時間：2022-09-15 20:38:48
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇城鎮(zhèn)化建設(shè)調(diào)研報告，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、對*小城鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)狀分析
建區(qū)設(shè)市十六年來，由于各級黨委、政府的高度重視，全市上下的共同努力，小城鎮(zhèn)建設(shè)得到了長足發(fā)展，對經(jīng)濟社會進步起到了重要作用。
（一）小城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴大。到20*年底，全市有123個鄉(xiāng)集鎮(zhèn)，61個建制鎮(zhèn)，其中國家級重點鎮(zhèn)5個，省級試點鎮(zhèn)48個，縣城以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成區(qū)面積達到198平方公里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均建成區(qū)1.1平方公里、人口3000余人，平均66平方公里分布著一個小城鎮(zhèn)。恩陽鎮(zhèn)建成區(qū)面積3.5平方公里，城鎮(zhèn)常住人口4.5萬人，是全國重點小城鎮(zhèn)。清江鎮(zhèn)近幾年來城鎮(zhèn)房屋建筑面積以每年5—10萬平方米，人口以年均500戶、2000人的速度增長。
（二）城鎮(zhèn)化水平明顯提高。通過抓小城鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設(shè)、功能完善，小城鎮(zhèn)成為人口、經(jīng)濟、社會等資源的重要集聚點，成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐點，成為農(nóng)村公共服務的重要輻射點，成為農(nóng)村和城市的重要結(jié)合點。對人流、物流、資金流、信息流的形成起到了聚集作用，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了帶動作用，對農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移起到了吸納作用。農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程加快，對農(nóng)村的輻射帶動作用增強。全市小城鎮(zhèn)常住人口達到65萬人，城鎮(zhèn)化率達到27.1%。比如，樂壩鎮(zhèn)總?cè)丝?680人，城鎮(zhèn)人口達到6100人，城鎮(zhèn)化率達到80%。白衣鎮(zhèn)十年來鎮(zhèn)區(qū)面積擴大8倍，城鎮(zhèn)人口增加6倍，達到1.2萬人，占總?cè)丝诘?5%。
（三）基礎(chǔ)和服務設(shè)施明顯改善。路、水、電、氣、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，市場等服務設(shè)施建設(shè)步伐明顯加快。到20*年底，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成主要交通公路232條，里程12*公里;建成區(qū)道路硬化率達到70%;鄉(xiāng)鎮(zhèn)通電率100%;60個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建有集中供水廠（站）;所有建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)開通固定電話、移動電話，60%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開通網(wǎng)絡；建成了一批綜合農(nóng)貿(mào)市場、專業(yè)市場、經(jīng)營超市，促進了物流的初步形成；恩陽、清江、樂壩、涪陽和興文實現(xiàn)天然氣管道集中供氣；地處深山的空山鄉(xiāng)實現(xiàn)了“五通”。
（四）鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展步伐加快。小城鎮(zhèn)的發(fā)展，促進了鎮(zhèn)域經(jīng)濟的加快增長，特別是建制鎮(zhèn)經(jīng)濟增長速度明顯高于其他鄉(xiāng)集鎮(zhèn)。初步形成了一批具有一定影響的旅游型、工貿(mào)型、商貿(mào)型、農(nóng)產(chǎn)品加工型小城鎮(zhèn)。據(jù)不完全統(tǒng)計，20*年，全市小城鎮(zhèn)實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值19.24億元，其中二產(chǎn)業(yè)6.47億元，三產(chǎn)業(yè)10.63億元。如，樂壩建鎮(zhèn)十五年來，堅持以工業(yè)、商貿(mào)為主導，去年底工業(yè)產(chǎn)值超過1億元，占GDP的80%以上，三次產(chǎn)業(yè)比重為4：43：53，提供稅收超過2000萬元。涪陽鎮(zhèn)興辦12家超市，新建1萬平方米綜合商品交易樓，吸引了一批廣東、福建、浙江等地客商，個體戶達到250戶，帶動了以涪陽、陳河為中心的通江銀耳、食用菌特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
（五）歷史文化底蘊較為深厚。我市部分小城鎮(zhèn)具有厚重的歷史文化、文化。長赤、毛浴、沙溪、光霧山（桃園）、得勝等鎮(zhèn)具有光榮的紅色歷史，深厚的紅色文化。白衣古鎮(zhèn)以上千年的悠久文化歷史著稱。恩陽古鎮(zhèn)以文化、特色民居遠近聞名，是中國歷史文化名鎮(zhèn)，四川省十大古鎮(zhèn)。水寧寺、白衣、毛浴是四川省歷史文化名鎮(zhèn)；清江、曾口、涪陽、鐵佛等21個鎮(zhèn)被省政府命名為文明村鎮(zhèn)。
盡管小城鎮(zhèn)建設(shè)取得了長足進步，為經(jīng)濟社會發(fā)展做出了重要貢獻，但在建設(shè)中還存在著一些不容忽視的問題和困難。
一是規(guī)劃明顯滯后。城鎮(zhèn)的土地利用總體規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃滯后于建設(shè)發(fā)展的需求。全市小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃修編率僅為27%，絕大部分小城鎮(zhèn)沒有控制性詳規(guī)，更沒有小區(qū)規(guī)劃。已有的小城鎮(zhèn)規(guī)劃大多是上世紀九十年代的，總體布局與發(fā)展存在一定的盲目性。小城鎮(zhèn)規(guī)模偏小，90%的建制鎮(zhèn)建成區(qū)面積不足3平方公里，其他鄉(xiāng)集鎮(zhèn)不足1平方公里，大多停留在農(nóng)村居民點的層次上，輻射帶動能力弱。城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏特色風貌，缺乏文化內(nèi)涵，缺乏城鎮(zhèn)品味，基本上是一條水泥路、一排卷簾門，“千鎮(zhèn)一面”的火柴盒式建筑，沒有形成自己的風格特色。
二是基礎(chǔ)設(shè)施不完善不配套。由于自身財力薄弱，多元投入機制尚未建立，相關(guān)配套政策不到位，投入明顯不足。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務沉重。據(jù)對恩陽、清江、曾口、白衣、元山、駟馬、諾水河、廣納、涪陽、樂壩、大河、光霧山12個小城鎮(zhèn)的調(diào)查，除涪陽已消化全部債務外，其余11個鎮(zhèn)政府性債務達到1.25億元，最少的樂壩鎮(zhèn)為140萬元，最高的駟馬、恩陽達到2200萬元，平均達到1000萬元以上。制約了城鎮(zhèn)規(guī)模的擴大，城鎮(zhèn)功能的完善。另一方面，路、水、氣、管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施和公建設(shè)施不配套。沿公路建設(shè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，公路與街道功能不清，以路代街、以街代市現(xiàn)象突出；多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)未實現(xiàn)雨污分流，未集中進行污水處理和垃圾收集；管網(wǎng)建設(shè)嚴重滯后；文化、體育等公共設(shè)施缺乏；燃氣普及率僅為0.1%。
三是缺乏產(chǎn)業(yè)支撐。城鎮(zhèn)經(jīng)濟總體效益不高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展普遍存在產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、鏈條短、水平低的狀況，產(chǎn)業(yè)支撐能力弱。不足以刺激基礎(chǔ)設(shè)施的快速改善和促進生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)的有效積聚，城鎮(zhèn)的輻射和帶動能力弱，二元結(jié)構(gòu)特征明顯。同時，由于自然和歷史的原因，對外交流合作有限，對外開放的水平低，仍處于封閉半封閉狀態(tài)，對生產(chǎn)要素的吸引力不強，借力、借勢、借資金、借技術(shù)發(fā)展尚未真正起步。
四是集鎮(zhèn)管理水平不高。城鎮(zhèn)管理體制機制不適應發(fā)展的需求，政府主管部門調(diào)控能力較弱。規(guī)劃應有的指導性、權(quán)威性和強制性作用發(fā)揮得不夠，隨意性明顯，重建輕管的現(xiàn)象比較突出。小城鎮(zhèn)違法建設(shè)屢禁不止，臟、亂、差現(xiàn)象較為普遍，監(jiān)督管理和執(zhí)法力度有待進一步提高。
二、準確把握小城鎮(zhèn)建設(shè)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的功能定位
城鎮(zhèn)化直接體現(xiàn)著一個地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展水平，是社會發(fā)展到一定時期不可逾越的階段。發(fā)展小城鎮(zhèn)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進城鄉(xiāng)一體化的主要途徑。在推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化中具有無可替代的重要作用。我們必須充分認識其重要性，增強發(fā)展的緊迫感。
（一）發(fā)揮小城鎮(zhèn)的中心地位作用。小城鎮(zhèn)是一個行政區(qū)域的中心。位于農(nóng)村之首，城市之尾，一頭連農(nóng)村，一頭連城市，一頭連農(nóng)戶，一頭連市場。是城市體系中的重要組成部分，與農(nóng)村有著千絲萬縷的必然聯(lián)系。在該地域系統(tǒng)內(nèi)發(fā)揮著經(jīng)濟、政治、文化、社會“四位一體”的中心地位作用。小城鎮(zhèn)的發(fā)育程度如何，在一定程度上決定著當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的水平。為此，必須作為一件大事抓緊抓好。
（二）發(fā)揮小城鎮(zhèn)的聚集作用。城鎮(zhèn)化是社會分工的發(fā)展和生產(chǎn)專業(yè)化的結(jié)果。當前，大中城市由于金融危機的影響、產(chǎn)業(yè)升級等多方面的原因，吸納農(nóng)村剩余勞動力的能力減弱。而加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，有利于滿足農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移的低成本需要；有利于促進農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的相對集中，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平；有利于解決農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)，起到維護社會穩(wěn)定和擴大內(nèi)需之功效。建設(shè)小城鎮(zhèn)，可以聚集人流、物流、資金流、信息流，可以發(fā)展一個地方的生產(chǎn)，繁榮一個地方的經(jīng)濟，富裕一個地方的百姓。
（三）發(fā)揮小城鎮(zhèn)的輻射帶動作用。小城鎮(zhèn)是促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要載體。城市工業(yè)文明向農(nóng)村擴散，離不開小城鎮(zhèn)，城市現(xiàn)代物質(zhì)文明和精神文明，要以小城鎮(zhèn)為基地，才能盡快為分散的農(nóng)民所掌握、所享受，先進的科學技術(shù)很多要通過小城鎮(zhèn)向農(nóng)村傳播。在實踐中要充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的帶動作用，對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的輻射作用。
（四）發(fā)揮小城鎮(zhèn)促進對外開放的作用。擴大對外開放是農(nóng)村進步的強大動力。小城鎮(zhèn)是農(nóng)村對外開放的窗口。作為貧困地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展起步晚、起點低、積累少，招商引資難度大，更應該加快建設(shè)農(nóng)村小城鎮(zhèn)，充分發(fā)揮其對外開放的“窗口”作用，加快招商引資步伐。像樂壩鎮(zhèn)多年來重視抓小城鎮(zhèn)建設(shè)，促進開放開發(fā)，吸引了大量外地和當?shù)厝藙展そ?jīng)商，興辦企業(yè)，鎮(zhèn)域經(jīng)濟迅速發(fā)展壯大。
（五）發(fā)揮小城鎮(zhèn)促進科學發(fā)展的作用。要確立抓小城鎮(zhèn)建設(shè)就是抓發(fā)展的思想觀念。把小城鎮(zhèn)建設(shè)作為農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的大戰(zhàn)略，作為體現(xiàn)以人為本、帶領(lǐng)農(nóng)民致富奔小康的重要舉措，作為統(tǒng)籌區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展的有效途徑，實現(xiàn)人口、經(jīng)濟要素的合理分布和自由流動，立足特色資源，打造產(chǎn)業(yè)集中區(qū)，增強小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟實力，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和共同富裕。
三、加快農(nóng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展的對策建議
（一）堅持輿論導向。充分發(fā)揮輿論的引導作用，形成廣泛共識。加快小城鎮(zhèn)建設(shè)是落實市委重大發(fā)展戰(zhàn)略的需要，是推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化的需要，是推進“三農(nóng)”問題解決的需要，是擴大內(nèi)需、應對金融危機的需要，也是抓好城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理的需要。根據(jù)*實際，應堅持兩手抓。一手抓市、縣中心城市，完善功能，提升品味，增強輻射帶動能力；一手抓星羅棋布的小城鎮(zhèn)，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、政府主導、社會參與、創(chuàng)新體制、突出特色，把城鎮(zhèn)化與農(nóng)村工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化有機結(jié)合起來，實現(xiàn)社會、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，增強小城鎮(zhèn)的發(fā)展活力、發(fā)展后勁。
（二）堅持規(guī)劃導向。小城鎮(zhèn)建設(shè)必須堅持規(guī)劃先行。規(guī)劃要具有科學性、前瞻性，按照起點要高、規(guī)模適度、分步實施的要求，提高規(guī)劃水平。明確小城鎮(zhèn)的定位和發(fā)展方向，有所為有所不為，因地制宜、節(jié)約資源、突出特色、個性發(fā)展，體現(xiàn)地域特色、文化特色、生態(tài)特色，傳統(tǒng)建筑與現(xiàn)代建筑相結(jié)合，切實避免“千鎮(zhèn)一面”的雷同。合理確定小城鎮(zhèn)建設(shè)的選址、規(guī)模、標準和設(shè)施配置，把小城鎮(zhèn)建設(shè)成為布局合理、經(jīng)濟繁榮、設(shè)施配套、功能完善、環(huán)境優(yōu)美、管理有序的新型城鎮(zhèn)。一要搞好土地利用總體規(guī)劃，合理集約節(jié)約利用土地資源;二要搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃，包括控制性詳規(guī)、小區(qū)規(guī)劃、管理建設(shè)規(guī)劃以及基礎(chǔ)設(shè)施配套的規(guī)劃；三要搞好經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，將小城鎮(zhèn)規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、教育規(guī)劃、區(qū)域交通規(guī)劃、歷史文化遺產(chǎn)保護規(guī)劃、基本農(nóng)田保護規(guī)劃有機地銜接起來，更好地發(fā)揮小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)潛力、產(chǎn)業(yè)潛力。四要嚴格實行規(guī)劃控制，增強規(guī)劃的嚴肅性，保障規(guī)劃的連續(xù)性、權(quán)威性。
（三）堅持政策導向。充分發(fā)揮政策的威力和效應，推動小城鎮(zhèn)建設(shè)。一要制訂和落實優(yōu)惠政策。進一步放寬農(nóng)村居民到城鎮(zhèn)的入戶條件；在小城鎮(zhèn)范圍內(nèi)收取的土地出讓收益、城市維護建設(shè)稅和配套費，除按規(guī)定上繳集中調(diào)劑使用的部分外，其余應全額返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用于小城鎮(zhèn)公用事業(yè)和公共設(shè)施的建設(shè)和維護；改革城鎮(zhèn)公共設(shè)施的價格機制，按照補償成本、合理收費、公平負擔的原則確定價格，逐步實行企業(yè)化運作；在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，允許不同集體經(jīng)濟組織之間按照“等質(zhì)等量，就近方便”的原則進行土地調(diào)整交換；運用災后重建的政策，加快城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和學校、醫(yī)院等公共服務設(shè)施的建設(shè)步伐；充分運用村居民自治手段，推進小城鎮(zhèn)開發(fā)。二要建立財政引導、民間投入、外資進入的多元投入機制。應調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，資金向小城鎮(zhèn)建設(shè)傾斜；積極爭取信貸投入；實行以地生財、以財建鎮(zhèn)，最大限度盤活土地資源，以特許權(quán)經(jīng)營（BOT）、轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)權(quán)益（TOT）方式及資產(chǎn)收益抵押方式，籌集建設(shè)資金；經(jīng)營好城鎮(zhèn)有形和無形資產(chǎn)，可將市政設(shè)施的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)實行市場營運，通過轉(zhuǎn)讓、拍賣城鎮(zhèn)空間、廣告經(jīng)營權(quán)、線路經(jīng)營權(quán)、設(shè)施冠名權(quán)等獲得收益；積極利用世行貸款建設(shè)重點鎮(zhèn)，爭取供水設(shè)施和歷史文化名鎮(zhèn)專項資金扶持小城鎮(zhèn)；加大招商引資力度，引導個人和外商投資建設(shè)和經(jīng)營自來水廠、燃氣、公共交通、垃圾和污水處理等城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，或者經(jīng)商興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。
（四）堅持產(chǎn)業(yè)導向。興鎮(zhèn)必興業(yè)，興業(yè)才能強鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)發(fā)展必須以產(chǎn)業(yè)為依托。應當因地、因鎮(zhèn)制宜，找準主攻方向，發(fā)展主導產(chǎn)業(yè)，避免“小而全”。要通過產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策來引導集鎮(zhèn)的發(fā)展，制定有利于促進二、三產(chǎn)業(yè)集中的扶持政策，引導龍頭企業(yè)、經(jīng)營者向小城鎮(zhèn)匯集，形成產(chǎn)業(yè)集中區(qū)，形成生產(chǎn)要素聚集地，既壯大鎮(zhèn)區(qū)經(jīng)濟實力，又增強對農(nóng)村經(jīng)濟的輻射功能。比如，曾口、恩陽、江口鎮(zhèn)可以規(guī)劃為工業(yè)園區(qū)；又如，光霧山、諾水河、白衣鎮(zhèn)可以建設(shè)旅游園區(qū)；再如，樂壩、清江、巴州鎮(zhèn)可以發(fā)展商貿(mào)物流園區(qū)，涪陽、大河、駟馬、尹家、鐵溪等地可以規(guī)劃發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工園區(qū)。
一、現(xiàn)狀與問題
*直轄以來，通過爭取中央投入和吸收各方資本，加大投融資創(chuàng)新力度，庫區(qū)城鎮(zhèn)化及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成效顯著，相繼竣工投用一批重大項目，新增一批生產(chǎn)能力，辦成一些多年想辦而未辦成的大事，投資環(huán)境和發(fā)展成本有所改善。但是，由于三峽工程長期議而未決，經(jīng)濟社會發(fā)展欠帳大，基礎(chǔ)設(shè)施依然脆弱，成為移民安穩(wěn)致富、產(chǎn)業(yè)培育和社會功能再造的“瓶頸”制約。
