時間:2022-09-08 16:21:46
開篇:寫作不僅是一種記錄,更是一種創(chuàng)造,它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感,將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇社區(qū)低保協(xié)管員工作,希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友,陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
一、切實履行牽頭單位作用,推進(jìn)“進(jìn)社區(qū)”活動的開展
按照省、德陽和廣漢市城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理“七進(jìn)”活動的安排部署,我局作為全市城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理“七進(jìn)”活動的牽頭單位,堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),圍繞建設(shè)和諧繁榮的四川經(jīng)濟強市的總體目標(biāo),按照“清潔化、秩序化、優(yōu)美化、制度化”的評價體系標(biāo)準(zhǔn),切實加強組織領(lǐng)導(dǎo),周密部署安排,認(rèn)真負(fù)責(zé)“進(jìn)社區(qū)”活動的組織、宣傳、動員、實施、督查等工作。相繼制定并下發(fā)了《廣漢市城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理“進(jìn)社區(qū)”工作方案》(廣民發(fā)〔83號),《關(guān)于報送城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工作“進(jìn)社區(qū)”活動有關(guān)材料的通知》(廣民發(fā)85號),關(guān)于印發(fā)《深入開展城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理“進(jìn)社區(qū)”活動考核細(xì)則的通知》(廣民發(fā)105),《關(guān)于在全市社區(qū)開展“除陋習(xí)、樹新風(fēng)”,整潔迎“五一”攻關(guān)月的通知》(廣民發(fā)14號)等文件,對全市“進(jìn)社區(qū)”活動進(jìn)行了詳細(xì)安排部署。使該項工作層層有組織、有領(lǐng)導(dǎo)、有機構(gòu)、有措施、有考核、有落實。通過完善制度、狠抓落實,廣泛宣傳、營造氛圍,搞好調(diào)查、突出重點,加強督查、確保實效等措施落實,實現(xiàn)了全民參與、強力推進(jìn),全市城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理“進(jìn)社區(qū)”活動蓬勃開展,社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量明顯改變,社區(qū)形象明顯提升。
二、加強隊伍建設(shè),提高隊伍素質(zhì)
全市現(xiàn)有清、協(xié)管員、公益性人員189人,黨員干部群眾志愿者10余萬人次,分布在雒城鎮(zhèn)各社區(qū)居委會搞好轄區(qū)小街、小巷、居民小區(qū)清掃保潔。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府圍繞城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工作目標(biāo),及時研究制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理進(jìn)社區(qū)相關(guān)文件下發(fā)到各社區(qū),并召開了各社區(qū)單位主要負(fù)責(zé)人會議,結(jié)合社區(qū)實際情況,進(jìn)一步明確工作目標(biāo)和工作重點,要求各社區(qū)單位認(rèn)真落實工作職責(zé),把城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理和日常衛(wèi)生工作納入目標(biāo)管理,與年終考核掛勾。結(jié)合全市城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工作意見,要求各單位建立和完善了城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工作機制,修訂了管理制度,對清、協(xié)管員工作職責(zé)切實做到有章可循。為我市城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理進(jìn)社區(qū)工作提供了有力保障。
三、建立和完善工作制度,用制度管好隊伍
全市在城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理進(jìn)社區(qū)工作中,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對各社區(qū)城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理實行問責(zé)制度,并與各單位簽定城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工作目標(biāo)責(zé)任書,切實加強清管員、協(xié)管員的管理,充分發(fā)揮好專業(yè)隊伍的骨干作用,更好地搞好我鎮(zhèn)各社區(qū)小街、小巷、居民小區(qū)、樓、院城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工作。加強了協(xié)管員、衛(wèi)生清管員管理辦法的執(zhí)行力度,進(jìn)一步明確各自的工作職責(zé),并采取一級抓一級、層層抓落實的工作方法,強化內(nèi)部管理,突出工作實效,上下配合、齊抓共管、嚴(yán)格考核、獎懲兌現(xiàn),用制度管好隊伍。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的衛(wèi)生清管員、協(xié)管員分布在城區(qū)、場鎮(zhèn)各個社區(qū),所在社區(qū)結(jié)合轄區(qū)內(nèi)的實際路段情況,劃分好衛(wèi)生工作責(zé)任段,明確各衛(wèi)生清管員的清掃保潔范圍,提出具體的工作要求,做到人員落實,工作責(zé)任段落實,實行上班時間全日制保潔。并對他們的工作質(zhì)量每天實施不定時檢查,督促他們認(rèn)真搞好責(zé)任段的清掃保潔工作。在做好清掃保潔過程中,還要做好責(zé)任段市民的城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理宣傳工作,動員社區(qū)居民積極參與城市社區(qū)衛(wèi)生的管理工作,自覺遵守市民衛(wèi)生公約,進(jìn)一步增強市民的環(huán)境衛(wèi)生意識,形成“城市衛(wèi)生,人人有責(zé)”的良好氛圍。衛(wèi)生清管員、城市協(xié)管員的工作質(zhì)量,同時接受鎮(zhèn)政府有關(guān)工作人員和社區(qū)專干的檢查考核,兌現(xiàn)當(dāng)月工資報酬,從而加強了這只隊伍的內(nèi)部管理,提高了城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工作效率。
四、明確目標(biāo)、突出重點、注重實效
按照廣漢市城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理辦公室和鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于20__年城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治工作目標(biāo)責(zé)任書》的要求,圍繞市委、市政府提出的“天藍(lán)、地綠、水清、家潔、城美”的環(huán)境目標(biāo),在廣漢市城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理辦公室的指導(dǎo)下和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組的具體操作下,結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況,制定了城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理進(jìn)社區(qū)工作方案﹑城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理督查曝光問責(zé)工作的實施方案﹑城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理“七進(jìn)”活動的實施方案。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一思想,明確該項活動的重要性,明確責(zé)任,狠抓落實。按照工作部署,逐步實施,不留死角。形成了黨委班子牽頭,機關(guān)工作人員和社區(qū)負(fù)責(zé)人包片包組,將日常城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工作納入目標(biāo)管理,與年終考核掛勾,鎮(zhèn)環(huán)整辦具體負(fù)責(zé)各項工作安排、協(xié)調(diào)良好的工作局面。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下,按照制度化、規(guī)范化、常態(tài)化的要求,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)干部和各社區(qū)干部、清管員戰(zhàn)酷暑、冒嚴(yán)寒,發(fā)揚了特別能吃苦、特別能戰(zhàn)斗的精神,打了一場硬仗。特別是雒城鎮(zhèn)環(huán)整辦的同志,貢獻(xiàn)了無數(shù)節(jié)假日。在開展城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工作中,在市委、市政府關(guān)懷下,,佛社區(qū)“兩委”一班人想辦法、出主意,使佛山小區(qū)環(huán)境菜園變花園、舊貌換新顏。中山、金雁、漢口、桂花、佛山等社區(qū)都積極主動協(xié)調(diào)上級部門解決轄區(qū)內(nèi)有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這期間廣漢市在雒城鎮(zhèn)舉行了集中治理“三亂”工作會、雒城鎮(zhèn)也舉行了集中治理“三亂”簽字等一系列與城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理相關(guān)的活動。在開展城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工作期間雒城鎮(zhèn)共投入經(jīng)費200余萬元﹙用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和專職人員工資﹚。召開專題會議20余次﹑張貼 標(biāo)語100余張,懸掛橫幅20余條,報送相關(guān)信息100余條。。全鎮(zhèn)各社區(qū)居委會出城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理宣傳專欄共計143期,及時清理亂貼亂畫“牛皮癬”及“__功”標(biāo)語73056條,清掃樓梯護(hù)欄灰網(wǎng)20975處,清掃綠化區(qū)181160處,清掃路面80993處,清除各種垃圾10000余噸,疏通陰陽溝陰陽溝24816米,按時按要求全面完成了各社區(qū)環(huán)境整治工作目標(biāo)任務(wù),完成率達(dá)100%,城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理取得顯著成績。
五、存在的問題
經(jīng)過在各社區(qū)開展城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工作中已經(jīng)取得了一定成績,但仍然存在以下 問題:
(一)工作量大。政府所在地雒城鎮(zhèn)常住人口達(dá)15.5萬余人,流動人口5.5萬余人,居民小區(qū)多。加之配合職能部門開展“門前三包”清理、車輛規(guī)范停放,涉及工作內(nèi)容多、范圍廣,工作壓力大,人力不足。
(二)群眾參與性不強。雖然群眾對環(huán)境治理工作有一定的認(rèn)知,但對“自家”環(huán)境搞得好,參與大環(huán)境治理的主動性差。
(三)老小區(qū)的問題。老小區(qū)環(huán)衛(wèi)設(shè)施缺乏、地下管網(wǎng)老化、路面破損,需投入資金多。但老小區(qū)居民物管費用繳納低,與小區(qū)環(huán)境改造資金需用量矛盾突出,是影響城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理的重要因素。
(四)人力、物力、財力有限。由于各種垃圾多,社區(qū)無法清運;轄區(qū)內(nèi)護(hù)城河的治理需要投入大量的人力、物力、財力,各社區(qū)無力解決?!芭Fぐ_”“__功”標(biāo)語反復(fù)出現(xiàn),保潔工作難。
六、下一步打算
﹙一﹚繼續(xù)廣泛宣傳城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理活動的重要意義及作用,深入開展衛(wèi)生和文明常識普及活動;
﹙二﹚隨時監(jiān)督檢查。對各社區(qū)內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生狀況和環(huán)境綜合治理活動的開展情況進(jìn)行監(jiān)督檢查,對存在的問題進(jìn)行及時整改,做到衛(wèi)生不留死角;
﹙三﹚對城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工作堅持常抓不懈、步步深入,一抓到底,逐步實現(xiàn)治理工作全覆蓋;
﹙四﹚加強隊伍管理。組織好清管員隊伍按照“全日在崗、隨時保潔”的要求開展工作,組織轄區(qū)內(nèi)的居民骨干、居民小組長、社區(qū)志愿者及部份低保戶,對轄區(qū)內(nèi)衛(wèi)生死角、“牛皮癬”、“__功”標(biāo)語、建筑垃圾及生活垃圾進(jìn)行及時清理,對我鎮(zhèn)城鄉(xiāng)環(huán)境進(jìn)行集中治理。
一、水渡口街道村居融合的基本情況和運行機制
清河區(qū)水渡口街道位于淮安市主城區(qū)東側(cè),原是城郊結(jié)合部,大部分是農(nóng)村。在淮安市委、市政府“東擴南連、三城融合、五區(qū)聯(lián)動”戰(zhàn)略的帶動下,水渡口中央商務(wù)區(qū)、清河新區(qū)快速崛起,萬達(dá)廣場、茂華國際等一批重大項目加快建設(shè),短短幾年時間,原來郊區(qū)農(nóng)村已經(jīng)成為中心城區(qū)的重要組成部分,農(nóng)民全部“進(jìn)城”上樓。為了積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)民市民化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化,保持社會和諧穩(wěn)定,水渡口街道采取“村居合一、并軌運行”的社區(qū)管理模式。主要做法是:
