發(fā)布時間：2022-05-21 03:50:08
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的1篇公共安全管理論文，希望這些內容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、公共安全、公共危機與公共安全管理
所謂公共安全，是指社會和公民個人從事和進行正常的生活、工作、學習、娛樂和交往所需要的穩(wěn)定的外部環(huán)境和秩序。所謂公共安全管理，則是指國家行政機關為了維護社會的公共安全各秩序，保障公民的合法權益，以及社會各項活動的正常進行而做出的各種行政活動的總和。
根據(jù)聯(lián)合國的界定，影響公共安全的突發(fā)公共事件主要是：(1)自然災害，又可分為地質方面，水文氣象方面，生物學方面；(2)技術災難，來自技術或工業(yè)事故；(3)環(huán)境惡化，人類行為導致的環(huán)境和生物圈的破壞；(4)社會安全，包括戰(zhàn)爭和社會動亂等。其級別分為4級：I級(特別重大)、Ⅱ級(重大)、Ш級(較大)和Ⅳ級(一般)。
公共危機指的是對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其做出關鍵決策的事件。公共安全管理的任務與目的就在于解決公共危機問題，它是伴隨著人類社會的產生就客觀存在著的。
公共安全與公共管理密切相關，公共管理是以政府為優(yōu)秀的公共部門，綜合運用政治的、經濟的、管理的、法律的等多種方法，合理配置公共資源，依法對社會公共事務進行管理，提升公共部門活動績效，提供公共產品，從而達到增進公共利益目的的一種管理活動。強化公共安全管理，需要樹立科學的發(fā)展觀和科學的公共安全觀，需要公共安全管理系統(tǒng)自身的完
善和公共管理體系的完善。
二、公共危機的特征
1.發(fā)生的范圍廣，國際化程度增強，高頻次、多領域地發(fā)生。不少公共安全事件涉及范圍廣，這些事件會突然發(fā)生，在何時何地或何種情況下發(fā)生具有極大的不確定性。
2.危害的災難性和非傳統(tǒng)性。在當前社會，公共安全危機事件的破壞性越來越大，造成的損失也越來越難以彌補，而且這種損害是剛性的、不可逆轉的。
3.影響的關聯(lián)性。公共安全事件發(fā)生后，往往會影響和波及社會各領域，并造成連鎖反應。如洪災不僅影響農業(yè)，而且影響教育、交通運輸、工業(yè)生產、商業(yè)流通等；洪水退后還可能造成大面積的流行病疫情爆發(fā)，房屋和基礎設施損毀等。
4.原因的復雜性。公共安全問題的原因非常復雜，有政治的、民族的、宗教的原因；也有經濟的、生產的、經營的原因；既有歷史遺留下來的問題，又有當前出現(xiàn)的新問題；同時還有大自然對人類掠奪性破壞的報復。這些原因錯綜復雜地交織在一起，相互聯(lián)系、相互影響、相互轉化。
5.演變的隱蔽性。公共安全潛在的危機常常不易被察覺，常常在人們毫無思想準備的情況下突然爆發(fā)。當人類取得了現(xiàn)代科學技術和物質文明的輝煌成就的時候，這些成就可能正在威脅著人類的安全，人類卻不能察覺或預測。三、當前我國公共安全管理體制存在的問題
1.公共安全管理主體缺失。目前，我國還沒有建立“權威、統(tǒng)一”的應急中心，不同部門管理不同的災害，涉及災害管理的部門多達十幾個，這些“應急中心”無論在管理主體上、執(zhí)行主體上還是服務內容上，彼此獨立，互不隸屬，自成一體。部分職能部門之間相互推脫、互不配合，在需多個職能部門協(xié)作的突發(fā)公共事件管理中，往往因為配合不默契或相互推脫而失效。
2.管理體系有待健全。由于我國政府綜合風險管理工作起步較晚，還沒有形成一套成熟的公共安全管理體系，條塊分割嚴重，管理技術也相對落后。在危機應對方面，橫向上是分散管理，按照突發(fā)事件的類型由相關部門進行專門管理；縱向上是集中管理，由中央集中統(tǒng)一指揮應急工作，地方予以配合。遇重大危機事件，一般是由中央政府或部門行政領導做決策，組成臨時機構(即災害應對工作組)，缺乏專門機構和完善的應對體系。
3.法律體系不完善而且進程緩慢。近些年來，雖然中國相繼頒布了多個與減災相關的單項法規(guī)，但面對緊急狀態(tài)，我國仍沒有建立一整套減災法規(guī)體系，防災救災相關法律體系的不完善，造成我國公共安全管理中責任不明確，特別是涉及到災害救助、災后重建財政補助、災害保險、災民減免稅等方面還沒有相應的法律法規(guī)；而且已有的法律法規(guī)基本上是單一災種法規(guī)，無法實現(xiàn)綜合的防災減災，綜合協(xié)調部門沒有明確的法律地位。
4.職能部門和監(jiān)管之間缺乏良好的協(xié)調機制。政府信息系統(tǒng)缺乏，信息收集渠道過窄，信息不力，雖然各部門都建立了獨立的災害信息管理系統(tǒng)，但這些系統(tǒng)往往自成體系，難以實現(xiàn)災害信息和減災資源的充分共享和優(yōu)化配置。媒體部門作用弱化，政府部門間信息溝通嚴重不足的缺陷在公共危機時期暴露不已。
5.綜合危機防范技術薄弱,應急救援能力有限。目前我國對生產安全事故和災害發(fā)生機理、識別理論和技術、評價指標體系、危險源的監(jiān)測監(jiān)控理論及技術等公共安全技術缺乏系統(tǒng)研究和開發(fā)，公共安全綜合管理信息系統(tǒng)仍未完善，數(shù)據(jù)庫建設較為落后，未能形成全面覆蓋的信息管理技術平臺和緊急救護網(wǎng)，缺乏系統(tǒng)和長期規(guī)劃，缺乏物資儲備和資金保障機制。專業(yè)技能培訓不夠、應急救援人力少、力量分散造成搶險救災專業(yè)隊伍實力不強，防災技術、設備、物資和力量處于相互分隔的狀態(tài)，救援能力嚴重不足。
6.宣傳教育不夠，公眾危機意識不強，缺乏自救能力。要減少公共安全問題，除了政府與社會的重視，公眾危機意識也急需提高。目前宣傳教育工作主要包括兩個方面：一方面是對廣大群眾的宣傳教育；另一方面是對應急管理工作人員的教育培訓。應急管理工作與其它工作不同，直接關系到人民的生命財產安全，對工作人員進行培訓，提高各級應急管理人員的能力、水平對加強政府應急管理工作有著重要的意義，但現(xiàn)在這方面的教育基本處于空白狀態(tài)。
在公共安全管理方面，西方發(fā)達國家己經摸索出一系列有效的應對模式，比如“強總統(tǒng)、大協(xié)調”的美國模式，“大總統(tǒng)、大安全”的俄羅斯模式，“強內閣、大安全”的日本模式等。我們應該在借鑒國外經驗的基礎上，探索出一套健全政府公共安全管理組織機構，明確公共安全緊急事務管理流程，建立公共安全突發(fā)事件應急法制評價制度和區(qū)域綜合公共安全管理的新模式。
【摘要】我國正處于社會轉型、經濟轉軌、社會矛盾凸顯、國際斗爭形勢極其復雜的歷史時期。隨著各類突發(fā)事件、自然災害和大規(guī)模疫病的頻繁發(fā)生，社會風險與日俱增，社會公共安全面臨嚴峻挑戰(zhàn)。因此，關注社會公共安全，防范和化解風險，構建完善的公共安全應急機制，已經成為當前的一個重要議題。
【關鍵詞】公共危機公共安全管理問題
摘要：公共安全與公共管理密切相關。本文從公共管理和公共安全管理的內涵出發(fā)，分析了公共安全事故的原因，從八個方面提出了增加公共安全管理投入、建立和完善我國公共安全管理體制的觀點。
關鍵詞：公共管理公共安全公共安全管理投入
一、前言
公共安全是政府和百姓都特別關注的十分重要的社會問題。公共安全是人類社會發(fā)展和進步的必要條件。任何一個社會的存在和發(fā)展，都需要公共安全，沒有良好的公共安全保障體系與措施，這個社會的存在與發(fā)展，人們的生存與生活就不可想象。因而維護公共安全，是關系國計民生、社會安定和發(fā)展的大事；是國家實施法律、治國安邦的重要職能；是加強公共管理、建設強大國家的一項系統(tǒng)工程。
二、目前國內外公共安全管理理念
21世紀，全球各地區(qū)公共安全事件更是接踵而至，韓國大邱地鐵縱火事件、美國9·11恐怖襲擊、2004年8月歐美一些國家先后發(fā)生大規(guī)模停電事故、西班牙人質事件、印度洋海嘯大災難以及卡特里娜颶風橫掃美國等各種公共安全事件頻頻發(fā)生，給人類帶來沉痛的災難，全世界也因此造成巨大的經濟損失。
我國也不例外，2003年我國“非典”的爆發(fā)和流行，全國各地區(qū)煤礦安全事件的屢屢發(fā)生，安徽阜陽奶粉事件、“蘇丹紅”攪亂食品市場安全等一系列有關社會安全、自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件的發(fā)生引起許多研究公共安全的學者的關注。
為此，世界上幾乎所有的發(fā)達國家都建立了比較完備的公共安全管理體系。日、美、俄、法等發(fā)達國家都建立了比較完備的公共安全管理體系。日本的公共安全側重于對自然災害的防治和預防，美國側重于維護其世界大國的地位，俄羅斯傾向于事故救援和技術性災害的研究，法國則側重于對城市功能的調整和公共政策的制訂。健全法律制度、應急機構，加強地方政府的管理能力，注重事前預防和事后總結，這些經驗是對我國公共管理安全的啟示。
我國正處于人均GDP在1000美元到3000美元之間，這是社會必將經歷的轉型時期也是一個事故災難頻發(fā)的時期，因此關于公共安全事件管理的研究顯得十分重要和迫切。國務院總理簽署《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，2006年1月8日，我國又頒布了《全國突發(fā)公共事件應急預案體系》，這些都標志著我國已將公共安全應急管理工作納入法制軌道[1]。
三、公共管理與公共安全管理的關系
1．公共管理的內涵
公共管理是以政府為優(yōu)秀的公共部門，綜合運用政治的、經濟的、管理的、法律的等多種方法，合理配置公共資源，依法對社會公共事務進行管理，提升公共部門活動績效，提供公共產品，從而達到增進公共利益目的的一種管理活動[2]。
2．公共安全管理的內涵
（1）公共安全是指社會和公民個人從事和進行正常的生活、工作、學習、娛樂和交往所需要的穩(wěn)定的外部環(huán)境和秩序。
（2）公共安全管理是指國家行政機關為了維護社會的公共安全各秩序，保障公民的合法權益，以及社會各項活動的正常進行而作出的各種行政活動的總和[3]。
（3）影響公共安全的因素