城鎮(zhèn)化進程相對滯后。一是總體水平較低。2005年庫區(qū)城鎮(zhèn)化率僅為37.3%，低于全市的45.2%；城鎮(zhèn)化水平不均衡，最高的巴南達62.9%，最低的巫溪僅15.8%；城鎮(zhèn)化質(zhì)量低，城鎮(zhèn)缺乏特色，用地規(guī)模擴展遠遠快于人口城市化速度。二是城鎮(zhèn)體系不合理。大城市競爭力不強，中等城市發(fā)展遲滯，小城鎮(zhèn)發(fā)育緩慢，城市間缺乏合理分工，城市之間、城鄉(xiāng)之間的要素流動和經(jīng)濟交往不暢。三是產(chǎn)業(yè)空虛問題突出。庫區(qū)城鎮(zhèn)和企業(yè)被動遷建，城鎮(zhèn)功能尚不完善，要素集聚度低，缺乏特色突出、帶動性強的產(chǎn)業(yè)支撐。四是社會功能培育不夠。傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)解體或劇烈變遷，社會功能再造相對滯后，使?jié)撛谏鐣C日益顯現(xiàn)。
基礎(chǔ)設(shè)施供給水平低。一是從交通設(shè)施看，網(wǎng)絡密度小、等級低，快速通道尚未形成，庫區(qū)與外部通道、縣際、城鄉(xiāng)間交通不暢；現(xiàn)代化港口碼頭能力建設(shè)滯后，長江黃金水道運輸優(yōu)勢尚未充分發(fā)揮；農(nóng)村公路通達深度不夠，通暢水平不高，2005年鄉(xiāng)鎮(zhèn)通暢率為55%（全市為59%）、行政村通暢率為9%（全市為11.5%）；鐵路缺少縱貫南北的干線，東向通道尚未形成。二是從能源設(shè)施看，布局不盡合理，水能資源開發(fā)有限，大容量、高參數(shù)發(fā)電機組少，小煤礦和小火電比重大，安全隱患多，生態(tài)環(huán)境破壞大；供給網(wǎng)絡不完善，電網(wǎng)可靠性差、改造任務重，天然氣管網(wǎng)未全覆蓋；消費結(jié)構(gòu)不盡合理，以煤為主，比例近2/3；2005年人均電力消費量880千瓦時，僅為全市的75%。三是從水利設(shè)施看，缺少蓄水工程，特別是具有調(diào)蓄能力的大中型骨干工程；農(nóng)村人口飲水困難、安全保障度低；病險水庫多，渠系不配套，滲漏損失大；安全防護體系薄弱，特別是防治庫岸滑坡和抵御洪水襲擊的能力較差；水土流失嚴重，治理進度緩慢。2005年復查農(nóng)村飲水不安全人數(shù)650萬，占區(qū)域農(nóng)業(yè)人口的54%。四是從市政設(shè)施看，承載能力不強，景觀水平不高；城市供排水、道路交通、環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)尚需加強，2005年城市人均道路、人均公共綠地面積分別為6.8和3.5平方米，城市污水集中處理率、生活垃圾無害化處理率和自來水普及率分別為72%、90%和82%，較全市平均水平略高，但與庫區(qū)承載長江生態(tài)屏障功能尚有差距。五是從信息設(shè)施看，供給能力弱，資源缺乏整合，發(fā)展水平不高，農(nóng)村普遍服務任務艱巨，2005年電話普及率、廣播電視綜合覆蓋率分別為35%和90%（全市為52%和95%）。六是從社會服務設(shè)施看，基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育等社會服務設(shè)施供給能力尚不能適應社會需求，城市之間、城鄉(xiāng)之間布局不平衡。
基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)與管理水平不高。一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展之間，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的各行業(yè)、各地區(qū)、各部門之間，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)劃、建設(shè)、管理之間，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與產(chǎn)業(yè)依托之間，城市建設(shè)與農(nóng)村用地之間，基礎(chǔ)設(shè)施骨干工程與配套工程之間等，相互銜接不夠、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)較差。二是基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化水平較低，小城鎮(zhèn)和區(qū)縣工業(yè)園區(qū)布局不盡合理，對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化發(fā)展支持乏力。三是管理缺乏有效整合，效率不高。水、電、氣、通訊、廣電等市政管網(wǎng)布局各自為政，以鄰為壑；對基礎(chǔ)設(shè)施尤其是道路、交通和垃圾、污水處理設(shè)施建設(shè)前期、中期、后期各個階段緊密銜接和研究指導不夠。
城鎮(zhèn)化及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺。一方面，庫區(qū)總體發(fā)展水平落后，自身經(jīng)濟實力不足，財力薄弱，資本金缺口大。另一方面，庫區(qū)地形地貌復雜，挖填方量大，施工難度高，技術(shù)措施復雜，抗震要求高，單位建設(shè)成本高于其他地區(qū)。
二、基本思路與總體目標
庫區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基本思路是：著眼全面建設(shè)小康社會，認真落實科學發(fā)展觀，圍繞產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級、城鄉(xiāng)關(guān)系協(xié)調(diào)、開放持續(xù)擴大、移民生計解決和人居環(huán)境建設(shè)，加快完善基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)；充分體現(xiàn)庫區(qū)的歷史、文化和山城、江城特點，促進基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)與外部系統(tǒng)和諧共生，實現(xiàn)資源、環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的可擴展性；充分發(fā)揮政府投資導向作用和資本市場的杠桿作用，促進各種基礎(chǔ)設(shè)施的競爭與合作，引導基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)形成合理結(jié)構(gòu)，最大限度發(fā)揮各級各類基礎(chǔ)設(shè)施綜合效能。
根據(jù)庫區(qū)城鎮(zhèn)化及基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀和趨勢，分階段目標是：到2010年，城鎮(zhèn)化率達到現(xiàn)在全市平均水平，基本消除主要基礎(chǔ)設(shè)施對經(jīng)濟社會發(fā)展的“瓶頸”制約；到2020年，城鎮(zhèn)化水平跟上全市平均水平，主要基礎(chǔ)設(shè)施供給適度超前于經(jīng)濟社會發(fā)展要求，為經(jīng)濟社會和諧發(fā)展提供有力支撐。具體發(fā)展指標參見附表。
三、重點任務
樹立和落實科學發(fā)展觀，統(tǒng)籌規(guī)劃、適度超前，突出重點、加快建設(shè)，完善功能、增強能力，加快構(gòu)建銜接主城、輻射周邊、促進經(jīng)濟社會和諧發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施平臺和城鎮(zhèn)化載體。
（一）構(gòu)建點軸相連、互動并進的城鎮(zhèn)體系
市政基礎(chǔ)設(shè)施作為城鎮(zhèn)存在和發(fā)展的物質(zhì)載體，以及城市經(jīng)濟增長和社會進步的前提條件，其發(fā)展狀況直接影響城鎮(zhèn)化的速度和質(zhì)量。加快城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵在于提高市政基礎(chǔ)設(shè)施承載力，創(chuàng)造更加舒適的人居環(huán)境和良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，促進城鎮(zhèn)居民現(xiàn)代化。
圍繞完善設(shè)施、培育產(chǎn)業(yè)、改善人居，優(yōu)化庫區(qū)城鎮(zhèn)體系。一是立足于把萬州、涪陵、江津建成大城市，科學編制中長期發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，開展戰(zhàn)略性環(huán)評和重點區(qū)域城市設(shè)計。基礎(chǔ)設(shè)施先行，加快形成各大城市與*主城、國家交通干線、周邊城鎮(zhèn)之間的高效聯(lián)通體系。創(chuàng)新城市開發(fā)模式，實施必要的財稅金融等經(jīng)濟手段，促進資金、土地等要素集約利用。按照社會管理和公共服務的職責定位，為各大城市集聚要素和有序引導都市區(qū)產(chǎn)業(yè)、人口和功能疏解奠定基礎(chǔ)。二是立足于參與建設(shè)*大都市，渝北、巴南基本建成布局合理、功能完善、安全穩(wěn)定、資源共享的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡，基本形成關(guān)聯(lián)互動、高端高效、循環(huán)節(jié)約、競爭力強的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。三是因地制宜，引導縣城建設(shè)中小城市，有效促進城鄉(xiāng)一體化。四是加強村莊整治。完善區(qū)縣域村莊布局和建設(shè)規(guī)劃，著力推進農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品供給。
圍繞城市發(fā)展和居民生活，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，加快建設(shè)，增進人文與環(huán)境和諧，提高市政基礎(chǔ)設(shè)施承載能力。一是加快完善城市道路。積極建設(shè)城市主次干道、跨江橋梁、步行系統(tǒng)等，優(yōu)化城市路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，拓展城市空間。二是加強供排水設(shè)施建設(shè)。充分考慮山地城市特點，加快水廠及供水管網(wǎng)建設(shè)，增強供水能力，提高供水水質(zhì)，保障城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活用水。竣工投用一批城鎮(zhèn)生活污水垃圾處理項目，積極推廣減量化、無害化和資源化的先進處理技術(shù)和工藝，有序推進污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)、運營和管理的市場化，保護三峽水庫及至長江流域生態(tài)環(huán)境安全。三是建設(shè)城市綠地系統(tǒng)。以創(chuàng)建山水園林城市為主線，嚴格城市綠線管理，劃定城市綠地保護禁建區(qū)，加強公園、綠化帶等綠地的建設(shè)和自然風景區(qū)的保護，控制、保護、建設(shè)好城市的濱江帶、山脊線、輪廓線。以城市綠化、公共綠地和城市道路、河道兩側(cè)綠化建設(shè)為重點，形成層次多樣、結(jié)構(gòu)合理、功能完備的綠地系統(tǒng)，展現(xiàn)“山城、江城”特色風貌。四是加大環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)。加快城市公廁及糞便、垃圾收集清運設(shè)施的改造和建設(shè)。五是建設(shè)城市減災預警機制和應急系統(tǒng)。加快建立健全災害的預警預報和防御決策系統(tǒng)，建立和完善自然災害預警系統(tǒng)、防災救災應急體系、抗災保障體系，提高對各類災害的防范能力和賑災能力。六是認真解決水、電、氣、通訊、廣電等市政管網(wǎng)存在的布局混亂、重復開挖問題，實行統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和管理，創(chuàng)造條件解決地下共用管溝和空間管網(wǎng)統(tǒng)一下地的問題，為廣大群眾創(chuàng)造安全、便捷、舒適的城市環(huán)境。
（二）構(gòu)建客運快速化、貨運物流化的綜合交通運輸網(wǎng)絡
綜合交通運輸網(wǎng)絡是基礎(chǔ)設(shè)施的骨架，是區(qū)域發(fā)展的先行條件。庫區(qū)應根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展、人民生活改善的需要，以及自然條件、自然資源和經(jīng)濟布局的特點，發(fā)展合適的交通運輸方式，促進各種運輸方式之間的有機互動，有序構(gòu)筑庫區(qū)綜合交通運輸網(wǎng)，充分發(fā)揮長江黃金水道運輸優(yōu)勢。
圍繞全市建設(shè)長江上游交通樞紐的總體要求，加快構(gòu)筑以水運、高速公路和鐵路為骨干、航空為補充，出境大通道、城際快速通道、城鄉(xiāng)連貫的庫區(qū)交通網(wǎng)，提高通達深度和快捷程度。一是加強水運建設(shè)。抓好骨干航道和港口的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以主城、萬州、涪陵樞紐港為中心，加強與公路、鐵路、空港等運輸方式相互銜接、有機聯(lián)動，逐步形成水系溝通、干支直達、布局合理、區(qū)域成網(wǎng)的內(nèi)河航運體系，充分發(fā)揮長江黃金水道作用。二是加快公路建設(shè)。加快建設(shè)出境高速通道和縣際公路，提高縣鄉(xiāng)公路等級。高速公路，建成萬開、萬宜、墊利、奉巫、渝湘、渝瀘、*外環(huán)等高速公路；力爭開工建設(shè)沿江高速公路、*三環(huán)、萬涪黔快速環(huán)網(wǎng)等重大項目。加快實施縣際公路，實現(xiàn)縣與縣之間至少有一條二級公路連接。加快建設(shè)農(nóng)村公路，重點推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)油路和通行政村公路，增加路網(wǎng)密度。三是加快鐵路建設(shè)。建成萬宜、南涪鐵路，開工建設(shè)渝利鐵路，推進達萬鐵路改造、安常鐵路等重大項目前期工作。完善鐵路場站布局，增強樞紐功能。四是推進空港建設(shè)。完善萬州五橋機場功能，積極推進旅游支線機場、江北國際機場第二跑道及第三航站區(qū)前期工作。
（三）構(gòu)建清潔安全、保障有力的能源供給系統(tǒng)
能源是經(jīng)濟發(fā)展和生活改善的重要保障，能源投資的帶動和最終需求的提高均將推動能源供給的持續(xù)穩(wěn)定增長。統(tǒng)籌考慮和規(guī)劃經(jīng)濟社會發(fā)展的速度、結(jié)構(gòu)、布局和能源供給，增強能源對經(jīng)濟的支撐力，須有經(jīng)濟、合理、清潔、可靠的能源結(jié)構(gòu)系統(tǒng)。
圍繞充分利用庫區(qū)天然氣、水力、煤炭等能源資源和核工業(yè)基礎(chǔ)，積極構(gòu)建清潔安全的能源保障體系。一是加快天然氣開發(fā)利用。充分發(fā)揮天然氣主產(chǎn)區(qū)的優(yōu)勢，加強天然氣勘探開發(fā)力度，提高天然氣脫硫能力，完善集氣、凈化、輸氣管網(wǎng)配套設(shè)施。推進天然氣就地開發(fā)、就地產(chǎn)業(yè)化進程。實施天然氣勘探開發(fā)、天然氣液化和川渝天然氣管道等重大工程。二是加強電力建設(shè)。在水能資源豐富的地區(qū)積極推進調(diào)節(jié)性能好、水能指標優(yōu)的大型水電站和流域綜合開發(fā)項目建設(shè)，并從資源狀況和生態(tài)環(huán)境需要出發(fā)，適度建設(shè)高參數(shù)、高效率、大容量的火電機組。推進建設(shè)武隆銀盤和白馬電站、珞璜電廠三期、奉節(jié)電廠、石柱電廠等重大項目，加快*核電站、庫區(qū)抽水蓄能電站、朱楊溪航電樞紐等重大項目前期工作，適時啟動建設(shè)。加快城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造，完善庫區(qū)供電網(wǎng)絡，提高電網(wǎng)的輸送容量、電能質(zhì)量和供電可靠性。三是推進煤炭資源開發(fā)。加強煤炭資源勘察和開發(fā)，擴大現(xiàn)有煤礦生產(chǎn)能力，確保大型火力發(fā)電及經(jīng)濟發(fā)展用煤。加強煤礦安全技改，建設(shè)奉節(jié)青龍等煤礦，增加煤炭供給能力。四是促進農(nóng)村小水電建設(shè)。推進小水電代燃料、農(nóng)村水電“脫貧解困”、無電村建設(shè)和農(nóng)村電氣化等工程建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。
（四）構(gòu)建安全可靠、適應需求的水利保障體系
水是生命之源，人體之本。加強庫區(qū)水利建設(shè)，是保障經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和居民生活用水的戰(zhàn)略措施。
圍繞水資源合理開發(fā)、優(yōu)化配置、高效利用、全面節(jié)約、有效保護，加快建成完善的水供給體系、防洪減災保障體系和水資源安全管理體系。一是增強水供給安全。實施大中型水利樞紐為主的水源工程，建成開縣鯉魚塘、忠縣白石等一批大中型水庫，推進南水北調(diào)三峽水庫調(diào)水等重大項目。實施農(nóng)村安全飲水工程，建成一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水工程，爭取早日解決安全飲水問題。實施灌區(qū)改造工程，推進建設(shè)龍溪河、小江等大型灌區(qū)，完善渠系配套。加快實施病險水庫除險加固工程。二是提高防洪安全保障度。結(jié)合沿江（河）等地形特點，實施提高防洪能力、治理地質(zhì)災害、改善交通條件、美化城市景觀、增強服務功能為導向的區(qū)縣城市沿江（河）綜合整治工程。三是加強水資源保護。實施水源地保護和應急系統(tǒng)建設(shè)，確保集中供水水源地水質(zhì)安全。實施生態(tài)補償調(diào)節(jié)，完成龍溪河等次級河流綜合整治工程。實施原生水土流失綜合治理，重點推進退耕還林（草）、生態(tài)修復、“四沿”綠化、地質(zhì)災害防治、三峽水庫消落區(qū)生態(tài)保護與整治等工程。
（五）完善資源共享、普遍服務的信息網(wǎng)絡
電信通信被譽為國家的神經(jīng)系統(tǒng)，人類進入信息社會，作為傳遞信息的電信也成為推動社會進步的強大動力。完善信息網(wǎng)絡，對推動庫區(qū)發(fā)展、改善居民生活、構(gòu)建和諧社會等有著重大意義。
圍繞全市建設(shè)長江上游通信樞紐和信息中心的總體要求，以提高普及率和服務水平為重點，加快信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)一體、結(jié)構(gòu)完善、功能強大、技術(shù)先進的信息網(wǎng)絡。一是加強通信網(wǎng)建設(shè)。固定傳輸網(wǎng)重點加強網(wǎng)絡升級改造，提高網(wǎng)絡安全性和可擴展性。移動網(wǎng)重點加快基站和光纜建設(shè)，建成窄寬帶結(jié)合、移動方式靈活接入、信息資源豐富的通信網(wǎng)絡。接入網(wǎng)建設(shè)重點采用寬帶技術(shù)和固定無線接入技術(shù)等，發(fā)展縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)的寬帶綜合接入網(wǎng)。二是加強廣播電視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。實施廣播電視村村通工程。擴容改造廣電網(wǎng)絡，提高網(wǎng)絡可靠性和安全性。加快建設(shè)城域數(shù)據(jù)傳輸網(wǎng)，重點完善核心層、匯聚層和接入層，保證網(wǎng)絡安全性。按數(shù)字電視發(fā)展規(guī)劃，積極推進有線數(shù)字電視的整體平移和轉(zhuǎn)換。三是加強郵政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加強營銷、投遞網(wǎng)網(wǎng)點建設(shè)，推進局所特別是較大的局（所）電子化改造及經(jīng)營、生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；調(diào)整營業(yè)網(wǎng)點布局，發(fā)展農(nóng)村偏遠地區(qū)的綜合性的流動服務點。四是加強人口、空間地理、宏觀經(jīng)濟、社會服務等公益性基礎(chǔ)信息資源庫建設(shè)，著力提高信息資源開發(fā)力度。五是加強庫區(qū)公共信息服務苑、中小學多媒體教室、遠程教育示范、遠程醫(yī)療示范等信息服務設(shè)施，提高信息服務能力。
（六）構(gòu)建服務大眾、改善民生的社會服務設(shè)施
圍繞構(gòu)建和諧庫區(qū)，千方百計增加投入，加強科學普及和技術(shù)創(chuàng)新，優(yōu)先發(fā)展教育，繁榮公共文化，增進公眾健康，維護社會穩(wěn)定，逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化，共享發(fā)展改革成果。
圍繞全市建設(shè)長江上游科教文化信息中心的總體要求，加快庫區(qū)社會公共服務設(shè)施建設(shè)。一是促進科技教育優(yōu)先發(fā)展。在科學功能定位、合理區(qū)域分布的前提下，推進科技設(shè)施建設(shè)，健全農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務體系，打造三峽星火產(chǎn)業(yè)帶。完善高教配套設(shè)施，推動庫區(qū)高校加快發(fā)展。以農(nóng)村基礎(chǔ)教育為重點，優(yōu)化中小學布局，全面普及九年義務教育；以優(yōu)質(zhì)資源為著力點，確保每個區(qū)縣擁有1—2所優(yōu)質(zhì)高中，并創(chuàng)建一批市級以上示范高中。以“三化”需求為切入點，大力興辦和加強職業(yè)教育。二是推進文體設(shè)施建設(shè)。加強公益文化設(shè)施、農(nóng)村文化設(shè)施和公共體育場館建設(shè)，到2010年實現(xiàn)縣縣有圖書館和文化館、鄉(xiāng)鄉(xiāng)有文化站。加強廣播電視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，及時啟動20戶以上的“村村通工程”。建設(shè)區(qū)縣“一場一館一池”體育設(shè)施，大力發(fā)展社區(qū)體育。實施農(nóng)村村級公共服務體系建設(shè)工程，增強農(nóng)村社會公共服務能力。三是加強衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)。以農(nóng)村衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)為重點，加快建設(shè)疾病預防控制體系、傳染病救治體系、緊急救援體系，建立健全農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度。實行農(nóng)民個人繳費、集體扶持和政府資助的籌資辦法，建立穩(wěn)定的合作醫(yī)療籌資機制。