依村設(shè)居,保持基層管理隊伍的相對穩(wěn)定。在原屬的東郊、新建、洪福、果園四個村基礎(chǔ)上,相應(yīng)成立了東郊社區(qū)、東方麗景社區(qū)、杭州路社區(qū)、合肥路社區(qū),實行“兩塊牌子、一套班子”。由村級兩委班子成員擔(dān)任社區(qū)居委會班子成員,四個社區(qū)的書記、主任全部由原村書記、主任擔(dān)任,基層干部隊伍保持相對穩(wěn)定。另外,按照社區(qū)工作的需要,每個社區(qū)新配了社區(qū)工作者、勞動協(xié)管員、社會管理協(xié)管員等工作人員,加強社區(qū)服務(wù)與管理的力量。如合肥路社區(qū)兩委班子7人,基本為原果園村兩委班子成員,另外配備2名社區(qū)工作者、3名社會管理協(xié)管員、2名勞動協(xié)管員,其他村組干部則分別兼任社區(qū)的計生、統(tǒng)計、會計等專干。
村居并軌,統(tǒng)籌抓好基層社會建設(shè)與管理?!按寰雍弦弧钡纳鐓^(qū)工作任務(wù)復(fù)雜繁重,既要妥善解決好農(nóng)村一些遺留問題,又面臨著大量的社區(qū)管理事務(wù)。四個社區(qū)綜合運用了村級管理與社區(qū)服務(wù)的手段。一是延續(xù)農(nóng)村管理體制機制。在組織建設(shè)中保留了村民小組長、計生專干等職位,在住房安置中盡量保持原來地域群居性特征,維持農(nóng)村關(guān)系紐帶,便于做好征地拆遷、村級集體資產(chǎn)的管理和收益分配、計劃生育、穩(wěn)定等村級事務(wù)管理。二是加強社區(qū)建設(shè)與管理。根據(jù)社區(qū)建設(shè)與管理的形勢需要,逐步將工作重心由村向社區(qū)轉(zhuǎn)變,積極推行網(wǎng)格化管理、文明社區(qū)創(chuàng)建、社區(qū)文化陣地建設(shè)等,重點提高農(nóng)民安置小區(qū)管理服務(wù)水平和居民文明素質(zhì),加快農(nóng)民市民化步伐。三是統(tǒng)籌人員、經(jīng)費投入。統(tǒng)一調(diào)配人員和經(jīng)費投入,主要借助村干部力量和集體收入,做好社區(qū)建設(shè)與管理事務(wù),解決社區(qū)經(jīng)費(每個社區(qū)清河區(qū)財政撥付工作經(jīng)費4萬元/年)、人員(每個社區(qū)3名管理人員、5名左右社區(qū)工作人員)相對不足問題。
靠城生財,實現(xiàn)村級集體資產(chǎn)的保值增值。集體經(jīng)濟有發(fā)展,村民收益才能有保障。按照“規(guī)范管理、合理經(jīng)營”的原則,加強村級集體資產(chǎn)經(jīng)營與管理,確保村級集體資產(chǎn)保值增值。在村級集體資產(chǎn)經(jīng)營中,充分利用地處水渡口中央商務(wù)區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢,購置一些門面房,既有穩(wěn)定的租金收入,又能保證資產(chǎn)保值增值。東郊村將拆遷所得的集體補償款全部用于購買新的固定資產(chǎn)(商鋪門面)用來出租增加收益,從2008年以來先后投資約4300多萬元購買了康城明珠、萬達(dá)廣場、旺旺家園等地段門面房共5505平方米,另有村綜合樓6800平方米出租給中山醫(yī)院,這些成為村級集體經(jīng)濟的主要來源。2011年,該村集體經(jīng)濟收入達(dá)到260余萬元,2012年達(dá)300萬元。其他三個村集體資產(chǎn)雖然相對較少,但是通過積極爭取和市場運作,也購置一些門面房用于出租。村集體經(jīng)濟收益的使用主要有三個方面:一是原村民的福利保障,如社保補貼、老人生活費、低收入群眾的生活補助等。二是村組干部的工資,除了有社區(qū)編制的三名干部、社區(qū)相關(guān)工作人員工資由區(qū)財政撥付,其他人員均由村集體支付。三是村、居事務(wù)性支出,如補貼安置小區(qū)物業(yè)管理、城管等費用。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,全力保障和改善社區(qū)民生。四個社區(qū)中除了東郊社區(qū)以外,其他三個社區(qū)都有拆遷安置小區(qū),居民中既有失地的農(nóng)民,也有拆遷安置的市民。相對于商住小區(qū),拆遷安置小區(qū)低收入群體占比較高。針對這一實際,社區(qū)干部堅持把保障和改善民生、維護(hù)社會穩(wěn)定放在工作首位,采取屬地管理、分片包干等形式,將后遷入的居民與本村農(nóng)民一起納入統(tǒng)一管理。在全面排查、登記造冊的基礎(chǔ)上,開展免費技能培訓(xùn),向轄區(qū)內(nèi)單位推薦就業(yè),安置小區(qū)保潔、保安等盡可能錄用就業(yè)困難人員。積極落實市、區(qū)政策,幫助居民申請辦理醫(yī)保、養(yǎng)老、低保等,堅持“六送”,即生日送壽面、新婚送祝福、節(jié)日送慰問、生病送關(guān)懷、困難送溫暖、亡故送挽聯(lián),讓社區(qū)居民切身感受到村(居)組織的人性化關(guān)懷和服務(wù)。
二、“村居合一、并軌運行”模式
運行中的困難和問題
在實踐中探索形成的“村居合一、并軌運行”社會管理服務(wù)模式,對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加強基層基礎(chǔ)、做好群眾工作等具有不可替代的重要作用。與此同時,“村居合一、并軌運行”的社區(qū)模式,在向城市社區(qū)的轉(zhuǎn)型中也存在一些亟待解決的問題。
村(居)人口迅猛增加、構(gòu)成多元,服務(wù)管理難度加大。隨著商品住宅小區(qū)和新建安置小區(qū)陸續(xù)建成使用,水渡口街道辦事處四個村(居)人口密度大幅提升,組成結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜多元,管理服務(wù)難度加大。如洪福村(杭州路社區(qū)),原來只有村民2800人,而目前轄區(qū)內(nèi)有8個住宅小區(qū),全部入住后居民將達(dá)到5萬人,人員構(gòu)成復(fù)雜,既有村民,又有市民,還有外來人口,僅靠原來一個村(居)的力量難以將社區(qū)管理和服務(wù)工作做到位。
村(居)發(fā)展資源萎縮、收入減少,持續(xù)增收后繼乏力。水渡口街道四個村(居)集體資產(chǎn)大部分是征地拆遷資金的積累,除了東郊村集體經(jīng)濟收入較好外,其他三個村(居)由于資產(chǎn)總量不大,隨著土地的減少和原有一些廠房、門面房的拆遷,集體經(jīng)濟的收入渠道越來越少,現(xiàn)在基本保持在每年30萬元左右,難以滿足村(居)越來越多的各種費用支出。
村(居)干部收入較低、待遇不同,主動性、積極性受到一定影響。近年來,清河區(qū)通過向社會公開招聘社區(qū)工作人員,改善了社區(qū)干部的年齡、文化構(gòu)成。經(jīng)公開招聘的社區(qū)工作人員工資由財政撥付,每月基礎(chǔ)工資1800元左右;村干部工資由村集體支付,每月基礎(chǔ)工資900元左右,客觀上形成了“村居合一”的兩委班子及其工作人員同工不同酬的狀況,再加上村(居)工作負(fù)擔(dān)重、壓力大,較低的待遇與其所承擔(dān)的繁重任務(wù)不相稱,村(居)干部的積極性、主動性受到一定影響。
三、推動“村居合一、并軌運行”模式
健康發(fā)展的對策和建議
“村居合一、并軌運行”模式在淮安市區(qū)和各城關(guān)鎮(zhèn)普遍存在,并且將在較長一段時期內(nèi)繼續(xù)存在,必須從加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化、促進(jìn)社區(qū)和諧發(fā)展的大局出發(fā),高度重視并切實解決好村居并軌運行中存在的困難和問題,真正發(fā)揮好“村居合一”模式在加速農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變、農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)型過程中的重要作用。
在村(居)運行機制上明晰職能、厘清權(quán)責(zé)?!按寰雍弦弧痹诠膭罨鶎訉嵺`創(chuàng)新的同時,迫切需要加強制度建設(shè),明晰“村居合一”后的職能定位,厘清村(居)與物管、村(居)與政府職能部門的權(quán)責(zé),明確村集體資產(chǎn)權(quán)屬及用途,更好地發(fā)揮“村居合一”的綜合效應(yīng)。一是厘清社區(qū)與物管的權(quán)責(zé)。采取“政府支持、市場運作”的辦法,加快推進(jìn)安置小區(qū)物業(yè)管理市場化步伐,引進(jìn)專業(yè)物業(yè)管理公司進(jìn)行管理。社區(qū)應(yīng)加強對住宅小區(qū)物管的監(jiān)督和約束,為社區(qū)居民創(chuàng)造良好的生活環(huán)境。二是明晰部門職責(zé)與社區(qū)服務(wù)的關(guān)系。完善公共服務(wù)事項社區(qū)準(zhǔn)入制度,堅持全面準(zhǔn)入、依法進(jìn)入,以規(guī)范社區(qū)準(zhǔn)入內(nèi)容和程序為重點,減輕社區(qū)工作負(fù)擔(dān)。三是明確村集體資產(chǎn)及其收益的權(quán)屬和用途。村集體資產(chǎn)屬于全體村民,處置好集體資產(chǎn)及其收益,涉及千家萬戶,事關(guān)村(居)發(fā)展穩(wěn)定大局。積極探索村集體資產(chǎn)股份制改造,確權(quán)到人,變村民為股民。
在村(居)區(qū)域劃分上合理設(shè)置、縮小規(guī)模。近幾年來,水渡口街道辦事處轄區(qū)人口比原來增加了16000多人,隨著新建小區(qū)陸續(xù)投入使用,社區(qū)人口將會越來越多。人口的增加,意味著社區(qū)服務(wù)與管理的任務(wù)日益繁重,客觀上要求社區(qū)建設(shè)同步跟進(jìn)。建議合理劃分社區(qū),適當(dāng)縮小現(xiàn)有村(居)的行政區(qū)域和人口規(guī)模,便于社區(qū)服務(wù)和管理。
在村(居)經(jīng)費保障上加大力度、多元投入。經(jīng)費短缺,是“村居合一”社區(qū)建設(shè)中的一個共性問題。一是建立財政投入增長機制,重點是建立社區(qū)建設(shè)投入與地方財力、社區(qū)工作者收入與當(dāng)?shù)芈毠て骄杖雰蓚€同步增長機制。鑒于“村居合一”社區(qū)人多事雜的狀況,出臺有別于城市社區(qū)的專門政策,進(jìn)一步加大財政資金投入力度,保障必要的工作經(jīng)費、人員經(jīng)費。二是制定優(yōu)惠政策,鼓勵社區(qū)發(fā)展各類民間組織和中介組織,實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)無償、低償、有償?shù)挠袡C結(jié)合,緩解社區(qū)資金困難。根據(jù)村居合一、亦村亦居,集體經(jīng)濟發(fā)展后繼乏力的狀況,加大土地政策支持力度,在征收土地時安排一定面積作為留用地,用于發(fā)展集體經(jīng)濟。三是嚴(yán)格執(zhí)行“權(quán)隨責(zé)走、費隨事轉(zhuǎn)”制度,將政府職能部門轉(zhuǎn)移給社區(qū)的社會事務(wù)經(jīng)費足額劃撥給社區(qū)。
我區(qū)起草制定了《下花園區(qū)人民政府關(guān)于基層醫(yī)藥衛(wèi)生體制綜合改革實施辦法》以及鄉(xiāng)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)、村衛(wèi)生室改革方案,基本藥物制度運行補償暫行辦法基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)財政國庫集中支付管理暫行辦法,基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)績效考核暫行辦法,基層醫(yī)療機構(gòu)基本藥物和增補的非基本藥物使用與采購管理暫行辦法等7個配套實施方案,確保了我區(qū)醫(yī)藥體制改革穩(wěn)步推進(jìn)。
加快推進(jìn)基本醫(yī)療保障制度建設(shè)
2012年全區(qū)農(nóng)業(yè)人口26700人,參合25379人,其中農(nóng)村低保、五保、優(yōu)撫對象共3909人,參合率已完成95%,圓滿完成了目標(biāo)任務(wù)。人均籌資標(biāo)準(zhǔn)提高到290元,其中參合農(nóng)民個人繳費50元,各級財政補助240元。實行門診統(tǒng)籌,醫(yī)療費用達(dá)到即時結(jié)算,最高支付限額每人每年7萬元。同時積極探索多渠道補償機制,在4個鄉(xiāng)衛(wèi)生院、2個社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和29個村衛(wèi)生室執(zhí)行一般診療費規(guī)定,按照9元每人次.療程發(fā)放,目前已發(fā)放到位。另外在區(qū)衛(wèi)生局設(shè)立藥品零差率專戶,區(qū)財政撥付藥品周轉(zhuǎn)資金10萬元,用于支付藥品采購。各基層醫(yī)療單位藥品銷售后,將銷售款足額上繳區(qū)衛(wèi)生局藥品零差率專戶,衛(wèi)生局根據(jù)醫(yī)療機構(gòu)購進(jìn)藥品金額足額統(tǒng)一支付藥品經(jīng)營企業(yè)。基層醫(yī)療機構(gòu)的醫(yī)療收入全部上繳區(qū)財政,由財政足額返還用于醫(yī)療機構(gòu)的日常工作經(jīng)費開支。實現(xiàn)了收支兩條線管理。
基本藥物制度和藥品零差率實施情況
4個鄉(xiāng)衛(wèi)生院和3個社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)按照要求實施國家基本藥物制度,執(zhí)行了國家、省確定的基本藥物和增補的非基本藥物有關(guān)規(guī)定?;舅幬锖驮鲅a的非基本藥物由省統(tǒng)一網(wǎng)上集中招標(biāo)采購、統(tǒng)一定價、統(tǒng)一配送,取消藥品加成。統(tǒng)一制作了基本藥物價格公示欄,并在基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)醒目位置公示。2個社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)于2011年4月1日,4個鄉(xiāng)衛(wèi)生院于5月1日,段家堡鄉(xiāng)4所村衛(wèi)生室從2011年8月1日,定方水鄉(xiāng)、花園鄉(xiāng)、辛莊子鄉(xiāng)的25所村衛(wèi)生室從2011年12月1日起全部實行基本藥物和增補的非基本藥物零差率銷售。截止目前,基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)零差率銷售藥品共計137.61萬元。同時,我區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行藥品零差率銷售財政補助政策,截止目前基層醫(yī)療機構(gòu)藥品零差率補助11.42萬元,村衛(wèi)生室按照區(qū)域人口人均5元補助藥品零差零率銷售,截止目前,共補助村衛(wèi)生室藥品零差率銷售1.5萬元。
機構(gòu)設(shè)定、核崗定編和全員聘用