影響公共安全的因素主要有:自然因素、衛(wèi)生因素、社會因素、生態(tài)因素、環(huán)境因素、經濟因素、信息因素、技術因素、文化因素、政治因素、國防因素[4]。
3．公共管理與公共安全管理的關系
公共安全與公共管理密切相關,公共安全管理應該是公共管理的重要內容，公共安全也是公共管理的重要環(huán)境因素。強化公共安全管理，需要樹立科學的發(fā)展觀和科學的公共安全觀，需要公共安全管理系統(tǒng)自身的完善和公共管理體系的完善[5]。
四、公共安全事故的原因分析及特征
1．公共安全事故的原因分析
公共安全事故的原因主要為：1)經濟發(fā)展不和諧是造成眾多公共安全事故的根本原因；2)政府的不作為是安全事故屢屢出現(xiàn)的社會原因[6]。
2．公共安全事故的特征
影響和危害公共安全的因素和事件紛繁復雜,危害程度各有差異,但這些事件是有一些共同的特征。綜合專家的研究成果,可作如下概括：1)發(fā)生的突然性；2)危害的災難性；3)范圍的廣泛性；4)影響的關聯(lián)性；5)原因的復雜性；6)演變的隱蔽性[7]。
五、完善政府公共安全管理體制建設
中國的GDP連續(xù)多年平均保持了8％的高位增長，卻鮮有人知道每年因公共安全問題造成的GDP損失高達6％，計6500億元，這些問題每年奪去20萬人的寶貴生命。其構成一是安全生產事故引發(fā)的損失共計2500億元；二是社會治安事件造成的損失1500億元；三是自然災害造成的2000億元損失；四是生物侵害導致的損失為500億元。實際上，這還僅僅是直觀的、表面的現(xiàn)象，公共安全所造成的負面效應，靠這兩個量化指標是無法完全表達的。2003年發(fā)生的非典疫情，死亡人數(shù)僅300多人，但對于人們心理的影響、社會動蕩程度、旅游及經濟活動的限制是有目共睹的。痛定思痛，建立科學、高效的公共安全管理體制是我們亟待解決的重大課題。筆者認為加強公共安全管理主要從以下幾個方面:
1．建立健全公共安全保障體系
要從戰(zhàn)略高度對公共安全保障體系進行制度設計。有的專家做出了具體策劃,包括①建立預警機制。②建立分級制度。③建立和完善應急制度。④建立和完善非程序化決策機制。⑤建立公共安全基金制度及民間援助制度。⑥建立健全符合農村和農民特點的各種組織和制度。
2．建立健全公共安全的行政管理體系
公共安全在公共管理中的強化,需落實到以政府為主體的行政管理體系中。要強化政府的公共安全意識、責任和體制。政府主要領導和分管領導應把公共安全當作大事,統(tǒng)籌全局,各有關部門要認真負起責任。應該把公共安全管理當作重要工作,既有日常安排,又有應急措施。很多措施的落實并不需要建立新的機構,而是需要落實到政府的相關部門。
3．建立健全公共安全的法規(guī)體系
發(fā)達國家擁有一整套的法律法規(guī)和制度安排,形成了嚴密的公共安全保障體系,目前我國仍未出臺“緊急狀態(tài)法”和相應的國家突發(fā)公共事件應急預案體系。整個社會僅僅熟悉常態(tài)運行下的規(guī)則,遇有重大突發(fā)性公共事件時,社會和職能部門不可避免地陷入忙亂甚至恐慌狀態(tài)中。制定公共安全應急法，依法規(guī)范政府行為,明確社會各類機構、組織和公民的責任和義務,建立健全保障公共安全的應急體制和機制,規(guī)范各種制度,為公共安全提供法律制度保障。
4．建立健全公共安全科學與技術的研究機構
國內外經驗教訓告訴我們,建立健全有關科研機構,可以為公共安全提供有力支撐。長期以來,公共安全是一個備受忽視的冷門領域,但隨著近年來一系列問題的暴露,相關領域的研究才逐漸開展起來,清華大學于2003年底成立了公共安全研究中心。在這方面,需要國家組織力量進行重大科研項目攻關?？茖W技術的研究在諸多方面為公共安全提供支撐,比如風險的評估,災害、事故的發(fā)生機理研究,針對可能導致事故的關鍵環(huán)節(jié)的控制技術,生命安全的保障,災害中人群的心理、行為特征的分析及研究等。
5．建立健全公共安全的人才保障體系
公共安全也是一門科學,而且是一個重要的科學體系,需要多方面、多層次的人才;不同層次的管理和決策人才;不同學科的科研人員;不同崗位的基層和一線人員。有關部門應該重視那些有實踐經驗,敬業(yè)精神強的人才,發(fā)揮他們的作用。
6．建立健全公共安全的物質和財政保障體系
預防為主和應對不同類型的突發(fā)性公共安全事件,需要不同的物資儲備。需要把公共安全保障所需經費納入年度財政預算。全國財政預算中用于應對突發(fā)事件的準備金約有50億元,一遇重大突發(fā)性事故常常顯得捉襟見肘,需要增加各省市、自治區(qū)對突發(fā)事件的準備金,列入財政預算,同時鼓勵企業(yè)和個人投資捐贈為公共安全提供強勁的物質保障。
7．建立健全社區(qū)治安和公共安全體系
面對社會轉型和社區(qū)興起，社區(qū)治安日益成為社會公共安全體系工作的微觀基礎和主要方面。西方發(fā)達國家把社區(qū)治安作為社會公共安全體系的基礎,并且與社區(qū)的公共安全體系工作中突出了社區(qū)居民和當?shù)厣鐣M織參與和合作。我們可以借鑒國外的經驗,結合我國的實際,創(chuàng)造出一條公共服務體系與公共安全體系統(tǒng)一的社區(qū)治安體系和公共安全工作方式,調動一切積極因素參與社區(qū)公共安全服務,維護社區(qū)治安,維護公共安全。
8．建立健全安全的教育、宣傳、培訓體系
教育部門應在大中小學開設公共安全知識課程;社會媒體充分利用現(xiàn)代信息手段,如電視、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等手段對不同類型的公共安全預警預防制度和應急措施進行廣泛宣傳和普及。各類公共安全指揮系統(tǒng)定期進行不同范圍、不同級別突發(fā)事件的應急預演。在高度重視專家和專業(yè)隊伍建設的同時,建設公共安全志愿者隊伍,充分發(fā)揮產業(yè)工人、在校大學生、民兵預備役人員等的重要作用,進行注冊管理和定期培訓,與專業(yè)化隊伍相互補充,提高全民的公共安全意識、知識水平和公共安全保障能力[5]。
六、結束語
近幾年公共安全事故的頻發(fā)，造成的社會危害巨大。筆者旨在從政府公共管理的角度出發(fā)，提出政府部門需要建立和完善公共安全管理體制，并從八個方面提出增加公共安全管理投入，確保城市公共安全。
[摘 要] 對城市基礎設施公共安全管理進行分析研究，首先必須對研究的基本問題，諸如基本概念、理論基礎等進行界定和掌握，從而便于對該問題進行更加深入的分析研究。本文將主要對基礎設施、城市基礎設施、安全及公共安全及城市基礎設施公共安全等基本概念進行分析界定，然后從安全管理理論、風險管理理論和危機管理理論三個角度分析探討城市基礎設施公共安全管理的理論基礎。
[關鍵詞] 城市基礎設施；公共安全管理；危機管理；風險管理
一、城市基礎設施公共安全管理的概念界定
1、基礎設施
基礎設施（infrastructure）是指為社會生產和居民生活提供公共服務的物質工程設施和社會性基礎設施，是用于保證國家或地區(qū)社會經濟活動正常進行的公共服務系統(tǒng)，它是社會賴以生存發(fā)展的一般條件。
根據(jù)不同的標準和角度，基礎設施可以劃分為不同的類型。例如，可以將基礎設施劃分物質性基礎設施（physical infrastructure）和社會性基礎設施（social infrastructure），物質性基礎設施包含交通通訊及供水供暖供熱等物質工程設施，社會性基礎設施則包括科教文化、衛(wèi)生醫(yī)療等社會公共服務事業(yè)。因此，從這一劃分角度來看，基礎設施涵蓋了交通、通訊、水電供給、科教文衛(wèi)等市政公用工程設施和公共生活服務設施。此外，也可以將基礎設施劃分為農村基礎設施和城市基礎設施。
基礎設施具有基礎性、整體性、不可貿易性及公共物品性或準公共物品性等特點，它們是經濟社會健康穩(wěn)定發(fā)展的基礎。現(xiàn)代社會中，經濟社會的快速發(fā)展對基礎設施建設的要求越來越高，建立完善的基礎設施，對經濟社會的健康穩(wěn)定發(fā)展起著巨大的推動作用。
2、城市基礎設施
將基礎設施按所在地域可以分為農村基礎設施和城市基礎設施。由于國情及地區(qū)的差異，各國及地區(qū)對城市基礎設施的理解也會存在一定的差異。城市基礎設施同樣也可以劃分為城市社會性基礎設施及城市工程性基礎設施（或城市物質性基礎設施）。
城市社會性基礎設施主要是指城市行政管理、科技文化、教育科研、醫(yī)療衛(wèi)生、金融保險、商業(yè)服務、社會公共福利服務等設施。城市工程性基礎設施的內容豐富，各國不盡相同，總的來看，筆者認為城市工程性基礎設施應至少涵蓋六個方面的內容（如表1）。
我們通常所講的城市基礎設施，主要是指城市工程性基礎設施，本論文所要分析探討的也主要是指城市工程性基礎設施。由表1可見，城市基礎設施是由六個獨立運作、相互聯(lián)系的子系統(tǒng)組成。城市基礎設施由城市人民政府統(tǒng)一規(guī)劃并監(jiān)督實施，城市基礎設施的生產、建設和運營是由政府相關部門在協(xié)調合作的基礎上分工管理。
3、安全及公共安全
從古至今，都有關于安全的論述，如漢朝焦贛的《易林·小畜之無妄》中：“道里夷易，安全無恙”；宋朝范仲淹在《答趙元昊書》中有：“有在大王之國者，朝廷不戮其家，安全如故”等，這里的安全都是指沒有危險、平安的意思。在古代，安全還有“保護、保全”的意思，如蘇軾在《徐州謝上表》中寫道：“察孤危之易毀，諒拙直之無他，安全陋軀……”?，F(xiàn)代漢語對安全的解釋為：沒有危險、不受威脅、不出事故。在英語中，安全對應的有safety和security，都包含有沒有危險或免于危險的一種狀態(tài)。另外，安全也可以從主觀和客觀兩個方面進行理解，沃爾弗斯(Arnold Wolfers)認為“安全，在客觀的意義上，表明對所獲得價值不存在威脅，在主觀的意義上，表明不存在這樣的價值會受到攻擊的恐懼”。實際上是說，客觀方面的安全是指外界的現(xiàn)狀，主觀方面的安全是指社會安全狀況在人們心理上的感受，即安全感。
鑒于此，筆者也認為：安全是一種狀態(tài)，即通過持續(xù)的危險識別和風險管理過程，將人員傷害或財產損失的風險降低至并保持在可接受的水平或其以下。因此，安全是指不受威脅,沒有危險、危害、損失。安全是免除了不可接受的損害風險的狀態(tài)。安全是在人類生產過程中，將系統(tǒng)的運行狀態(tài)對人類的生命、財產、環(huán)境可能產生的損害控制在人類能接受水平以下的狀態(tài)。