四、政策舉措
基礎(chǔ)設(shè)施既是庫區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要載體，也是各級政府提供的重要公共產(chǎn)品。要創(chuàng)新體制和政策，爭取中央支持，加大地方投入，集聚社會資本，促進庫區(qū)城鎮(zhèn)化及基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)發(fā)展。
（一）加強戰(zhàn)略規(guī)劃統(tǒng)籌和重大項目前期研究
城鎮(zhèn)化及基礎(chǔ)設(shè)施各系統(tǒng)間的協(xié)調(diào)發(fā)展和高效運行，對促進城鎮(zhèn)化及發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施綜合效益極其重要。要加強規(guī)劃間相互協(xié)調(diào)，形成合力，特別要加強基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地規(guī)劃之間的銜接。優(yōu)化重大基礎(chǔ)設(shè)施項目的布局，統(tǒng)籌地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、項目之間的協(xié)調(diào)。在增強城市功能的同時，采取有效的政策措施，促進城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸。同時，健全規(guī)劃實施機制，加強對各類基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃實施評估，實行動態(tài)跟蹤管理，及時研究并完善相關(guān)規(guī)劃。
圍繞區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃和生態(tài)規(guī)劃、城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃等，加強全局性、戰(zhàn)略性重大基礎(chǔ)設(shè)施問題的前期研究，有選擇地儲備一批重大項目，根據(jù)規(guī)劃進度逐步安排實施，形成項目間的接續(xù)。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在有序推進的同時，要集中力量辦大事，確保關(guān)系全局、帶動性強、意義深遠的重大基礎(chǔ)設(shè)施工程順利建設(shè)。加強基礎(chǔ)設(shè)施運營管理，發(fā)揮最大綜合效益。
（二）加強投融資體制改革和建設(shè)資本匯集
按照“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險”的原則，在政府引導下充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，落實企業(yè)投資自，規(guī)范政府投資行為，營造公平、有序的市場環(huán)境，優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施投資結(jié)構(gòu)，提高基礎(chǔ)設(shè)施投資效益。一是爭取中央投入。在市和區(qū)縣級政府財力較為薄弱、市場體系發(fā)育不健全的情況下，中央投入仍是加快發(fā)展的重要前提。要圍繞國家西部大開發(fā)目標及政策導向，推出一批事關(guān)全局的骨干性和區(qū)域性的交通、水利、能源、市政、通訊等項目，爭取中央財政資金和專項資金支持，發(fā)揮好中央投資的帶動作用。二是改革政府投資管理體制。調(diào)整政府投資方向，重點支持公益性和公共性基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境設(shè)施、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等項目建設(shè)。積極推行政府投資項目建設(shè)管理制，加強咨詢評估和稽察、審計、輿論等公共監(jiān)督，逐步建立政府投資責任追究制度，提高政府投資效益。三是創(chuàng)新金融機構(gòu)支持模式。完善與國家開發(fā)銀行的合作機制，在市政府、政府投資主體和區(qū)縣政府三個層面加強協(xié)調(diào)和溝通，積極爭取貸款支持。組建三峽發(fā)展銀行，培育成為全國性股份制商業(yè)銀行。爭取國家在專項貸款、外國政府貸款等方面給予庫區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項目傾斜。四是創(chuàng)新社會資本集聚機制。要積極吸引社會資本投資基礎(chǔ)設(shè)施特別是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過BOT、BT等形式吸引社會資本在交通、能源、環(huán)保和水利等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資；須由財政出資的基礎(chǔ)設(shè)施項目，也要吸引社會資本參與。積極探索特許經(jīng)營制度。五是盤活資產(chǎn)存量。對有現(xiàn)金流的基礎(chǔ)設(shè)施項目，積極推行產(chǎn)權(quán)重組、委托經(jīng)營、專營權(quán)出讓等形式；對一時無法轉(zhuǎn)讓的項目，可通過質(zhì)押貸款等籌集建設(shè)資金。嚴格控制重要基礎(chǔ)設(shè)施項目周邊土地開發(fā)，其增值收益專項用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。六是嚴格執(zhí)行各類項目建設(shè)管理制度。認真貫徹國家、市里關(guān)于基本建設(shè)程序和有關(guān)法規(guī)，加強考核，分層管理，落實責任，有序推進，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施項目管理的規(guī)范化和法制化。
（三）促進科技創(chuàng)新與集約發(fā)展
加強基礎(chǔ)設(shè)施科技創(chuàng)新。基礎(chǔ)設(shè)施的科學建設(shè)和合理使用與科技進步密切關(guān)聯(lián)。庫區(qū)發(fā)展要突破基礎(chǔ)設(shè)施“瓶頸”制約，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，科技進步是關(guān)鍵，其路徑不外乎“開源”和“節(jié)流”。“開源”指開發(fā)建設(shè)新的項目，實現(xiàn)替代；“節(jié)流”指通過減少消耗，提高利用效率。因此，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與管理要順應現(xiàn)代化的需要，加快科技創(chuàng)新和攻關(guān)，大力開發(fā)、應用和推廣各種新技術(shù)、新工藝和新材料，提高科技含量。要制定具體措施，抓好試點和典型，支持有條件的地區(qū)率先實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化。
加強基礎(chǔ)設(shè)施需求側(cè)管理。基礎(chǔ)設(shè)施安全最大的威脅在于低水平消費，它受消費意識和利用技術(shù)水平的雙重制約。因此，必須提高基礎(chǔ)設(shè)施的利用效率，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施利用從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。必須積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力推廣節(jié)能節(jié)水等適用技術(shù)，建立集約型基礎(chǔ)設(shè)施利用體系，運用價格手段調(diào)控電價和水價，促進節(jié)約用電和用水。工業(yè)節(jié)水以提高重復利用率為核心，城市節(jié)水以降低管網(wǎng)漏失率為核心；加快再生水回用步伐。嚴格控制新上高耗能、高耗水項目，對主要工業(yè)用能用水行業(yè)的主要產(chǎn)品確定用能用水定額；倡導建立節(jié)地、節(jié)水型的集約化農(nóng)業(yè)體系，建立節(jié)能、節(jié)材的節(jié)約型工業(yè)體系，建立節(jié)省運力的節(jié)約型綜合運輸體系，以及適度消費、綠色消費為特征的生活服務體系。
（四）以保障就業(yè)和遷徙權(quán)為重點促進農(nóng)民市民化
建立符合城鄉(xiāng)一體化要求的農(nóng)民工社會管理體制，改變對農(nóng)民工防范式、歧視性的管理方式，將管理和服務結(jié)合起來，并突出對農(nóng)民工的服務，促進農(nóng)民工有效地融入城市生活。及時、準確、全面地向農(nóng)民工提供信息，有針對性地為他們提供各種教育培訓服務，不斷提高其綜合素質(zhì)。規(guī)范農(nóng)民工勞動就業(yè)和社會保障等相關(guān)制度，維護農(nóng)民工的正當權(quán)益。取消對農(nóng)民工進城就業(yè)的各種歧視性規(guī)章制度，在技術(shù)資格、健康等條件和要求方面，對農(nóng)民工和城鎮(zhèn)居民一視同仁。統(tǒng)籌規(guī)劃，積極試點，探索將農(nóng)民工納入當?shù)毓册t(yī)療衛(wèi)生和社會保障體系。堅決制止和糾正一些城市的行政、執(zhí)法機關(guān)對待農(nóng)民工的簡單粗暴的方式。通過行政服務和法律援助為農(nóng)民工排憂解難，幫助他們維護基本權(quán)益。
五、若干重大問題
（一）合理劃分基礎(chǔ)設(shè)施供給層次與政府間權(quán)責問題
合理劃分基礎(chǔ)設(shè)施供給層次和明確各級政府間的權(quán)責，有利于政府履行公共職能、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和切實改善民生。
合理劃分基礎(chǔ)設(shè)施供給層次。根據(jù)市場化程度，大致分為三類。一是基本屬于市場化的類型，即能夠回收投資，且能產(chǎn)生資本積累的項目，如電力等具有競爭性質(zhì)的行業(yè)，應在政府統(tǒng)一規(guī)劃和規(guī)范管理的前提下，通過市場機制配置社會資源。二是半市場化的類型，如公路、自來水、污水垃圾處理、農(nóng)村通信、城鎮(zhèn)防洪等基礎(chǔ)設(shè)施，可以通過公共政策支持和產(chǎn)品與服務價格改革給予市場補償相結(jié)合，吸引社會投資。三是基本由政府投入的類型，即純公益性項目和低收費項目，如生態(tài)環(huán)保、消防、城市道路、農(nóng)業(yè)灌溉、農(nóng)村人飲等，其建設(shè)資金主要由政府征收稅費和投入部分經(jīng)營性項目收益解決。
科學劃分基礎(chǔ)設(shè)施政府間權(quán)責。按照權(quán)責對稱原則，合理劃分市和區(qū)縣兩級政府在基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)、運營和管理等方面的權(quán)責。作為市級政府，一是對接和影響國家重大決策，承擔基礎(chǔ)設(shè)施需求預測、總體布局、中長期建設(shè)規(guī)劃和重大項目實施，促進基礎(chǔ)設(shè)施的資源整合、共建共享。二是建立激勵區(qū)縣政府相互合作的利益機制和督導機制，讓區(qū)縣將地方基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃融入全市總體規(guī)劃，并引入競爭機制。三是有效規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施運營商。對強自然壟斷行業(yè)，規(guī)定服務質(zhì)量、限制產(chǎn)品價格、保護公共利益；對具有替代性的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，為競爭提供便利。作為區(qū)縣政府，一是結(jié)合區(qū)縣實際，完善基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，組織實施好區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理。二是按照分級負責原則，在經(jīng)濟發(fā)展、財政實力增強的基礎(chǔ)上，增加區(qū)縣財政對公益性基礎(chǔ)設(shè)施投入。三是按照市政府的規(guī)劃和部署，協(xié)助做好跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
（二）建立庫區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施穩(wěn)定投資渠道問題
庫區(qū)屬于國家生態(tài)敏感區(qū)，城鎮(zhèn)化被動性強，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠帳大，市場體系不完善，自我積累、自我發(fā)展能力弱，為適應庫區(qū)安穩(wěn)致富、培育新興產(chǎn)業(yè)、完善社會功能等緊迫需要，基礎(chǔ)設(shè)施必須跨越式發(fā)展，急需國家特別政策支持。同時，隨庫區(qū)污水垃圾處理項目逐步建成投用，運行費用越來越大，市及區(qū)縣財力難以支撐。為此，要爭取國家建立健全流域生態(tài)補償機制，對三峽庫區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和污水垃圾處理項目運行給予專項補貼。資金渠道：一是按開發(fā)者補償原則，從三峽電站建設(shè)基金中安排部分資金；二是按集團受益者補償原則，從三峽發(fā)電收益中專項列支；三是按地區(qū)受益者補償原則，由國家對長江中下游經(jīng)濟發(fā)達城市征收環(huán)境稅費，用于補貼上游城市環(huán)境保護費用缺口。
若上述特別政策暫難實施，可以考慮：一是爭取國家比照庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金模式，設(shè)立三峽庫區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金，用于庫區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施項目資本金補助。二是爭取國家批準*發(fā)行三峽庫區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債券，地方財政逐年償還債務本息。
（三）處理好城鎮(zhèn)化及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與生態(tài)環(huán)保關(guān)系問題
生態(tài)環(huán)境問題。庫區(qū)人口密度大，人均資源占有量少，增長方式粗放，資源、環(huán)境矛盾突出。部分地區(qū)重開發(fā)輕保護，重建設(shè)輕維護，對資源采取掠奪式、粗放型開發(fā)方式，邊治理邊破壞、點上治理面上破壞、治理趕不上破壞的問題突出。為此，要制定并執(zhí)行生態(tài)功能區(qū)劃和生態(tài)保護規(guī)劃，加強對科學劃定的生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和資源開發(fā)“”管理，明確不同生態(tài)功能區(qū)資源開發(fā)方式和生產(chǎn)力布局；加大對水電開發(fā)、林業(yè)農(nóng)業(yè)開發(fā)等重點資源開發(fā)項目的環(huán)境影響評價和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，防止造成新的重大生態(tài)破壞；嚴格保護城市的天然濕地、草地、林地、河道等生態(tài)系統(tǒng)和城市渠系和水體；城市綠化樹（草）種應推廣本地優(yōu)良品種，嚴格控制對野生樹木的采挖移植；禁止古樹、名木異地移栽，防止造成生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的破壞。
剖析原因，提出調(diào)研思路
“三環(huán)衛(wèi)星鎮(zhèn)”多鑲嵌在成都三環(huán)路發(fā)展帶上，地處城鄉(xiāng)結(jié)合部，因土地征占搬遷安置等因素，導致外來人口和流動人口占據(jù)較大比重、人口素質(zhì)參差不齊、矛盾問題尖銳突出、歷史遺留問題較多，與近鄰的主城區(qū)相比經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢、管理難度增加。
很長時間，“三環(huán)衛(wèi)星鎮(zhèn)”在做群眾工作方面都存在著“三難”問題：干部找人難，想聽真話難，解決問題難。群眾工作做不通，發(fā)展就容易卡殼，不但該圈層群眾利益得不到充分保證，而且許多重大規(guī)劃建設(shè)不容易得到群眾的理解和支持。長此以往，極有可能形成“三環(huán)內(nèi)外兩重天”的不均衡局面，出現(xiàn)阻礙成都又好又快發(fā)展的“三環(huán)阻力帶”。因此，在推動群眾路線教育實踐活動中深度開展大規(guī)模的基層群眾調(diào)研，找準查實群眾需求，準確研判“三環(huán)衛(wèi)星鎮(zhèn)”圈層的社會發(fā)展難題，具有重大而深遠的意義。
發(fā)揮優(yōu)勢，確定調(diào)研課題
本著服務地方經(jīng)濟社會發(fā)展和培養(yǎng)高素質(zhì)應用型人才目標相結(jié)合的宗旨，學校黨委積極響應、認真踐行“三視三問”群眾工作法，立足地緣，與校區(qū)所在的十陵街辦黨工委一道，共同開展了以“改善民生，推進社會事業(yè)發(fā)展”為主題的調(diào)研課題。
學校師生、各村（社區(qū)）工作人員共同運用專家座談法和懇談溝通法，就調(diào)研思路、調(diào)研提綱與調(diào)研問卷等反復交換意見，多次調(diào)整與修正，找準突破點位，確定了6個部分60個問題。針對文化教育、社會管理、醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)環(huán)境、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保障等當?shù)厝罕娮罴薄⒆顟n、最盼的問題，“問需于民、問計于民、問效于民”，進行問卷調(diào)查。通過剖析“十陵街道”這個典型例子，深度挖掘“三環(huán)衛(wèi)星鎮(zhèn)”社會發(fā)展的共性問題。
校地攜手合作，提升調(diào)研質(zhì)量
為順利完成此次調(diào)研工作，達到預期效果，成都大學與十陵街辦成立聯(lián)合調(diào)研項目組，下設(shè)綜合協(xié)調(diào)小組、抽樣調(diào)查小組、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)普查小組、調(diào)查報告撰寫小組。
2013年7月中下旬，成都大學15名專業(yè)教師、83名在校大學生和10余名街道辦工作人員，深入十陵街道的12個村（社區(qū)），針對轄區(qū)常住人口進行入戶調(diào)查。問卷以戶為單位，每戶一份調(diào)查問卷。高校師生走村入戶，與居民拉家常說民生，與群眾耐心溝通、感情到位。當調(diào)研中被問到“你認為政府應從哪些方面入手解決民生問題”“你對小區(qū)管理有何建議”“你認為十陵征地拆遷工作開展如何”等方面問題時，受訪群眾紛紛打開話匣子，對師生們敞開心扉，訴說心曲。此次調(diào)研共深入家庭1.2645萬戶，走訪群眾近5萬人，覆蓋了十陵轄區(qū)總?cè)藬?shù)的60%。
科學分析，務求調(diào)研實效
（一）重點摸清我縣三峽庫區(qū)移民搬遷安置及產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，研究解決庫區(qū)發(fā)展和穩(wěn)定的重大問題，完善庫區(qū)今后五年的發(fā)展思路及政策措施，推動庫區(qū)各項工作。
（二）認真研究國家及重慶市對庫區(qū)發(fā)展和穩(wěn)定的重大政策措施，圍繞解決庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、擴大移民就業(yè)、提高移民生活水平、維護庫區(qū)穩(wěn)定等問題，結(jié)合我縣“十一五”發(fā)展規(guī)劃，充分利用移民、扶貧和民族等特殊政策，進一步加快三峽庫區(qū)綠色生態(tài)經(jīng)濟強縣建設(shè)步伐。
（三）為起草好縣委十一屆八次全委會議文件提供科學依據(jù)。
二、調(diào)研課題及分工
（一）庫區(qū)移民搬遷安置現(xiàn)狀分析
調(diào)研重點：移民生活現(xiàn)狀（包括土地占有情況、收入水平、居住條件、就業(yè)狀況）和移民失業(yè)、養(yǎng)老、最低生活、社會救助等社會保障現(xiàn)狀及新的保障措施，分城鎮(zhèn)、農(nóng)村的不同情況予以調(diào)研，提出意見。
牽頭單位：縣移民局
參與單位：縣統(tǒng)計局、縣勞動保障局、縣財政局、縣民政局，庫區(qū)各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。
（二）庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及未來五年的發(fā)展思路
調(diào)研重點：“十五”期間庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，庫區(qū)“十一五”期間產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標、主要任務和重點項目。
牽頭單位：縣計委
參與單位：縣經(jīng)貿(mào)委、縣農(nóng)辦、縣移民局，庫區(qū)各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。
（三）我縣庫區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的主要問題及對策
調(diào)研重點：結(jié)合加大扶貧開發(fā)力度和推進庫區(qū)新農(nóng)村建設(shè)，對“十一五”庫區(qū)農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行科學定位和規(guī)劃。
牽頭單位：縣農(nóng)辦
參與單位：縣農(nóng)業(yè)局、縣林業(yè)局、縣畜牧局、縣辣椒辦、縣扶貧辦、縣醫(yī)藥公司、縣移民局，庫區(qū)各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。
（四）加快我縣庫區(qū)城鎮(zhèn)化及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的思路和對策
調(diào)研重點：庫區(qū)集鎮(zhèn)體系、道路交通、供電、通訊、人畜飲水等基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀，“十一五”規(guī)劃的實施步驟安排及項目推進。
