是任何人都感知到的極為現實、極為實際的利益。”[31]也就是說,私人主張權利的行動,雖出于主觀自利動機,但會產生客觀公益效果。[32]特別是,環境污染而導致的損害賠償訴訟不同于其他普通訴訟,環境訴訟攸關整個環境品質及受害人之生存權利,與如何制止侵害連續發生之問題,涉及事業活動之公眾性、社會與政治性爭點,屬“現代型紛爭”之一。[33]在環境損害賠償糾紛中,當事人(原告)的訴訟行為具有非常明顯的正外部性(私益增進公益),即原告的訴訟請求得到法院支持后,該裁判結果會對環境保護產生積極效應,有助于遏制污染行為的擴散和蔓延。這種效應具有普惠性,其利益超出原告的受益范圍,惠及當事人以外的周邊廣泛的社會公眾。在此情形下,法院若無視私人環境訴訟所具有的正外部性,一味追求形式中立而不顧相關證據的收集,最后導致不能追究環境損害行為的法律責任,受害人亦得不到有效救濟,則該裁判無異于使法院淪為社會公益受害時在一邊袖手旁觀的“看客”甚至間接的“縱容者”,進而招致“損害公共環境利益”的惡名,從而使其“社會公平正義化身”的形象大打折扣。顯然,這樣的潛在負面后果并非法院所樂見。
另外,立法以法院不擅長監測數據的判斷作為賦予監測機構強制監測義務的理由之一,[34]該論證可能欠妥:一方面未加區分證據收集與證據判斷的差異,另一方面可能淡化法院在收集和判斷證據上的法定職責。從職能上講,對證據真偽進行判斷是法院審判的應有之義。而環境監測數據是環境損害賠償糾紛中的重要證據,無論該證據涉及多么復雜的專業技術問題,法院都有權力并有責任進行判斷。并且,法院是否具有對科學證據進行判斷的能力,屬于法官知識結構的問題,而不應當成為法院不進行該類證據判斷的理由。法院可以通過程序審查、專家證人等制度來彌補其在科學證據判斷能力上的不足。
六、完善強制監測義務規定的建議
要克服我國強制監測義務方面的缺陷,必須改革環境監測體制,完善強制監測義務規定,同時還需要加強其他方面的配套建設,多管齊下,進而克服環境損害中受害人因舉證能力不足而導致的維權困境,公平處理和有效化解環境損害賠償糾紛。
(一)改革環境監測體制
理順強制監測義務背后相關各方錯綜復雜的法律關系,首要任務以及根本之道在于改革環境監測體制,區分行政職能性監測和社會服務性監測。行政職能性監測也被稱為監督性監測,社會服務性監測也被稱為服務性監測。[35]行政職能性監測是政府履行環境保護職能的重要技術手段,由政府部門設置的監測機構來實施,并且應當通過政府部門(主要是環保部門)授權監測機構來具體實施。社會服務性監測則是為社會有償提供環境監測服務行為,所有具有相應監測資質的監測機構都可以提供該種服務性監測,包括政府部門設置的監測機構。而環保部門的角色主要是對各種環境監測行為的監管。這種改革的目標是使環保部門從具體的環境監測事務中解脫出來,由直接操作者轉變成間接監督者,實現政府職能的轉變,真正成為環境監測的監督管理部門,當裁判員而不是當運動員。環境監測由政府職能轉變成服務職能,為環境監測的市場化產業化和社會化創造了條件,使環保領域的服務體系更加完善。[36]
可喜的是,國家有關部門已經意識到改革環境監測體制的重要性,并且試圖通過立法明確改革的目標。2009年初,環境保護部負責起草的《環境監測管理條例》(征求意見稿)第55條和第58條分別規定了不同的環境監測機構,從法律上將環境監測區分為行政職能性監測和社會服務性監測。其中,行政職能性監測由環保部門所屬的監測機構來實施,其行為在性質上應視為環保部門授權的具體行政行為,其工作人員按公務員要求進行管理。在此意義上,環保部門所屬監測機構具有行政法主體地位,負有公法義務或公共職責。這種情況下產生的監測數據,當事人可以依法申請環保部門提供。如果環保部門不依法提供,當事人可以通過行政復議或行政訴訟等方式尋求救濟。而對于社會服務性監測,可以由其他類型監測機構提供,也可以由環保部門所屬監測機構提供。在此情形下,監測機構與要求提供監測服務的當事人之間是平等的民事主體關系,監測義務基于雙方的監測服務合同或者委托合同而產生。即使是環保部門所屬監測機構,此時提供監測的行為也并非具體行政行為。