根據(jù)對安全的含義的界定和理解，我們可以對公共安全進行含義界定。所謂公共安全，是指社會公眾的生命、健康、重大公私財產以及公共生產、生活的安全，即社會公眾的生命健康及公私財產等處于免于危險或不受威脅的狀態(tài)，或將可能產生的損害控制在人類可接受的水平或以下的狀態(tài)。
4、城市基礎設施公共安全
要理解城市基礎設施公共安全，有必要先對城市公共安全進行了解。城市是以人為主體，由社會、經濟、資源、環(huán)境與災害等要素通過相互作用、相互依賴、相互制約所構成的復雜動態(tài)的空間地域系統(tǒng)。
城市公共安全是國家安全的重要組成部分，是指城市及其人員、財產、城市生命線等重要系統(tǒng)的安全，是城市依法有序開展社會經濟文化活動，以及進行生產和經營等所必需的良好的內部秩序和外部環(huán)境的保證。由此可見，城市公共安全反映了自然災害、生態(tài)環(huán)境、經濟狀況和資源供給等社會、政治、經濟和文化因素對城市長治久安和持續(xù)發(fā)展的影響。城市公共安全體系建設就是通過調整危險源、防護保衛(wèi)目標、應急救援力量和設施三者的地理布局，減小危險的影響范圍，提高城市災害發(fā)生時的反應和處理能力，達到降低風險、提高安全性的目的。城市公共安全問題是城市問題和安全問題的耦合，涉及到城市經濟社會一切領域，如公共衛(wèi)生、城市基礎設施、通訊、環(huán)境、商品供應、社會穩(wěn)定、災害防控等。
概括而言，城市基礎設施公共安全是指城市基礎設施的足額供應及其服務功能、服務質量的保證，包括對城市基礎設施進行全面規(guī)劃、建設、運營管理，建立預警和應急措施，保障城市基礎設施始終處于安全狀況，使社會公眾的生命健康及公私財產等處于免于危險或不受威脅的狀態(tài)，或將可能產生的損害控制在人類可接受的水平或以下的狀態(tài)。城市基礎設施公共安全是城市公共安全的關鍵所在，對城市公共安全直接產生重大影響。
根據(jù)城市基礎設施的系統(tǒng)組成，可以將整個城市基礎設施公共安全劃分成六個相對獨立的子系統(tǒng)：城市交通運輸公共安全系統(tǒng)、城市通信信息公共安全系統(tǒng)、城市能源動力公共安全系統(tǒng)、城市給、排水公共安全系統(tǒng)、城市環(huán)境保護安全系統(tǒng)、城市防災消防公共安全系統(tǒng)。六個子系統(tǒng)相互獨立又相互聯(lián)系，協(xié)調運轉，共同構成整個城市基礎設施公共安全的大系統(tǒng)。
摘要：當前危險化學品道路運輸中存在一些不可忽視的問題。根據(jù)《國家預案》的工作原則，本文將從“預防為主”的角度闡述加強危險化學品道路運輸安全管理應當采取的措施，以達到保障人民群眾生命財產安全、保護環(huán)境的目的，體現(xiàn)公共安全管理的精髓。
關鍵詞：危險化學品；道路運輸；公共安全管理
在國家經濟高速發(fā)展的今天，道路運輸各種物流快速增長，地區(qū)間危險化學品的流動也呈現(xiàn)出高速增長的態(tài)勢，在一定程度上加大了危險化學品道路運輸事故多發(fā)的可能性。一旦事故發(fā)生將會造成較大范圍的人員傷亡和財產損失。
就危險品道路運輸，我國先后制定并實施了《道路危險貨物運輸管理規(guī)定》、《汽車危險貨物運輸規(guī)則》及《危險化學品安全管理條例》等法律法規(guī)，對遏制重特大危化品事故發(fā)生，確保安全生產起到了重要的作用。為進一步加強和規(guī)范危險化學品公路運輸安全管理工作，國家安全監(jiān)管總局、公安部、交通部下發(fā)了《關于加強危險化學品道路運輸安全管理的緊急通知》。針對接連發(fā)生的道路運輸事故引發(fā)的危險化學品泄漏、燃燒、爆炸事故，造成人員傷亡和環(huán)境污染，究其原因，當前危險化學品道路運輸中存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
1.危險化學品運輸企業(yè)管理責任不強、措施不完善。對危險化學品運輸企業(yè)實行資質管理后，一些有運輸要求的企業(yè)紛紛掛靠有資質的企業(yè)，一些資質企業(yè)對掛靠企業(yè)只顧收取管理費，疏于監(jiān)管；另一方面，有資質企業(yè)未嚴格遵守國家法律法規(guī)的規(guī)定，對本企業(yè)主體責任不履行，使一些管理機制得不到落實；第三方面，超裝、混裝現(xiàn)象較為嚴重，部分槽罐運輸車輛與車輛技術參數(shù)登記記錄不符，為超裝帶來可能。
2.對從事道路運輸?shù)奈ｋU化學品車輛的安全技術狀況檢驗缺乏有效機制。由于國家在機動車檢驗上實行的是定期檢驗制度，也就是機動車在規(guī)定的檢驗期限內經安全技術檢驗合格的，不再重復進行安全技術檢驗，但從事危險化學品運輸?shù)臋C動車安全技術狀況往往無法保證在一個檢驗周期內時時正常，而出車前的臨時檢驗有走過場現(xiàn)象；其次，在機動車檢驗實行社會化后，公安、交通管理部門對機動車的安全技術狀況的監(jiān)管作用有所降低，無法保證機動車檢驗機構出具的檢驗合格證明真實有效；第三，對在道路上正在從事運輸?shù)臋C動車輛或即將執(zhí)行運輸任務的機動車輛缺乏應有的臨時檢驗約束，其安全技術狀況得不到保證。第四，運輸車輛車型繁雜，沒有統(tǒng)一的要求，一些車輛既從事危險品運輸又從事其他普通貨物的運輸。
3.對從事危險化學品運輸人員的管理和素質要求得不到貫徹執(zhí)行。其中包括承運人和押運人員。承運人是危險化學品道路運輸安全的關鍵人物，面對復雜的道路交通環(huán)境，承運人需要有一個良好的素質，既應該是駕駛員，又應該是熟練掌握危險化學品知識的技術員，他必須具有交通部門認定的危險化學品運輸資質。押運人員也應當經交通部門進行安全知識培訓，考核合格后才能執(zhí)證上崗。而一些企業(yè)為追求運輸利益的最大化，對這些制度不夠重視，用一些不具有資質的承運人或對危險化學品知識和運輸安全知識掌握不全的押運人員，有的甚至連押運人員都沒有，缺乏應有的安全意識和自救能力，使小問題很容易變成大威脅。
4.對運輸線路未能有效實施監(jiān)管。隨著公路路網(wǎng)建設發(fā)展，在長途運輸過程中，道路可選擇的余地較大，一些運輸車輛按線路運輸?shù)淖杂X性降低，再加上交通管理部門對長途運輸監(jiān)管力度下降、長途運輸車輛監(jiān)督管理手段相對落后，在利益驅動下，就在線路的選取上能省則省，完全不受禁行區(qū)、線路的約束，穿梭于監(jiān)管薄弱的農村道路、臨江臨崖的危險路段，對公共安全造成很大威脅。??
5.對危險化學品事故應急處置能力不強，甚至是應急預案都沒有，有預案又缺乏演練，各取能部門配合處置能力不強，多頭管理，一旦事故突發(fā)時不能把危險和危害降至最低。
針對以上存在的問題，為了對危險化學品道路運輸形成有效監(jiān)管，以遏制危險化學品道路運輸事故的多發(fā)勢頭，形成標本兼治的管理局面，可以采取以下措施：??
1.對具有危險化學品運輸資質的企業(yè)要加大日常的檢查力度，從管理措施、手段等方面監(jiān)督好企業(yè)的日常生產運輸，對轄區(qū)生產、經營、儲存、運輸、使用危險化學品單位，尤其是從事危險化學品運輸?shù)膯挝?、駕駛員，安全隱患情況進行全面細致的排查，逐一登記造冊；對掛靠的車輛和單位要展開排查，對查出的掛靠車輛運輸貨物與掛靠實際不相符的，要予以清理，并從嚴追究有資質單位相關責任；對只收管理費，缺乏有效管理手段，不記錄管理臺帳的資質企業(yè)，建議有關部門吊銷其相關證件。
2.在國家法律法規(guī)的大框架下，在定期檢驗合格后，對從事跨地區(qū)運輸?shù)能囕v，在發(fā)車時做到每輛車都要上線檢測，運輸線路上每經過不同管理隸屬的地區(qū)，可由當?shù)氐墓步煌ü芾聿块T、運輸部門進行臨時抽檢；從事短途運輸前要報告當?shù)芈毮懿块T，申請臨時檢驗，沿線要布置人員監(jiān)控；第二，對機動車檢驗機構出具的檢驗合格證明要認真予以核對，發(fā)現(xiàn)有出具虛假檢驗報告的，要堅決予以查處，并依法追究法律責任；第三，應對運輸車型有統(tǒng)一的應用標準，避免不分車輛技術狀況的混亂現(xiàn)象。
3.切實做好承運人和押運人員的管理工作，以資質管理為手段，以熟練操作和掌握危險化學品運輸知識提高為目標，不定期對這兩類人員進行素質教育和抽查，既要有備崗抽查，又要有在崗抽查，使這兩類人員能切實負起運輸責任。
4.重點加強對長途運輸線路的監(jiān)控，對轄區(qū)內危險化學品運輸?shù)某Ｒ?guī)通行路線和禁止通行線路向社會公告，完善危險化學品禁行、警示交通標志設置，以衛(wèi)星定位系統(tǒng)實現(xiàn)對運輸車輛的遠距離實時監(jiān)控，避免運輸車輛出車后失去監(jiān)管，線路不清無法掌握的漏洞；另一方面，在較大規(guī)模的長途運輸過程中，要加強地區(qū)之間的協(xié)同配合，逐步完善安全監(jiān)管、公安、交通等部門共同參與的危險化學品道路運輸執(zhí)法檢查機制。
5.加強監(jiān)管，嚴格審批和辦證工作。要依法履行監(jiān)管職責，安全監(jiān)管部門要監(jiān)督危險化學品生產、儲存和經營企業(yè)，加強安全管理，落實安全責任制，從源頭上預防危險化學品道路運輸事故。公安部門要加強道路通行監(jiān)管，嚴格查處危險化學品運輸車輛無證運輸劇毒化學品、擅闖禁行區(qū)域、不按規(guī)定時間和路線行駛、超速行駛等違法行為。安全監(jiān)管、交通、公安等部門要依法履行監(jiān)管職責，嚴格按照有關法律法規(guī)規(guī)定的條件，把好行政審批關口。在危險化學品生產、儲存、經營、運輸、使用企業(yè)取得行政許可后，要加強日常監(jiān)督檢查力度，督促企業(yè)認真落實安全主體責任，不斷增強遵章守紀意識，提高安全管理水平。
6.抓緊完善并定期演練應急預案。各地要進一步完善本地區(qū)危險化學品事故應急預案，有針對性地開展不同條件下的應急預案演練活動。接到危險化學品道路運輸事故報告后，要立即啟動應急預案，及時向化學品登記中心或有關專家了解事故涉及危險化學品的應急處置方法和注意事項，避免盲目施救，防止引發(fā)次生事故和環(huán)境污染。