牽頭單位：縣計委
參與單位：縣建委、縣交通局、縣市政園林局、縣經(jīng)貿(mào)委、縣水利局、縣國土房管局、縣供電公司、縣電信公司、縣移動公司、縣聯(lián)通公司，庫區(qū)各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。
（五）促進庫區(qū)對口支援及招商引資工作的對策措施
調(diào)研重點：庫區(qū)對口支援及招商引資現(xiàn)狀、存在的問題、對策措施。
牽頭單位：縣計委
參與單位：縣移民局、縣經(jīng)貿(mào)委、縣農(nóng)辦，庫區(qū)各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。
（六）提高移民安置質(zhì)量和確保安得穩(wěn)的對策措施
調(diào)研重點：移民工程推進情況及存在的突出問題，如何確保剩余移民搬得出，如何提高已安置移民的生活質(zhì)量，確保穩(wěn)得住。
牽頭單位：縣移民局
參與單位：縣級相關(guān)部門，庫區(qū)各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。
（七）開發(fā)西沱古鎮(zhèn)特色旅游的政策措施
調(diào)研重點：充分利用西沱古鎮(zhèn)的區(qū)位優(yōu)勢和豐厚的歷史文化資源，制定發(fā)展古鎮(zhèn)特色旅游，活躍第三產(chǎn)業(yè)的具體政策措施。
牽頭單位：縣旅游局
參與單位：縣計委、縣文廣局、縣建委、縣交通局、縣移民局，西沱鎮(zhèn)。
（八）加快我縣庫區(qū)加工業(yè)和流通業(yè)發(fā)展的對策建議
調(diào)研重點：庫區(qū)加工企業(yè)、流通企業(yè)現(xiàn)狀，在移民搬遷和結(jié)構(gòu)調(diào)整中存在的問題，新時期爭取或制定的相關(guān)政策，促進其加快發(fā)展。
牽頭單位：縣經(jīng)貿(mào)委
參與單位：縣計委、縣財政局、縣國稅局、縣地稅局、縣農(nóng)辦、縣農(nóng)業(yè)局、縣畜牧局、縣辣椒辦、縣醫(yī)藥公司、縣信用聯(lián)社，庫區(qū)各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。
（九）加強我縣庫區(qū)環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)的途徑及措施
調(diào)研重點：庫區(qū)生態(tài)環(huán)境存在的問題，庫周綠化帶建設(shè)、水污染防治、水環(huán)境治理、三期地災防治、農(nóng)業(yè)面源污染治理、消落區(qū)治理、清漂等規(guī)劃的實施、項目的推進。
牽頭單位：縣環(huán)保局
參與單位：縣計委、縣林業(yè)局、縣農(nóng)業(yè)局、縣水利局、縣國土房管局、縣建委、縣移民局、縣市政園林局。
（十）我縣庫區(qū)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的途徑及政策措施
調(diào)研重點：庫區(qū)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移現(xiàn)狀及存在的主要問題，今后五年庫區(qū)農(nóng)村富余勞動力培訓轉(zhuǎn)移的目標、規(guī)劃和服務管理的工作措施。
牽頭單位：縣農(nóng)業(yè)局
參與單位：縣農(nóng)辦、縣勞動保障局、縣教委、縣移民局，庫區(qū)各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。
（十一）庫區(qū)社會事業(yè)發(fā)展專題調(diào)研
調(diào)研重點：摸清庫區(qū)教育、衛(wèi)生、文化、體育、科技、廣播電視、計劃生育等工作現(xiàn)狀，分別提出推進以西沱一職中為基地的職業(yè)教育、完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療、文化陣地建設(shè)、實用科技推廣應用等政策措施。
牽頭單位：縣委宣傳部
參與單位：縣教委、縣衛(wèi)生局、縣文廣局、縣科委、縣財政局等縣級部門，庫區(qū)各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。
（十二）確保我縣庫區(qū)社會長期穩(wěn)定的思路和辦法
調(diào)研重點：庫區(qū)穩(wěn)定（、治安、安全、突發(fā)事件處置等）工作現(xiàn)狀、影響庫區(qū)穩(wěn)定的主要因素及化解社會矛盾的工作措施。
牽頭單位：縣委政法委
參與單位：縣法院、縣辦、縣公安局、縣安監(jiān)局等縣級相關(guān)部門。
（十三）我縣庫區(qū)基層組織、領(lǐng)導班子和干部人才隊伍建設(shè)問題研究
調(diào)研重點：庫區(qū)基層組織、領(lǐng)導班子、干部人才隊伍現(xiàn)狀，加強庫區(qū)基層組織建設(shè)，擴大庫區(qū)基層民主，加大新型實用人才培養(yǎng)力度，提高領(lǐng)導干部及干部人才隊伍素質(zhì)，建立移民干部選拔任用的激勵機制等。
牽頭單位：縣委組織部
參與單位：縣人事局、縣編辦、縣民政局等縣級相關(guān)部門。
三、調(diào)研要求
（一）加強領(lǐng)導。為加強這次調(diào)研活動的組織領(lǐng)導，縣委成立以陳航同志負總責，李成群、李奎同志具體負責，縣委辦公室、縣政府辦公室、縣委研究室等部門共同參與的領(lǐng)導小組，專門負責整個調(diào)研活動的統(tǒng)籌和領(lǐng)導工作。
（二）強化責任。各牽頭單位和參與單位要落實一名領(lǐng)導擔綱，成立專門的調(diào)研組，指定主筆人員，并于4月15日前將牽頭領(lǐng)導、調(diào)研組、主筆人員名單及聯(lián)絡電話書面報縣委研究室。牽頭部門負責起草綜合調(diào)研報告，參與部門要積極配合，按照部門的職能分工及牽頭部門的要求分別承擔各自的調(diào)研任務。各重點課題綜合調(diào)研報告必須送縣分管領(lǐng)導審閱簽字后送縣委研究室（縣綜合辦公大樓413室）。縣委、縣政府督查室要對調(diào)研工作的完成情況進行專項督查。
[關(guān)鍵詞] 宅基地換房 示范小城鎮(zhèn)建設(shè) 天津
[中圖分類號] F323 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2016）06-0037-03
[作者簡介] 劉洪銀（1968 ― ），山東昌邑人，天津農(nóng)學院人文學院教授，經(jīng)濟學博士，研究方向：人力資源經(jīng)濟學、農(nóng)村城鎮(zhèn)化。
一、以宅基地換房推進示范小城鎮(zhèn)建設(shè)成效
宅基地換房就是農(nóng)民以宅基地使用權(quán)換取住房，實現(xiàn)農(nóng)民集中居住，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)小城鎮(zhèn)化。宅基地換房是利用宅基地變性后的級差地租補償住房建設(shè)成本，實現(xiàn)居民社區(qū)建設(shè)的資金平衡。宅基地換房促進農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變，為小城鎮(zhèn)化奠定了基礎(chǔ)。
1. 示范小城鎮(zhèn)建設(shè)提高了農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平。“宅基地換房”政策促使天津的城鎮(zhèn)化率從2007年的76.31%迅速提高到2012年的 81.55%，平均每年有50萬農(nóng)民成為擁有城鎮(zhèn)戶籍的城鎮(zhèn)居民。不但農(nóng)民實現(xiàn)市民化，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的生活條件也得到改善。
2. 實現(xiàn)了人口集中和土地集聚集約利用。宅基地換房后，大多數(shù)示范小城鎮(zhèn)總?cè)丝跀?shù)都不低于1萬人，中心村的人口也都超過1000人。人口集中后，社區(qū)管理也相應跟進。新建小城鎮(zhèn)內(nèi)部以3000戶為單位設(shè)立社區(qū)居委會，以鄰近的300戶為單位設(shè)立鄰里，以鄰近的30戶為單位設(shè)立居民小組。人口集中居住后，集約節(jié)約出大量宅基地。
3. 示范小城鎮(zhèn)建設(shè)在近郊地區(qū)取得了較好的成效。天津近郊區(qū)縣示范小城鎮(zhèn)建設(shè)與農(nóng)民就業(yè)質(zhì)量較好，主要源于近郊地區(qū)區(qū)位優(yōu)勢明顯，農(nóng)村土地的級差地租較高，土地變性后的增值收益較高，能夠?qū)崿F(xiàn)宅基地換房項目資金平衡。近郊地區(qū)具有較好的農(nóng)村工業(yè)化基礎(chǔ)，農(nóng)民再就業(yè)方式趨于多元化。
二、以宅基地換房推進
示范小城鎮(zhèn)建設(shè)的約束問題
1. 宅基地換房小城鎮(zhèn)化模式在偏遠地區(qū)難以推行
第一，偏遠農(nóng)村宅基地換房不能實現(xiàn)資金平衡。示范小城鎮(zhèn)試點項目由土地中心委托建設(shè)平臺企業(yè)實施融資、補償和還遷房建設(shè)，建設(shè)平臺企業(yè)根據(jù)預期收支平衡與土地中心約定出讓用地面積。與城郊地區(qū)相比，偏遠農(nóng)村交通不夠順暢、區(qū)位優(yōu)勢不夠突出，土地變性的增值空間有限，項目建設(shè)平臺企業(yè)要求的出讓用地面積較大。近年來，預期的土地出讓收益出現(xiàn)下降，部分試點項目不能實現(xiàn)資金平衡，平臺企業(yè)融資出現(xiàn)困難，項目建設(shè)推進緩慢。第二，偏遠地區(qū)產(chǎn)業(yè)層次和農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)水平不高。遠郊地區(qū)村鎮(zhèn)不具備區(qū)位優(yōu)勢，街鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善，工業(yè)企業(yè)吸納力不高。入住工業(yè)園區(qū)的企業(yè)規(guī)模較小，產(chǎn)業(yè)層次不高。街鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)傳統(tǒng)制造業(yè)的低水平發(fā)展抑制農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的增收空間，農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的收入水平不高。根據(jù)2013年國家統(tǒng)計局天津調(diào)查總隊對151個產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征村農(nóng)民收入狀況的調(diào)查結(jié)果，遠郊街鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)企業(yè)工資標準不如環(huán)城四區(qū)高，農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移就業(yè)的工資水平較低。
2. 宅基地換房侵害了農(nóng)民土地權(quán)益
第一，宅基地與住房分屬兩種不同性質(zhì)的物權(quán)，以宅基地換房本質(zhì)上是兩種不同物權(quán)之間的交換。宅基地權(quán)利是農(nóng)民的永久保障性物權(quán)，用于保障農(nóng)民基本居住權(quán)利。宅基地物權(quán)價值與日俱增，一定面積的宅基地能換多少面積的住房，即使考慮房屋的價值增值因素，不同時期也有不同的答案。以宅基地換房實際上是用永久產(chǎn)權(quán)的地產(chǎn)換取固定產(chǎn)權(quán)期限的房產(chǎn)。第二，宅基地換房后節(jié)約出來的土地名義上仍歸村集體所有，實際上由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一委托經(jīng)營。農(nóng)民喪失了部分土地的實際控制權(quán)。不但如此，部分村鎮(zhèn)農(nóng)民承包經(jīng)營的土地也一并收歸鎮(zhèn)政府統(tǒng)一規(guī)劃經(jīng)營，農(nóng)民失去了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)。第三，宅基地換房后節(jié)約出土地的復墾質(zhì)量較低。按照掛鉤項目區(qū)占補平衡要求，節(jié)約出的宅基地應復墾復耕為耕地，但項目實施中節(jié)約出的宅基地被直接用來發(fā)展設(shè)施化科技農(nóng)業(yè)，設(shè)施農(nóng)業(yè)對土地品質(zhì)依賴性差。名義上實現(xiàn)了土地復墾，實際上仍是建設(shè)用地的土地品質(zhì)，不能用于大田生產(chǎn)。
3. 政府推動模式的可復制和可推廣性受到質(zhì)疑
天津市以宅基地換房推進示范小城鎮(zhèn)建設(shè)采取的是政府推動模式，屬于自上而下的城鎮(zhèn)化。這種模式推進快、效率高。政府先期進行城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃并主導公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務供給，以此帶動傳統(tǒng)農(nóng)村改變落后面貌。但這種模式依賴政府投入和政策偏向。如果村鎮(zhèn)具有較好的區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，政府推動進入城鎮(zhèn)化軌道，亦未嘗不可。但城鎮(zhèn)化條件不成熟的村鎮(zhèn)自身經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，小城鎮(zhèn)建設(shè)需要激發(fā)村鎮(zhèn)自身活力，培植壯大產(chǎn)業(yè)和擴大農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，發(fā)展村鎮(zhèn)經(jīng)濟。如果政府不分區(qū)別地加以行政推動，將欲速則不達。
三、“十三五”時期以協(xié)同與共享
推進小城鎮(zhèn)建設(shè)的思路與對策
1. 因地制宜選擇差異化城鎮(zhèn)化模式，協(xié)同推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。同步推進生態(tài)村與示范鎮(zhèn)建設(shè)。靠近城區(qū)、依靠土地征轉(zhuǎn)能夠?qū)崿F(xiàn)資金平衡的街鎮(zhèn)可以同步推進示范小城鎮(zhèn)建設(shè)和三改一化工程；離城區(qū)和交通干道較遠的街鎮(zhèn)，如果鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟發(fā)展較好，可以依靠土地變性和村集體出資共同分擔城鎮(zhèn)化建設(shè)成本。村集體經(jīng)濟發(fā)展較差、試點項目推進困難的街鎮(zhèn)可退出示范小城鎮(zhèn)建設(shè)，轉(zhuǎn)而建設(shè)生態(tài)文明村。鎮(zhèn)村經(jīng)濟不發(fā)達的遠郊街鎮(zhèn)可以先行開展生態(tài)村和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，暫緩推進城鎮(zhèn)化。
2. 偏遠地區(qū)城鎮(zhèn)化應產(chǎn)業(yè)先行，促進產(chǎn)城融合發(fā)展。遠郊鎮(zhèn)村推進城鎮(zhèn)化前應先行發(fā)展壯大鎮(zhèn)村產(chǎn)業(yè)，尤其鎮(zhèn)村工業(yè)。蘇南模式依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展推進城鎮(zhèn)化建設(shè)。遠郊地區(qū)城鄉(xiāng)一體化也要產(chǎn)業(yè)先行，以工業(yè)化發(fā)展促進農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)和增收。基層政府應加快街鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)建設(shè)，吸納外部企業(yè)進園區(qū)發(fā)展。當工業(yè)化發(fā)展到一定程度，農(nóng)民實現(xiàn)就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟具有一定積累，城鎮(zhèn)化建設(shè)才水到渠成。
3.探索以宅基地建房的農(nóng)民自建模式，推進遠郊地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)。在農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證基礎(chǔ)上，中央政府開始推行農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作。“十三五”后期，“三塊地”改革將推向全國，農(nóng)村集體建設(shè)用地將與國有土地同地、同權(quán)、同價。村集體經(jīng)濟發(fā)展較好的遠郊地區(qū)可以探索實行以宅基地建房的農(nóng)民自建模式推進小城鎮(zhèn)建設(shè)，實現(xiàn)宅基地換房和宅基地建房兩種模式的并行。第一，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和居民樓建設(shè)必須經(jīng)過全體村民的同意并經(jīng)所在街鎮(zhèn)政府審核批準，農(nóng)民自建模式的小城鎮(zhèn)建設(shè)必須符合小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃。第二，籌資模式采用村集體經(jīng)濟組織出資和集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓收入為主，政府財政補助為輔的方式，輔助以土地抵押貸款和社會融資。第三，運營方式可以采用村辦開發(fā)公司承建或政府委托項目建設(shè)平臺公司，承建公司對項目實行獨立核算。
4. 構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化投資分擔機制，分類建設(shè)美麗家園。城鄉(xiāng)一體化建設(shè)可以采用村集體出資、社會融資和財政扶持的多元融資模式。村集體經(jīng)濟發(fā)展好的遠郊街鎮(zhèn)優(yōu)先開展示范小城鎮(zhèn)建設(shè)，村集體承擔部分建設(shè)成本；區(qū)位優(yōu)勢明顯的村落有序推廣示范小城鎮(zhèn)建設(shè)，政府根據(jù)投融資能力、信譽、經(jīng)營產(chǎn)業(yè)類型等遴選確定項目建設(shè)平臺單位資質(zhì)，平臺企業(yè)以自有資金和土地融資等方式籌集建設(shè)資金；財政扶持示范小城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計、節(jié)能環(huán)保、公益事業(yè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施和建設(shè)平臺企業(yè)貸款貼息。具體而言，針對遠郊人口密集村莊，如果具備一定產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，可以由村集體出資在集體建設(shè)用地原址改建為樓房，增配各類公共配套和基礎(chǔ)設(shè)施，整治、美化環(huán)境，形成新型農(nóng)村社區(qū)。遠郊人口較少的村莊，如果產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好，經(jīng)濟實力較強，可以村集體出資，政府補助方式在集體建設(shè)用地原址建設(shè)高標準、低密度、生態(tài)型住宅，增配公共配套和基礎(chǔ)設(shè)施，整治、美化環(huán)境。遠郊人口較多、以工廠化種養(yǎng)殖業(yè)為主的村莊，應建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，補充公共配套設(shè)施和平房翻建，開展清理整治。距城區(qū)較近，人口較少的村莊，如果納入撤村并城規(guī)劃，暫時以村容村貌整治、配套設(shè)施補充為主，由環(huán)保市容主管部門牽頭，重點進行路面硬化、垃圾治理、污水治理、村莊綠化、環(huán)境清整等工作。
5. 加強小城鎮(zhèn)自然和人文景觀營造，打造宜業(yè)、宜居、宜人城市環(huán)境。成功的城鎮(zhèn)化都是努力做好人的文章。產(chǎn)城融合不但需要植入工業(yè)和工業(yè)集群，還需要集聚人氣，圍繞人的需求培育服務產(chǎn)業(yè)。圍繞就業(yè)、居住和生活打造宜業(yè)、宜居和宜人的城市環(huán)境是城市建設(shè)管理的根本。其中，營造城市自然和人文景觀，打造綠色生態(tài)城市是培育宜人環(huán)境的關(guān)鍵，也是農(nóng)村城市化的短板。國家綠色生態(tài)示范城建設(shè)中應依托自然地理環(huán)境，以山水田園為要素進行綠色規(guī)劃，建設(shè)綠色城市；依托人文歷史進行城市文明塑造規(guī)劃，保護和傳承城市文明，建設(shè)文化城市；依托智慧型人才進行綠色創(chuàng)意，以綠色創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)打造綠色生活。
6. 引導農(nóng)村勞動力進一步分流分化，協(xié)同推進農(nóng)民市民化和職業(yè)農(nóng)民培育。“十三五”時期農(nóng)村城鎮(zhèn)化需要協(xié)同推進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)、職業(yè)農(nóng)民培育和農(nóng)民市民化。第一，職業(yè)農(nóng)民要基于農(nóng)民意愿，采取農(nóng)閑時節(jié)參加培訓學校或進入農(nóng)業(yè)職業(yè)院校進修方式，學習掌握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)知識和現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營管理知識。第二，創(chuàng)新農(nóng)民市民化政策。建立實施各級財政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)民市民化掛鉤政策。在國家政策框架內(nèi)，各級財政轉(zhuǎn)移支付要與農(nóng)民市民化數(shù)量掛鉤，市、區(qū)縣和鎮(zhèn)政府按比例分擔農(nóng)民市民化成本。
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[3] 張有會. 一樣的土地，不一樣的生活――天津市東麗區(qū)華明示范鎮(zhèn)建設(shè)實踐.求是，2010（18）：58.