在理順環境監測體制之后,強制監測義務由負有公法義務的環保部門所屬監測機構承擔更為合適。具體理由是:其一,也是最根本的,它享有部分行政職權和公法職責,由該公共職責可以衍生出其公法上的監測義務;其二,它屬于政府全額撥款的事業單位,提供監測義務具有相應的經費保障;其三,它是專門的環境監測機構,具有足夠的技術保障。當然,即使是強制監測義務,也不會改變其與監測結論需求者之間平等民事主體的法律關系。一旦發生糾紛,仍按照民事糾紛的解決方式加以解決。
(二)合理分擔環境監測費用
立法雖然規定了強制監測義務,但是沒有對監測費用的承擔作出規定。而在環境糾紛中,鑒定工作不僅在技術上有其難以克服的困難,在時間與金錢的花費上亦相當不經濟,因鑒定費用過高,當事人難以負擔,甚至鑒定費用已超過求償額。[37]因此,合理分配監測(鑒定)費用,于強化當事人舉證能力并實現其訴訟請求頗有必要。
強制監測義務的承擔主體是環保部門所屬的環境監測機構,其具有一定的行政主體屬性,負有一定的公共職責,并且其經費來源于國家全額撥款,因此它應當免費為受害人提供監測服務,在不能完全實現免費監測的情況下,至少在收費上應不同于其他類型監測機構,收費標準應大大降低。對此,立法可以比照訴訟程序中有關訴訟費用減免緩交制度,通過建立監測費用減免緩交制度,保障其訴訟權益和實體權益得以實現。將監測費用減免緩交的義務施于環保部門所屬監測機構,符合其公益事業單位的法律定位。所以,筆者認為,《環境監測管理條例》(征求意見稿)第58條對環保部門所屬監測機構與其他類型監測機構在收費標準上不加區分的規定,不能體現兩類監測機構性質的不同,更不符合立法規定強制監測義務以救濟受害人利益的初衷。
對于其他提供有償監測服務的監測機構,應當按照市場交易規則,由當事人和監測機構雙方協商確定費用承擔。當然,為保證當事人能夠得到必要的監測服務,國家可以制定一般的收費標準。[38]在該標準范圍內,雙方可以協商確定具體金額。
(三)通過環境信息公開獲取監測數據
監測數據是重要的環境信息。當監測數據作為政府公共環境信息的一種形態存在時,它的獲得,就不必要通過委托監測機構來獲取,而是可以先行通過政府信息公開渠道來獲取。
依法公開政府信息是行政機關的法定義務。[39]在實踐中,發生公共環境事故或突發環境事件后,環保部門會直接或者通過委托監測機構來進行環境監測并采集監測數據,并通過公共媒體等適當方式向社會公布環境監測數據等相關信息。因此,如果當事人屬于該事故或事件的受害人,為了訴訟的需要,可以根據有關環境信息公開的立法規定,以直接通過公共媒體等方式獲取監測數據,或者請求環保部門提供相關監測數據。
《環境信息公開辦法(試行)》對環境信息公開作了一般規定,但沒有對環境事故中監測數據的公開作出具體規定。《環境監測管理條例》(征求意見稿)在《環境信息公開辦法(試行)》的基礎上有所細化,其第82條規定:“公民、法人或者其他組織申請獲取環境監測信息的,由縣級以上人民政府有關主管部門依照有關信息公開的法律、行政法規的規定提供。縣級以上人民政府有關主管部門依申請提供環境監測信息,除可以收取檢索、復制、郵寄等成本費用外,不得收取其他費用。收取檢索、復制、郵寄等成本費用的標準由國務院價格主管部門會同國務院財政部門制定。縣級以上人民政府有關主管部門不得通過其他組織、個人以有償服務方式提供環境監測信息。”上述條文為解決環境事故受害人在監測數據的獲取上處于弱勢地位的問題提供了一個新的通道。這一規定如能順利出臺,將成為環境事故中受害人獲取環境監測信息的重要途徑和法律依據。因此,在環境損害賠償糾紛中,當事人可以充分利用環境信息公開制度,多途徑獲取監測數據的渠道,從而進一步克服監測數據不足的困難。
(四)強化法院證據調查和認定的功能
在環境損害賠償訴訟中環境監測數據是一種重要的證據,在調查收集該種證據時,不應當忽略法院的作用。為了彌補當事人舉證能力的不足,更重要的是為了通過環境訴訟實現維護環境公共利益的目的,應強化環境訴訟中法院調查取證的職責。具體而言,法院應摒棄普通民事訴訟中在取證方面的消極態度,奉行司法能動主義,依職權主動調取相關證據;或者如有的學者主張的那樣,法院負有依當事人的申請向有關機構調取證據的義務。[40]