近年來，由于影響城市公共安全的事件不斷發(fā)生，社會各界對公共安全管理的關注度也越來越高，尤其是2003年的“非典”和2004年的“禽流感”，進一步加深了對建立科學的公共安全管理體系，加強公共安全管理的必要性和緊迫性的認識。據(jù)資料顯示，中國的GDP連續(xù)多年平均保持了8%的高位增長，卻鮮有人知道每年因公共安全問題造成的GDP損失高達6%，共計6500億元，同時奪去20萬人的寶貴生命。實際上，這還僅僅是直觀的、表面的現(xiàn)象，公共安全所造成的負面效應，單靠這兩個量化指標是無法完全表達的。比如2003年發(fā)生的“非典”疫情，雖然死亡人數(shù)僅300多人，但對人們造成的心理影響、由此導致的社會動蕩程度及對旅游和社會經濟活動的限制是有目共睹的。目前我國的公共安全體系尚未建立健全，應對公共安全問題和社會風險的能力還遠遠不夠；從非典引起的社會恐慌和一些重大安全問題引發(fā)的震蕩，都可以看出全社會仍舊十分脆弱的神經。在公共安全事故頻仍的今天，單靠某幾個部門想完成保障整個國家公共安全的重大職責，越發(fā)顯得蒼白和軟弱。現(xiàn)實中已經暴露出許多管理上的空白點，暴露出部門分割、條塊分割的弊端。因此，建立科學、高效的公共安全管理體系是我們亟待解決的重大課題。
一、當前我國公共安全管理存在的問題
1.職能分散
首先是不同部門管理不同的災害，目前我國涉及災害管理的部門多達十幾個，農業(yè)部門管理農作物病蟲害，林業(yè)部門管理森林防火，水利部門管理抗旱防汛，氣象部門管理雷電災害，地震部門管理地震災害，國土資源部門管理地質災害，安全生產部門管理礦山災害，環(huán)保部門管理環(huán)境污染災害，公安部門管理消防安全和交通事故處理，衛(wèi)生部門管理突發(fā)性公共衛(wèi)生事件處置等。這樣，在發(fā)生一種災害時，整個管理工作往往被分割了，缺乏一個主導單位把每個階段的工作統(tǒng)起來。
2.職能缺位
由于目前災害管理的重點是自然災害，而對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件、恐怖襲擊、城市災害（大面積停電、交通癱瘓）、工業(yè)事故災害（核泄漏、化學污染）等人為災害的管理職能不到位，特別是災后的救助缺位，使不少受害者無法得到及時救助。同時，在對受災者的救助中，重物資幫助，輕心理慰藉也是一個普遍的現(xiàn)象。有些地方根本沒有開展對受害者的社會心理干預工作。
3.各自為政
首先表現(xiàn)為各涉災部門都建立了獨立的災害信息管理系統(tǒng)， 這些系統(tǒng)又往往自成體系，難以資源共享。水利、公共、地震等部門還建立了各自的專業(yè)緊急救援隊伍，但相互之間也缺乏必要的合作。由此造成了資源浪費，導致行政成本增加，加大了協(xié)調的難度。國家應采取強有力的措施，從根本上、制度上來應對公共安全挑戰(zhàn)。與公共安全面臨的巨大挑戰(zhàn)相比，我們迄今為止的應對措施僅僅局限于部門或者地區(qū)性、行業(yè)性，缺乏全局的戰(zhàn)略意義的宏觀設計和考慮；應對方式仍然是傳統(tǒng)的、行政式的陳舊辦法，科學技術的支撐顯得軟弱無力；應對時間仍然是“救火式”的事后諸葛，缺乏預見性的事故前的監(jiān)控措施；應對意識仍然是“被動挨打”，恐慌無著落的心理，缺乏主動、科學的防范策略等。
4.現(xiàn)行的法律相對滯后
一個國家完善的法律制度，應當涵蓋社會生活的各個方面。公共衛(wèi)生是其中的重要部分?？梢钥隙?，2003 年的非典不是侵襲人類的最后一個殺手。今后，潘多拉的盒子還會有惡魔逸出，殺傷力可能超過非典。所以，把公共衛(wèi)生安全保障納入法治軌道已是當務之急，需用完備的法律制度，為公眾的生命健康筑起一道抵抗惡魔怪獸的安全綠籬。由于沒有關于公共衛(wèi)生安全應急方面的行政法規(guī)（地方法規(guī)），當面對非典的空襲，本來最復雜、最細致、最講求操作性的政府各部門一系列的具體行政行為，只得依靠臨時號令而展開。由于臨時性號令制定緊迫，難免相互之間出現(xiàn)失調，個別之處還存有悖于法律的尷尬。由此可以看出，目前我國的危機管理缺乏立法保障，綜合協(xié)調部門沒有明確的法律地位。危機發(fā)生后，成立的臨時性指揮協(xié)調系統(tǒng)主要依靠的是行政協(xié)調而不是法律機制，是領導權威而不是制度保障。這種缺乏法律支持的行政協(xié)調，在面臨大規(guī)模突發(fā)性事件時，其地位和處境就十分尷尬。這就是為什么稍有危機就必須有領導親臨一線的根源，特別需要強調危機處理不是光有法律就可以了，依法行政也是政府在危機應急處理中的一個重要問題。危機狀態(tài)下的公民合法權益往往會被突發(fā)性應急舉措所侵害，一旦處置失當，就可能為進一步放大危機埋下新的隱患。因此，完備的法規(guī)和規(guī)章是依法行政的重要前提，只有依法行政，才能使行政行為高效有序。
二、加強公共安全體系建設的戰(zhàn)略措施
1.建立并完善公共安全管理體系
一是本著突出緊急救助，健全救災應急機制的原則，在整合民政部救災救濟司、國家抗旱防汛指揮部、公安部消防管理局和國家地震局行政職能的基礎上，組建國家緊急事務管理署，統(tǒng)一管理自然災害、人為災害的緊急救援救濟工作，建立有中國特色的民防體系，增強政府應對突發(fā)危機事件、確保社會穩(wěn)定的能力。國家緊急事務管理署應是一支擁有專門技能和裝備的行動力量，其職能除了實施緊急救援和救助外，還應承擔防災、減災、救災的相關研究、培訓和國際交流與合作事宜。二是本著平戰(zhàn)結合、節(jié)約資源、快速反應的原則，以現(xiàn)行的國防動員體制為依托，將國家為應對戰(zhàn)爭而建立的國防動員體制與公共安全危機應急體制合二為一，構建綜合性的國家公共安全應急體制。這種體制應具備平戰(zhàn)結合的特點和應戰(zhàn)、應急的雙重功能，既能在戰(zhàn)時進行戰(zhàn)爭動員，又能在平時進行搶險救災，處理公共安全危機。構建這種機制，可避免機構的重復建設和國家行政資源的浪費，也有利于提高處理危機的反應速度。目前，應急應戰(zhàn)合二而一的世界各國的普遍做法，比如美國的聯(lián)邦緊急事務管理署，其前身就是國防動員局，在“9?11”事件發(fā)生后，該機構發(fā)揮了國家應急中心的重大作用。三是本著整合資源，統(tǒng)一管理的原則，進一步擴大公共安全管理機構的職能范圍，組建國家公共安全管理和救濟部，全面管理各類自然災害和人為災害的防災、減災、備災、緊急響應和救援以及災后恢復重建工作。公共安全管理體制的構建關系到防災、減災、救災工作的成敗，是一項涉及經濟社會發(fā)展的系統(tǒng)工程，也是一項必須提前謀劃、遲早實施、重點發(fā)展的減災工程。在未來的公共安全管理中，誰重視了公共安全體制的建設，誰就會在同災害的生死搏斗中贏得主動權。
2.建立健全應急工作體制、機制與法律和制度
在黨中央、國務院的統(tǒng)一領導下，堅持分級管理、分級響應、條塊結合、屬地管理為主的原則，建立健全集中統(tǒng)一、堅強有力的指揮機構；發(fā)揮我們黨的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，形成強大的社會動員體系；建立健全以事發(fā)地黨委和政府為主，有關部門和相關地區(qū)協(xié)調配合的領導責任制；建立健全應急處置的專業(yè)救援隊伍、專家咨詢隊伍，充分發(fā)揮人民解放軍、武警和預備役民兵的重要作用。同時要建立健全社會預警體系，形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急體制。包括建立健全監(jiān)測預警機制、應急資源配置與征用機制、獎懲機制和社會治安綜合治理、城鄉(xiāng)社會管理機制等，真正使突發(fā)公共事件的應急處置逐步走向規(guī)范化、制度化、法制化軌道。同時，為了維護長期穩(wěn)定的公共安全局面，防止重大災難事故的發(fā)生，必須建立和完善公共安全的法律體系。除了進一步完善安全生產法規(guī)、交通法規(guī)、食品衛(wèi)生法、衛(wèi)生防疫法、環(huán)境保護法和產品質量法等法規(guī)制度之外，還要建立公共秩序法、反恐怖主義法和社會緊急狀態(tài)法等法規(guī)。在這些法規(guī)之上，建立公共安全法，以法律總則的形式規(guī)范和統(tǒng)轄各項分類法規(guī)。只有這樣，才能改變過去那種災難事件頻頻發(fā)生，遇到災難事件爆發(fā)慌忙應對，處理事故缺乏相應的法律依據(jù)和制度約束的被動局面。
3.建立國家公共安全保障體系
由于公共安全問題涉及社會各個領域，情況紛紜復雜，影響面極大，所以單靠某幾個政府部門，或者依靠臨時組織起來的事故處理小組來解決公共問題是遠遠不夠的。這就需要建立以中央政府為最高指揮部，各專業(yè)部門為骨干力量，全社會共同參與的國家公共安全保障體系。這個體系應該包括公共安全信息監(jiān)測預警體系、公共安全緊急狀態(tài)指揮體系、公共安全基金體系和公共安全物資儲備體系、公共安全專家顧問體系、公共安全信息傳播體系等等。公共安全保障工作所涉及的部門除了國家安全部門、公安部門之外，還要涉及到環(huán)境保護部門、公共衛(wèi)生部門、安全生產部門、質量監(jiān)督部門和交通部門等。各地方政府也要建立相應的公共安全保障體系，在預防和處理公共安全危機的工作中，要堅決服從中央政府的統(tǒng)一部署和指揮，同時要深入基層深入群眾，調查研究，消滅隱患。
[摘 要] 本文研究了中國公共安全問題的現(xiàn)狀、管理、預警和對策，在通過廣泛調研國內已采取的各種措施的基礎上，并結合國內外先進經驗，提出了區(qū)域綜合公共安全管理模式，即災區(qū)政府、企業(yè)和公眾在災前、災中、災后全過程中形成一個有機的整體，并提出了改進區(qū)域各級政府綜合公共安全管理體制的對策。
[關鍵詞] 公共安全管理 管理體制 突發(fā)公共事件 模式
一、公共安全管理概念