為全面推進(jìn)醫(yī)改工作,我區(qū)全面推進(jìn)基層衛(wèi)生人事制度改革工作,我區(qū)共設(shè)立鄉(xiāng)衛(wèi)生院4所,社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心2所。目前各鄉(xiāng)衛(wèi)生院人員及社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)人員編制已由省、市編制部門批復(fù),其中鄉(xiāng)衛(wèi)生院共43名,社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)共62名。根據(jù)制定的《下花園區(qū)基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)人員競聘方案》及《下花園區(qū)鄉(xiāng)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)招聘方案》,目前已完成鄉(xiāng)衛(wèi)生院院長和社區(qū)服務(wù)中心主任競聘工作,同時,鄉(xiāng)衛(wèi)生院及社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)工作人員競崗工作已完成。目前,2所社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心已辦理機構(gòu)法人證書。鄉(xiāng)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)人員招聘工作待市編辦批復(fù)后即可實施。
促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步均等化
在城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)普遍落實居民健康檔案,健康教育,預(yù)防接種,傳染病防治,兒童、孕產(chǎn)婦、老年人保健,慢性病管理,重性精神疾病患者管理,衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管等10類國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目,截止目前,農(nóng)村居民建立電子檔案15730份,建檔率58%,城市居民建立電子檔案21179份,建檔率52%。農(nóng)村孕產(chǎn)婦住院分娩率達(dá)到100%,繼續(xù)落實農(nóng)村婦女增補葉酸預(yù)防神經(jīng)管缺陷、預(yù)防艾滋病等母嬰傳播、15歲以下人群補種乙肝疫苗工作。截止目前,補助農(nóng)村產(chǎn)婦120人,發(fā)放葉酸164人。認(rèn)真開展基本公共衛(wèi)生服務(wù)績效考核,并將婦幼保健工作納入組織部門考核目標(biāo)。為全區(qū)村衛(wèi)生室配備了微機和打印機。
完善農(nóng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)
積極爭取國家項目支持和地方配套,統(tǒng)籌規(guī)劃,繼續(xù)加強鄉(xiāng)衛(wèi)生院房屋、設(shè)備和人才建設(shè)。積極加強對村衛(wèi)生室標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和一體化管理的力度,目前,我區(qū)已制定了鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍建設(shè)實施方案及鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務(wù)一體化管理實施方案,完成了鄉(xiāng)村衛(wèi)生室的整合,達(dá)到了一村一室一址的要求;并按照村衛(wèi)生室建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)置要求,對辛莊子河南坊村、花園鄉(xiāng)磁炮窯村等8個村衛(wèi)生室進(jìn)行改建,改建后村衛(wèi)生室達(dá)到診療室、治療室、藥房三室分開,基本滿足群眾看病就醫(yī)需要,目前7個村衛(wèi)生室已通過區(qū)衛(wèi)生局的達(dá)標(biāo)驗收。
推進(jìn)分配制度改革,完善激勵約束機制
在界定鄉(xiāng)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)功能和任務(wù)、核定人員編制、核定收支范圍和標(biāo)準(zhǔn),轉(zhuǎn)變運行機制、績效考核的同時,區(qū)政府按國家規(guī)定核定的基本建設(shè)、設(shè)備購置、人員經(jīng)費和其承擔(dān)的公共衛(wèi)生服務(wù)的職能撥付業(yè)務(wù)經(jīng)費,使其正常運轉(zhuǎn)。區(qū)財政局和衛(wèi)生局按照“核定任務(wù)、核定收支、績效考核補助”的原則,共同對鄉(xiāng)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)近3年的收支狀況進(jìn)行測算,明確了收支范圍和補助標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)核定的年度收支預(yù)算額度,由區(qū)財政采取按月預(yù)撥的方式撥付資金,區(qū)衛(wèi)生局根據(jù)其任務(wù)完成情況、患者滿意程度的情況,組織相關(guān)人員對鄉(xiāng)衛(wèi)生院及社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)進(jìn)行全年考核,鄉(xiāng)衛(wèi)生院對村衛(wèi)生室進(jìn)行績效考核,并結(jié)合年終考核結(jié)果進(jìn)行全年結(jié)算。
健全基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系及項目建設(shè)情況
組織實施了城鎮(zhèn)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和定方水中心衛(wèi)生院基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目,定方水中心衛(wèi)生院基礎(chǔ)建設(shè)項目已完工。城鎮(zhèn)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心基礎(chǔ)建設(shè)項目已完成主體工程。在項目爭取上,經(jīng)多方努力,國家發(fā)改委已將區(qū)醫(yī)院基礎(chǔ)建設(shè)項目列入國債投資項目,國債資金補助1200萬元,已于2011年11月15日舉行了奠基儀式,各項工作證在有序進(jìn)行。衛(wèi)生監(jiān)督所基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目和投資165萬元的花園鄉(xiāng)衛(wèi)生院和171萬元的辛莊子衛(wèi)生院改擴建項目均已立項,相關(guān)手續(xù)正在辦理中。
存在問題
一、努力加強社區(qū)組織和社區(qū)隊伍建設(shè)
注重做好社區(qū)組織建設(shè)工作,努力加強社區(qū)管委會和社區(qū)居委會黨支部建設(shè),改善黨的領(lǐng)導(dǎo),進(jìn)一步增強黨支部的凝聚力和戰(zhàn)斗力,為搞好社區(qū)工作奠定了良好的組織基礎(chǔ)。各支部定期召開黨員大會,組織黨員大力開展黨建廉政文化進(jìn)社區(qū)等各項活動,各居委會均成立了計生、文化、衛(wèi)生、民調(diào)、治保等專門委員會以及青年志愿者協(xié)會、老年人協(xié)會、義務(wù)治安巡邏隊等群體性組織,依托這些群體組織大力發(fā)展便民利民活動。為提高社區(qū)人員的工作能力,努力加強了對人員的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和考核,利用培訓(xùn)、研討、自學(xué)考核等方式,學(xué)理論、學(xué)業(yè)務(wù)、學(xué)習(xí)外地典型經(jīng)驗,組織社區(qū)人員學(xué)習(xí)《城市居民委員會組織法》、《河北省人口與計劃生育條例》等相關(guān)法規(guī)。社區(qū)管委會組織2次部分人員到保定、河間參觀學(xué)習(xí)。通過學(xué)習(xí),掌握了有關(guān)的社區(qū)知識,提高了工作能力和服務(wù)理念,工作人員自覺地把全身心投入到社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)中。
二、大力推進(jìn)社區(qū)各項事業(yè)的發(fā)展
我們注重在不斷拓展服務(wù)領(lǐng)域,完善服務(wù)手段的同時,豐富服務(wù)內(nèi)容,主要包括家政服務(wù)、職業(yè)介紹、房屋中介、婚姻介紹、醫(yī)療服務(wù)、法律咨詢、組織業(yè)余文化活動等。在服務(wù)手段上主要是通過熱線電話搞好服務(wù),另外還有其他一些服務(wù)手段,在服務(wù)項目上堅持重點做好以下幾項服務(wù):
一是就業(yè)服務(wù)。通過勞務(wù)輸出,扶持自主創(chuàng)業(yè),加強與勞動部門的合作等多種渠道,解決下崗職工再就業(yè)問題。到目前,我們已幫助156名下崗職工實現(xiàn)了再就業(yè)。
二是社會保障服務(wù)。為300戶無能力就業(yè)的困難家庭落實了最低生活保障,為508戶住房困難的家庭辦理了住房補貼手續(xù),并為286名看病難的下崗職工進(jìn)行了義診,為近500戶困難家庭辦理了醫(yī)療減免卡。
三是充分利用社區(qū)內(nèi)各種文化資源,積極組織居民開展文明、健康、向上的群眾文化活動和居民健康活動。先后組建了秧歌、太極、舞蹈、戲曲等文藝隊伍,舉辦了街頭戲曲晚會,迎“五一”、慶“八一”、“頌國慶”文藝匯演等節(jié)日聯(lián)歡、城鄉(xiāng)聯(lián)合演出“夏日文化廣場”等活動。在20*年舉辦的*市全民健身運動會中,獻(xiàn)縣京開社區(qū)管委會太極代表隊獲得了二十四式太極劍集體二等獎及個人6個單項獎。在20*年度基層群眾文化工作中,我們被授予“百家示范典型”的榮譽稱號。
四是居民生活服務(wù)。為給社區(qū)居民創(chuàng)造一個整潔、優(yōu)美的生活環(huán)境,我們?yōu)榫用窠⒘斯潭ɡ斗劈c165個,為居民清理垃圾600余噸,并聘請了45名衛(wèi)生監(jiān)督員監(jiān)督小區(qū)衛(wèi)生工作。對獻(xiàn)縣一中至北大街、水務(wù)局家屬院、物資局家屬院、法院家屬院、城北新村原軸承廠等十余家近20公里的小街小巷進(jìn)行了路面硬化,極大地改善了居民的居住環(huán)境,得到了廣大居民的認(rèn)可和贊同。
五是做好安全服務(wù)。為了使廣大居民能有一個安全的生活環(huán)境,我們每逢雨季,都要對轄區(qū)內(nèi)舊危房住戶進(jìn)行摸底排查,避免了房屋倒塌砸傷居民事故的發(fā)生;對學(xué)校、賓館、工廠、企業(yè)、門店等人員密集場所進(jìn)行不定期安全檢查,及時發(fā)現(xiàn)安全隱患,并及時協(xié)調(diào)有關(guān)部門予以解決,保證了居民生命財產(chǎn)的安全。我們還大力向居民宣傳安全生產(chǎn)知識,發(fā)放《應(yīng)急宣傳手冊》400余本。宣傳國家安全生產(chǎn)的方針、政策及有關(guān)的法律法規(guī),增強全民安全意識,提高綜合防御能力,有效防止安全事故的發(fā)生。此外,我們又從退休在家的熱心義務(wù)治安工作的老黨員、老干部及低保人群中選出156名,成立了10支義務(wù)治安巡邏隊,并從4*0名下崗人員招聘了28名作為社區(qū)治安協(xié)管員,構(gòu)建了以防促安、防治結(jié)合的治安防控體系。
六是搞好綜合治理工作。向居民開展普法宣傳,開展法律講座和咨詢40余次,為居民發(fā)放法律知識手冊5000余本。北京奧運會、殘奧會期間,開展矛盾糾紛、治安隱患和“大接訪”活動,使居民的意見和問題在社區(qū)得到解決或反映給有關(guān)部門。今年“大接訪”30余次,協(xié)調(diào)處理各類矛盾糾紛20余起,全年未出現(xiàn)一例越級訪,未發(fā)生一起。
七是開展送溫暖、獻(xiàn)愛心活動。設(shè)立了醫(yī)療服務(wù)熱線,對轄區(qū)居民每戶發(fā)放了醫(yī)療手冊和就診優(yōu)惠卡,并為200名60歲以上的居民建立了健康檔案,每年免費體檢一次。今年3月份舉辦了義診,30余名醫(yī)務(wù)人員給600余名居民進(jìn)行了診療。5.12四川*大地震發(fā)生后,我們大力動員做好對四川災(zāi)區(qū)的各項救援活動,為災(zāi)區(qū)捐款近2萬元。
此外在今年的社區(qū)建設(shè)中,涌現(xiàn)出十佳好兒媳、五好文明家庭、文明社區(qū)、安全小區(qū)、文明市民等130個,有力地促進(jìn)了社區(qū)精神文明建設(shè)。
三、工作體會
縣社區(qū)管委會在縣委、縣政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下,在縣民政局直接指導(dǎo)下,積極籌劃社區(qū)工作,謀思路、定目標(biāo)、促實施、抓成效。將社區(qū)建設(shè)工作放在突出位置,取得了較好的效果,回顧起來主要有以下四點體會:
一、領(lǐng)導(dǎo)重視程度高是搞好社區(qū)建設(shè)的前提。縣委、縣政府審時度勢,深謀遠(yuǎn)慮,根據(jù)我縣城區(qū)實際,組建了社區(qū)管委會,成立了社區(qū)居委會,縣領(lǐng)導(dǎo)從這個機構(gòu)的成立到工作的逐步開展都給予了極大的關(guān)注,協(xié)調(diào)有關(guān)單位想辦法給社區(qū)解決辦公用房,并配備了相應(yīng)的辦公設(shè)施及室外活動所需設(shè)備??h委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)多次視察社區(qū)管委會工作。組織民政等部門多次調(diào)研,給予了社區(qū)工作極大的支持。
二、駐區(qū)單位大力支持是搞好社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵。比較突出的有縣代銷社、勞人局、郵政局、網(wǎng)通公司、氣象局、武裝部、增祺幼兒園等部門和單位為社區(qū)工作提供了許多便利條件。如有的提供辦公用房,有的提供打印機、微機等辦公設(shè)施,有的提供活動場所,為社區(qū)開展工作提供了堅實的保障。
一、以服務(wù)項目建設(shè)和扶持企業(yè)發(fā)展來拓展就業(yè)路徑。
以貫徹實施新頒布的《就業(yè)促進(jìn)法》為契機,充分發(fā)揮*市人力資源市場的核心作用,著力扶持企業(yè)發(fā)展,促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟建設(shè),在確保就業(yè)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上,優(yōu)化配置人力資源。全年預(yù)計提供有效就業(yè)崗位2.4萬多個,城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)8200人,城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)人數(shù)2500多人,其中“4050”困難人員再就業(yè)550人,城鎮(zhèn)登記失業(yè)率2.4%,新建外來勞務(wù)基地11個,引進(jìn)外來勞動力1萬多人。