一場“造區(qū)”盛宴正在河南上演。
盛宴是“新型農(nóng)村社區(qū)”建設(shè)。截至今年7月底，河南已經(jīng)啟動新型農(nóng)村社區(qū)試點2300個，初步建成350個，累計完成投資631.5億元。
這不是新農(nóng)村建設(shè)的簡單翻版。“要認真研究社區(qū)和行政村的區(qū)別、社會主義新農(nóng)村和新型農(nóng)村社區(qū)的區(qū)別、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)村變城市的區(qū)別。”在“盛宴”啟動之初，河南省委書記盧展工即如此強調(diào)。
那么，何謂新型農(nóng)村社區(qū)？為什么河南要提出試點新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)？其中又有哪些經(jīng)驗值得外地借鑒？
“戰(zhàn)略基點”
“造區(qū)”盛宴最早可以追溯到2011年底，河南省第九次黨代會。
在是次會議上，河南提出：走新型城鎮(zhèn)化道路，必須增加新型農(nóng)村社區(qū)這一戰(zhàn)略基點，將傳統(tǒng)的四級城鎮(zhèn)化體系變革為五級體系。
在接下來的全國“兩會”期間，盧展工更是將新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提到與相同的高度，稱建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，是繼之后農(nóng)村發(fā)展的“第”，是繼“離土離鄉(xiāng)”城鎮(zhèn)化、“離土不離鄉(xiāng)”城鎮(zhèn)化之后探索的第三條道路，即“既不離土也不離鄉(xiāng)”的城鎮(zhèn)化。
于是，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在河南迅速推開。
那么，為什么要建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)？新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的意義何在？
其意義首先在于，它是河南新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)“三化”協(xié)調(diào)科學發(fā)展、引領(lǐng)中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的重要突破口。
2011年，中原經(jīng)濟區(qū)上升為國家戰(zhàn)略，明確了中原經(jīng)濟建設(shè)五大戰(zhàn)略定位和核心任務。對河南而言，這進一步明晰了其在全國區(qū)域發(fā)展格局中的定位，明確了全面實施建設(shè)中原經(jīng)濟區(qū)、加快中原崛起河南振興的總體戰(zhàn)略。
但河南面臨的現(xiàn)實困境是人多地少。人多地少是制約河南三化協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實問題，城鎮(zhèn)化水平低已經(jīng)成為經(jīng)濟社會發(fā)展諸多矛盾最突出的聚焦點，2011年河南城鎮(zhèn)化率為40.6%，落后于全國平均水平。但另一方面，加速城鎮(zhèn)化必須實現(xiàn)模式創(chuàng)新，跳出“趕人上樓、逼人進城”的怪圈。
就此，河南決定走一條不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價的新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”協(xié)調(diào)科學發(fā)展之路，即“兩不三新”。而以新型城鎮(zhèn)化為引領(lǐng)，是“兩不三新”的核心。
不過，與以往城鎮(zhèn)化不同，河南把新型農(nóng)村社區(qū)作為一個重要層級納入現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系，并將新型農(nóng)村社區(qū)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的結(jié)合點、推進城鄉(xiāng)一體化的切入點、促進農(nóng)村發(fā)展的增長點，以探索一條農(nóng)民“不離土不離鄉(xiāng)”、實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化的新型城鎮(zhèn)化道路。
盧展工就此稱，中央早就提出要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，但怎么統(tǒng)籌一直難以破題，河南的領(lǐng)先之處就在于找到了切入點，“三化”協(xié)調(diào)核心是破解不犧牲農(nóng)業(yè)的難題，切入點就是在新型城鎮(zhèn)化過程中，把農(nóng)村發(fā)展聯(lián)系進來，以農(nóng)村新型社區(qū)作為著力點。
不過新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，之于河南更直接的意義還在于緩解土地供需矛盾、拉動農(nóng)村經(jīng)濟、提升居民生活質(zhì)量。
新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)將若干個村整合在一起，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)，形成新型社區(qū)，使農(nóng)民集中居住，可以有改變長期以來存在的農(nóng)村建房點多、面廣等狀況，節(jié)約出大量土地可以復墾為耕地或調(diào)整為建設(shè)用地。
據(jù)有關(guān)部門測算，不超過3層的社區(qū)住宅節(jié)約用地率為48%，6層以上的節(jié)地率可達到70%。這對緩解河南中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)用地供求矛盾意義重大。
而建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，可以直接擴大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資需求和建房消費需求，帶動鋼鐵、水泥、電力、交通等多個行業(yè)的發(fā)展。據(jù)測算，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)投資拉動比例為1：23，一個1萬人左右的社區(qū)可以拉動基礎(chǔ)設(shè)施投資和配套投資3000萬元，可以撬動7億元左右的農(nóng)村消費。
“鄉(xiāng)村社區(qū)”
“規(guī)模適度、相對集中、道路硬化、人畜分離、商住分設(shè)、飲水衛(wèi)生、服務配套、街容整潔.......”這是今年年初，河南省出臺的《河南省新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃建設(shè)標準（草稿）》中對未來河南新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的基本要求，這也為新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃建設(shè)提供了重要的實施標準。
新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)是河南一個創(chuàng)新。那么，新型農(nóng)村社區(qū)應該建成什么樣？
“新型農(nóng)村社區(qū)不是新農(nóng)村的概念，它們之間有著本質(zhì)的區(qū)別。”盧展工直言。在他看來，“社會主義新農(nóng)村不是簡單地建新村，新型城鎮(zhèn)化也不是簡單地把農(nóng)村變城市，而是一系列理念的變化、思路的調(diào)整、觀念的轉(zhuǎn)變。”
在河南官方，更明確的概念是，所謂新型農(nóng)村社區(qū)，就是指打破原有的村莊界限，把兩個或兩個以上的自然村或行政村，經(jīng)過統(tǒng)一規(guī)劃，按照統(tǒng)一要求，在一定的期限內(nèi)搬遷合并，統(tǒng)一建設(shè)新的居民住房和服務設(shè)施，統(tǒng)一規(guī)劃和調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，組建成新的農(nóng)民生產(chǎn)生活共同體（也稱為“中心村”），形成農(nóng)村新的居住模式、服務管理模式和產(chǎn)業(yè)格局。
顯然，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，既不能等同于村莊翻新，也不是簡單的人口聚居，而是通過新社區(qū)建設(shè)，改變農(nóng)民生活和生產(chǎn)方式，集約節(jié)約用地，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進農(nóng)民就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，加快縮小城鄉(xiāng)差距，讓農(nóng)民享受到跟城里人一樣的公共服務，過上像城里人那樣的生活，共享經(jīng)濟發(fā)展、社會進步所帶來的物質(zhì)和精神文明成果。
也即由若干行政村合并在一起，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，或由一個行政村改建而形成的鄉(xiāng)村社區(qū)。如果非要找一個典型，那么，5月掛牌的河南“西辛莊市”是絕好的樣本。
“俺村里有好學校，有好醫(yī)院，有水有電有暖氣，有寬的馬路，好的綠化，俺有就業(yè)的地方，有賓館，有超市，有休閑跳舞的地方，這不就是城市生活？”西辛莊支書李連成對于西辛莊的目標的就是“城市有啥俺有啥”。這是對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)最樸實的構(gòu)想。
不過河南新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)并非“一刀切”，而是因地制宜“個個不同”。按照“政策引領(lǐng)、規(guī)劃先行、突出主體、保障權(quán)益、規(guī)范有序、拓展創(chuàng)新、互動聯(lián)動、一體推進”的原則要求，河南以生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變促進農(nóng)民生活方式轉(zhuǎn)變，新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃更多地和小城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與專業(yè)園區(qū)建設(shè)相結(jié)合，選擇適合各自的建設(shè)發(fā)展模式。
滑縣錦和新城是其中的典范，也是河南目前規(guī)模最大的新型農(nóng)村社區(qū)，共規(guī)劃整合33個村，可節(jié)約土地約7000畝。如今，錦和新城一期投資12億元整合18個村，已有2940戶入住新居。
“創(chuàng)新規(guī)劃、‘三區(qū)’聯(lián)動，是錦和新城成功的前提。”河南財經(jīng)政法大學副教授馬明華說。錦和新城以土地流轉(zhuǎn)為突破口，通過“整合村莊、整合土地”，建設(shè)“農(nóng)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、新型農(nóng)村社區(qū)”。“錦和新城統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)用地，僅3個月時間就完成1.7萬畝土地流轉(zhuǎn)，用以建設(shè)高效農(nóng)業(yè)示范園，支持產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)的工業(yè)企業(yè)發(fā)展，基本實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，同時加快了工業(yè)化進程。”馬明華解釋說。
錢從哪里來？
以新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為突破口，到“十二五”末，河南省的城鎮(zhèn)化率要達到48%，上千萬的農(nóng)村人口要轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口。
如此大規(guī)模的城市化與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，錢從哪里來？
今年6月，河南省社科聯(lián)圍繞新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進行了一系列調(diào)研。各地的調(diào)研報告中都提到了專項資金在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的支撐作用。例如，鄭州市市級財政每年設(shè)立不低于2億元的專項資金，用于污水處理等配套項目的建設(shè)。沁陽市市財政也每年設(shè)立1000萬元專項引導資金，用于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。
在專項資金之外，沁陽市還積極整合各類涉農(nóng)資金，通過建立涉農(nóng)財政資金整合使用平臺，按照“項目捆綁、渠道不亂、用途不變、集中使用、各計其功”的原則，對能夠整合的20多項涉農(nóng)資金進行整合，集中投向新型農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，最大限度地發(fā)揮財政資金作用。
而成立投融資平臺也是河南各地解決錢從哪兒來的辦法之一。以沁陽市為例，其組建瑞源公司、豐慶村鎮(zhèn)地產(chǎn)等投融資平臺，對該市新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)項目進行融資、投資，成為撬動新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的支點。其瑞源公司承擔了2個新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，總投資7.4億元，總建筑面積33萬平方米，整合周邊11個村莊，可吸納11342人入住，可節(jié)約土地3305.4畝。
同時，河南各地也出臺了一些政策引領(lǐng)社會資本參與其中。例如，新鄉(xiāng)先后出臺8個方面49項優(yōu)惠政策，鼓勵引導群眾到社區(qū)建房入住。
不過，河南省各級社科聯(lián)在報告中仍然認為，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的資金來源還是單一，仍以政策性投入為主，投融資平臺建設(shè)不足。
此外，河南新型農(nóng)村建設(shè)還面臨著規(guī)劃建設(shè)新民居，土地需求量大，但每年下達市縣的增減掛鉤指標較少，不能滿足用地需要；農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展缺乏必要的項目支撐，大多數(shù)農(nóng)民仍然選擇外出打工等問題。
就此，河南省委政研室工業(yè)處處長呂五權(quán)稱，在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中應當注意四個問題：一要控制社區(qū)數(shù)量，擴大人口規(guī)模。土地節(jié)約利用程度，人均基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，都與社區(qū)人口規(guī)模成正比。二要尊重農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，提高對農(nóng)民的補償標準。加快農(nóng)民騰退土地，關(guān)鍵是解決“錢從哪里來”的問題，可行的辦法是將通過復墾增加的建設(shè)用地大部分“漂移”到中心城市或縣城，利用級差地租原理，使土地收益最大化，并將這部分收益全部補償給農(nóng)民。三要合理規(guī)劃二三產(chǎn)業(yè)，堅決避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“村村點火，戶戶冒煙”的現(xiàn)象再發(fā)生。四是創(chuàng)造條件，逐步過渡。新型社區(qū)是農(nóng)村還是城鎮(zhèn)？還要繼續(xù)觀察，分類指導。部分社區(qū)基礎(chǔ)好，發(fā)展態(tài)勢好，將來有望成為小城鎮(zhèn)。也不排除個別新型農(nóng)村社區(qū)由于多方面原因，經(jīng)過若干年的發(fā)展還是農(nóng)村，規(guī)模大一點的農(nóng)村而已。
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河南新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的幾種模式
【模式一】市場運作型
建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，需要大量資金作保障。籌措資金的最有效方式，莫過于市場化運作。這種運作模式重在運用市場機制，綜合利用土地、信貸和規(guī)費減免等優(yōu)惠政策，吸引房地產(chǎn)開發(fā)、工程設(shè)計、土建施工及其他企事業(yè)單位積極參與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。
洛陽市新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，對于具有地理位置和交通優(yōu)勢、土地具有較大開發(fā)價值的地方，可以通過統(tǒng)一規(guī)劃、市場運作、業(yè)主開發(fā)、集中建設(shè)，實現(xiàn)整體搬遷，整合成為新型農(nóng)村社區(qū)。
【模式二】政府主導型
對縣、鄉(xiāng)財政基礎(chǔ)較好或村級集體經(jīng)濟實力較強的地方，充分發(fā)揮政府的主導作用，通過BT、BOT等模式開發(fā)建設(shè)成為新型農(nóng)村社區(qū)。目前，BT模式、BOT模式都是籌集項目建設(shè)資金的形式。
【模式三】企業(yè)參與型
采用這種模式，需要積極動員有實力、有需求、有輻射帶動能力的龍頭企業(yè)參與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，把解決社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、群眾就業(yè)和企業(yè)用地等需求緊密結(jié)合起來，實現(xiàn)企業(yè)與新型農(nóng)村社區(qū)融合發(fā)展、互利雙贏。
許昌市長葛市古佛寺社區(qū)建設(shè)就是這方面的典范。該社區(qū)的居民房屋建設(shè)面積為19萬平方米，需投入資金1.6億元。為籌措建設(shè)資金，古佛寺社區(qū)將騰出的690畝土地交由河南眾品食業(yè)股份有限公司統(tǒng)一使用，公司拿出補助資金1.035億元，用于居民房屋建設(shè)，這樣農(nóng)民戶均只拿1萬元。
對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)騰出的土地，眾品公司部分用于建設(shè)養(yǎng)殖基地和果蔬加工基地，剩余土地用于眾品公司擴大發(fā)展。社區(qū)居民不僅能夠獲得土地入股的股金，還可以到基地打工，增加收入，實現(xiàn)了雙贏。
【模式四】政策引導型
對位置比較偏遠或者深石山區(qū)、地質(zhì)災害威脅區(qū)、煤礦塌陷區(qū)、礦區(qū)等不宜居住的地方以及扶貧搬遷的村莊，要重點借助相關(guān)政策和重大項目建設(shè)機遇，實施整體搬遷，就近進入新型農(nóng)村社區(qū)。
洛陽市伊濱區(qū)寇店鎮(zhèn)和諧社區(qū)杜寨小區(qū)建設(shè)就屬于該模式。該小區(qū)是洛陽龍門煤業(yè)常村煤礦塌陷區(qū)杜寨村搬遷工程，項目總建筑面積6.8萬平方米，計劃安置杜寨村搬遷居民400余戶1700余人。小區(qū)建成后，將徹底解決杜寨村群眾生產(chǎn)、生活中遇到的現(xiàn)實問題。
關(guān)鍵詞：廣州；城鄉(xiāng)一體化；發(fā)展對策
基金項目：2015年廣州市哲學社會科學“十二五”規(guī)劃課題“基于生態(tài)城鎮(zhèn)化發(fā)展的廣州城鄉(xiāng)一體化思路與對策研究”（項目批準號：15G69）。
1 引言
城鄉(xiāng)關(guān)系是經(jīng)濟社會發(fā)展中的基本關(guān)系，整個社會都會隨著城鄉(xiāng)關(guān)系的改變而改變。城鄉(xiāng)一體化是城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的重要目標和必然趨勢，而城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展過程中的必經(jīng)階段[1]。破除城鄉(xiāng)二元體制，從城鄉(xiāng)割裂發(fā)展轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一體化發(fā)展是城鎮(zhèn)化加速時期的必然選擇，也是中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要途徑和目標。