公共安全是人們正常的生活和生產秩序狀態(tài)，公共安全管理是對這種秩序狀態(tài)的維護與保持，對打亂該秩序狀態(tài)的各類事件的應對，以及對事件后果的消除、對秩序狀態(tài)的恢復的全過程。在新西蘭被稱為“民防”(Civil Defense)或“民防緊急事態(tài)管理”(Civil Defense Management)，在美國和澳大利亞，公共安全管理被稱為“緊急事態(tài)管理”(Emergency Management)。美國將緊急事態(tài)管理的活動、政策和項目分為4個功能區(qū)：減除、準備、應對和恢復，這就是緊急事態(tài)管理的生命周期理論或四個階段理論。澳大利亞也用四個階段將緊急事態(tài)管理分為預防／減除、準備、應對和恢復，簡稱為“PPRR”。從具體內容上講，與美國的概念沒有什么區(qū)別。因此西方國家又把四個階段簡稱為“PPRR”或“MPRR”。雖然稱謂與我國的“公共安全管理”不同，但內涵相同，只是管理機構的組織和名稱有所區(qū)別。
二、中國公共安全現(xiàn)狀分析
20世紀下半葉以來，世界上天災人禍頻發(fā)，大眾傳媒、電子信息使之仿佛就發(fā)生在每個人身邊。中國是世界上受自然災害影響最為嚴重的國家之一，如2003年的波及全球的風險事件SARS，各地區(qū)煤礦安全事件的屢屢發(fā)生，2008年以來自然災害，食品問題頻頻出現(xiàn)，使得人們不得不重視并且正視公共安全管理問題。根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生過程、性質和機理，突發(fā)公共事件主要分為以下四類：(1)自然災害；(2)事故災難;(3)公共衛(wèi)生;(4)社會安全。按照其性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，一般分為4級：I級(特別重大)、Ⅱ級(重大)、Ш級(較大)和Ⅳ級(一般)。
三、中國公共安全管理體制存在的問題
雖然中國在公共安全管理領域已經建立了一套比較有特色的管理體制，但這種體制是以分領域、分部門的分散管理為特點的，政府尚未建立統(tǒng)一的專業(yè)職能部門對突發(fā)公共事件實行專業(yè)化管理，而是沿用 “條塊”方式將突發(fā)公共事件管理交由相應的職能部門承擔。
1.公共安全管理主體缺失。目前，中國還沒有建立“權威、統(tǒng)一”的應急中心，不同部門管理不同的災害，涉及災害管理的部門多達十幾個，這些“應急中心”無論在管理主體上、執(zhí)行主體上還是服務內容上，彼此獨立，互不隸屬，自成一體。部分職能部門之間于是相互推脫、互不配合，在需多個職能部門協(xié)作的突發(fā)公共事件管理中，往往因為配合不默契或相互推脫而失效。
2.管理體系不夠健全。由于中國政府綜合風險管理工作起步較晚，還沒有形成一套成熟的公共安全管理體系，條塊分割嚴重，管理技術也相對落后。在危機應對方面，橫向上是分散管理，按照突發(fā)事件的類型由相關部門進行專門管理；縱向上是集中管理，由中央集中統(tǒng)一指揮應急工作，地方予以配合。遇重大危機事件，一般是由中央政府或部門行政領導做決策，組成臨時機構(即災害應對工作組)，缺乏專門機構和完善的應對體系。
3.法律體系不完善而且進程緩慢。近些年來，雖然中國相繼頒布了多個與減災相關的單項法規(guī)，但面對緊急狀態(tài)，中國仍沒有建立一整套減災法規(guī)體系，防災救災相關法律體系的不完善，造成中國公共安全管理中責任不明確，特別是涉及到災害救助、災后重建財政補助、災害保險、災民減免稅等方面還沒有相應的法律法規(guī) ；而且已有的法律法規(guī)基本上是單一災種法規(guī)，無法實現(xiàn)綜合的防災減災，綜合協(xié)調部門沒有明確的法律地位。
4.職能部門和監(jiān)管之間缺乏良好的協(xié)調機制。政府信息系統(tǒng)缺乏，信息收集渠道過窄，信息不力，雖然各部門都建立了獨立的災害信息管理系統(tǒng)，但這些系統(tǒng)往往自成體系，難以實現(xiàn)災害信息和減災資源的充分共享和優(yōu)化配置。媒體部門作用弱化，政府部門間信息溝通嚴重不足的缺陷在公共危機時期暴露不已。
5.綜合危機防范技術薄弱,應急救援能力有限。目前中國對生產安全事故和災害發(fā)生機理、識別理論和技術、評價指標體系、危險源的監(jiān)測監(jiān)控理論及技術等公共安全技術缺乏系統(tǒng)研究和開發(fā)，公共安全綜合管理信息系統(tǒng)仍未完善，數(shù)據(jù)庫建設較為落后，未能形成全面覆蓋的信息管理技術平臺和緊急救護網(wǎng)，缺乏系統(tǒng)和長期規(guī)劃，缺乏物資儲備和資金保障機制。專業(yè)技能培訓不夠、應急救援人力少、力量分散造成搶險救災專業(yè)隊伍實力不強，防災技術、設備、物資和力量處于相互分隔的狀態(tài)，救援能力嚴重不足。
6.宣傳教育不夠，公眾危機意識不強，缺乏自救能力。要減少公共安全問題，除了政府與社會的重視，公眾危機意識也急需提高。目前宣傳教育工作主要包括兩個方面：一方面是對廣大群眾的宣傳教育；另一方面是對應急管理工作人員的教育培訓。應急管理工作與其它工作不同，直接關系到人民的生命財產安全，對工作人員進行培訓，提高各級應急管理人員的能力、水平對加強政府應急管理工作有著重要的意義，但現(xiàn)在這方面的教育基本處于空白狀態(tài)。
四、中國區(qū)域綜合公共安全管理體制模式改進對策
在公共安全管理方面，西方發(fā)達國家己經摸索出一系列有效的應對模式，比如“強總統(tǒng)、大協(xié)調”的美國模式，“大總統(tǒng)、大安全”的俄羅斯模式，“強內閣、大安全”的日本模式等。這些國家在應對公共安全時做法雖然不盡相同，但總的看來都有一些共同的成功經驗，借鑒國外經驗，同時針對中國公共安全管理體制中存在的問題，本文提出新的區(qū)域綜合公共安全管理模式，以及改進中國公共安全管理體制的對策。
1.借鑒國外經驗，健全政府公共安全管理組織機構。完備的組織機構是政府對公共安全突發(fā)事件進行管理的依托和組織保證，同時也是政府對公共安全突發(fā)事件進行預警、決策和溝通的前提。不少發(fā)達國家紛紛設置了專門領導、協(xié)調公共危機管理的機構，對危機處置的各項事情進行統(tǒng)一安排。本文提出政府公共安全管理組織機構。首先，在中央政府一級建立突發(fā)公共事件綜合性常設機構。其次，在地方設立“人員代替部門”的組織模式，即指在不擴大政府現(xiàn)有編制的前提下，在政府綜合性部門中指定專門人員行使突發(fā)公共事件管理部門的職能，可以解決因專門機構設置而帶來的機構膨脹和費用增加等問題，同時也解決了地方政府缺少對突發(fā)公共事件進行專門管理的職能部門的現(xiàn)實。
2.建立中國區(qū)域綜合公共安全管理新模式。在構建政府公共危機管理機制中，必須定位政府職能的界限，劃清政府、社會和公眾個人所承擔的危機風險邊界，建立政府與社會合作互助，共擔風險，共度難關的新機制。這里的社會主要是指國家或政府之外的所有民間組織。本文根據(jù)國內外專家在公共安全管理方面經過不斷的理論創(chuàng)新和幾十年經驗積累，以及中國公共安全管理的復雜性，提出中國區(qū)域綜合公共安全管理模式(見圖1)，這一模式以“預防為主，防抗救相結合”為方針，在科學減災的指導下，使災區(qū)政府、社會和公眾在災前備災、災中應急、災后恢復與重建的減災全過程中，形成一個有機的整體。
3.明確公共安全緊急事務管理流程。正如美國管理學家戴維?奧斯本和特德?蓋布勒所言:政府管理的目的是“使用少量錢預防，而不是花大量錢治療，最有效的危機管理是避免危機與災害的發(fā)生。因此，現(xiàn)代政府危機管理的工作重心更傾向于災前防范。本文提出公共安全緊急事務管理流程（見圖2）：注重事前的預防；事后的處理和總結；構建發(fā)達的信息管理系統(tǒng)。
4.建立公共安全突發(fā)事件應急法制評價制度。在中國現(xiàn)有突發(fā)公共事件管理措施中，對于工作人員的職能履行效果評價往往是以突發(fā)公共事件責任追究辦法為載體來進行。因此，建立科學合理的突發(fā)公共事件應急法制評價制度，從以救助為主的管理方式逐漸轉化到以預防為主的公共安全管理模式，與此同時，對現(xiàn)有應急法律規(guī)范進行系統(tǒng)的清理。包括修改法律、進行法律解釋、廢止法律或某些條文等。建立健全公共危機管理信息公開制度、行政征用制度、行政隔離制度、行政指導制度，以及將“公平補償”作為目標的行政補償制度，包括行政主導型的或積極采用市場機制(例如保險方式)的各種救濟制度等。
5.建設綜合危機防范關鍵技術示范基地，提供人才保障。應針對中國經濟和社會發(fā)展現(xiàn)狀、城鄉(xiāng)經濟與社會發(fā)展的區(qū)域差異，配合行業(yè)生產與運行安全建設，開發(fā)滿足主要行業(yè)的綜合災害危機防范所需關鍵技術，建成若干綜合災害危機防范關鍵技術示范基地，并形成促進這些典型關鍵技術推廣應用的配套政策體系。為此應做好以下幾方面的工作：應從總體上注重突發(fā)公共事件管理人員素質的全面提升；應出版一些相關的培訓教材，建立各種分類的培訓機構，對政府的應急部門和人員進行專業(yè)培訓；加強“專家?guī)臁焙汀百Y源庫”的建設。
6.提高學習能力，增強公眾公共危機意識。首先要建立危機管理教育機制，要樹立公眾的公共危機意識、提高公共危機的處理能力，就必須進行教育機制的改善，對公眾進行專門的危機管理教育。因此，有必要將危機管理教育納入先進的教育體制之內，通過危機意識教育和案例教學，掌握一定自我保護的方法，通過學習，增強危機意識和危機應對的能力。其次是加強公眾的危機意識學習。通過積極開展公共危機管理的科學研究和培訓工作，建立高素質的公共危機管理人員隊伍，為公眾樹立學習榜樣。
五、 結論
作為當前中國社會一個緊迫的研究課題，公共安全管理問題既是一個理論問題，也是一個實踐性很強的問題，任何政府都不可能免于各種各樣的突發(fā)事件。區(qū)域綜合公共安全管理模式以“預防為主，防抗救相結合”為方針，在科學減災的指導下，使災區(qū)政府、社會和公眾在災前備災、災中應急、災后恢復與重建的減災全過程中，形成一個有機的整體，為此，仍需做大量的科學研究和廣泛的實踐，推動公共安全問題進入政府議程、促使重新評估其行為，改進政府管理缺失的作用。
【摘要】社區(qū)公共安全是人類永恒的主題。文章從重視應急管理、明確工作機制、預防為主三方面,探討了加拿大公共安全應急管理建設的一些成功經驗,它將對金華市的農村社區(qū)公共安全管理建設帶來了有益的啟示。
【關鍵詞】政府；公共安全；管理；思考
引言