司法能動主義(judicialactivism),是指司法機構在審理案件的具體過程中,不因循先例和遵從成文法的字面含義進行司法解釋的一種司法理念以及基于此理念的行動。[41]遵行司法能動主義的法官有義務為各種社會不公提供司法救濟。[42]既然當事人的證據具有局限性,那么法院調查取證就有助于更進一步接近司法實質正義,而實質正義可能比程序正義更切合當代中國民眾對司法功能的預期。
法院除了積極調查取證外,還應當克服環境訴訟的科學不確定性帶來的證據認定的種種困難,特別是在因果關系推定方面。目前的有關民事程序立法只是規定了因果關系推定原則,但并沒有規定具體的推定方法。對此,在因為科學不確定性而使因果關系認定陷于停滯或僵局時,法院應超越環境監測的技術局限,從救濟受害人和保護環境的目的出發,以實現社會公平正義的法律價值為指導進行因果關系推定。在具體個案中,應當根據不同類型的環境侵權案件,適用與之相應的不同的因果關系推定方法,如蓋然性因果關系說[43]、疫學因果關系說、間接反證說等[44]。同時,在被告加害人提供了較為充分的證據以證明因果關系不存在的情況下,就有可能使法官形成被告的行為與損害結果之間不存在因果關系的心證,使案件的審判結果對原告不利,在這種情況下應允許原告進行反證,被告的證據。[45]
在事關公共利益的環境訴訟中,法院更應當積極調查取證,委托有相應資質的鑒定機構對有關技術問題進行鑒定,取得相關證據材料,從而彌補當事人因技術和費用原因而導致的舉證能力的不足。在因科學不確定性而陷入證據認定僵局時,應本著公平正義原則,靈活運用因果關系推定方法,避免案件審理結果縱容違法行為而損害受害人利益和公共環境利益。
(五)小結:立法建議
在完善環境監測體制、政府信息公開和法院調查取證等配套建設的基礎上,現行立法應當對強制監測義務的規定作相應的補充,具體可包括以下五個方面。
其一,也是首要的,將強制監測義務的承擔者明確為“環境保護主管部門所屬的環境監測機構”,而不是模糊的“環境監測機構”。這樣,承擔強制監測義務的監測機構得到進一步明確,即僅限于環保部門設置的環境監測機構。其他類型的監測機構,包括其他政府部門設置的監測機構,因其立法定位主要在于社會服務性事業單位或者純粹營利性機構,而且其主管部門(如果有的話)也不具有環境監測的法定職責,從維護自由平等的市場秩序出發,立法不宜將這類監測機構作為強制監測義務的一般主體。
其二,完善強制監測義務的內容,將提供監測數據的完整性和時限性要求體現在監測義務之中。參照《政府信息公開條例》第6條,建議規定:“環境監測機構應當接受委托,如實、完整、及時地提供有關監測數據。”
其三,將有權要求提供監測服務的主體縮小限定為“受害人”,而不是寬泛時當事人。在環境糾紛中,當事人實體利益差距過大,資訊不對等、進行訴訟能力不對等,受害人處于弱勢,加害人處于優勢。[46]如果要求監測機構為環境糾紛的任何一方當事人提供監測服務,一方面不能體現對受害人利益的傾斜保護,不符合實質公平原則,另一方面會加重監測機構的工作壓力和經濟負擔。將有權要求提供監測服務的權利主體限定為“受害人”,而不是籠統的“當事人”,才能更進一步體現立法對作為弱者的受害人利益的特殊保護。否則強制監測義務條款可能導致當事人之間舉證能力的進一步失衡,從而偏離強化受害人舉證能力的立法初衷。
其四,明確法律責任。建議規定:“監測機構不接受委托或者接受委托后不如實、完整、及時提供監測數據的,環保部門應當責令改正,可以并處罰款;給受害人造成損失的,還應當承擔相應的民事責任。”
其五,合理分配監測費用,將強制監測義務明確規定為無償服務或廉價服務。
通過上述五個方面的修正,新的一般性強制監測義務條款可表述如下:“因環境污染引起的損害賠償責任和賠償金額的糾紛,當事人可以委托環境保護主管部門所屬環境監測機構提供監測數據。環境監測機構應當接受委托,如實、完整、及時地提供有關監測數據。環境監測機構不接受委托或者接受委托后不如實、完整、及時提供監測數據的,環境保護主管部門應當責令改正,可以并處一萬元以下罰款;給受害人造成損失的,還應當承擔相應的民事責任。”