廣州是我國東南部最發(fā)達的省會城市，在農(nóng)村城鎮(zhèn)化方面都取得了卓著的成績。但是，在廣州市農(nóng)村城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的同時，也存在著城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量不高、環(huán)境污染嚴重，資源代價大等突出問題。城鄉(xiāng)一體化強調(diào)的是城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟社會生態(tài)等全方位的協(xié)調(diào)發(fā)展，其本質(zhì)在于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、消除城鄉(xiāng)對立，賦予城鄉(xiāng)居民平等的國民待遇和社會權(quán)利[2]。本文研究廣州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的現(xiàn)狀及面臨的問題，為廣州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供科學的對策，對廣州城鄉(xiāng)發(fā)展破除二元結(jié)構(gòu)，全面建設(shè)小康社會具有深遠的意義。
2 廣州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的現(xiàn)狀及問題
2.1廣州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的現(xiàn)狀
改革開放以來，作為廣東省的政治、經(jīng)濟、科技、教育和文化中心，廣州在工業(yè)化進程中拔得頭籌，其城市化也進展迅速。據(jù)統(tǒng)計，截止 2015 年，廣州各區(qū)、縣總面積 7434.4 平方千米，常住人口 1263 萬人，設(shè)街道辦事處 155個，鎮(zhèn) 34 個。2015年，全市地區(qū)生產(chǎn)總值達1.81萬億元，“十二五”時期年均增長10.1%，比2010年凈增7352.13億元，連續(xù)27年居國內(nèi)城市第三位。人均地區(qū)生產(chǎn)總值突破2萬美元，實現(xiàn)了新的跨越，廣州正在從一個區(qū)域性的中心城市向國際化大都市轉(zhuǎn)變。
然而，作為我國由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的大背景下的經(jīng)濟體，廣州也不可避免地產(chǎn)生我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的典型產(chǎn)物――城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。長期存在的社會經(jīng)濟發(fā)展不平衡現(xiàn)象，制約著廣州經(jīng)濟的健康發(fā)展，二元結(jié)構(gòu)帶來的城鄉(xiāng)居民收入差距、政府資源投入差距越來越引起公眾的關(guān)注，也易引發(fā)種種社會問題。城鄉(xiāng)一體化是轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)差距，改善社會結(jié)構(gòu)的必經(jīng)之路。搞好鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，是廣州經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，也是是一項意義深遠的戰(zhàn)略選擇。
2.2廣州市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)存在的問題
1）規(guī)劃落實不到位，建設(shè)的隨意性過強
雖然廣州在小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃修編方面做出了努力，但是，城鄉(xiāng)建設(shè)中不執(zhí)行規(guī)劃和無規(guī)劃可執(zhí)行的情況越來越嚴重，各項建設(shè)行為缺少控規(guī)的約束和指導，因此城鎮(zhèn)建設(shè)無論在宏觀控制上還是在建設(shè)特色上均出現(xiàn)了零亂和隨意的感覺。不少農(nóng)村城鎮(zhèn)照搬大城市模式，規(guī)劃、建設(shè)、管理的職能不突出，市場機制和政府服務雙雙不足，導致公共產(chǎn)品服務短缺，小城鎮(zhèn)利用市場機制實行市政公用設(shè)施市場化運營尚未起步，市場機制的作用尚無法充分顯現(xiàn)。再者重復破壞建設(shè)現(xiàn)象嚴重。由于缺少供水、供氣等專項規(guī)劃，導致這些行業(yè)在建設(shè)中沒有規(guī)矩可循，出現(xiàn)了大量的行業(yè)間重復開挖路段、重復建設(shè)等現(xiàn)象，破壞了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，影響了城鎮(zhèn)建設(shè)的健康發(fā)展。
2）建設(shè)資金不足、規(guī)劃建設(shè)用地缺口大
有關(guān)研究表明，建設(shè)一個 20 萬人口的新城，僅對外聯(lián)系交通設(shè)施、水、電、氣、通訊設(shè)施、環(huán)衛(wèi)設(shè)施、公共安全設(shè)施等市政基礎(chǔ)設(shè)施就要投入資金 30 億元。目前，廣州農(nóng)村城鎮(zhèn)吸引社會資金參與城鎮(zhèn)建設(shè)的機制還未形成，廣州農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)投融資體制改革滯后，致使每個農(nóng)村城鎮(zhèn)能夠運用的就是每年投入的1500萬元，這給農(nóng)村城鎮(zhèn)起步階段的建設(shè)帶來很大的困難。同時，規(guī)劃過多的開發(fā)區(qū)，大量占用耕地導致中心鎮(zhèn)用地不足。同時有些中心鎮(zhèn)開始追求“現(xiàn)代化”，盲目拷貝大城市，形象工程太多太亂，造成資源的嚴重浪費和建設(shè)資金缺口較大。
3）城市化水平明顯落后于工業(yè)化水平
廣州市農(nóng)村城鎮(zhèn)教育、科技、公共衛(wèi)生、社會保障等方面的規(guī)劃建設(shè)相對滯后。調(diào)查顯示，目前各城鎮(zhèn)幾乎沒有針對科技發(fā)展的任何規(guī)劃與管理。省科技廳的調(diào)研報告也表明，廣州農(nóng)村城鎮(zhèn)多項城市化指數(shù)在全省排名滯后：社會保障覆蓋率排名第 16，是單項排名第一的深圳評估值的 25%；千人衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)排名第 17，是單項排名第一的梅州的 42%；人均綠地面積排名第 15，第一名肇慶市是它的三倍多。以城鎮(zhèn)公共綠地建設(shè)指標為例，2005 年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，在廣州市 15 個重點建設(shè)的中心鎮(zhèn)中，人均共同綠地面積平均值為 2.3 平方米，其中，太和鎮(zhèn) 9.35 的人均共同綠地面積還是基于太和鎮(zhèn)森林覆蓋率較高的基礎(chǔ)上。
4）不公平的戶籍管理制度
自從1958年我國以法律形式將城鄉(xiāng)二元戶籍制度固定下來之后，便衍生出就業(yè)、稅費、教育、醫(yī)療、社保、電力、土地、國資、人才、金融、組織（城市有工會，農(nóng)村無農(nóng)會）等等諸多二元制度。由戶籍制度演化而成的“城鄉(xiāng)分治，一城兩策，一地兩民，一事兩制”的管理體制，不僅限制了農(nóng)民人身自由，也阻礙了經(jīng)濟社會的良性運行，制約了城市化和城鄉(xiāng)一體化進程。農(nóng)民要想改變自己的身份，成為城鎮(zhèn)人口，成本太大。農(nóng)民工及其子女在城市遭受“二等公民”的惡劣待遇，對社會穩(wěn)定造成一定的影響。即使農(nóng)民工在城市打工和居住多年，仍然擁有不了城市戶口，享受不到城市居民待遇。
3 廣州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的對策建議
3.1 加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展，突出城鎮(zhèn)規(guī)劃優(yōu)先原則
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力扶持發(fā)展農(nóng)村服務業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，引導城市資金、技術(shù)、人才、管理等生產(chǎn)要素向農(nóng)業(yè)流動。推進區(qū)域統(tǒng)籌，勢必打破原有的利益格局和行政區(qū)劃界限，要加強對各區(qū)縣的協(xié)調(diào)，要建立跨行政區(qū)域的規(guī)劃建設(shè)協(xié)調(diào)機制，協(xié)調(diào)全市經(jīng)濟發(fā)展和生產(chǎn)力布局、城鎮(zhèn)與區(qū)域建設(shè)、重大設(shè)施共享、區(qū)域環(huán)境保護、資源開發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)合作循環(huán)，避免重復建設(shè)和惡性競爭，提高管理效能。
規(guī)劃是城鎮(zhèn)化發(fā)展的先導，是推進新型城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)工作，只有規(guī)劃好未來城鎮(zhèn)建設(shè)，才能科學的建設(shè)好。城鎮(zhèn)規(guī)劃要完善功能、突出特色，充分利用各自的自然條件、資源優(yōu)勢、文化傳統(tǒng)，對城鎮(zhèn)發(fā)展進行準確定位，充分保護和挖掘地方文化，展現(xiàn)城鎮(zhèn)特色面貌，防止千鎮(zhèn)一面、馬路城鎮(zhèn)的呆板現(xiàn)象，避免“各自為政，遍地開花”無序的城鎮(zhèn)擴張。
3.2完善農(nóng)村城鎮(zhèn)發(fā)展金融支持體系
政府應致力于改善市場在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的局限性，構(gòu)建并完善農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展金融支持體系，加大財政支農(nóng)力度，調(diào)整財政支農(nóng)資金分配結(jié)構(gòu)，“以城促鄉(xiāng)、以工哺農(nóng)”。
建立和發(fā)展農(nóng)村城鎮(zhèn)金融服務體系，引導資金向農(nóng)村城鎮(zhèn)傾斜。扶持建立多層次的農(nóng)村城鎮(zhèn)金融機構(gòu)網(wǎng)絡，幫助定位各農(nóng)村城鎮(zhèn)金融機構(gòu)職能，健全農(nóng)村城鎮(zhèn)保險體系，以此加大信貸資金對農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)的支持力度。
3.3 突出生態(tài)環(huán)保優(yōu)先的建設(shè)原則
廣州市應圍繞建設(shè)生態(tài)友好型城鎮(zhèn)，把環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)放在推行新型城鎮(zhèn)化的突出位置，徹底杜絕先污染后治理的老路子。在城鎮(zhèn)建設(shè)中努力做到先保護后開發(fā)，先配套后施工。為此一要突出抓好節(jié)能減排，積極構(gòu)建城市節(jié)能減排產(chǎn)業(yè)體系，遏制高耗能、高污染行業(yè)，加快重點能源消耗企業(yè)的節(jié)能技術(shù)改造。二要努力改善生態(tài)環(huán)境，結(jié)合城鎮(zhèn)規(guī)劃，根據(jù)功能定位以及生態(tài)環(huán)境容量，對城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模、發(fā)展形態(tài)和開發(fā)方式進行分區(qū)控制；加強城鎮(zhèn)濕地生態(tài)系統(tǒng)、綠地生態(tài)系統(tǒng)和城鎮(zhèn)綠化建設(shè)，著重抓好自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性保護，搬遷生態(tài)敏感區(qū)有污染的工礦企業(yè)。
3.4 推動二元戶籍結(jié)構(gòu)改革，突破城鄉(xiāng)戶籍束縛
以二元戶籍結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)二元管理體制是城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌的最大障礙，必須深化戶籍配套改革。改革城鄉(xiāng)二元體制就是在實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度基礎(chǔ)上，全面放開中小城市、縣域、城鎮(zhèn)的戶口遷移政策，以合法固定住所為基本落戶條件，鼓勵農(nóng)村勞動力就近有房轉(zhuǎn)移[3]。同時逐步剝離城鄉(xiāng)二元體制附加給戶籍制度的各種職能，要使城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，加快其市民化進程。戶籍改革是基礎(chǔ)，就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會保障相配套的措施是內(nèi)生性核心。要創(chuàng)造條件為進城務工的農(nóng)民建立社會保障體系，按照低費率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移、保障水平適當、確保待遇發(fā)放的原則，推行以個人賬戶為核心的養(yǎng)老、醫(yī)療保險辦法。教育資源要在中心城市和小城鎮(zhèn)對農(nóng)民工無條件開放。通過完善保障機制等，降低農(nóng)民進城的成本和門檻。
參考文獻
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關(guān)鍵詞：周村區(qū)；城鄉(xiāng)一體化；實踐啟示
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是中央、省市貫徹落實科學發(fā)展觀做出的重大決策，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局是破解農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民工作難題的根本出路，是推動城鄉(xiāng)共同繁榮的根本舉措，是縮小城鄉(xiāng)差別、實現(xiàn)共同繁榮的根本途徑。區(qū)（縣）作為連接城鄉(xiāng)的結(jié)合點，集政治、經(jīng)濟和社會功能于一身，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌最直接的操作平臺，也是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會一體化新格局的重大突破口。在推進城鄉(xiāng)一體化方面要解決哪些關(guān)鍵問題？有百年商埠之稱的周村區(qū)在這方面的實踐為我們提供了有益的啟示。近年來，周村區(qū)以科學發(fā)展觀為指導，從實際出發(fā)，大力推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，譜寫了一曲城鄉(xiāng)共榮的新篇章。
一、規(guī)劃先導——加快推進城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)一體化
山東省淄博市周村區(qū)區(qū)域相對集中，城鎮(zhèn)化水平相對較高，全區(qū)城鎮(zhèn)化率達到65%，具備城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的有利條件。近年來，周村區(qū)積極樹立城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的理念，加快推進城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)一體化。
樹立城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的理念。周村區(qū)深刻認識到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)是加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化的先導、前提。為此他們堅持城鄉(xiāng)規(guī)劃一張圖、發(fā)展一盤棋、區(qū)域全覆蓋，城鄉(xiāng)一體、科學構(gòu)建城鎮(zhèn)框架。按照“融合中心、一主兩翼、三級聯(lián)動、統(tǒng)籌發(fā)展”的總體思路，圍繞“主城區(qū)、中心鎮(zhèn)、中心村（社區(qū)）”三個層級，將全區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃為1個主城區(qū)、2個中心鎮(zhèn)、22個中心村和29個居民點，構(gòu)筑緊密銜接、布局優(yōu)化、統(tǒng)籌發(fā)展的現(xiàn)代化城鎮(zhèn)體系。融合中心，是指主城區(qū)充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，按照”東新、西古、南商、北工“的總體布局，完善設(shè)施、提升品位、做大規(guī)模、壯大實力，全面融合中心城區(qū)，提升城市綜合功能和承載力。按照規(guī)模適度、布局合理、功能健全、特色突出的要求，以產(chǎn)業(yè)支撐推動建設(shè)發(fā)展，全面提升城鎮(zhèn)綜合實力和承載服務功能。
以“兩區(qū)三村”建設(shè)為載體，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)。把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、農(nóng)村住房改造建設(shè)等相結(jié)合，全區(qū)統(tǒng)一部署，加強規(guī)劃引導，全面整體推進。計劃3年時間，投資20.36億元，完成全區(qū)2個棚戶區(qū)、6個老舊工礦居住區(qū)、9個城中村和12個城郊村改造任務。目前“兩區(qū)三村”改造建設(shè)全面推進，全區(qū)開工建設(shè)5個項目，完成拆遷面積7.2平方米，開工建設(shè)安置房面積9萬平方米。預計到2012年年底，全區(qū)城鎮(zhèn)和農(nóng)村人均居住面積分別達到35平方米和38平方米，城鄉(xiāng)居民生活居住條件將得到切實改善。周村區(qū)已被表彰為“全省農(nóng)村社區(qū)建設(shè)示范區(qū)”。
周村區(qū)的實踐探索啟示我們，加快推進城鄉(xiāng)一體化，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)規(guī)劃是先導，是前提。工作中，必須堅持規(guī)劃先行，特別是要先構(gòu)建起適合本地的城鎮(zhèn)建設(shè)體系，在此基礎(chǔ)上，才能搞好其他方面的銜接規(guī)劃，才能增強規(guī)劃的統(tǒng)籌性、科學性和可操作性。
二、“四兩撥千斤”——“兩區(qū)三基地”產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展戰(zhàn)略架起城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的橋梁
產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展必須以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐。近幾年，周村區(qū)堅持“一二三四”總體發(fā)展思路目標，以“傳承商埠文化、激活商埠經(jīng)濟、打造幸福周村”為出發(fā)點和落腳點，在此總的指導思想下，為推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，突破以往城鄉(xiāng)行政界限和政策“壟溝”，勾畫出了“兩區(qū)兩帶兩基地”的產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，以“兩區(qū)三基地”的產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展戰(zhàn)略這個“四兩”，巧撥城鄉(xiāng)一體化這個“千斤”，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中架起了一座金色的橋梁。
“兩區(qū)三基地”的構(gòu)思主旨。周村區(qū)的“兩區(qū)三基地”就是為了突破以往城鄉(xiāng)分割的行政界限政策“鴻溝”,把過去以鎮(zhèn)和辦事處為“點”零散布局的相關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌規(guī)劃成片狀和帶狀的產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，實現(xiàn)資本、人才、信息、勞動力等生產(chǎn)要素跨越城鄉(xiāng)、高效配置、集約發(fā)展。