一是全力提升就業(yè)服務(wù)平臺,緩解制約我市企業(yè)發(fā)展的“用工難”問題。按照勞動和社會保障部《城市公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)綜合場所功能手冊》的要求,通過*市人力資源市場,與*市人力資源市場、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道勞動保障服務(wù)所、職介分所和街道社區(qū)等實現(xiàn)計算機實時聯(lián)網(wǎng),形成一個快捷方便的就業(yè)信息收集網(wǎng)絡(luò),開通了*市人力資源網(wǎng)和“16021191”“82217294”等就業(yè)服務(wù)熱線,每周在*日報開辟招聘信息專版,并通過電臺電視臺、網(wǎng)絡(luò)、手機短信等同步招聘信息,固定每星期五上午舉辦招聘會,為有求職愿望的勞動者和有招工愿望的用人單位提供一個通暢的平臺,使人力資源真正實現(xiàn)市場化配置。以3年建成“農(nóng)村勞動力充分轉(zhuǎn)移鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村勞動力充分轉(zhuǎn)移村、城鎮(zhèn)充分就業(yè)社區(qū)”為目標(biāo),在全市232個行政村配備了勞動保障信息員,實時掌握全市勞動力就業(yè)基本情況。
二是外地引進(jìn)和本地培訓(xùn)相結(jié)合,著力培育一支技術(shù)工人隊伍。建立了以勞動就業(yè)培訓(xùn)中心為龍頭,技工學(xué)校、職教中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)成教、黨校和農(nóng)技站等為陣地,社會力量辦學(xué)機構(gòu)為補充的培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò),堅持以市場為導(dǎo)向,大力開辦各類我市緊缺型技工培訓(xùn)班,通過發(fā)放農(nóng)村勞動力免費培訓(xùn)券等形式,重點開展下崗職工、新生勞動力、農(nóng)村富余勞動力尤其是失地農(nóng)民技術(shù)技能培訓(xùn),使他們盡快成為合格的技術(shù)工人,為企業(yè)輸送更多的合格勞動力;積極引導(dǎo)和鼓勵企業(yè)開展以提高職工技能為目的內(nèi)部培訓(xùn),培訓(xùn)和技能鑒定二手齊抓,進(jìn)一步提升我市產(chǎn)業(yè)工人的職業(yè)素質(zhì)。目前已有省批準(zhǔn)的定點培訓(xùn)機構(gòu)17家,全年舉辦各類專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)班30期,培訓(xùn)人數(shù)6000多人;創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)400人;培訓(xùn)農(nóng)村勞動力7100人,新增農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移7000人。與陜西、青海、河南等勞動力富裕地區(qū)的勞動保障部門聯(lián)系,對口建立密切的勞務(wù)協(xié)作關(guān)系,通過宣傳*的區(qū)位優(yōu)勢、用工環(huán)境來吸引當(dāng)?shù)剞r(nóng)民,以補助培訓(xùn)資金等形式提高當(dāng)?shù)芈毥闄C構(gòu)的積極性,大力引進(jìn)外來勞動力尤其是熟練勞動力,有效地幫助本市臺資企業(yè)緩解用工難問題。
三是創(chuàng)建充分就業(yè)社區(qū),確保困難人群實現(xiàn)就業(yè)。創(chuàng)建充分就業(yè)社區(qū)是實施社會和諧、確保城鎮(zhèn)社區(qū)下崗失業(yè)人員得到政府關(guān)愛的有效舉措。今年我市重點加強了社區(qū)勞動保障機構(gòu)建設(shè),在*鎮(zhèn)19個社區(qū)都建立了勞動保障工作站,每個社區(qū)1名大專以上學(xué)歷的專職工作人員,同時配備1名熱心從事勞動保障工作的大齡下崗失業(yè)人員作兼職人員,形成市、街道、社區(qū)三級創(chuàng)建充分就業(yè)社區(qū)工作機制。工作站人員通過入戶調(diào)查、家訪等形式,開展調(diào)查摸底工作,對零就業(yè)家庭和失業(yè)人員全面開展調(diào)查摸底,建立零就業(yè)家庭戶數(shù)和失業(yè)人員的基礎(chǔ)臺帳和數(shù)據(jù)庫,每月開展動態(tài)跟蹤服務(wù)。根據(jù)《城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員靈活就業(yè)社會保險補貼實施細(xì)則》,鼓勵城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員靈活就業(yè),從事非全日制、臨時性工作,對原國有、大集體企事業(yè)的“4555”失業(yè)人員、低保人員和特困職工等實施不超過3年的社會保險補貼;繼續(xù)加大了對公益性崗位開發(fā),積極落實稅費減免、貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼等就業(yè)援助政策,向自主創(chuàng)業(yè)的下崗失業(yè)人員發(fā)放小額擔(dān)保貸款244萬元。社區(qū)登記失業(yè)人員1457名,已就業(yè)1236人;登記困難就業(yè)人員506名,實現(xiàn)就業(yè)440人,申報的零就業(yè)家庭全部消除。
二、調(diào)整和完善社會保障體系使全體人民共享改革成果。
完善的社會保障是一項惠及全體人民的首善之舉,是落實科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容之一。經(jīng)過近幾年持續(xù)不斷的勞動保障政策法規(guī)宣傳和社會保險工作強勢推進(jìn),社會群眾對社會保障的認(rèn)知度和接受度越來越高,社會保險覆蓋面進(jìn)一步擴大。退休人員工資增長,居民醫(yī)保、新農(nóng)保等方案實施,實實在在給廣大群眾帶來了實惠。
一是繼續(xù)強勢推進(jìn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險。從今年起,我們落實城鄉(xiāng)統(tǒng)籌出發(fā),在征繳對象上不再區(qū)分城鎮(zhèn)企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、本地職工和外來務(wù)工人員,把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、個體工商戶和靈活就業(yè)人員都納入重點擴面對象,在去年對全市用工與參保情況調(diào)查摸底、建立了完整臺帳的基礎(chǔ)上,充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動保障所和職介所的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢,及時掌握企業(yè)的招工和用工變化情況,對未按規(guī)定足額參保的用人單位進(jìn)行依法征繳;以監(jiān)察為龍頭,加強與地稅部門的合作,對未按規(guī)定辦理參保的用人單位,責(zé)令限期整改,切實糾正少報、瞞報繳費工資和繳費人數(shù)等違規(guī)行為。同時加快落實社保制度改革,提高自由職業(yè)者、個體工商戶及其雇工的參保積極性,不斷擴大參保覆蓋面。今年預(yù)計新增參保職工1.2萬人,總參保人數(shù)將達(dá)到10萬人;為全市2.7萬名企業(yè)離退休人員人均月新增養(yǎng)老金110元,全部按時足額發(fā)放,社會化發(fā)放率已達(dá)100%。
二是新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在全市范圍內(nèi)全面鋪開。與原有的農(nóng)村養(yǎng)老保險方案相比,新農(nóng)保政策的30%財政補貼、設(shè)置統(tǒng)帳結(jié)合參保模式,使新農(nóng)保參保人員的養(yǎng)老金待遇會隨著地方經(jīng)濟發(fā)展而“水漲船高”,這一政策極大地激發(fā)了農(nóng)民的參保熱情,加上市、鄉(xiāng)兩級聯(lián)動推進(jìn),村干部和黨員骨干對新農(nóng)保認(rèn)識到位,使新農(nóng)保參保人數(shù)急劇增長。截至九月底,全市已有4萬多農(nóng)民參加了新農(nóng)保,占全市應(yīng)參保對象的35%,全年預(yù)計新增參保5萬人。與新農(nóng)保政策推出的同時,對“老農(nóng)保”領(lǐng)取人員的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)也作了適度調(diào)整,全市4500多位養(yǎng)老金領(lǐng)取人員,分別每月增長了5~35元,使這部分人也能享受到我市社會經(jīng)濟發(fā)展的成果,維護(hù)了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。同時我市在*市率先出臺了被征地農(nóng)民老年生活補助辦法,向全市6500多名老年農(nóng)民發(fā)放補助資金近600萬元。
三是各大保險齊頭并進(jìn)。進(jìn)一步擴大了失業(yè)保險覆蓋面,全市失業(yè)保險參保人數(shù)將達(dá)7.7萬人,征繳失業(yè)保險費3700多萬元,失業(yè)保險覆蓋率為98%,失業(yè)保險金享受人數(shù)與失業(yè)現(xiàn)象同比減少。繼續(xù)加大建筑企業(yè)農(nóng)民工工傷保險的參保面,目前工傷保險參保人員達(dá)8.6萬人,其中農(nóng)民工參加工傷保險達(dá)4.2萬人,征收工傷保險基金1350萬元;生育保險基金參保人數(shù)達(dá)6.5萬人,生育保險基金總收入750萬元。
三、維護(hù)企業(yè)和職工雙方合法權(quán)益促進(jìn)經(jīng)濟健康快速發(fā)展。
今年以來,隨著《勞動合同法》和《勞動爭議仲裁調(diào)解法》的貫徹實施,勞動關(guān)系發(fā)生了深刻變化,職工的維權(quán)意識和維權(quán)力度明顯增強;而幾年來一直迅猛發(fā)展的中小企業(yè),在今年突然遭遇了前所未有的困難,許多企業(yè)因產(chǎn)品積壓、資金短缺而陷入欠薪危機。兩方面因素使今年的勞動監(jiān)察舉報投訴案件大幅上升,勞動仲裁案件數(shù)量比去年翻番。為此,我們以維護(hù)企業(yè)和職工雙方的合法權(quán)益為宗旨,加大勞動監(jiān)察執(zhí)法力度,同時創(chuàng)新執(zhí)法模式,把執(zhí)行勞動保障法律法規(guī)與服務(wù)企業(yè)發(fā)展相結(jié)合,使勞動保障監(jiān)察和勞動爭議仲裁調(diào)解更加規(guī)范科學(xué)。
一是協(xié)助企業(yè)規(guī)范內(nèi)部管理,從源頭上減少勞資糾紛的發(fā)生。今年以來,我們有計劃地組織企業(yè)學(xué)習(xí)《勞動合同法》等新法新規(guī),組織了專門力量編寫印發(fā)了勞動合同法及解讀小冊子3萬冊,分頭召集全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、各重點行業(yè)和重點企業(yè)的法人和勞資人員進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn),派人赴南京、北京、上海等地,為*三建、中南集團(tuán)等我市在外的建筑企業(yè)上門進(jìn)行輔導(dǎo),共舉辦培訓(xùn)100多場,參訓(xùn)人數(shù)達(dá)1萬多人次。按照《勞動合同法》精神,重新為我市各大重點行業(yè)編寫了勞動合同樣本。利用“勞動保障監(jiān)察與企業(yè)管理研究會”這一平臺,為企業(yè)學(xué)習(xí)、討論和交流貫徹實施勞動保障法律法規(guī)提供場所,及時了解企業(yè)在執(zhí)行過程中遇到的問題和困難,從而能有針對性地為企業(yè)解決實際問題。
二是繼續(xù)在全市范圍內(nèi)執(zhí)行欠薪預(yù)警和建筑項目工資預(yù)留戶制度,著力防范欠薪特別是農(nóng)民工欠薪事件的發(fā)生。積極做好清理拖欠職工和農(nóng)民工工資工作,確保職工工資按時足額發(fā)放,并將租賃企業(yè)和建筑分包工程項目作為今年的監(jiān)察重點,全力遏制新的工資拖欠現(xiàn)象產(chǎn)生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動保障所配合,按月上報所屬企業(yè)工資支付情況統(tǒng)計表,防糾結(jié)合,防范重大違法行為和群體性突發(fā)事件的發(fā)生。先后開展了人力資源市場秩序?qū)m棃?zhí)法、勞動保障書面審查、勞動合同執(zhí)法等三項專項檢查,結(jié)合舉報投訴案件的處理,重點檢查用人單位合同簽訂、工資支付等情況,共檢查用人單位2000多家,目前已受理舉報投訴案件700多件,督促用人單位支付職工工資近730多萬元。建筑工程預(yù)留戶準(zhǔn)備金近千萬元。
三是實施仲裁辦案新機制。為更好地保護(hù)弱勢群體,我們在年初即開始了勞動爭議案件不再收費,比國家規(guī)定的時間表提前了四個月。根據(jù)新仲裁法的精神,對仲裁案件的審理程序等進(jìn)行了優(yōu)化,更加重視案件調(diào)解,在健全了監(jiān)察、工會三方機制的同時,依托各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處,建立了勞動關(guān)系預(yù)警機制,將勞動爭議處理工作的重心前移,及時化解爭議苗頭,構(gòu)建多渠道、多層次的調(diào)解網(wǎng)絡(luò),共立案受理勞動爭議案件360多起,涉案經(jīng)濟1100多萬元,在規(guī)定時限內(nèi)結(jié)案率100%。
隨著經(jīng)濟形勢的進(jìn)一步趨緊,明年的勞動保障工作任務(wù)將更加艱巨。為此,我們將在今年的基礎(chǔ)上,重點做好如下幾項工作:
一是繼續(xù)創(chuàng)建充分就業(yè)社區(qū)。與兄弟縣市相比,我市的創(chuàng)建充分就業(yè)社區(qū)工作做得還很不夠。明年要進(jìn)一步加大工作力度,要加強組織領(lǐng)導(dǎo),成立專門的工作班子,強化基層勞動保障工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn),充分發(fā)揮社區(qū)協(xié)管員的工作積極性,對城鎮(zhèn)下崗失業(yè)職工尤其是就業(yè)困難人員情況,實際動態(tài)跟蹤管理,確保消除零就業(yè)家庭。加大投入,按照基層平臺建設(shè)“六到位”要求,購置必要的電腦、傳真機等辦公設(shè)施,確保數(shù)據(jù)庫信息及時共享。
二是充分發(fā)揮人力資源市場功能。依托人力資源市場這一平臺,采取一系列有效措施,積極做好下崗失業(yè)職工、城鄉(xiāng)新增勞動力和大中專畢業(yè)生的就業(yè)工作,確保就業(yè)再就業(yè)工作任務(wù)的順利完成。繼續(xù)堅持每周四在《*日報》招聘信息,每周五舉辦人力資源市場招聘會,全年結(jié)合全市工作重點適時舉辦4-5次大型人力資源交流洽談會,為全市各類用工單位招聘合格人才創(chuàng)造條件。進(jìn)一步完善*人力資源網(wǎng)建設(shè),通過開通網(wǎng)上招聘、招聘等業(yè)務(wù),多渠道、全方位為用工單位和求職者提供服務(wù)。廣泛開展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn),進(jìn)一步完善創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系,實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè),積極協(xié)同相關(guān)部門,對有創(chuàng)業(yè)愿望和具備創(chuàng)業(yè)條件的城鄉(xiāng)勞動者開展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn),將培訓(xùn)對象從以失業(yè)人員為主向大中專畢業(yè)生、農(nóng)村富余勞動力以及社會其他群體擴展,提高培訓(xùn)合格率、培訓(xùn)就業(yè)率和開業(yè)成功率。