馬克思曾說安全是市民社會的最高概念。整個社會的存在都只是為了保證它的每個成員人身、權利和財產不受侵犯。公共安全指故意或者過失實施或者足以危害不特定多數(shù)人的生命、健康或重大私產的安全。目前，中國社會的改革與發(fā)展已進入轉型時期，這會影響農村社區(qū)公共安全特別是鄉(xiāng)村社會的治安管理及其方式的整體性變遷。從金華農村公共安全現(xiàn)狀來看，總體態(tài)勢良好，但一些影響農村公共安全的因素依然存在。文章從重視應急管理、明確工作機制、預防為主三方面解讀加拿大等國家應急機制的成功經驗,思考其經驗對農村公共安全管理體系的啟示。
一．重視應急管理
世紀60―70年代著手建立應急管理機構，經過長時間的探索和考驗，加拿大已形成了一套相對完善行之有效的應急系統(tǒng)。
（一）實行分級管理。加拿大的應急事務管理體制分為聯(lián)邦，省和市鎮(zhèn)(社區(qū))三級，實行分級管理。在聯(lián)邦一級，專門設置了緊急事務辦公室。省和市鎮(zhèn)兩級管理機構的設置因地制宜，單獨或合并視情而定。各級應急事務機構負責緊急事件的處理，負責減災管理和救災指揮協(xié)調工作，監(jiān)督并檢查各部門的應急方案，組織訓練并實施救援。各級應急事務管理部門下設緊急事件管理中心，是協(xié)調機構，而不是權力機構。
（二）加強隊伍建設。加拿大組建了專門的應急救援人員隊伍，涉及消防救援，水(冰)上救援，建筑物倒塌救援，狹窄空間救援，高空救援及生化救援等。各級政府投入巨資，購置了先進的救災設備和救援人員防護裝備，保證在遇有危急時能及時進行援助。此外加拿大還建立了一支龐大的志愿者隊伍，如安大略省共有525支消防隊，其中69%的消防隊全部由志愿者組成。
二．明確工作機制
（一）統(tǒng)一接警。9.11電話是政府設立的緊急事件接警中心，其網(wǎng)絡覆蓋全國各地，平時由警察負責管理。各地的緊急事件管理中心都與9.11電話接警中心相通。當接到報警后，距報警位置最近的警車，消防車，救護車從各自的值班位置同時出動去現(xiàn)場，由最先到達現(xiàn)場的人員負責指揮處理。當現(xiàn)場指揮認為事件嚴重，便會報告緊急事件管理中心，請求上級協(xié)助處置或支援。
（二）及時信息。加拿大政府認為，在發(fā)生緊急情況時政府有責任向公眾提供真實災情。如安大略省緊急情況管理署專門設立了聯(lián)合信息中心，負責向媒體，公眾相關災害信息，保證公眾及時，不間斷地獲得災害的各種信息，既消除公眾不必要的恐慌，又制止謠言擴散，減少媒體對災情的不實報道，為把各類災害造成的損失降至最低程度。
三．預防為主
（一）廣泛宣傳。政府通過多種渠道進行廣泛充分的宣傳，強化社區(qū)民眾的應急救災意識。如：三月的第一周舉行緊急預案周活動，散發(fā)自助手冊，建立信息亭和進行信息交流。政府減災管理部門或非政府社會團體也經常組織減災公眾教育宣傳活動。家庭、學校、社區(qū)以及社會公共組織經常對幼兒和青少年開展形式多樣的安全教育和逃生救護教育。
（二）社會動員。動員和吸收非政府組織參與應急管理。如加拿大災害損失減輕協(xié)會是一個不以盈利為目的的社會公共組織，使命是開展各類預防災害發(fā)生，減輕災害損失的學術研究和工程建設。并向廣大公眾和單位提供咨詢和教育，懂得災害發(fā)生后的自救互援是法律賦予每個公民的職責。
四. 借鑒加拿大公共安全應急機制的經驗，思考我市的農村社區(qū)公共安全管理體系。
雖然我市建立了對應的農村社區(qū)公共安全管理體系,但加拿大的一些經驗值得借鑒。
（一）完善應急制度。加拿大目前形成了以家庭和企業(yè)單位自救為優(yōu)秀，市鎮(zhèn)，省和聯(lián)邦政府為后援的應急管理體制，《聯(lián)邦政府緊急事件法案》把緊急事件分為四類。對于短期事件，要制定24小時、48小時處置計劃；對于延續(xù)時間較長的緊急事件，要擬定更長時間的計劃。各個家庭也有義務在72小時內做好自救工作，并強調受災人員之間的互援。我市農村也可增設社區(qū)緊急事件的機構, 成立社區(qū)警務志愿者，對于突發(fā)性的事件，采取及時自救，減少人員與財產的損失。
（二）完善信息網(wǎng)絡中心。各級應急事務管理部門下設緊急事件管理中心，是協(xié)調機構，而不是權力機構。利用數(shù)字化和網(wǎng)絡化的集成技術，在加拿大形成統(tǒng)一接警。9.11電話是政府設立的緊急事件接警中心，其網(wǎng)絡覆蓋全國各地。目前，我市公路總里程達1.1萬公里，其中農村道路占到將近1萬公里，占90%。隨著農村康莊道路實施，里程還要增長。部分道路交通安全設施不完善、不規(guī)范，低等級機動車輛較多、村民交通安全意識薄弱。據(jù)調查，蘇孟村目前只設有少量交通紅綠燈，電子監(jiān)控也是寥寥無幾。借鑒以上內容,敦促政府制定和建立健全農村地區(qū)交通管理工作機制，完善工作規(guī)范，延伸農村地區(qū)交通管理觸角和網(wǎng)絡，創(chuàng)建一個安全的社區(qū)。
（三）增強安全防范意識，增設非政府組織并參與管理。
加拿大政府通過多種渠道進行廣泛充分的宣傳，強化社區(qū)民眾的安全防范意識，鼓勵非政府組織參與管理。向廣大公眾和單位提供咨詢和教育，災害發(fā)生后的自救互援是法律賦予每個公民的職責。借鑒加拿大的經驗，關注對農村的交通安全宣傳教育，提高農民交通安全意識；注重外來務工人員教育問題，出臺相關優(yōu)惠政策，印發(fā)解讀簡本、開發(fā)軟件、設置電子觸摸顯示屏、制訂解釋性辦法等多種方式，為民辦事。此外,設立農村社區(qū)安全基金會，呼吁社會各界向基金會捐助資金，使農村公共安全管理體系真正步入依法管理的軌道。正如盧梭曾言：社會秩序乃是為其他一切權利提供基礎的一項神圣權利。
隨著信息瞬息萬變，情況錯綜復雜,要求政府完善農村社區(qū)公共安全管理體系的呼聲越來越高。我們應有效借鑒切實可行的加拿大的應急管理的經驗,創(chuàng)建安全社區(qū)要堅持“以人為本”，完善公共安全管理體系，逐步形成網(wǎng)絡一體化管理，提高社區(qū)民眾的安全防范意識，以促進農村“安全、健康、和諧”社區(qū)的發(fā)展。
摘 要：“風險社會管理”成為我國政府當前的一大課題，與美國相比，我國政府公共安全管理有自己的特色但也存在種種問題。美國公共安全管理代表西方國家公共安全管理的高水平。分析以美國為代表的西方國家公共安全管理的模式可以使我國政府從中得到有益啟發(fā)。
關鍵詞：公共安全 美國 政府 啟示
最近幾年我國公共安全事件頻發(fā)，嚴重威脅人民群眾的生命財產安全，影響了國家經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。如南方冰雪災難，汶川地震，西藏打砸搶燒事件，甕安事件，云南孟連襲警事件，三鹿奶粉事件等。接連發(fā)生的公共安全事件及這些事件抵御之困難和危害之大都顯示著我國即將進入“高風險社會”。我國正處于改革開放的關鍵時期，經濟快速發(fā)展的同時社會矛盾激化。2006年，《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》出臺，明確了國務院在公共安全管理中的領導地位，建立了在國務院總理領導下，由國家和地方突發(fā)事件管理機構和國務院常務會議負責，在地方政府的參與下的國家突發(fā)公共事件管理體系。中國政府積極應對各公共危機事件，在公共安全管理中發(fā)揮了關鍵性的作用。但政府公共安全管理上還存在種種問題，如缺乏理論支撐，管理機制不健全等問題，特別是政府在應對非傳統(tǒng)安全上缺乏管理經驗。
20世紀80年代，西方國家公共安全管理發(fā)展迅速并形成一門學科。西方學者從政府、組織和個人等管理主體和法律、宣傳、運行、后勤等制度層面研究公共安全管理問題，提出了許多政府關于公共安全的管理方案和理論創(chuàng)新。美國的公共安全管理效率高，制度合理，成果顯著。其公共安全管理制度為世界各國廣泛認同，代表了西方國家公共安全管理的高水平。中美兩國在國家公共安全管理上存在諸多相同類似之處，如中國和美國在應對公共危機上都重視發(fā)揮行政首長的指揮領導作用，都建立了緊急事態(tài)和突發(fā)公共事件行動預案，都很重視事后處理和恢復。但中美兩國公共安全管理也各有特點，存在許多不同之處，如美國在公共危機處理中以地方政府為主力，聯(lián)邦政府起到監(jiān)督的作用，中國主要以中央政府為領導優(yōu)秀，為指揮領導機關，同時發(fā)揮地方政府的積極作用。政府是公共安全管理的承擔者和責任人，研究美國的公共安全管理制度，分析美國公共安全管理的合理因素和制度優(yōu)勢可以使我國政府應對公共危機得到有益啟示。
一、“公共安全”的界定
美國的合眾國法典中指出，公共安全事件是由總統(tǒng)決定的，在聯(lián)邦政府的幫助下，以州和地方政府為救援主體來挽救人民生命，財產和健康，以減輕來自任何地方的威脅和危害。美國對公共安全危機的界定是一個不斷發(fā)展的過程。自然災害和人為災難都是公共安全事件的范圍，緊急事件危機、災難性事件都可能成為公共安全事件。
對公共安全的界定和范圍關系到中央政府和地方政府（美國等聯(lián)邦制國家是聯(lián)邦政府、州政府和地方政府）的資源應急級別和社會動員程度，標準不同，對待和處理方式也不一樣。各國對公共安全的界定也不盡相同。公共安全危機具有階段性特征，各國面對的具體情況不同，需要根據(jù)特定的國情和公共危機發(fā)展趨勢來界定其范圍。
在我國，傳統(tǒng)的公共安全事件有水旱災害、氣象災害、地震災害、煤礦安全、公民犯罪等。2008年“三鹿奶粉”事件也是公共安全事件，屬于食品安全領域。除了食品安全領域，隨著我國經濟發(fā)展和全球化發(fā)展加快，還出現(xiàn)了經濟安全、信息安全、環(huán)境污染、恐怖襲擊等新的公共安全問題，這些區(qū)別于傳統(tǒng)的公共安全危機被稱為“非傳統(tǒng)安全”，“非傳統(tǒng)安全”威脅具有多樣性，隱蔽性，突發(fā)性和跨國界跨地區(qū)等特點。國政府在應對“非傳統(tǒng)安全”危機上還缺乏經驗，危機管理有待改善。
鑒于我國國情和我國公共安全危機多發(fā)、突發(fā)以及“非傳統(tǒng)安全”成為政府公共安全危機管理中的不穩(wěn)定因素等情況。筆者認為我國的公共安全事件應包括所有危害國家安全、社會穩(wěn)定和危及公民生命財產安全的事件。其包括三個層次的內容：一、個人恐怖犯罪活動造成的公共安全事件。這類事件參與人數(shù)少，但危害大，處理不好會造成嚴重社會問題，甚至引發(fā)社會危機。二、傳統(tǒng)意義上的公共安全問題。除了自然災害外，還包括煤礦瓦斯爆炸，鐵路、公路、航空等交通安全事件，建筑物倒塌，公共設施安全等公共安全問題。三、非傳統(tǒng)安全問題。如恐怖襲擊，食品安全，信息安全等新的公共安全問題。