“兩區(qū)三基地”的實施。“兩區(qū)”即西部老城區(qū)、東部新城區(qū)，唱好“雙城戲”，深入推進以周村古商城為核心的西部老城區(qū)優(yōu)化提升，改善周村人民的生活居住條件；充分發(fā)揮孝婦河濱河區(qū)域優(yōu)勢，加快推進東部新城區(qū)規(guī)劃擴建。“三基地”即北部先進加工制造業(yè)基地和南部現(xiàn)代物流基地、王村高檔耐材基地，突出抓好309國道市場物流產(chǎn)業(yè)帶發(fā)展，建設(shè)大市場、發(fā)展大物流、實現(xiàn)大增值；目前，309國道串接起的物流產(chǎn)業(yè)帶上已崛起了全國最大工業(yè)用不銹鋼市場，中國家具行業(yè)十大商品交易市場、山東省最大的綜合性多功能機床銷售維修服務中心、輻射華北地區(qū)的中國周村輕紡科技城等一大批市場，年交易額達100多億元，從業(yè)人員近4萬人。北部先進加工制造業(yè)基地和南部高檔耐火材料生產(chǎn)基地。兩基地內(nèi)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)發(fā)展到200多家，壟斷了周村企業(yè)的半壁江山，業(yè)已發(fā)展成為我國對外出口耐火材料的主要基地和重要的精密機床制造基地。在“兩區(qū)三基地”的發(fā)展戰(zhàn)略實施的同時，周村區(qū)還注重加快推進產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，大力實施“優(yōu)一壯二活三”方略。進一步調(diào)優(yōu)調(diào)精農(nóng)業(yè)、調(diào)高調(diào)強工業(yè)、調(diào)大調(diào)活服務業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)加速向“集約化、集群化、高端化”方向發(fā)展，加快培植壯大絲綢紡織、機電設(shè)備、輕鋼結(jié)構(gòu)、精細化工、耐火材料、沙發(fā)家具6大特色產(chǎn)業(yè)集群，努力推動周村老工業(yè)區(qū)實現(xiàn)新的轉(zhuǎn)型發(fā)展。著力構(gòu)建以先進加工制造業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)和都市農(nóng)業(yè)為基本框架的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，以城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局一體化帶動和促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的布局已初步形成。
關(guān)鍵詞：集體土地開發(fā)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、經(jīng)濟效益、生態(tài)環(huán)境
中圖分類號：B845文獻標識碼： A
引言
近年來，隨著北京市世界城市的建設(shè)，城市規(guī)模不斷擴大，城鄉(xiāng)一體化進城得到明顯提升，但在城市化快速發(fā)展的同時，“大城市病”及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來的城鄉(xiāng)差距擴大，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展緩慢、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后、生活環(huán)境差等問題。
一.集體土地利用困惑
為縮小城鄉(xiāng)差距，緩解北京市區(qū)過度膨脹的人口、改善交通擁堵和保護生態(tài)環(huán)境，國家和北京市政府積極探索對農(nóng)村集體土地利用的有效方法，國家出臺相關(guān)政策，保障農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)。
《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》和《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》中明確提出，“深化土地管理制度改革，加強農(nóng)村土地綜合整治，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能。保障農(nóng)戶宅基地物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，在試點基礎(chǔ)上慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。
《土地管理法》中規(guī)定“集體土地不能直接進入土地市場，只有本集體經(jīng)濟組織和成員才可以依法申請使用本集體經(jīng)濟組織的土地建設(shè)住宅或發(fā)展集體產(chǎn)業(yè)”，兩者相違背，使集體土地開發(fā)較困難。
二.集體土地利用模式
在北京市周邊村莊集體土地利用過程中，先后出現(xiàn)了“北京市一級開發(fā)模式”、“雙50模式”、“3個1/3模式”、“西紅門模式”等集體土地改造模式。
2.1.土地一級開發(fā)模式
由政府或其授權(quán)委托的企業(yè)，對一定區(qū)域范圍內(nèi)的城市國有土地或鄉(xiāng)村集體土地進行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補償，并進行適當?shù)氖姓涮自O(shè)施建設(shè)，使該區(qū)域范圍內(nèi)的土地達到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建設(shè)條件，再進行有償出讓或轉(zhuǎn)讓。北京市在開發(fā)中結(jié)合自身情況，形成了以企業(yè)為主導的一級土地開發(fā)模式，運作中“政府主導、市場化運作”，政府“抓兩頭”，控制土地儲備計劃和供應計劃；“放兩頭”即充分利用社會力量實施土地一級開發(fā)。該方法避免了政府在前期的大量資金投入，但土地一級開發(fā)涉及的資金量巨大，參與的建設(shè)單位和施工單位眾多，拆遷賠付標準不一。如果監(jiān)管不嚴，會出現(xiàn)“權(quán)力尋租”的現(xiàn)象，甚至滋生。
2.2.雙50模式
在集體土地開發(fā)時，對原有村莊進行改造過程中，根據(jù)村莊人口數(shù)量和勞動力數(shù)量，按照人均50平方米住宅建筑面積和勞動力50平方米產(chǎn)業(yè)用房建筑面積進行村民宅基地置換，使村民回遷“上樓”，剩余部分除滿足資金平衡外，作為綠化用地。該類模式適用于土地面積較小的村莊，為了保證村民的經(jīng)濟利益，政府繞開“招拍掛”將村集體回遷房建設(shè)用地納入國有，并配套劃撥用地，村集體成立投資管理公司，開發(fā)回遷房和產(chǎn)業(yè)園的配套建設(shè)，使村民永久共享村集體產(chǎn)業(yè)收益的分紅。
2.3. 3個1/3模式
結(jié)合現(xiàn)狀實際情況，以村莊宅基地和現(xiàn)狀集體產(chǎn)業(yè)用地為單位“1”，根據(jù)1/3原則進行土地流轉(zhuǎn)計算，在實際應用中，將用地總量分成三份， “ 1/3”用于解決農(nóng)民搬遷安置和集體經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)； “ 1/3” 用于對投資者農(nóng)民搬遷安置和集體經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)建設(shè)的補償平衡；“ 1/3”用于實施還耕，改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境。該模式應用的前提是需要政府制定相關(guān)政策進行支持，該模式相對于“雙50模式”更易實施，村民的經(jīng)濟利益得到了充分保證，建設(shè)用地的量可能大于“雙50模式”，是“雙50模式”的改進。
2.4. 西紅門模式
西紅門鎮(zhèn)位于大興區(qū)，在村莊改造過程中，充分保障村民權(quán)益，對低端產(chǎn)業(yè)進行改造，使用地符合規(guī)劃，同時改善村莊環(huán)境，增加村民收入。在土地產(chǎn)權(quán)、管理模式及措施保障方面制定相應政策。
土地方面：拆10還2，即拆除10平方公里低端的工業(yè)大院，還建2平方公里的居住與產(chǎn)業(yè)用地，實現(xiàn)8平方公里綠化。
管理模式：全鎮(zhèn)統(tǒng)一成立集體土地經(jīng)營管理公司，依據(jù)各村現(xiàn)在入股土地的價值，形成全鎮(zhèn)統(tǒng)籌分配、農(nóng)民收益（享受分紅）穩(wěn)定增長的長效機制。
行政審批：由雙主體變單主體，區(qū)國土對村集體股份公司核發(fā)集體土地使用權(quán)證；區(qū)發(fā)改對村集體股份公司和投資人的雙主體進行立項；規(guī)劃對雙主體核發(fā)鄉(xiāng)村許可；區(qū)建委對投資人核發(fā)集體房屋產(chǎn)權(quán)證。
由于實施單主體審批，區(qū)發(fā)改委雙主體的立項使權(quán)益主體模糊，可能導致規(guī)劃發(fā)證主體不清晰，造成集體土地收益流失。房、地產(chǎn)權(quán)人分離，在某些特定金融機構(gòu)可以實現(xiàn)抵押融資，但金融機構(gòu)允許對集體房屋所有權(quán)進行抵押與《城市房地產(chǎn)管理法》中的“房地不分離”規(guī)定相違背，導致在對抵押房產(chǎn)處置中，可能造成集體土地收益的損失。
三.總結(jié)
在城鎮(zhèn)化過程中，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的產(chǎn)權(quán)體系下，北京市周邊農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展迫在眉睫，農(nóng)村及土地由于獨特的區(qū)位條件，農(nóng)民應當享有的土地產(chǎn)權(quán)(使用權(quán))與城市居民所享有的產(chǎn)權(quán)就要對等，農(nóng)民也應當享有因為土地流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的增值收益。在土地流轉(zhuǎn)的過程中政府各相關(guān)部門應結(jié)合不同村莊的特點，靈活的制定政策措施，解決城鄉(xiāng)差距，最終實現(xiàn)共同富裕的同時，實現(xiàn)土地存量的開發(fā)和村莊產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，使村莊建設(shè)符合規(guī)劃，也需要地方政府制定不同的措施保證村民的經(jīng)濟利益。
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為全面把握我縣勞動力資源情況，研究勞動力資源對促進我縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和就業(yè)工作的影響，探索優(yōu)化勞動力資源配置，做好就業(yè)再就業(yè)工作，我縣勞動保障部門集中時間、集中人力和縣農(nóng)業(yè)、林業(yè)、教育、發(fā)改、經(jīng)濟商務、扶貧等部門在全縣開展了勞動力資源狀況調(diào)查。現(xiàn)根據(jù)調(diào)查情況提出如下調(diào)研報告。
一、全縣勞動力資源現(xiàn)狀
（一）總體基本情況
此次勞動力資源調(diào)查遍及全縣12個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）99個村民委，勞動力237882人。其中：男性125517人，占總數(shù)52.76％；女性112365人，占總數(shù)47.24％。
1、年齡分布： 16-20歲33908人，占14.3％；21-30歲55190人，占23.2％；31-40歲62851人，占26.4％。41-50歲47571人，占總?cè)藬?shù)的20％。50-60歲38362人，占總?cè)藬?shù)的16.1 ％。
2、文化結(jié)構(gòu)分布：大專及以上文化 3255人，高中文化11945人，初中文化61482人，小學文化133350人，小學以下27850人，分別占總數(shù)的1.36％，5.02％，25.85％，56.06％，11.71％。
3、地區(qū)分布：錦屏22601人，其中：男性12333人，女性11268人；曰者19688人，其中：男性10553人，女性9135人，雙龍營34647人，其中：男性19171人，女性17475人。八道哨 19545人，其中：男性10076人，女性9369人；膩腳14582人，其中：男性7662人，女性6920人；新店10310人，其中：男性5511人，女性 4799人；舍得10107人，其中：男性5478人，女性4629人；溫瀏18091人，其中：男性9162人，女性8929人；樹皮22115人，其中：男性11489人，女性10626人；天星20519人，其中：男性9375人，女性11144人。平寨19126人，其中：男性10044人，女性9512人；官寨26551人，其中：男性 14052人，女性12499 人。
4、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分布：從事第一產(chǎn)業(yè)195949人，占總數(shù)82.37％;第二產(chǎn)業(yè)22709人，占總數(shù)9.55％;第三產(chǎn)業(yè)19224人，占總數(shù)8.08％。
（二）轉(zhuǎn)移基本情況
1、轉(zhuǎn)移地區(qū)分布情況：至20xx年底，全縣累計輸出勞動力84668人，實現(xiàn)勞務總收入2億元，人均勞務輸出占人均純收入的28.2%。其中，縣內(nèi)轉(zhuǎn)移8806人，占轉(zhuǎn)移總數(shù)的10.4％；縣外轉(zhuǎn)移75862人，占轉(zhuǎn)移總數(shù)的89.6％。其中：錦屏轉(zhuǎn)移8993人；曰者轉(zhuǎn)移8749人；雙龍營轉(zhuǎn)移13229人；八道哨轉(zhuǎn)移9818人；膩腳轉(zhuǎn)移4707人；新店轉(zhuǎn)移4063人；舍得轉(zhuǎn)移4042人；溫瀏轉(zhuǎn)移8996人；樹皮轉(zhuǎn)移8275人；天星轉(zhuǎn)移7500人；平寨轉(zhuǎn)移6191人；官寨轉(zhuǎn)移9101人。
2、轉(zhuǎn)移勞動力性別、年齡、文化分布：男性55348人，占轉(zhuǎn)移總數(shù)的65.4％，女性29340人，占轉(zhuǎn)移總數(shù)的34.6％。其中：16－20歲27094人，占轉(zhuǎn)移總數(shù)的32％；21-30歲38947人，占轉(zhuǎn)移總數(shù)的46％；31－40歲13547人，占轉(zhuǎn)移總數(shù)的16％；41-50歲3810人，占轉(zhuǎn)移總數(shù)的4.5％；51－60歲1270人，占轉(zhuǎn)移總數(shù)的1.5％。小學文化37530人，占轉(zhuǎn)移總數(shù)的42.2％；初中文化43181人，占轉(zhuǎn)移總數(shù)的51％；高中及以上文化5757人，占轉(zhuǎn)移總數(shù)的6.8％。
二、我縣勞動力轉(zhuǎn)移特點
（一）轉(zhuǎn)移具有較強的裙帶性和自主性。多數(shù)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移是經(jīng)熟人介紹或引導而實現(xiàn)，通過政府或社會中介服務機構(gòu)組織的人數(shù)不到轉(zhuǎn)移總數(shù)的20％。
（二）轉(zhuǎn)移區(qū)域相對集中。46.6％的勞動力主要集中在深圳、廣州、上海等大城市，縣內(nèi)轉(zhuǎn)移僅為8806人，只占到轉(zhuǎn)移總量的10.4％。
（三）轉(zhuǎn)移具有明顯的兼業(yè)性。隨著二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，我縣相當一部分保留著土地承包權(quán)的勞動力農(nóng)忙時種地，農(nóng)閑時外出務工經(jīng)商，屬亦工亦農(nóng)性轉(zhuǎn)移。
（四）簡單體力勞動成為轉(zhuǎn)移主要途徑。由于我縣絕大部分勞動力素質(zhì)偏低，技能單一，因而從事勞動技能低、勞動強度大、危險性高的行業(yè)的勞動力占到了轉(zhuǎn)移勞動力總數(shù)的80％以上。
（五）轉(zhuǎn)移勞動力逐步轉(zhuǎn)向高層次就業(yè)。一部分轉(zhuǎn)移人員走上了管理階層、技術(shù)崗位；還有一部分經(jīng)過多年的實踐積累，拓寬了視野，增多了知識，有了一定資金，便利用自身的有利條件自主經(jīng)營，從而真正發(fā)家致富。
三、我縣農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移中存在的問題
（一）資源相對分散，總量分布不平衡。我縣23.7萬勞動力的4997平方公里的土地上，而交通和通信信息相對較好的錦屏、八道哨、曰 者的勞動力僅為總勞動力的18.8%，還有近60％的勞動力居住地遠離城鎮(zhèn)高寒或半高寒山區(qū)，其人多地少，交通、信息閉塞，嚴重制約了勞動力轉(zhuǎn)移。
（二）整體文化素質(zhì)較低，就業(yè)半徑小。全縣勞動力中具有高中以上文化的只占勞動力總數(shù)的6.3% ，92％勞動力只有初中及以下文化。從轉(zhuǎn)移就業(yè)情況看，高中以上文化轉(zhuǎn)移率高達95％，初中文化轉(zhuǎn)移率次之為70％ ，小學文化轉(zhuǎn)移率最低僅為35％。可見文化素質(zhì)越高，就業(yè)空間越大。
（三）轉(zhuǎn)移方式上存在一定的盲目性。自發(fā)性轉(zhuǎn)移一直是勞動力轉(zhuǎn)移最主要的方式，加之我縣基層就業(yè)服務機構(gòu)和就業(yè)服務信息網(wǎng)絡尚未健全，勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)缺乏足夠的就業(yè)指導、就業(yè)服務和便捷可靠的信息渠道，導致盲目性很大。據(jù)初步調(diào)查統(tǒng)計，我縣勞動力在轉(zhuǎn)移過程中，經(jīng)政府或中介組織推薦的不足20%。勞動力轉(zhuǎn)移的盲目性帶來了很多的負面影響。首先，它給各級政府及相關(guān)職能部門進行勞動力宏觀調(diào)控，開展有組織勞務輸出和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)等工作增加了難度，降低了勞動力資源利用率。其次，增加了勞動力轉(zhuǎn)移成本，造成人力、財力的浪費和損失。
（四）勞動力就業(yè)沒有形成可靠的保障。由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的長期存在，農(nóng)村勞動力在向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中面臨諸多體制性、政策性障礙。如在就業(yè)政策、社會保障和勞保福利方面，由于缺乏相應的政策和法律保護及有效監(jiān)督，使農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工在就業(yè)環(huán)境、社會保障和勞保福利等方面形成二元分化，對比鮮明。
（五）培訓意向過于集中，且兩級分化嚴重。從05年到07的統(tǒng)計數(shù)字看，在培訓中列前三位的是餐飲服務、客房服務、電子電工，占據(jù)了培訓總量的53.2%。從總體來看，農(nóng)村勞動力大多對市場就業(yè)需求不了解，急功近利心態(tài)較重，大多集中在簡單易學的專業(yè)，而在實施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中需要的養(yǎng)殖、種植、農(nóng)業(yè)農(nóng)機技術(shù)、規(guī)劃、設(shè)計等專業(yè)的培訓趨于零。
（六）勞動力資源轉(zhuǎn)移就業(yè)壓力日漸增大。一是發(fā)達地區(qū)和大中城市對勞動力資源整體素質(zhì)要求越來越高，對簡單勞動力需求量逐漸減少。二是隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，城市面臨安置下崗失業(yè)人員和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的雙重壓力。三隨著我縣城鎮(zhèn)化水平的不斷發(fā)展，其它地區(qū)勞動力資源的涌入，給我縣勞動力資源的轉(zhuǎn)移帶來了競爭壓力。
四、做好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中勞動力資源配置的對策和建議
（一）完善目標責任體系，切實加強對就業(yè)工作的領(lǐng)導。各級政府和有關(guān)部門應充分認識做好就業(yè)工作的極端重要性，加強對就業(yè)工作的領(lǐng)導，把擴大就業(yè)作為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要目標，納入工作目標考核體系，作為政績考核的重要內(nèi)容，定期進行督促檢查。新聞單位應繼續(xù)通過廣播、電視、報刊、互聯(lián)網(wǎng)等多種形式宣傳就業(yè)政策和就業(yè)形勢，宣傳勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的先進典型，引導廣大勞動力轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，依靠自身努力多渠道就業(yè)。