三是進(jìn)一步落實再就業(yè)優(yōu)惠政策。進(jìn)一步開發(fā)社區(qū)公益性就業(yè)崗位,托底安置城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員,進(jìn)一步加大宣傳力度,將靈活就業(yè)社保補貼落實到位,鼓勵城鎮(zhèn)就業(yè)人員自謀職業(yè)和靈活就業(yè)。加大創(chuàng)業(yè)扶持力度,幫助創(chuàng)業(yè)者解決創(chuàng)業(yè)過程中的資金、場地、技術(shù)等方面的問題,為創(chuàng)業(yè)者提供項目開發(fā)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、開業(yè)指導(dǎo)、小額貸款、場地安排、稅費減免、跟蹤扶持等“一條龍”服務(wù),為創(chuàng)業(yè)者鋪設(shè)綠色通道。健全被征地農(nóng)民就業(yè)扶持政策,對城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的被征地農(nóng)民統(tǒng)一發(fā)給《再就業(yè)優(yōu)惠證》,享受同等就業(yè)扶持政策。其他在法定勞動年齡內(nèi)有勞動能力和就業(yè)要求但未能就業(yè)的被征地農(nóng)民,視同城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員,發(fā)給《就業(yè)登記證》,享受城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員的就業(yè)扶持政策。
四是啟動“金保工程”。實施金保工程既是上級部門的要求,也是我市社會保障工作的實際需要。我市現(xiàn)有養(yǎng)老、醫(yī)療等8個社會保險險種,分別由社保處、醫(yī)保中心等5個經(jīng)辦機構(gòu),由于各險種推行的時間有先后,5個經(jīng)辦機構(gòu)分別來自勞動、財政、人事、民政四個部門,所以每個經(jīng)辦機構(gòu)均有獨自的計算機硬件配置和軟件運行系統(tǒng)。經(jīng)過多年的運行,許多設(shè)備已經(jīng)老化,帶來很大的事故隱患,加上明年城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農(nóng)保、被征地農(nóng)民基本生活保障等工作將全面推行,原有的硬件和軟件都需要升級更新。但如果再按過去社保、醫(yī)保等分頭實施,不可避免地造成重復(fù)投入和低效高成本,而且各個險種之間的資源不能共享,不能實現(xiàn)社會保險統(tǒng)一登記申報。所以按照省、市的工作要求,借鑒周邊兄弟縣市的做法,采取“一次規(guī)劃,分步實施”的方法,建立統(tǒng)一的勞動和社會保障信息平臺,簡稱“金保工程”。一旦實現(xiàn)信息平臺互通,我們將實行五保合一辦公模式,用人單位和職工只要在一處就能辦完所有事項,實現(xiàn)網(wǎng)上申報、數(shù)據(jù)網(wǎng)上傳輸,與醫(yī)院、藥房、參保單位、財政、稅務(wù)聯(lián)系更加緊密,實現(xiàn)真正意義上的上下貫通、實時監(jiān)管,減少了社保風(fēng)險,有利于社會保險的安全運行。預(yù)計總投資約1300萬元。
五是實現(xiàn)社會保險與經(jīng)濟發(fā)展之間的適度平衡。在當(dāng)前從緊的經(jīng)濟形勢下和復(fù)雜的勞動關(guān)系中,充分考慮到企業(yè)對社會保險的承受能力,努力尋找執(zhí)行勞動保障政策法規(guī)與服務(wù)地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)的最佳結(jié)合點,全面實施社會保險費依法征徼的基礎(chǔ)上,注重社會保險在各類企業(yè)中的廣泛性和平衡性。我們將借助全市各行業(yè)商會的作用,分行業(yè)召開企業(yè)負(fù)責(zé)人會議,交流對社會保險的看法、做法以及意見、建議,通報各企業(yè)的實際參保情況,提出參保要求。既維護(hù)好企業(yè)職工的合法權(quán)益,又保障企業(yè)健康發(fā)展。同時加強對農(nóng)民工和外來人員參保問題的研究,探索外來人員綜合保險制度和農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度。繼續(xù)加大工傷保險尤其是農(nóng)民工工傷保險擴面力度,力爭實現(xiàn)農(nóng)民工全員參加工傷保險。強化失業(yè)保險的征繳,失業(yè)保險與社保統(tǒng)一基數(shù)、統(tǒng)一征繳,合理確定失業(yè)保險待遇水平,逐步提高失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn),充分發(fā)揮失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)的作用。
六是進(jìn)一步擴大醫(yī)療保險覆蓋面。充分利用報紙、廣播、電視等多種形式,大張旗鼓地宣傳城鎮(zhèn)職工醫(yī)保和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保政策,力爭將所有人群都納入醫(yī)保體系,使人人享有醫(yī)療保障。完善城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險方案,逐步提高參保人員的醫(yī)療待遇,緩解“看病難、看病貴”的矛盾;總結(jié)醫(yī)保異地刷卡試點的經(jīng)驗,力爭推而廣之,將*市區(qū)幾大重點醫(yī)院納入醫(yī)保異地刷卡范圍;繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險,勞動保障部門、街道社區(qū)、教育主管部門形成合力,力爭實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民醫(yī)保全覆蓋。探索城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險與新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險的并軌。繼續(xù)落實醫(yī)保進(jìn)社區(qū)政策,力爭將所有符合條件的社區(qū)醫(yī)院都納入醫(yī)保定點范圍,鼓勵和引導(dǎo)參保人員到社區(qū)醫(yī)院就診,方便參保人員就醫(yī)便利。
七是全面推廣新型農(nóng)保政策。新農(nóng)保政策是惠及面最廣的一項善政,所以一定要做好做實,要使新農(nóng)保做到家喻戶曉、人人皆知,在農(nóng)村營造人人關(guān)心農(nóng)保、踴躍參加農(nóng)保的良好氛圍。全面鋪開新農(nóng)保參保工作,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)大力推進(jìn),確保所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度參保率達(dá)到100%全覆蓋。
八是適當(dāng)調(diào)整機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險政策。隨著近年機關(guān)和事業(yè)單位嚴(yán)控人員增長,使機關(guān)事業(yè)單位參保人員數(shù)量逐年減少,基金面臨較大風(fēng)險。為此,我們擬將部分公務(wù)員(含參照公務(wù)員管理的事業(yè)人員)不再納入機關(guān)事業(yè)單位保險范圍,離退休人員改由財政支付;將已改制轉(zhuǎn)企的生產(chǎn)經(jīng)營性事業(yè)單位人員,納入企業(yè)職工養(yǎng)老保險參保,離退休人員養(yǎng)老待遇標(biāo)準(zhǔn)保持不變;探索破解農(nóng)林場圃單位的養(yǎng)老保險難題。
及決策民主基礎(chǔ)上的矛盾化解機制,來實現(xiàn)和諧社會的可持續(xù)發(fā)展。
關(guān)鍵詞:農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群;社會管理;戶籍制度改革;法治命題
中圖分類號:df34
文獻(xiàn)標(biāo)識碼:a doi:10.3969/j.issn.1008-4355.2013.04.09
一、契入改革進(jìn)程的時代課題:農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群之社會管理創(chuàng)新
自人類邁入機器工業(yè)時代始,城市化水平便成為該時代衡量社會進(jìn)步程度的重要測度性指標(biāo)。城市化是一個具有豐富內(nèi)涵的歷史動態(tài)式概念,但其實質(zhì)含義是恒定的:隨著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展,農(nóng)村人口逐漸減少,城市人口數(shù)量則相應(yīng)穩(wěn)步上升。此乃城市化概念的核心蘊義,也是各國立法予以制度保障的明確方向。但觀之中國,建國后的戶籍政策和相關(guān)立法卻背離此義,嚴(yán)控農(nóng)村人口移入城市,固定與僵化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),造成戶籍分域的隔離與歧視。改革開放后,農(nóng)村居民要求放寬戶口遷移控制的呼聲高漲,為回應(yīng)民意并適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的走勢,中央和各地在農(nóng)村人口轉(zhuǎn)戶問題上開始朝向革新意志的制度摸索。從封閉的禁錮走向開放的流動,我國戶籍制度改革正在完成由被動到主動的超越,這種超越使得我們必須直面社會管理角度一系列前所未有的新型法治課題。
(一)研究之背景:以巨量農(nóng)村人口的城市遷移為歷史圖景
歷覽各朝,戶籍制度皆是對轄區(qū)人口進(jìn)行管理的重要社會制度,但在中國的計劃經(jīng)濟時期,該制度卻被異化為分隔城鄉(xiāng)、阻滯遷徙的壁壘政策。改革開放以來,大量農(nóng)民為城市市場經(jīng)濟的活躍度及就業(yè)機會的開放性所吸引,從而離土離鄉(xiāng)謀求更廣的生存空間,以解決土地供養(yǎng)的有限性困境。但是,進(jìn)入城市發(fā)展的職業(yè)群隊,無法越過戶籍制度的藩籬從而歸入市民階層,成為身份尷尬的城、農(nóng)兩棲成員。他們同他們的家庭最渴望的就是能放寬戶口遷移的控制,對其入城就業(yè)定居的客觀事實進(jìn)行戶籍確認(rèn),從而能享受城市戶口所連接的諸多利益保障。民眾訴求如此強烈,使得中央政府開始對戶口政策進(jìn)行必要的調(diào)整,北京、上海、深圳、重慶、成都、長沙等城市陸續(xù)在戶籍制度上進(jìn)行大膽的改革。于當(dāng)下之中國而言,農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶入城,已成為重要的社會發(fā)展態(tài)勢。
這場戶籍制度改革發(fā)軔于20世紀(jì)80年代初,旨在逐步取消計劃經(jīng)濟時期戶口遷移的指標(biāo)限制,改革采取了適合中國特點的模式,實行人口轉(zhuǎn)移審批制與分點試驗方式。就國外的經(jīng)驗來看,對于轉(zhuǎn)移人口的注冊登記,適用尊重遷徙自由、承認(rèn)居住現(xiàn)實的登記制,多數(shù)國家規(guī)定:在現(xiàn)住地居留期滿,戶口管理部門即將其作為當(dāng)?shù)爻W∪丝诘怯洝N覈鞘械默F(xiàn)實容量有限,土地的農(nóng)業(yè)活動尚未形成產(chǎn)業(yè)效益,對于農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移仍主要采取審批制。[注:審批制是指雖然有人口遷轉(zhuǎn)的事實,但不能滿足準(zhǔn)入條件者,仍不能獲得當(dāng)?shù)氐木用駪艨?。盡管我國的改革中也出現(xiàn)了取消資格審查、整體轉(zhuǎn)戶的模式,但全國各地的主要革新思路仍然是保持農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)城市戶籍的轉(zhuǎn)移審批制。 ]進(jìn)入21世紀(jì)以來,各地實施了不同的遷戶政策,改革已進(jìn)入到深度的攻堅階段,2010年,國務(wù)院將戶籍制度改革列入經(jīng)濟體制改革的11個重點領(lǐng)域,“十二五”規(guī)劃明確提出要“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化”。在戶籍制度改革中,大量農(nóng)村居民遷入城市,僅以四大直轄市視之:1998年至2009年底,上海市的農(nóng)業(yè)人口由379萬人降低為166萬人;北京市2009年底的城市人口數(shù)量突破了該市2020年的控制目標(biāo);截至2010年8月,重慶市全面啟動戶籍制度改革1年,已有223萬多人轉(zhuǎn)戶入城;天津市2010年末全市農(nóng)村人口只余265.70萬人,城鎮(zhèn)化率為79.55%,比2000年提高7.15個百分點。2011年10月,國家人口計生委《中國流動人口發(fā)展報告2011》,報告預(yù)測未來10年全國將累計轉(zhuǎn)移1億以上農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)??梢?,在我國尚無法一步到位消弭城鄉(xiāng)居民身份差距的現(xiàn)
中,農(nóng)村人口轉(zhuǎn)戶遷移入城,已是不可阻遏之時代洪流,同時,它也引出社會管理工作之時代新課題:在巨量農(nóng)村人口入城的沖擊與挑戰(zhàn)面前,如何作創(chuàng)新之舉。
(二)探索之方向定位:以城市群體分化的管理需求為價值取向