二、美國公共安全管理特點
1.公共安全管理法制化、規(guī)范化
20世紀30年代，美國政府為應對經濟危機頒布了《洪水控制法》和《全國產業(yè)復興法》，50年代又出臺了具有里程碑意義的《災難救濟法》（Disaster Relief Act)，以立法的形式規(guī)定了總統(tǒng)可以公布國家進入災難狀態(tài)，這部法律是為美國政府在公共危機管理上的制度性的立法。此法在隨后幾十年里不斷完善。美國是個自然災害頻發(fā)的國家，20世紀60年代，美國本土遭受了多次颶風襲擊和兩次強烈地震（一次在阿拉斯加，里氏9.2級），這些自然災害給美國造成了巨大經濟損失。1961年，肯尼迪政府設立緊急事態(tài)準備辦公室，專門應對自然災害。1968年，美國政府出臺《全國洪水保險法》，還根據(jù)《全國洪水保險法》開展洪水保險計劃，把保險的領域擴展到救災方面。1972年，美國政府出臺新的《洪水保險法》。
20世紀70年代，不斷發(fā)生的自然災害促使政府向全面的災難救助的立法。1970年，新的《災難救濟法》規(guī)定政府直接對受災的人提供幫助。1971年，美國發(fā)生了舊金山大地震，政府在危機管理中存在種種問題，促使政府在1974年出臺了新的《災難救濟法》。
到目前為止，美國產生了100多項關于安全管理的法律，完善而嚴謹?shù)墓舶踩审w系使國家公共安全管理有法可依，規(guī)定應對公共安全問題的各主體職責和權力，有利于協(xié)調各部門，聯(lián)邦和地方，組織和個人的行動，保證了公共安全管理的高效率。
2.政府對公共安全管理的全過程參與
政府對公共安全產生的全過程參與，有四個方面的內容：減除、準備、應對和恢復。全過程管理師以“四階段理論”為理論基礎而產生和完善。20世紀70年代，美國聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局認同了“全危險方法”后，它將公共危機的政策和活動項目區(qū)分為四個連續(xù)的功能區(qū)：減除、準備、應對和恢復，成為四階段理論或者生命周期理論。
減除，即預防危害發(fā)生，主要內容有區(qū)域規(guī)劃、建筑法律法規(guī)、稅收政策、重設安全改進法規(guī)等。
準備，即危機發(fā)生的設想及應當具備的動員資源和救援素質。主要包括災難預案，撤離預案、危機事態(tài)通訊、預警系統(tǒng)設置、資源和特別資源的供給和儲備。
應對，即應對安全危機采取有效的舉措。主要內容包括實施方案、預警、資源的動員和管理、提供救援等。
恢復，即對遭受損失的社區(qū)提供幫助。主要內容包括信息咨詢、重建公共設施、建設臨時住處，國家財政支持、政策傾斜和情報收集等。
在整個過程管理中，減除和準備是危機發(fā)生前的活動，應對是危機發(fā)生時的活動，恢復是危機發(fā)生后的行為。一般而言，整個過程環(huán)環(huán)相扣，互有交叉。如在應對活動中就應當就危害程度和救援行動的各方面綜合做出善后處理方案，應對工作完成后立即進行恢復工作，而恢復工作過程中也應該認真考慮下一次類似公共危機的減除和準備工作。美國的公共安全管理重視危機管理中的管理過程，有利于從源頭切除問題和最大幅度減輕危機的損失。
3.發(fā)揮有準備社區(qū)的作用
公共危機管理中三個極重要的主體是政府，非政府組織和個人。三者的有機協(xié)調構成了“有準備社區(qū)的基本內容”。
個人在社區(qū)中具有基礎性的作用。個人了解地區(qū)公共安全隱患和存在的危機，個人通過加入社區(qū)內的非政府組織成為志愿者中的一員，在州政府和地方政府的領導和協(xié)調下發(fā)揮重要作用。個人和自愿者組織只有參與到社區(qū)中來，進入公共危機管理過程中，它們才能有所作為。
美國的有準備社區(qū)在“9?11”事件中發(fā)揮了重要作用，恐怖襲擊發(fā)生以后，除了政府派出警察維持治安，曼哈頓附近居民自發(fā)上街提供幫助，許多自愿者組織也紛紛行動起來。人數(shù)越來越多，這些自愿者也越來越組織化，形成全國性的救援組織。
自愿者組織是社區(qū)的一個重要環(huán)節(jié)，美國十分重視自愿者組織等非政府組織的作用，自愿者組織在公共安全事件中往往最先到達現(xiàn)場并參與救援。他們能利用自己的技能快速開展工作，第一時間減少傷亡人數(shù)，降低損失。自愿者組織在美國公共安全管理中發(fā)揮舉足輕重的作用。
4.地方在公共安全管理的主導作用
美國建立了以州政府和地方政府為主力的公共安全管理機制，只有涉及全國性和影響重大的公共安全事件才由聯(lián)邦管理。以地方的政府來管理公共安全事件，中央政府只是進行監(jiān)督。
地方政府最早接觸公共安全事件，是第一反應者，對問題有較清晰的認識，了解問題的來源和應對方法，地方本位的危機管理模式有利于發(fā)揮地方的積極性，節(jié)約資源，最大限度減少危害程度。
美國從聯(lián)邦到地方都有各自公共安全管理機構。聯(lián)邦有聯(lián)邦國土安全部、司法部、國防部等聯(lián)邦管理機構。州政府設有州緊急事態(tài)管理部門。重大安全事件時啟動聯(lián)邦公共安全管理系統(tǒng)，總統(tǒng)為最高負責人，由聯(lián)邦輻射到地方管理機構。一般情況下由地方主導公共安全管理過程。
三、美國公共安全管理模式對我國政府的啟示
1.完善公共安全管理法律法規(guī)
完善的公共安全法律體系可以讓各責任方有法可依，弄清自己職責，協(xié)調各部門工作，保證工作的有序性和規(guī)范化。美國從30年代的經濟危機開始制定了各種公共安全法，建立了完整的系統(tǒng)的公共安全管理法律體系，為政府公共安全管理提供了法律保障。
我國政府出臺了一些關于公共安全管理的法律法規(guī)，如《防震減災法》、《消防法》等有關自然災害的法律；《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》和《傳染病防治法》等有關公共衛(wèi)生的法律；《安全生產法》等有關安全生產的法律。這些法律具有強烈的部門性，有些法律不適合管理的要求，法律的執(zhí)行也需要監(jiān)督。為應對我國新的安全形勢和非傳統(tǒng)安全威脅，需要出臺相關法律，如《信息安全法》、《經濟安全法》、《食品安全法》等。2006年1月，國家出臺《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，規(guī)定國務院和地方政府的職責，但它屬于行政性法規(guī)。我國需要建立一個整體的國家公共安全管理的法律，協(xié)調各方行動，需要建立和完善相關法律法規(guī)，構建國家公共安全管理法律體系。
2.加強非政府力量的參與
政府是公共安全管理的主要力量，但各自愿者組織和公民個人等非政府力量都是公共安全管理的重要參與者。我國公共安全管理以行政手段為主，公共安全管理體制是在政府統(tǒng)一領導下，各部門分工協(xié)作，分級管理，自愿者組織和個人在危機管理中的參與不夠，沒有發(fā)揮自愿者組織和個人在危機救援中的積極作用，沒有有效發(fā)揮有準備社區(qū)在公共安全管理中的重要作用。
自愿者組織和個人是最先接觸到公共安全危機的力量，能夠在最短的時間搶救傷者，減少損失。自愿者組織參與公共安全管理中應對和恢復環(huán)節(jié)，降低危機帶來的損害，也減少了政府的壓力。2008年5月，汶川地震中我國志愿者組織和公民主動奔赴現(xiàn)場開展救援，搶救了多條生命，挽救了人民的損失，在這次公共安全危機管理中發(fā)揮了積極的作用。我國政府應當認識到非政府力量的重要作用，支持鼓勵社區(qū)的參與，加強其獨立性，制定相關法律法規(guī)，發(fā)揮非政府力量的積極作用。但是應該考慮到美國的社區(qū)發(fā)展完善，我國社區(qū)發(fā)展遠未成熟，不能照搬美國的經驗。我國政府可以參考借鑒美國有準備社區(qū)參與模式，優(yōu)先發(fā)展自愿者組織在公共安全管理的作用，根據(jù)我國的實際情況制定相關政策。
3.加強地方政府在公共安全管理中的作用
我國采用的是從中央到地方的公共安全管理模式，強調統(tǒng)一領導安排。雖然有利于加強領導，但是不利于發(fā)揮地方的積極性，客觀上影響了公共安全管理的效果。我國一些省份已經建立了公共安全管理的應急機制，但是政府內部缺乏協(xié)調和溝通，這種機制屬于分散管理，難以從宏觀層面統(tǒng)籌協(xié)調。地方政府在危機發(fā)生后快速反應，應當在第一時間積極行動，指揮協(xié)調。
我國地方政府在公共安全管理中應加強地方政府之間協(xié)作。在公共安全管理中，增強地方政府的積極性，發(fā)揮地方政府在公共安全管理中的積極作用。對于跨界跨地區(qū)的公共安全事件，應加強地方政府之間的協(xié)調溝通，建立情報共享機制，加強地方政府各部門和地方政府和非政府組織的溝通協(xié)調，加強地方政府公共安全管理的戰(zhàn)略規(guī)劃，從全局和整體的高度處理公共安全事件。
4.加大對社會公共安全的教育
加強公民的公共安全教育不僅可以降低危機發(fā)生的可能性，提高公民的危機反應力，還可以提高政府和社會應對公共危機的能力，減輕公共危機帶來的損失。美國十分重視對公民的公共安全教育，聯(lián)邦政府加強對公民公共安全意識的培養(yǎng)和防災救災的培訓。政府不僅通過技術手段加強公共安全保衛(wèi)工作，而且通過加強公民公共安全教育，加大宣傳力度，進行公共安全培訓等手段提高人們的安全意識和危機應對能力。
我國政府對公民安全教育的普及工作不到位，多數(shù)人不知道地震前有哪些預兆，地震中應怎么辦，政府本身也缺少公共安全意識。汶川地震中所有房屋幾乎毀于一旦，房屋質量不合格，抗震強度差，這些是預防意識弱導致的。政府應當加大宣傳力度，提高公民安全意識；加大資金投入，加大對政府部門和公民公共安全培訓，提高政府和公民應對公共安全的能力，從減除、準備和應付三個環(huán)節(jié)應對公共安全危機。