（二）構(gòu)建政策體系，發(fā)揮就業(yè)政策的導向作用。實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)，必然依托城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)政策。隨著我縣城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，實施城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)政策條件已經(jīng)基本具備。因此，一方面需要清理取締限制和阻礙我縣勞動力流動就業(yè)的歧視性政策，一方面要在妥善處理歷史遺留的再就業(yè)問題的同時，從鼓勵學習、鼓勵轉(zhuǎn)移、鼓勵吸納、免費服務等多個方面制定我縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)的一體化政策，使我縣勞動力資源能走得出、穩(wěn)得住、能致富。
（三）完善培訓體系，切實轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念和提高就業(yè)技能。勞動力擇業(yè)觀念和技能素質(zhì)與轉(zhuǎn)移的速度和層次成正比，而職業(yè)技能培訓和職業(yè)指導是提高勞動者素質(zhì)、轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念、促進就業(yè)的重要措施。據(jù)統(tǒng)計，我縣自20xx年開展農(nóng)村勞動力技能培訓以來，通過培訓的勞動力實現(xiàn)就業(yè)率達98%以上。要充分利用和有效整合全縣各類教育培訓資源，完善健全培訓基地和職業(yè)技校、農(nóng)廣校等職業(yè)技能培訓網(wǎng)絡。要改進培訓方式和指導方法，建立培訓責任機制和經(jīng)費投入機制以及工作評估考核機制。通過以上措施，壯大技能培訓和職業(yè)指導力量，建立完善以市場為導向，與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相適應，與就業(yè)緊密結(jié)合的多形式、多層次的職業(yè)技能培訓體系。
（四）完善勞動力市場體系，發(fā)揮勞動力市場促進勞動力資源就業(yè)主渠道作用。按照制度化、專業(yè)化、社會化的要求，完善以公共職業(yè)介紹機構(gòu)為主體，社會職業(yè)介紹機構(gòu)為補充，城鄉(xiāng)一體且布局合理、功能完善、綜合性與專業(yè)性相結(jié)合的市場體系，力求城區(qū)有市場、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有網(wǎng)點、村社有窗口，充分發(fā)揮勞動力市場在促進就業(yè)中的主渠道作用。切實加強對各類職業(yè)中介機構(gòu)的監(jiān)管，勞動保障、工商、城管、公安等部門要通過建立工作聯(lián)動機制，加大聯(lián)合執(zhí)法力度，嚴厲打擊非法職業(yè)中介和各類欺詐行為，維護勞動力市場秩序。積極構(gòu)建就業(yè)服務信息平臺，建立方便、快捷、全程的信息化平臺，使我縣勞動力不出村社就能夠了解到就業(yè)信息，掌握就業(yè)動態(tài)，明確就業(yè)政策。
（五）完善城鄉(xiāng)一體化就業(yè)服務體系，切實發(fā)揮政府職能作用。構(gòu)建縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村“三級”就業(yè)服務體系，將就業(yè)服務延伸至村社。按照機構(gòu)、人員、經(jīng)費、場地、制度和工作“六個到位”的要求，進一步加強鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）勞動保障機構(gòu)建設(shè)，不斷加大硬件和軟件投入力度，充分發(fā)揮基層勞動保障所（站）的重要作用。
（六）積極推進縣域經(jīng)濟發(fā)展，促進勞動力就近轉(zhuǎn)移。按照兼業(yè)性轉(zhuǎn)移與分業(yè)性轉(zhuǎn)移并舉的要求，僅僅用半年甚至更短的時間即可完成全年的耕作任務，一是大力發(fā)展勞動密集型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)能力，實現(xiàn)我縣勞動力充分就業(yè)。二是進一步加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，促進人口和產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，帶動各類服務業(yè)發(fā)展。三是狠抓招商引資工作，實現(xiàn)農(nóng)村勞動力就近轉(zhuǎn)移近，按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，到“十一五”沒末，我縣的各類企業(yè)用工將會達到26000人，至20xx年底，我縣在各類中小企業(yè)的就業(yè)人數(shù)只有8377人，說明我縣勞動力就地就近轉(zhuǎn)移的空間還比較大，引資企業(yè)將會吸納眾多勞動力本地轉(zhuǎn)移就業(yè)。三是要進一步制定完善促進就業(yè)的優(yōu)惠政策，大力支持投資企業(yè)和個體私營經(jīng)濟的發(fā)展，給予返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者以更多“看得見、摸得著”的實惠和支持，形成鏈條經(jīng)濟，拉動二、三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，提供更多就業(yè)崗位。
（七）切實維護進城務工勞動力的合法權(quán)益。現(xiàn)在乃至今后較長一段時期內(nèi)，轉(zhuǎn)移就業(yè)都是解決勞動力資源就業(yè)問題以及加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要措施。切實保護廣大勞務人員合法權(quán)益也將是一項長期任務。首先，要與司法等部門聯(lián)合加強對勞動、社會保險等相關(guān)法律法規(guī)、政策的宣傳，以提高廣大勞務人員的自我防范能力。其次，要采用多種方式和途徑，為務工勞動力提供相關(guān)法律政策咨詢、勞務信息、就業(yè)指導等一系列就業(yè)跟蹤服務，幫助他們解決工作和生活上所遇到的各種實際困難，如勞資糾紛、勞動爭議、突發(fā)事件處理等。三是探索推進適合農(nóng)村實際的多層次社會保障體系建設(shè)，使農(nóng)村勞動力能夠享受到最基本的社會保障，并逐步過渡到城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度。
五、未來發(fā)展規(guī)劃
（一）隨著國家政策的進一步完善，勞動保障法制逐步健全，我縣工業(yè)基礎(chǔ)加強，非公經(jīng)濟快速發(fā)展，勞動保障基礎(chǔ)設(shè)施進一步改善，為全縣勞動保障事業(yè)的健康快速發(fā)展提供了基礎(chǔ)平臺。到20xx年 ，城鄉(xiāng)就業(yè)將達到28.8萬人，其中農(nóng)村勞動力達26.5萬。轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力將達到11.5萬人，常年在外務工人數(shù)將達8.8萬人。到2015年，城鄉(xiāng)就業(yè)將達到30萬人，其中農(nóng)村勞動力達27萬，轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力將達到13萬人，常年在外務工人數(shù)將達10萬人。到2020年，城鄉(xiāng)就業(yè)將達到32萬人，其中農(nóng)村勞動力人數(shù)達28.7萬，轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力將達到15萬人，常年在外務工人數(shù)將達11萬人，農(nóng)村剩余勞動力基本從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來，城鄉(xiāng)就業(yè)將更加充分。農(nóng)村社會保障體系基本健全。
（二）精心組織，加強領(lǐng)導，在全縣勞動保障所（站）設(shè)立專門的培訓工作機構(gòu)，力爭在20xx年建立一個縣級（800平方米）勞動力市場， 20xx年建立四個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級（200平方米）勞動力市場；20xx年建立四個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級（200平方米）勞動力市場。積極完善各項管理制度，做到明確任務，職責分明，確保工作有人抓、有經(jīng)費、有任務、有考核、有實效，使全縣勞動力轉(zhuǎn)移培訓工作有序開展
（三）建立吸納勞動力參與的工業(yè)化路線。目前，我縣有6萬余人在沿海發(fā)達地區(qū)和大中城市流動，按7%比例計算，我縣可吸納4200-6000農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。具體措施是：在法律和**縣產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)劃上，鼓勵有條件的農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，創(chuàng)造勞動力參與工業(yè)化的機會和培養(yǎng)勞動力參與工業(yè)化的能力，為農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供就業(yè)和創(chuàng)業(yè)條件。
關(guān)鍵詞 消防；常識；宣傳；措施
中圖分類號X9 文獻標識碼A 文章編號 1674-6708（2014）121-0124-02
0 引言
近年來，廣東省總體上仍處于火災易發(fā)、多發(fā)期，重大特大火災事故時有發(fā)生。從火災原因來看，多數(shù)火災是由于消防安全意識不強、責任制不落實、消防安全常識缺乏、違反消防安全操作規(guī)程等人為因素引發(fā)的。廣東省21個省轄市經(jīng)濟發(fā)展各異，因此在公共消防設(shè)施、消防裝備建設(shè)等消防“硬實力”有較大發(fā)展的前提下，消防管理、全民消防安全常識等消防“軟實力”則參差不齊，因此通過此次全民消防安全常識知曉情況調(diào)查和研究，對全省消防安全工作實現(xiàn)跨越式發(fā)展具有重要意義。
1全民消防安全知曉率的調(diào)研情況
1.1調(diào)研方法
廣東省公安消防總隊聯(lián)合專業(yè)調(diào)查機構(gòu)，采用計算機輔助電話調(diào)查（CATI）訪對全省21個省轄市，2000個配額的電話進行訪問。[1]
1.2調(diào)研樣本分布情況
樣本根據(jù)廣東省各省轄市人口數(shù)占省總?cè)丝跀?shù)的比例進行分配。本次調(diào)研有效樣本是2010個，其中城鎮(zhèn)居民1205個樣本，農(nóng)村居民805個樣本。固話有效樣本是1006個，手機有效樣本1004個。
1.3調(diào)研樣本基本情況
1.3.1 性別
本次調(diào)研有效樣本中，男性、女性全民分別占比67.91%和32.09%。
1.3.2 年齡
大部分參與調(diào)查的全民屬于青年群體和中年群體，樣本具有一定的代表性，如圖1。
1.3.3 職業(yè)
本次調(diào)研有效樣本中，職業(yè)比例如圖2。
1.4指標體系及計算方法
1.4.1消防安全常識知曉率指標體系及分項權(quán)重
全民消防安全常識知曉率指標體系，包括消防安全防范意識和火場自救逃生知識技能兩個一級指標，消防安全防范意識細分為96119火災隱患舉報投訴電話知曉率，對家用電器線路、燃氣管道、灶具等的檢查習慣，居住或辦公樓等周圍消防設(shè)施的知曉率和人員密集場所安全出口關(guān)注度二級指標；火場自救逃生知識技能細分為了解滅火器功能及使用方法、撥打火警正確提供基本信息、燃氣泄漏處理得當、家用電器或線路著火處理得當、火災不乘坐電梯、身上著火處理得當和身處高層遭遇火情時能夠正確應對情況二級指標。
1.4.2計算方法
全民消防安全常識知曉率得分=消防安全防范意識得分×0.4+火場自救逃生知識技能得分×0.6
消防安全防范意識得分=（96119火災隱患舉報投訴電話知曉率得分+對家用電器線路、燃氣管道、灶具等的檢查習慣得分+居住或辦公樓等周圍消防設(shè)施的知曉率得分+人員密集場所安全出口關(guān)注度得分）/4。
火場自救逃生知識技能得分=（了解滅火器功能及使用方法得分+撥打火警正確提供基本信息得分+燃氣泄漏處理得當?shù)梅?家用電器或線路著火處理得當?shù)梅?火災不乘坐電梯得分+身上著火處理得當?shù)梅?身處高層遭遇火情時能夠正確應對情況）/7。
1.5總體調(diào)研結(jié)果
1.5.1廣東省全民消防安全常識知曉率得分為55.18分[1]
從總體來看，廣東省全民消防安全常識知曉率總體得分為55.18分，其中，安全防范意識得分為37.84分，火場自救逃生知識技能得分為66.74分。
1.5.2廣東省全民有36.57%參與過正規(guī)火災自救培訓和逃生演習
從全省火災自救培訓和逃生演習全民參與情況來看，我省投入及宣傳力度不夠，僅有36.57%的全民表示參加過相關(guān)
活動。
2消防安全常識宣傳教育措施
2.1 城市提升消防安全常識知曉率的措施[2]
聯(lián)合網(wǎng)易郵箱、QQ郵箱、搜狐郵箱定期以發(fā)送公眾消防安全常識訂閱郵件；加強消防演習和對官方微博和“南粵消防在線”微信公眾賬號信息進行宣傳，讓公眾通過更多的新型渠道了解消防安全資訊。
可以聯(lián)合社區(qū)單位對不同行業(yè)/不同建筑的火災防范情況和自救逃生技能進行分類統(tǒng)計，有的放矢地讓消防宣傳人員對相關(guān)的企業(yè)開展針對性強、扎實有效的上門宣講工作。
2.2 農(nóng)村提升消防安全常識知曉率的舉措[3]
在冬春火災多發(fā)季節(jié)、清明掃墓祭祖期間、春耕墾荒燒荒期、森林火災多發(fā)期以及秋收季節(jié)等火災多發(fā)期，地方政府要根據(jù)農(nóng)村火災的特點和規(guī)律，由村委會牽頭，在組織開展農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營單位防火安全檢查的同時，不失時機地通過宣傳單張普及消防安全常識，提醒村民在日常生活中對家用電器線路、燃氣管道、灶具等的做到經(jīng)常檢查的習慣，做到防患于未然。
2.3消防常識宣傳教育從源頭抓起，從校園消防抓起
在學校消防重點部位和人員較密集等場所進行消防演習，如使用滅火器滅火，疏散逃生演練等。
采取給學生布置一份消防安全作業(yè)的形式，讓學生與家長一起完成家庭火災隱患排查和電器使用方面的安全檢查。及時督促家庭成員發(fā)現(xiàn)和消除火災隱患，并記錄下自己的感受和啟發(fā)。
參考文獻
[1]廣東省公民消防安全常識知曉率調(diào)研報告[R].廣東省公安消防總隊.廣州市豪森威市場研究有限公司.
根據(jù)市委關(guān)于黨的群眾路線教育實踐活動的統(tǒng)一部署和《關(guān)于在全市黨員干部中開展“三聯(lián)三知”活動的通知》的有關(guān)要求，開發(fā)區(qū)黨工委組織開展了“干部下基層，為民解難題”活動，要求全區(qū)各級黨員領(lǐng)導干部進一步密切黨群干群關(guān)系，轉(zhuǎn)變工作作風，更加深入地體察民意，廣泛征求意見，為民排憂解難。4月23日、24日，5月9日，我和社會事業(yè)局的有關(guān)同志一起到長村張鄉(xiāng)于樓村進行了調(diào)查研究，廣泛征求基層黨員、干部、群眾的意見建議，經(jīng)匯總整理、分析思考，形成如下調(diào)研報告。
一、長村張鄉(xiāng)于樓村的基本情況
于樓村位于長村張鄉(xiāng)西南兩公里處，全村共有1500口人， 5個生產(chǎn)小組，村兩委成員共有4名，調(diào)解主任1名，監(jiān)委會主任1名，監(jiān)委會成員2名，村組代表15名。共有黨員62名，分為3個黨小組，其中1、2村民組為一個黨小組，組長為張付江，3、5村民組為一個黨小組，組長李青亭，4組為一個黨小組，組長為于德朝。全村共有低保戶24戶，33人，五保戶2人，優(yōu)撫對象2人，其中1名為抗美援朝老戰(zhàn)士李明付，貧困黨員2戶。全村共有土地1950畝，現(xiàn)已流轉(zhuǎn)土地800多畝，占全村土地的40%，主要為花卉種植。葡萄種植面積近300畝，占全村土地的16%，其余為傳統(tǒng)種植。除了發(fā)展種植業(yè)，村里養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展具有一定規(guī)模，現(xiàn)有養(yǎng)豬場4家，存欄豬2000多頭，此外還有一家面粉廠，一家制磚廠。
二、調(diào)研的方式方法
召開了村級組織座談會，參加人員有支部書記于海付、村主任鄭建偉、婦女主任吝春月、調(diào)解主任鄭小軍、一組組長張富江、二組組長于德海、三組組長李青亭及部分黨員代表。
到于樓小學同校長楊松偉、教師張志紅、劉占領(lǐng)、張俊杰、張旭等進行了座談。
到貧困黨員于木金、抗美援朝老戰(zhàn)士李明付、五保戶王宇航、低保戶許彥林等農(nóng)戶家中進行了登門訪談。
查看了于樓村村內(nèi)道路、生活用水供應等。
三、座談調(diào)研征集到的意見和建議
調(diào)研中，黨員、群眾根據(jù)此次活動要求，提出了一些問題和意見，經(jīng)梳理匯總，主要有以下方面：
1、農(nóng)村集體經(jīng)濟薄弱，農(nóng)村生產(chǎn)、生活存在困難。如：于樓村地處崗地，地下水源缺乏，今年借助國家“農(nóng)村飲水工程”已解決了生活用水問題，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水還不能有效解決；村民建房缺乏規(guī)劃，造成一些不穩(wěn)定、不和諧因素。
2、農(nóng)村教育資源不足。一方面隨著城鎮(zhèn)化進程加快，大量農(nóng)村人口進城，農(nóng)村學校生源銳減，學校辦學規(guī)模小，直接影響教育教學水平提升，另一方面留守兒童、家庭貧困學生在農(nóng)村學校學生中的占比較高，教育資源整合會給這些家庭帶來新的困難。
3、農(nóng)村文化建設(shè)落后，農(nóng)民業(yè)余文化生活單一。隨著“農(nóng)村公益電影放映”、“農(nóng)家書屋”建設(shè)、健身場地建設(shè)等項目實施，農(nóng)民文化生活有所改善，但仍不能滿足需求。
4、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程緩慢，隨著生產(chǎn)力水平的提高，土地集約化生產(chǎn)勢在必行，4組群眾要求加快土地流轉(zhuǎn)。
5、農(nóng)民醫(yī)療、養(yǎng)老保障機制仍需完善。新農(nóng)村合作醫(yī)療的開展在很大程度上解決了農(nóng)民看病難、看病貴的問題，但也出現(xiàn)了“小病不能用，大病不管用”的問題，致使個別家庭因病返貧。
6、農(nóng)村干部待遇低，致使干部思想不穩(wěn)定，工作熱情不高。
7、農(nóng)村道路年久失修，群眾生產(chǎn)、出行不便，如于樓村有近2公里的村內(nèi)道路急需修建。
8、低保金偏低，不能有效解決低保戶的生活。
9、個別執(zhí)法單位、個別人存在吃拿卡要等現(xiàn)象。
10、個別部門存在特權(quán)思想，在工作中擠占村里電費等現(xiàn)象。
11、建設(shè)葡萄貯存冷庫用地審批困難。
12、領(lǐng)導干部下基層少，深入群眾少。
13、農(nóng)村學校合并造成上學難。
14、教師缺編，專業(yè)教師缺乏。
15、全市教師待遇不一致，如魏都區(qū)教師每年都多出一個月的獎勵工資。
這些問題困擾著當前農(nóng)村的發(fā)展。
四、幾點體會和建議
1、做決策、定政策要廣泛征求群眾意愿，始終站在群眾立場。群眾觀點是我們黨最基本的政治觀點，群眾路線是我們黨最根本的工作路線。人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，要始終秉持“一切為了群眾、一切依靠群眾”的原則，始終站在群眾立場，做決策、定政策時征求群眾意愿，讓人民群眾在社會發(fā)展中發(fā)揮主導作用。于樓村近年來取得的成績充分證明，在廣泛征求群眾意見基礎(chǔ)上制定出的發(fā)展策略，切實把握住了當前農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展方向，是完全符合科學發(fā)展觀。如積極推行土地流轉(zhuǎn)，既提高了土地經(jīng)濟效益，又增加了農(nóng)民收入，也提高了黨政工作的效率和群眾滿意度。
2、要加大“三農(nóng)”發(fā)展投入，不斷改善民生。“發(fā)展為了群眾，為了群眾發(fā)展”。在帶領(lǐng)群眾發(fā)展經(jīng)濟的同時切實關(guān)心群眾生活，不斷改善民生，增加對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的財政投入，特別是諸如修路、飲水等基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入，讓人民群眾共享改革發(fā)展成果。