在這場洪波巨瀾的時代變革中,城市社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大的變化,分離出城市原住居民群和農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群這兩個新舊居民群體。綜觀學(xué)術(shù)界之探索,已有的研究局限于以職業(yè)分類、組織資源、經(jīng)濟資源和文化資源的占有狀況為標(biāo)準(zhǔn)來區(qū)分城市人群[注:例如,中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所“當(dāng)代中國社會結(jié)構(gòu)變遷研究”課題組根據(jù)對全國城鄉(xiāng)抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)的分析,并以職業(yè)分類為基礎(chǔ), 以組織資源、經(jīng)濟資源和文化資源的占有狀況為標(biāo)準(zhǔn), 將我國城鄉(xiāng)社會成員劃分為社會上層、中上層、中中層、中下層及底層等五大社會等級、十個階層。其中,處于底部的兩個等級是中下層(包括個體勞動者、一般商業(yè)服務(wù)業(yè)人員、工人、農(nóng)民) 、底層(包括生活處于貧困狀態(tài)并缺乏就業(yè)保障的工人、農(nóng)民和無業(yè)、失業(yè)、半失業(yè)者) 。該課題組于2004 年出版論著《當(dāng)代中國社會流動》,將上述十個社會階層又分為優(yōu)勢地位階層、中間位置階層和基礎(chǔ)階層等三大社會等級, 其中,基礎(chǔ)階層包括商業(yè)服務(wù)業(yè)員工階層, 產(chǎn)業(yè)工人階層, 農(nóng)業(yè)勞動者階層, 城鄉(xiāng)無業(yè)、失業(yè)、半失業(yè)者階層。 ],而本文認(rèn)為,這種區(qū)分方式僅是上下層屬的平面縱式劃分,除此之外,我們還必須關(guān)注群團(tuán)空間隔離的立體維度展呈狀況。由此,本文主張:以城市環(huán)境認(rèn)同感、融入度、文化形態(tài)、倫理觀念、生活方式為標(biāo)準(zhǔn),我們必須承認(rèn),于戶籍制度改革的進(jìn)程中,城市社會結(jié)構(gòu)已界分出城市原住居民群和農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群,在兩者之外,還有一直在城市謀生但沒有放棄農(nóng)村居民身份的流動職業(yè)農(nóng)民群。具體析之,農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民層中包括初次脫離土地農(nóng)作移居城市的新興移民群,以及早已進(jìn)入城市生活就業(yè)后于戶籍改制中獲取市民資格的歷史移民群,這是我國戶口改革基本取向背景下的正常階層分化,分化導(dǎo)致社會關(guān)系復(fù)雜度加深,也帶來更多的社會問題,社會管理必須直面此變化,裹挾深入時代的改革勇氣,開展制度創(chuàng)新與實踐摸索。 傳統(tǒng)的社會管理模式是在區(qū)域城市人口生活方式、文化形態(tài)、倫理思想等分殊較小的基礎(chǔ)上設(shè)定的,隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,城市中的流動人口數(shù)量增多,社會管理加入了一些創(chuàng)新思路,比如通過補進(jìn)利益、突發(fā)應(yīng)急、治安綜治等手段,來平衡城市流動人口的利益、控管流動人口的秩序。但在國家戶籍體制改革的轉(zhuǎn)型期里,針對轉(zhuǎn)戶農(nóng)民群體的社會管理問題,這種補丁式完善創(chuàng)新已不敷其用。轉(zhuǎn)戶農(nóng)民是比流動人口更為巨量的人群,轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的城市化治理,是比處理流動人口更為艱難的重大社會課題,而轉(zhuǎn)戶農(nóng)民又是一個在生活和文化上與城市相異、在經(jīng)濟與心理上處于弱勢的群體,為避免他們成為邊緣人群,就必須進(jìn)行社會管理法律制度的創(chuàng)新。目前相關(guān)的學(xué)術(shù)研究并未著力于此課題,雖然近年來以
農(nóng)民入城為
主題撰文進(jìn)行釋論者有所增加,但基本上都偏重于檢視轉(zhuǎn)戶數(shù)量上的直接成效,對社會管理創(chuàng)新問題的探索深度不夠,語焉不詳、未中肯綮的簡單考釋與評說,對于社會管理的法治助益也較少,如此水平的學(xué)術(shù)現(xiàn)狀,與我國第三次經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期的發(fā)展形勢極為不配,為填補相關(guān)理論之不足,本研究將進(jìn)行全面探進(jìn)之嘗試,以求促進(jìn)理論界的研討充分地活躍起來。
有鑒于此,本文探索的方向定位為:圍繞農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群社會管理的需求,分解出三個法治子命題,將群體對社會需求的及時回應(yīng)上升為法律規(guī)范,依法而治。具體而言,首先要研究對轉(zhuǎn)戶移民群的民生保障問題;其次,要挖掘?qū)Υ巳后w民眾秩序的治理問題;再次,還要考量釋解其民意沖突的路徑問題。從三個維度來統(tǒng)合共治的學(xué)術(shù)文本建言,旨在摸索對農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群進(jìn)行創(chuàng)新型社會管理的法治化進(jìn)路,為我國社會的安定、協(xié)調(diào)發(fā)展提供學(xué)術(shù)支持。
二、利益配給的實質(zhì)公平:民生保障中現(xiàn)代化法治理念之輸入
給予不同出身、文化、職業(yè)等背景之公民同等的社會待遇,是基礎(chǔ)性的形式公平,乃傳統(tǒng)的法治理念;慮及公民間的具體差異,傾斜配置社會利益,并將差異的負(fù)面影響降至最低,這種實質(zhì)公平才是法治的現(xiàn)代化理念。在中國戶籍制度改革的重要歷史時期,出現(xiàn)了農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群這樣一個新興的城市公民群,群體的農(nóng)耕社會特征、鄉(xiāng)土文化意識、宗族脈
系傳統(tǒng)置放在城市環(huán)境中,成為其無法嵌入城市人群的異質(zhì)性標(biāo)識,同時,該群體的經(jīng)濟、心理弱勢也延宕了他們與城市自相容到相融的過程。因此,對于如此龐大的一個異質(zhì)并弱勢的群體,應(yīng)該在保障其民生水平的利益配給制度中引入實質(zhì)公平理念,才能真正實現(xiàn)社會正義。
(一)立法應(yīng)當(dāng)對社會保險利益進(jìn)行傾斜配置
對于農(nóng)村轉(zhuǎn)戶群體的社會保險問題,關(guān)鍵節(jié)點在于立法中如何有理有節(jié)地強化實質(zhì)公平理念??疾炷壳叭珖鞯氐南嚓P(guān)制度,就農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群的社會保險待遇處理,有三種模式:第一類是城鄉(xiāng)統(tǒng)一待遇型,如云南省紅河州和四川省成都市[注:作為西部的經(jīng)濟優(yōu)勢城市,該市自2011年4月1日起,將非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員綜合社會保險與城鎮(zhèn)職工社會保險全面并軌。 ],高揚城鄉(xiāng)民眾權(quán)益同等的旗幟,重新整合社保方案,轉(zhuǎn)戶者參加的是城鄉(xiāng)一致的社會保險;第二類是選擇交叉待遇型,如重慶、陜西、寧夏、青海、云南等省市,此模式尊重轉(zhuǎn)戶者意愿,由其選擇轉(zhuǎn)歸待遇標(biāo)準(zhǔn)較高的社會保險序列,既可保留某類農(nóng)村社保待遇,延續(xù)農(nóng)民的優(yōu)惠政策,又可參加某個城鎮(zhèn)居民社保子項,交叉享受社保待遇;第三類是變更為城鎮(zhèn)居民待遇型,如廣西、內(nèi)蒙古、新疆、甘肅、貴州等?。ㄗ灾螀^(qū)),轉(zhuǎn)戶農(nóng)民進(jìn)入市民的社會保險行列,平等地享受城鎮(zhèn)居民社保的各種待遇。
檢視這三種模式,紅河州與成都市城鄉(xiāng)社保綜合一體化的程度之高,在全國亦為典范,但我國其他省市基于社會發(fā)展現(xiàn)實的局限,無法跟進(jìn)復(fù)制。從實質(zhì)公平的角度評價,選擇交叉待遇型更適合于轉(zhuǎn)戶的過渡期,以重慶為例,在創(chuàng)新中,出臺了全國彈性最大的轉(zhuǎn)戶退地辦法;在社會保險問題上也注意到對這一群體的偏重保護(hù),譬如,該市規(guī)定轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在入籍之后退地之前即可參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險,退地后還可變更為農(nóng)轉(zhuǎn)非征地養(yǎng)老保險,享受較高水平的保險待遇;再如該市轉(zhuǎn)戶農(nóng)民可自由決定參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險或者城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險等。賦予轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在進(jìn)入社會保險序列時有極為寬泛的選擇權(quán),彰顯的正是實質(zhì)公平的核心理念,這種社會管理的創(chuàng)新理念,在我國其他地區(qū)具有廣泛的可借鑒意義。因此,地方立法在轉(zhuǎn)戶改革的攻堅階段,應(yīng)該大膽深入貫徹社會管理的創(chuàng)新理念,在社會保險制度的實質(zhì)公平問題上,可以考量優(yōu)于城鄉(xiāng)雙層體系內(nèi)的繳費標(biāo)準(zhǔn)和過渡階段待遇,設(shè)定傾斜保護(hù)期,期終后再定位于同等標(biāo)準(zhǔn)待遇。
(二)立法應(yīng)當(dāng)對社會福利、救助事項進(jìn)行合理安排
與社會保險需要履行繳費義務(wù)不同,社會福利、救助選取單向配給的路徑,不需要公民繳納費用,且利益供給的覆蓋面更廣,涵括就業(yè)、居住、教育等各個民生領(lǐng)域,喪失土地利益的農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群,會非常關(guān)注社會福利、救助制度能提供何種程度的保障,因此,立法必須有明確的表示與具體的安排。從有助于對農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群這個弱勢群體予以幫扶的角度,以下幾個主要問題應(yīng)予關(guān)注:
第一,要盡力滿足住房之需。在戶籍制度改革中,很多地區(qū)通過轉(zhuǎn)戶條件中的住房標(biāo)準(zhǔn)來化解移民群體的居住壓力,比如天津、貴州[注:貴州省2009年6月24日開始實施《省人民政府批轉(zhuǎn)省公安廳關(guān)于推進(jìn)戶籍制度改革的意見的通知》,通知指出:“凡貴州省籍農(nóng)業(yè)人口在我省城市、城鎮(zhèn)有相對固定工作(務(wù)工、經(jīng)商等)和相對固定住所(公有住房、集體住房、私有住房、租賃房屋以及其他房屋)半年以上的,可以辦理本人、配偶及其直系親屬的城市、城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)常住戶口。凡本省籍農(nóng)業(yè)人口投靠居住在我省城市、城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口且生活、居住有保障親屬的,可以辦理城市、城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)常住戶口?!?]、云南[注:云南省在2007年《云南省人民政府關(guān)于深化戶籍管理制度改革的意見》中明確指出:以準(zhǔn)入條件取代人口控制指標(biāo),申請人在居住地同時具備有合法固定住所和穩(wěn)定生活來源這兩個條件,準(zhǔn)予在居住地落戶。合法固定住所是指:取得《房屋所有權(quán)證》的住宅;單位分配給職工長期居住未出售產(chǎn)權(quán)的住宅。穩(wěn)定生活來源是指有合法收入、能夠自食其力、不需要領(lǐng)取最低生活保障金。 ]、內(nèi)蒙古[注:2006年1月1日起,的戶籍管理制度規(guī)定:“凡購買經(jīng)城建部門批準(zhǔn)興建并取得房屋產(chǎn)權(quán)證的商品房或自建房屋的,不受面積限制,允許房屋產(chǎn)權(quán)所有人及其共同居住的直系親屬落當(dāng)?shù)爻W艨??!?]、甘肅[注:2011年甘肅戶改試點嘉峪關(guān)市戶籍改革制度中規(guī)定的可以轉(zhuǎn)戶的人員包括:在嘉峪關(guān)市
購買商品房或二手房,人均面積在15平方米以上(達(dá)到基本住房保障標(biāo)準(zhǔn)以上),并有合法穩(wěn)定收入的外來人員;在市區(qū)從事經(jīng)營的個體工商戶,連續(xù)繳納稅費3年以上,且在本市有合法固定住所的人員;暫住滿3年,擁有合法固定住所,且與用人單位簽訂勞動合同并不間斷繳納社會保險費3年以上的人員。 ]、青海[注:依據(jù)2010年12月《青海省深入推進(jìn)戶籍制度改革方案》,全面放寬省內(nèi)其他地區(qū)城鎮(zhèn)落戶政策:1.凡符合“有合法固定住所、有穩(wěn)定職業(yè)或穩(wěn)定生活來源”兩個基本條件的暫住人口,準(zhǔn)許本人及其配偶和未婚子女在居住城市(鎮(zhèn))落戶;2.本省籍農(nóng)牧民,在本州(地、市)城鎮(zhèn)內(nèi)租房居住1年以上、有穩(wěn)定職業(yè)和生活來源的,準(zhǔn)許本人及其配偶和未婚子女落戶;3.在城市(鎮(zhèn))范圍內(nèi)居住的失地農(nóng)牧民,需要依法安置的,按照自愿原則,就地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民戶口。 ]、昆明等省市將有城市住房作為轉(zhuǎn)戶的必要條件,還有部分地方采取利益的對換來保障住房,如長沙、廣州、義烏等城市都曾試點以宅基地永久使用權(quán)置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)。然而,這種解決方式畢竟是有限的,在改革進(jìn)程中各地的轉(zhuǎn)戶門檻都普遍降低[注:例如,云南省人民政府2011年《關(guān)于加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)居民的意見》,明示放寬遷移落戶條件:云南籍居民,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)落戶,不受條件限制。在縣城有合法穩(wěn)定職業(yè)或者有合法穩(wěn)定住所,本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母,均可在居住地城鎮(zhèn)落戶。在州(市)和縣級所在地有合法穩(wěn)定職業(yè)滿1年或有合法穩(wěn)定住所,本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母,均可在居住地城市落戶。 ]:有些省市將住房條件擴展至有使用權(quán)即可,其住房利益的延續(xù)穩(wěn)固性取決于租住者的后續(xù)支撐能力,或者要依附于房屋使用者在單位的職業(yè)身份是否穩(wěn)固[注:例如,云南的轉(zhuǎn)戶條件中所指“合法固定住所”包括單位分配給職工長期居住且未出售產(chǎn)權(quán)的住宅。 ],另外還有很多地區(qū)只將住房作為轉(zhuǎn)戶的選擇性條件,如重慶[注:根據(jù)2010年8月1日施行的《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶實施辦法》規(guī)定,凡具備下列條件之一,本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可登記為主城鎮(zhèn)居民:在主城九區(qū)(一)購買商品住房;(二)務(wù)工經(jīng)商五年以上,具有合法穩(wěn)定住所;(三)投資興辦實業(yè),三年累計納稅10萬元或一年納稅5萬元以上的,具有合法穩(wěn)定住所。凡具備下列條件之一,本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可登記為城鎮(zhèn)居民:在遠(yuǎn)郊31個區(qū)縣城(一)購買商品住房;(二)務(wù)工經(jīng)商三年以上,具有合法穩(wěn)定住所;(三)投資興辦實業(yè),三年累計納稅5萬元或一年納稅2萬元以上,具有合法穩(wěn)定住所。