注釋:
[1]葉俊榮:《環境政策與法律》,中國政法大學出版社2003年版,第133頁。
[2]《環境科學大辭典》,環境科學出版社1991年版,第297頁。
[3]《國家環保總局有關負責人解讀〈環境監測管理辦法〉》,httpl//hjywt200709/t20070928_109703.htm,2009年4月27日訪問。
[4]陳慈陽:《環境法總論》,中國政法大學出版社2003年版,第340頁,第130-131頁。
[5]韓德培主編:《環境保護法教程》(第四版),法律出版社2003年版,第136頁。
[6]王燦發:《論環境糾紛處理與環境損害賠償專門立法》,《政法論壇》2003年第5期。
[7]孫佑海主編:〈中華人民共和國水污染防治法〉解讀》,中國法制出版社2008年版,第251頁。
[8]王燦發:《論環境糾紛處理與環境損害賠償專門立法》,《政法論壇》2003年第5期。
[9]葉俊榮:《環境政策與法律》,中國政法大學出版社2003年版,第292頁。
[10]筆者對廣東省中山市、四川省成都市和河北省石家莊市等地環保部門的一項調查表明,強制監測義務的規定對監測機構產生了影響,監測機構一般情況下均愿意接受當事人的委托,提供監測服務。
[11]曹明德:《環境侵權法》,法律出版社2000年版,第31-34頁。
[12][日]原田尚彥:《環境法》,于敏譯,法律出版社1999年版,第26頁。
[13]《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》第4條規定,因環境污染引起的損害賠償訴訟,由加害人就法律規定的免責事由及其行為與損害之間不存在因果關系承擔舉證責任。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第74條也規定了環境損害賠償訴訟適用舉證責任倒置。修訂的《固體廢物污染環境防治法》和《水污染防治法》均作出了類似的規定。
[14]陳慈陽:《環境法總論》,中國政法大學出版社2003年版,第342頁。
[15]楊素娟:《論環境侵權訴訟中的因果關系推定》,《法學評論》2003年第4期。
[16]《國家環保總局有關負責人解讀〈環境監測管理辦法〉》,httpl//hjywt200709/t20070928_109703.htm,2009年4月27日訪問。
[17]需要說明的是,環保部門的“認定”不是監測機構行為合法性的必要條件。環保部門的“認定”使得監測機構行為合法主要是指其監測數據得到環保部門的認可。有意思的是,這種合法性認可是由環保部自身的“部門規章”(《環境監測管理辦法》)所規定的。據此推論,其他部門和行業的監測機構在其部門和行業內部也可以通過該部門或行業的“部門規章”而得到合法性認可。掌權者給自身賦予權力,違背了行政法治的基本理念,極易導致權力失控和權力濫用。
[18]方流芳:《從法律視角看中國事業單位改革-事業單位“法人化”批判》,《比較法研究》2007年第3期
[19]《全國環境監測管理條例》第6條。
[20]方流芳:《從法律視角看中國事業單位改革-事業單位“法人化”批判》,《比較法研究》2007年第3期
[21]如《國土資源部關于加強地質環境監測工作的通知》指出,地質環境監測機構是從事技術服務的公益性事業單位。
[22]石旭雯、任爾聽:《論我國事業單位的法律地位》,《法治論叢》2007年第2期。
[23]王澤鑒:《債法原理(一)》,中國政法大學出版社2001年版,第77頁。
[24]梁慧星等:《中國民法典:合同編條文建議稿》(總則),tianyacn/new/rechForum/Content.asp?idltem=83&idArticle=264486,2009年4月19日訪問。
[25][日]星野英一:《私法中的人》,王闖譯,中國法制出版社2004年版,第50頁。
[26]于濤:《環境監測市場化的思考》,《中國環境管理干部學院學報》2005年第3期。