農(nóng)村居民本著自愿原則,可就近就地登記為其他城鎮(zhèn)居民。 ]、廣西[注:2011年 《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于深化戶籍制度改革的意見》規(guī)定:凡是在城市市區(qū)具有合法穩(wěn)定住所(含擁有產(chǎn)權(quán)的房屋、公租房、單位集體宿舍、親屬住所)、務(wù)工經(jīng)商有一定期限的本自治區(qū)籍農(nóng)村居民及其配偶、直系親屬可轉(zhuǎn)為城市居民。在縣(市)城鎮(zhèn)及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)的本自治區(qū)籍農(nóng)村居民可就近就地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。自治區(qū)籍優(yōu)秀農(nóng)民工及其共同生活的配偶、直系親屬自愿轉(zhuǎn)為城市居民的,將不受居住時間限制。 ],或者根本不納入轉(zhuǎn)戶要求[注:比如西部一些省市對于就近就地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民者沒有住房條件的要求。 ],無房或房屋不足的轉(zhuǎn)戶農(nóng)民就會在城市中無所棲靠,加之其適應(yīng)城市勞動力市場還有一個較長的過渡期,所以,社會的保障性住房制度應(yīng)該適當(dāng)向這類人群傾斜,即各地在依法確定公租房、廉租房、經(jīng)濟適用房的配給條件時,不僅要拓展應(yīng)用于轉(zhuǎn)戶農(nóng)民,還可以考量適度降低門檻,同時輔以發(fā)放租房、建房補貼等方式解決住房困難問題。 第二,應(yīng)強化對就業(yè)的促進(jìn)。大量的轉(zhuǎn)戶農(nóng)民遷入城市后,城市的勞動供需關(guān)系變得緊張,對此,從勞動力市場的區(qū)域宏觀調(diào)控到就業(yè)促進(jìn)的地方立法,都應(yīng)該積極應(yīng)對。目前全國各地戶改中就業(yè)促進(jìn)的相關(guān)制度都著眼于城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌,及轉(zhuǎn)戶農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民享受同等的就業(yè)扶助政策[注:如成都宣布全域建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)失業(yè)登記管理服務(wù)和相應(yīng)的就業(yè)配套制度體系;甘肅建成城鄉(xiāng)一體的勞動力市場,提供統(tǒng)一的勞動就業(yè)管理和就業(yè)信息服務(wù);寧夏規(guī)定農(nóng)民進(jìn)城落戶后,在技能培訓(xùn)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等方面與銀川市居民享受同等待遇;青海規(guī)定轉(zhuǎn)戶農(nóng)牧民有勞動能力和就業(yè)愿望的,可納入城鎮(zhèn)失業(yè)登記服務(wù)范
圍,與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民享有同等的就業(yè)扶助政策;廣西建立統(tǒng)一的就業(yè)失業(yè)登記制度、城鄉(xiāng)一體的職業(yè)技能培訓(xùn)制度,以及鼓勵城鄉(xiāng)勞動者自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的機制和創(chuàng)業(yè)孵化基地,等等。 ],對農(nóng)村轉(zhuǎn)戶群體的特殊關(guān)懷不足[注:只有少數(shù)地區(qū)針對農(nóng)村轉(zhuǎn)戶群有特別的就業(yè)促進(jìn)制度,如廣西專門提出加大農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)技能培訓(xùn)力度,對進(jìn)城求職人員進(jìn)行就業(yè)技能培訓(xùn),提升進(jìn)城求職人員勞動技能和綜合競爭能力;青海規(guī)定以提升綜合素質(zhì)和轉(zhuǎn)移就業(yè)為目標(biāo),對勞動年齡段人口進(jìn)行多種類型、多種層次、多種方式的技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn),促進(jìn)轉(zhuǎn)戶居民由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。 ],由于轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的職業(yè)轉(zhuǎn)換能力和競爭能力問題,隱藏在戶口背后的差距仍然存在,因此,實質(zhì)公平理念下的傾斜回應(yīng)對策必須加以補足。地方的就業(yè)促進(jìn)立法可創(chuàng)立人力市場與移民集中片區(qū)點的聯(lián)動機制,推進(jìn)失業(yè)移民的城市崗位適應(yīng)性培養(yǎng)計劃。勞動用工立法也必須照應(yīng)這一群體的職業(yè)轉(zhuǎn)型需求,在就業(yè)機會提供與勞動技能培訓(xùn)方面貫徹科學(xué)發(fā)展觀,以移民群體的城市職業(yè)能力發(fā)展為目標(biāo)。不僅如此,還要支持轉(zhuǎn)戶農(nóng)民找尋職業(yè)自足的合理出路,探索就業(yè)組織的新形式。[注:在此方面,上海的經(jīng)驗可值借鑒:2005年12月,上海市通過了《促進(jìn)就業(yè)若干規(guī)定》,將非正規(guī)就業(yè)勞動組織作為勞動者自主創(chuàng)業(yè)的一種組織形式明確下來。這種包括小商販、家庭工廠、個體戶、街頭流動攤販等各種在非正規(guī)部門的就業(yè)形式,具有安置成本和技能要求低、就業(yè)空間和增長潛力大的特點,適合于為轉(zhuǎn)戶農(nóng)民等弱勢群體謀生拓寬職業(yè)道路,上海市將對非正規(guī)就業(yè)的鼓勵上升到地方人大立法的首次嘗試,值得各城市學(xué)習(xí),也為中央層次的立法做出了地方的嘗試性探索。
]另外,為避免轉(zhuǎn)戶農(nóng)民成為城市中的異質(zhì)性人群,防止其因為失業(yè)而流離失所,不僅符合條件的轉(zhuǎn)戶農(nóng)民可以從農(nóng)村低保改為城市低保,而且在確立低保線與給付利益量時,也可針對這個群體的實際困難進(jìn)行調(diào)整。
第三,須保障轉(zhuǎn)戶成員的受教育權(quán)。一方面,隨著轉(zhuǎn)戶的農(nóng)村人口大量進(jìn)入,需要在科學(xué)平衡區(qū)域間教育資源的前提下,頒行配套性立法文件,強力保證其子女的受教育權(quán);尤其要注意中西部地區(qū),這些地區(qū)教育師資和經(jīng)費嚴(yán)重匱乏、學(xué)科結(jié)構(gòu)不科學(xué)、教育的弱保障力與低效率問題極為尖銳,隨著轉(zhuǎn)戶的農(nóng)村人口大量進(jìn)入,本就缺弊叢生的西部教育問題更是亟需大力調(diào)整與完善。另一方面,各地集中社區(qū)或地域片區(qū)居住的轉(zhuǎn)戶群落,還應(yīng)該針對各年齡成員,組織城市文化的學(xué)習(xí),建造各級培訓(xùn)學(xué)校、博物館、科學(xué)館、文化室、社區(qū)圖書室等教育設(shè)施,公共文化服務(wù)與數(shù)字化工程并進(jìn),為各種年齡層次的轉(zhuǎn)戶農(nóng)民增加提升知識素養(yǎng)的機會。
三、多元兼治與城鄉(xiāng)聯(lián)治:民眾秩序管理模式構(gòu)設(shè)之突破
城鄉(xiāng)公民新群體的分化,使得社會的多元多變性更加凸顯,相應(yīng)地,社會管理的復(fù)雜性與難度也增大,轉(zhuǎn)戶農(nóng)民脫離集體經(jīng)濟組織,從鄉(xiāng)民社會走向現(xiàn)代城市社區(qū),由村隊集體管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣爡^(qū)管理,這種變化不僅需要管理量的增加,更需要管理模式的創(chuàng)新。但面對這樣一個特殊的新興弱勢群體,我們既無國外的先驗樣本以資借鑒,也無歷史的素材提供參考,惟有大膽創(chuàng)新,才能開放出對變革時期新社會群體人本關(guān)懷的價值精神。
(一)多元兼治的民主模式
在熟悉城市生活的過渡期,農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群對外界強壓力的感知敏感且反應(yīng)激烈,基于其波動不穩(wěn)的脆弱心理,政府機關(guān)的一元強力干預(yù)模式
容易激發(fā)猛烈的逆抗情緒。在政府一元式治理模式中,官權(quán)有恣意擴張的傾向,城市轉(zhuǎn)戶移民群在鄉(xiāng)土村社自由耕作的環(huán)境中成長,其接受壓制的順應(yīng)性小于城市市民,政府社會管理若欠缺科學(xué)性,極易引發(fā)轉(zhuǎn)戶移民群體的主動對抗?;诖?,從提高社會管理的接受度視之,我們可以嘗試構(gòu)筑民本位的多元兼治組織體系,創(chuàng)建與轉(zhuǎn)戶農(nóng)民群特征契合的多元社會治理機制,實現(xiàn)各社會管理主體的功能協(xié)作與互補。
由此,我們獲得了一個明確的創(chuàng)新方向:為抑制轉(zhuǎn)戶這個特殊時期的多因不安,需要開拓與政府單一主體剛性制度約束不同的社會共管范式,即由政府主導(dǎo)治理、加入中間力量的協(xié)治與民眾的自治,變政府一元歸治的社會管理模式為社會分治模式;在鍛煉民眾自律自治能力的同時,凸顯ngo、npo等第三部門的協(xié)治功能,激勵這些不以營利為目的的非政府組織,包括協(xié)會、社團(tuán)、基金會、慈善信托、
營利公司或其他法人等參與社會管理,通過對農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群的多元治理,達(dá)成現(xiàn)代國家的善政目標(biāo)。多元兼治的民主模式,其路向特征為:黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與,就此,山東省泰安市的平安協(xié)會模式[注:山東省泰安市平安協(xié)會創(chuàng)立于2006年,由于汶南鎮(zhèn)警力嚴(yán)重不足,多個企業(yè)、行政村共同出資組織專職治安隊晝夜巡邏,此后,這一作法被其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)效仿,在泰安市逐步推行,其功能也拓展到化解各類社會矛盾和預(yù)防群體性事件等領(lǐng)域,協(xié)會通過交納會費、社會捐助、政府補助等形式籌集資金,用于鎮(zhèn)、村治安防控體系建設(shè)和矛盾糾紛化解。 ]具有創(chuàng)新的參鑒價值。平安協(xié)會作為民間組織,是沿著群眾路線調(diào)解內(nèi)部矛盾、保障和諧社會的成功嘗試。針對農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群,我們需要更多的此類組織,作為社會大眾掌握管理話語權(quán)的團(tuán)體性支撐力量,共同探尋政社同治、官民合力的協(xié)作管理方案。
在多元兼治的民主模式中,依法建設(shè)服務(wù)型政府是核心工程,對此,行政法的授權(quán)與限權(quán)功能要兼重,要強調(diào)行政問責(zé)、行政復(fù)議等層級間法治督檢方式,增強人大和社會對政府管理行為的監(jiān)督力度。在政府之外多元主體的參治中,法治的導(dǎo)向是為共治的社會組織確立法定地位,賦予依法認(rèn)可的權(quán)力。在轉(zhuǎn)戶農(nóng)民群的社會管理制度創(chuàng)新中,我們要充分運用“兩新組織”的社會培育成果,無論是促進(jìn)就業(yè)的新經(jīng)濟組織,還是參與民眾秩序管理的新社會組織,都必須放入法律協(xié)同的框架中。即新經(jīng)濟組織的法律形式確認(rèn)要破除舊有觀念,從真正便利于轉(zhuǎn)戶農(nóng)民就業(yè)的角度進(jìn)行規(guī)范化;新社會組織則按照《社會團(tuán)體登記管理條例》予以認(rèn)定,并以立法文本力量來規(guī)制其從事所登記的各項活動。 (二)城鄉(xiāng)共治的聯(lián)結(jié)模式
由于不同地區(qū)戶籍制度改革對于轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的土地利益處理方式不同,因此,會出現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群的城鄉(xiāng)雙棲性,即身居城市、地留農(nóng)村、跨域兩界。例如,1997年國家試點小城鎮(zhèn)戶籍制度改革,2001年3月30日國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》,允許在小城鎮(zhèn)已就業(yè)、居住的農(nóng)村人口辦理小城鎮(zhèn)常住戶口,落戶人員可保留其承包土地的經(jīng)營權(quán),此意見在縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)及其他建制鎮(zhèn)實施。根據(jù)重慶戶籍改革的“335配套政策”,允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民3年內(nèi)繼續(xù)享有宅基地和承包地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)以及使用權(quán)的流轉(zhuǎn)等權(quán)益,允許其繼續(xù)保留已經(jīng)確權(quán)到戶的林地使用權(quán)[注:即“3年過渡”、“3項保留”、“5項納入”,其中,“3年過渡”是針對“農(nóng)轉(zhuǎn)城”原農(nóng)戶的相關(guān)土地退出設(shè)定3年過渡期,3年內(nèi)繼續(xù)保留宅基地和承包地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)以及使用權(quán)的流轉(zhuǎn)等權(quán)益,3年后農(nóng)民是否退地,堅持自愿原則。“3項保留”是指保留農(nóng)村林地使用權(quán)、保留原戶籍計劃生育政策規(guī)定范圍享有的優(yōu)待、保留享有農(nóng)村種糧直補、購置農(nóng)機具直補等同承包地相結(jié)合的各項補貼的權(quán)利?!?項納入”是指轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在“就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療”五大保障方面一步到位,使之融入城鎮(zhèn)社區(qū),享有同等的城鎮(zhèn)居民權(quán)益。 ];陜西省2010年9月啟動戶籍一元化改革,轉(zhuǎn)戶的農(nóng)村居民在5年內(nèi)可以選擇繼續(xù)享受原有的宅基地、責(zé)任田的政策,5年后,在享受城市的就業(yè)、社保、住房等待遇時,放棄農(nóng)村承包地、宅基地和林地[1]。成都市2010年《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實現(xiàn)居民自由遷徙的意見》指出,成都將為500萬以上的農(nóng)業(yè)人口撕下“農(nóng)民”的身份標(biāo)簽,農(nóng)民可以帶產(chǎn)權(quán)進(jìn)城,不再以犧牲承包地、宅基地等財產(chǎn)權(quán)為代價[2]。廣西壯族自治區(qū)人民政府2011年2月出臺了《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于深化戶籍制度改革的意見》,該意見進(jìn)一步放寬了農(nóng)民工進(jìn)城落戶條件,保留進(jìn)城落戶農(nóng)民工土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村原有的宅基地使用權(quán)[3]。銀川市2011年7月試行深化戶籍管理制度改革的九條政策,其中即有“銀川市農(nóng)村戶籍人口可以在不放棄土地承包經(jīng)營權(quán)、不退出農(nóng)村宅基地的情況下,申辦城鎮(zhèn)常住戶口”的內(nèi)容[4]。居住的城市化與收入利益的農(nóng)村保留并存,是對社會管理的一次高難度挑戰(zhàn),如果在社會管理創(chuàng)新方面不挖掘城鄉(xiāng)聯(lián)治的方式,戶籍制度改革過渡期的社會問題就得不到真正的解決。
這是前所未有的巨大挑戰(zhàn),之前農(nóng)民工群體在城市出現(xiàn)時,曾給社會秩序的管理帶來過類似的激撞和震蕩,但由于在戶籍未作改動的情形下,絕大多數(shù)農(nóng)戶都有留守農(nóng)村處理土地利益問題的戶員,而農(nóng)民工又具有很強的流動
性和回歸性,因此,在民眾秩序的管理模式革新中,并沒有過多地探索城鄉(xiāng)聯(lián)結(jié)的課題。但在當(dāng)下,農(nóng)民轉(zhuǎn)戶移民群相對穩(wěn)定地安居城市,整戶搬遷者眾,對于其暫時或永久保留的土地利益,在農(nóng)村已基本無家人負(fù)責(zé)日常管理,這種人身與財產(chǎn)異地分離的格局,必須有城鄉(xiāng)協(xié)力的法治化手段來作對治工具。城市社會管理主體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織如何共同協(xié)作,如何向戶改中不斷發(fā)展的城市化態(tài)勢發(fā)言,是不能回避的必答題。解題的核心要點在于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織必須盡快在政府的指引和支持下,集約化、產(chǎn)業(yè)化運作轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的土地,或是鼓勵轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在農(nóng)村土地的統(tǒng)籌使用中以各種法律許可的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn),并切實保障產(chǎn)出的土地收益或流轉(zhuǎn)所得能安全歸至轉(zhuǎn)戶農(nóng)民處。與此同時,城市社會秩序的多元治理主體也應(yīng)保持與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及農(nóng)村治管社會秩序其他主體的溝通聯(lián)系,從經(jīng)濟保障、治安聯(lián)控、信息共享等方面達(dá)成合作。
在城鄉(xiāng)共治的聯(lián)結(jié)模式中,社會秩序的安定深因來自于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對群體留存的土地利益之保障,而從更廣角的視域看,此問題則涉及立法在多大程度上放開承包地市場流轉(zhuǎn)的形式,就轉(zhuǎn)包、出租、土地入股、土地信用合作社和農(nóng)村土地交易市場等多種流轉(zhuǎn)途經(jīng)而言,法律應(yīng)作更完善到位的指引,惟有實現(xiàn)承包地的資本價值,居于城市的農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群才能安定其心。當(dāng)然,與此同時,城鄉(xiāng)兩域的管理主體還必須在分權(quán)、協(xié)作、擔(dān)責(zé)等重要問題方面依法落實各自的權(quán)限和職責(zé),將城鄉(xiāng)聯(lián)治的重大課題在法治實踐中加以研論。
四、決策民主語境下的矛盾化解:民意表達(dá)與沖突釋放之路徑摸索
農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群是城市群體中的弱核社會圈,基于文化知識的普遍欠缺,以及初入城市對政府決策的疏離,其民意表達(dá)的通道不暢,沖突釋放的途徑狹囿,若不能建立起利益訴求的表達(dá)機制,若不能依據(jù)其特殊性實施有效的社會沖突管理辦法,疏導(dǎo)社會矛盾,會愈發(fā)深化民眾與政府及民眾內(nèi)部的間離,極不利于和諧社會的構(gòu)建。因此,本部分?jǐn)M就社會管理中決策民主和矛盾化解的法治創(chuàng)新路徑,展開另一個向度的探析。
(一)程序路徑:政府管理決策的聽證制度
聽證所承托的精神,是法律最為可貴的品格——公正。在對農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群的社會管理建制中構(gòu)設(shè)完整的聽證制度,是在社會治理方面對利益相關(guān)人懷有高度尊重的作法,完善聽取弱勢群體意見的聽證程序,也將是立法飛躍式的進(jìn)步。政府管理決策聽證屬于行政聽證,我國行政聽證中常見的是重大行政處罰聽證、政府價格聽證,而其他社會管理中的決策聽證并不多見,本部分將此主題作為研究的創(chuàng)新點提出,以決策聽證的主題選擇、參與代表、公開議程推進(jìn)等為省思角度,以實踐效果為探索方向,完成基本制度的內(nèi)省和完善構(gòu)想。
對于決策聽證的主題,由于是針對農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群的政府決策,其主題方案應(yīng)當(dāng)納入民主化建設(shè)的內(nèi)容, 以使政府的關(guān)注點與該群體的關(guān)注點獲得溝通,在確定政府社會管理重心和階段性工作重點方面, 使政府與移民群達(dá)成共識, 這既有利于制定適應(yīng)現(xiàn)實需要的社會政策,也有利于提高政府的公共執(zhí)行力, 更有利于公眾對政府政策執(zhí)行的監(jiān)督,同時也會最大限度地減少社會利益沖突的可能性, 使利益沖突的潛在因素在公共政策選擇過程中得到有效化解。
厘定合適的政府決策聽證主題后,聽證代表的選取至關(guān)重要。代表的決選,不僅需要衡量其與聽證項目相關(guān)位置的遠(yuǎn)近,即享有的決策聽證權(quán)與中心主題的半徑距離,還要測度其就政府決策問題的作用能力,那些適用于轉(zhuǎn)戶農(nóng)民群的政府決策,利益的關(guān)涉性使得該群體靠近決策的中心部位,但由于該群體的知識素養(yǎng)與影響能力的局限,其對問題的認(rèn)識、揭示和表達(dá)能力可能較差,可以引入利益訴求的中間傳遞組織。由ngo、npo等第三部門進(jìn)行代言與協(xié)助,以及媒體作為第四力量的介入,制造媒介輿論效力,對政府決策施加正向影響。“第三部門”和“媒體輿論”是具有強烈扶弱感情的概念,同時其利益的中立性與認(rèn)識的客觀性,又特別適合于為異質(zhì)與弱勢集于一身的新移民群體助力。成功的政府決策聽證,還必須保證公開性,尤其是對于影響這樣一個劣勢群體利益的決策,就更需要貫徹公開公平的原則。隱而不宣、秘密進(jìn)行的政府決策模式有悖于程序公正之本義。所謂秘密進(jìn)行以免聽證會代表意見受到牽制或左右的擔(dān)心是多余的,公眾輿論是更廣泛的意見表達(dá),不能因為聽證會
有專門的意見代表而排斥程序之外的意見的滲透,相反地,還應(yīng)該多建立公眾與聽證會代表之間的意見互通渠道。 政府決策聽證是決策主體與接受調(diào)整的利益相關(guān)主體間一次關(guān)系的整合,是社會管理的社會化走向, 包含著民主化和法制化的本意,因此,關(guān)涉農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群的政府決策聽證,應(yīng)當(dāng)從法律制度設(shè)計層面保障其充分民主化。更進(jìn)一步闡論,政府為了執(zhí)行社會管理職能,在決策中從主題選定到表決實施都應(yīng)該有法律保障的民意介入,單一的執(zhí)行民主,須邁向全面的決策制定與執(zhí)行民主,這才是民主化社會管理建設(shè)的實質(zhì)內(nèi)核。
(二)手段路徑:處理民意沖突的新型方式
在中國,對農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群的民意沖突進(jìn)行管理手段的創(chuàng)新,沒有熟悉的經(jīng)驗可談,但也不能將社會矛盾的處理僵化在傳統(tǒng)中,面對這種新生群體,我們必須在法治路徑中找到一種創(chuàng)新辦法。
就農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群與政府的官民沖突,我們可以創(chuàng)制第三方觀察的輔助手段,即在官民矛盾升級為行政訴訟前,除了行政復(fù)議可以救濟外,引入社會中間層,或具有社會監(jiān)督功能的檢察機關(guān),對于官民糾紛提供第三方建議書,就糾紛癥結(jié)、過錯界清與責(zé)任認(rèn)定向行政機關(guān)遞交“觀察意見”,讓政府能冷靜、客觀地處置與農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群的紛爭。必須指出的是,農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群與政府間的一些矛盾,是因政府社會管理執(zhí)法活動的非公正文明性導(dǎo)致的,目前中國一些執(zhí)法機關(guān)和人員仍固守著官本位的思想,以強調(diào)管制、審批、命令為行動目的,社會管理過程粗暴,動仄擺架子、顯特權(quán)、裝威風(fēng),執(zhí)法態(tài)度冰冷、生硬、蠻橫,重私利人情,效率低下,從而形成強權(quán)弱責(zé)的執(zhí)法結(jié)果,造成農(nóng)村轉(zhuǎn)戶民眾的抵觸情緒。因此,本文提出創(chuàng)制第三方建議機制來幫助化解矛盾,旨在復(fù)歸政府社會管理活動的人民本位思想,即開展以人為本、重責(zé)輕權(quán)的便民型管理活動。第三方建議書能提醒各級各類機關(guān),其社會管理活動都應(yīng)該體現(xiàn)利民、廉潔、高效的原則,尤其是針對弱勢群體的管理,無論是基于與納稅人的契約論,還是人民委托說,抑或民眾顧客理念,其行動的本位思想必然是人民,其不僅要關(guān)注執(zhí)法活動的行為邊界,塑造有限政府,還必須控制其執(zhí)法管理的層次幅度,理順上下級、內(nèi)部部門間、與社會中間層級的關(guān)系,杜絕執(zhí)法中的越位、錯位、缺位弊病,控制執(zhí)法成本,以利民、經(jīng)濟、效率為行為準(zhǔn)則。
就社會群體之間和群體內(nèi)部的沖突,秉持社會管理的創(chuàng)新精神,可吸納一些在原農(nóng)村有威望、輩分高、辦事公道的轉(zhuǎn)戶公民,參與處置矛盾糾紛,此作法特別適宜在轉(zhuǎn)戶農(nóng)民群的集中安置地域采用,因其與該人群原本的宗族觀契合,也是過渡適應(yīng)期內(nèi)較為得當(dāng)?shù)墓芾磔o助方式。依循共性與特殊性是釋解一切矛盾的行動經(jīng)緯,轉(zhuǎn)戶群的民意沖突處理模式只有在其經(jīng)緯上運作時才能發(fā)出能量,將其扭離經(jīng)緯,沖突非但不能得到釋放,還可能升級激化。這里所指稱的特殊性表現(xiàn)為:這一群體對于脈系親緣關(guān)系的依賴度與信任度很高,就其遵從的倫理觀而言,沒有必要草率地加以扼殺,而是應(yīng)該引導(dǎo)其認(rèn)可的調(diào)處主持者或組織按照現(xiàn)代法治觀念進(jìn)行。站在更為主動的立場上,我們還可以在人民調(diào)解委員會中給威望足、輩分高的族群成員安排位置,也可建立族系協(xié)調(diào)委員會幫助預(yù)警矛盾與平定紛爭,甚至可以就這類群體訴至法院的內(nèi)部糾紛,在人民調(diào)解員中引入其宗群長者。
對農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群進(jìn)行社會管理的創(chuàng)新控制系統(tǒng)構(gòu)造,是當(dāng)下戶籍制度改革中社會管理的亟需,在社會治理法律控制系統(tǒng)的運作紐帶上,我們輸入社會需求信息,輸出法律規(guī)制文本,在轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的社會關(guān)系鏈上產(chǎn)生各種法律關(guān)系,并定型化相關(guān)的傾斜式保護(hù)模式,能保障社會前進(jìn)的健康與持續(xù)。本文作此論述,意在彌補社會管理于特殊城市群體生成后理論創(chuàng)新的空缺,也是對社會發(fā)展實踐的完善提出之嘗試性建言。
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a legal perspective on the analysis of innovative society control of ruraltourban migrants with transferred household registration
jin li
(southwest university of political science and law, chongqing 401120, china)
abstract:since the implementation of the reform and opening up policy, both the central and local governments have implemented hukou (household registration) system reform that has pushed hundreds of millions of rural nonfarm households migrate to cities, which brings a huge impact and challenge to social management. it is urgent to solve the three problemsthe livelihood protection, the public order governance and coping with opinion conflictin the face of the management needs in the hukou reform. accordingly, this article explains the way to realize harmonious society through the interest rationing, multigovernance and ruralurban joint governance and conflict resolving on the basis of democratic decisionmaking under the guidance of substantial fairness, bringing in the modern spirit of law, breaking the traditional management model and building the path of dredging public opinion as the research methods.