摘要：城市公共安全是指城市生活中的安全問題,包括城市生活中人們生產、生活、生存范圍內諸多方面的安全，它既是城市及其公民人身和財產安全需要的滿足, 也是城市依法進行社會、經濟和文化活動以及生產和經營所必需的良好內部秩序和外部環(huán)境的保證, 它反映了自然災害、生態(tài)環(huán)境、經濟狀況和資源供給等社會、政治、經濟和文化因素對于城市長治久安和持續(xù)發(fā)展的影響。
關鍵詞：城市公共安全；規(guī)劃戰(zhàn)略；應急管理；信息建設
一、城市安全管理的現(xiàn)狀問題
1.現(xiàn)行城市公共安全系統(tǒng)遠不能滿足實際需要，保障機制不夠健全。
如管理體制不盡完善，缺乏一個綜合常設的權威機構。應急指揮與日常管理工作薄弱，覆蓋城市各方面的聯(lián)動機制未能形成，而臨時性的戰(zhàn)時指揮機構由于基礎工作薄弱、經驗缺乏、準備不足，致使應急管理的政令不暢，決策指令難以及時到位；部門之間相互掣肘，缺乏協(xié)調配合，不同部門和單位自成體系，職能分工不明確，重復建設，自選標準，不僅造成公共安全資源的嚴重浪費，而且大大降低了突發(fā)事件的應急能力，并導致衍生災害的發(fā)生；科技手段較為落后，公共安全綜合管理信息系統(tǒng)仍未建成，數(shù)據(jù)庫建設較為落后，未能形成全面覆蓋的信息管理技術平臺和緊急救護網(wǎng)，缺乏系統(tǒng)和長期規(guī)劃，缺乏物資儲備和資金保障機制。防災技術、設備、物資和力量處于相互分隔的狀態(tài)，救援能力嚴重不足；非工程建設問題薄弱，立法不健全，全民安全意識薄弱，社會心理防御能力明顯不足，保險意識薄弱，管理手段單一，基本停留在以政府為主的行政管理層次上，各種民間的非政府組織、社會救援機構、慈善捐助機構建設工作十分薄弱。
城市基礎運行系統(tǒng)較為脆弱，公共安全基礎建設較為落后。
一方面，由道路、通訊、水、電、熱、氣等六大系統(tǒng)組成的城市基礎設施網(wǎng)絡系統(tǒng)是城市運行的生命，其運行狀況往往決定了一個城市的安全狀態(tài)。而近年來大規(guī)模、大面積的城市建設，對城市基礎設施網(wǎng)絡系統(tǒng)的運行構成極大的威脅，增加了更多的安全隱患；隨著人民生活水平的提高，各種易燃、易爆、危險品也越來越多地進人家庭，使基礎設施網(wǎng)絡系統(tǒng)的運行處在一個十分脆弱的環(huán)境中。另一方面，城市公共安全基礎設施的建設卻較為薄弱，重點工程防災標準低、防護系統(tǒng)薄弱，缺乏全面系統(tǒng)的公共安全工程規(guī)劃，不同行業(yè)、不同部門之間的工程項目相互之間不匹配，綜合監(jiān)測預測能力不強，預警及通信網(wǎng)絡系統(tǒng)不健全、不統(tǒng)一，技術基礎薄弱和風險管理意識不足，尤其是在重大安全事故的應急反應、洪澇災害和火災防治等方面缺乏綜合性和系統(tǒng)性的研究。
3.安全規(guī)劃戰(zhàn)略缺失
公共安全體系建設應該是與城市的經濟發(fā)展、社會構建等基礎工作緊密結合在一起的。在制定城市整體發(fā)展戰(zhàn)略的同時，也應該將公共安全建設戰(zhàn)略融入其中，并且還應占據(jù)基礎性的重要位置。但由于城市目前更多地側重于發(fā)展經濟，依靠經濟指標定成效，“公共安全管理的研究和實踐領域還主要集中在一般應急管理和防災減災層面，從城市可持續(xù)安全發(fā)展的角度對城市公共安全進行全方位的戰(zhàn)略思考還不夠，公共安全管理沒有擺上城市發(fā)展應有的戰(zhàn)略地位?！焙鲆暟踩w系的基礎建設，強調臨時性的應急管理，這是目前安全管理戰(zhàn)略規(guī)劃缺失的明顯反映。
城市在基礎建設過程中就將安全因素作為重點納入規(guī)劃是一種先天植入式的戰(zhàn)略，而只按經濟考慮進行建設，出現(xiàn)問題再尋求應急解決方案，這是一種后天嫁接式的戰(zhàn)略，兩者比較，顯然前者在實際中發(fā)揮的作用更加強大。在很多城市中都不乏一種現(xiàn)象，即居民住宅及密集商業(yè)區(qū)建筑都非常高，且建筑群極其密集，周圍缺乏足夠的空曠逃生地帶，甚至還有少部分帶有危險性的企業(yè)設在生活區(qū)旁邊。這些規(guī)劃設計本身就沒有系統(tǒng)地考慮城市的公共安全，先天遺留下的安全隱患只能通過后天無限的投入應急管理來彌補。特別是中西部地區(qū)今后還將出現(xiàn)更多的新興城市，如不能在城市開始建設的規(guī)劃階段合理考慮整體安全戰(zhàn)略，一味模仿東部現(xiàn)有城市模式，甚至將眼光僅瞄準經濟，比規(guī)模、求速度，都可能導致忽視系統(tǒng)安全設計，最終將背上后天安全管理巨額投入的長久包袱。
城市安全認識尚待提高。
目前社會各方面對城市安全認識還比較模糊；1930年美國已提出交通擁堵造成巨大經濟損失，并衍生諸多社會問題；成為一種新的城市災害。可是我國至今也未把交通擁堵視作災害，有的經濟學者甚至認為北京的堵車現(xiàn)象是社會繁榮的標志。長期以來我國對城市災害的分類，多還停留在“地震、火災、風災、洪水、地質破壞”等方面，對傳染病及其它新的城市災害缺乏足夠的重視。由于缺乏正確的安全觀，社會的安全文化教育匱乏。
二、針對以上問題可采取的措施
加強城市公共安全的相關立法。
中國自2003年“非典”之后開始關注公共安全相關領域的立法，但至今城市公共安全立法中仍存在很多的空白，缺少一部《城市安全法》應該是城市公共安全體系的重要基礎性缺失。失去法律的規(guī)范和約束，很多工作就帶有了人為的隨意性，大量給城市安全帶來重大威脅的行為得不到嚴格約束。如果有了法律規(guī)定，則完全可以追究相關決策、監(jiān)管等部門的責任，進而更有效地從源頭引發(fā)重視。今后城市安全立法可以考慮將城市規(guī)劃的公共安全設計要求、培育鼓勵社會力量參與、政府在安全管理中的行為規(guī)范等納入其中。
建立健全危機災害應急管理機構。
城市人口密集，流動性強，城市災害應急管理在整個國家安全管理中居關鍵地位，只有抓好城市突發(fā)事件管理才能穩(wěn)住大局。針對目前我國城市突發(fā)災害應急管理都是分部門、分災種，不利于協(xié)調統(tǒng)一、高效救災的現(xiàn)狀，應該學習國外先進的城市應急管理模式，結合我國的特點和行政管理情況，創(chuàng)出中國式的城市減災現(xiàn)代管理模式，形成強有力的綜合協(xié)調管理機制。應著手成立防災專門機構，建立應急綜合管理指揮系統(tǒng)。
推動社會力量主體的有效參與。
從國外城市的發(fā)展經驗來看，社會力量參與城市安全體系建設已成為一種非常普遍的現(xiàn)象，其不僅能夠提高應急反應的效果，還可以節(jié)約大量政府投入，政府將節(jié)約的資源轉投向經濟等其他建設，能取得更好的社會效應。從另外一個角度進行分析，隨著經濟發(fā)展和社會轉型的深入，個體化、多元化在城市中的表現(xiàn)更加突出，多元利益訴求導致的矛盾沖突爆發(fā)的可能性也隨之上升。共同抵御風險、應對危機成為多元化社會中分散個體的共同利益。將社會個體組成臆對風險的主體，這種將分散社會力量進行組織化和功能化的行動，不僅能有效提升社會整體抗風險能力，還可以從內部減少各種人為因素導致危機發(fā)生的可能性。政府應該有計劃地培育一批可以發(fā)揮作用的社會力量，并將其納入公共安全管理的決策體系，從而調動最廣大社會力量的積極性和主動性，發(fā)展成為推動城市公共安全建設的又一重要主體。
加強信息建設，建立災害預警機制。
要加大投入，積極推進科技減災，積極鼓勵開展預防和減輕災害的基礎研究和應用研究，提高災害的預測預報能力。及時披露災害信息，通過順暢渠道提供可靠的防范知識，對于消除不安定因素，降低緊急事件帶來的危害具有十分重要的作用?！??11”事件后，美國進一步完善了信息預警機制，不定期地通過一套以顏色區(qū)分的警戒識別系統(tǒng)向社會各界恐怖威脅、警告，并給民眾提供詳細指南，效果很好。在我國，2003年初發(fā)生的北大、清華餐廳爆炸案，也因為權威媒體在第一時間及時、真實地報道了事件的全部過程，才沒有引起大范圍的恐慌。因此，我們對建立城市突發(fā)災害預警機制，應給予高度重視。政府作為權威信息的掌握者和控制者，對能夠預見的重大災害應及時告知社會公眾提前防范；對不能預見的突發(fā)災害，在突發(fā)事件發(fā)生之初應該盡量在第一時間直接或通過權威媒體向社會通報情況，建立權威的信息和報告機制，以積極地引導社會公眾的理性行為，安定民心。
強化城市生命線系統(tǒng)的防災救災性能。
交通、能源、通信、給排水等城市基礎設施是確保城市正常生活和生產的生命線系統(tǒng)，是城市的“血液循環(huán)系統(tǒng)”和“免疫系統(tǒng)”。在城市重大突發(fā)事件時，生命線系統(tǒng)的破壞是災難性的。會使城市失去抵抗能力，并會造成許多次生災害，無法控制災情蔓延。因此，在城市規(guī)劃和城市建設中，必須加強生命線系統(tǒng)自身的安全；同時，要提高生命線系統(tǒng)的防災救災性能，提高這些基礎設施在防災方面的建設標準。從系統(tǒng)構成、設施布局、結構方式、組織管理等方面，提高生命線系統(tǒng)的防災抗災功能，這是城市安全的重要環(huán)節(jié)。
總結：
城市安全管理設計生活的各個方向，管理人員要時刻保持清醒的頭腦，要敏銳地洞察社會變化，及時應對社會的變化，更好的維護城市安全。
摘要：實施城市公共安全管理對城市經濟的良性發(fā)展起著重要的作用，應明確城市公共安全管理的內容，遵循城市公共安全管理的原則，加強城市公共安全管理體系的建設，使城市公共安全管理工作做到實處。
關鍵詞：必要性；內容；原則；建設
前言
改革開放以來，傳統(tǒng)的社會管理體制已不能適應新的社會形態(tài)，也落后于經濟社會飛速發(fā)展所產生的需求，特別是在一段時間，社會管理的一些方面在某種程度上被忽視，導致公共安全事件頻繁發(fā)生。值得欣慰的是，這種情況已經開始改變。黨和政府不斷強調和推動公共安全與社會管理的建設，并將這一工作的地位不斷提升，其日益清晰的思路和目標定位，表現(xiàn)出相關部門責任意識的不斷進步是適應現(xiàn)代社會需求的管理理念。
1.實施城市公共安全管理的必要性
近來影響社會公共安全的事件不斷發(fā)生，社會各界對公共安全的關注程度越來越高，這也加深了對建立公共安全日常管理體系和應急處置機制的必要性和緊迫性的認識。當前公共安全管理中亟待解決的問題有許多。意識淡薄，教育薄弱，急需建立和完善公共安全教育培訓體系。市民公共安全意識高低是衡量一個城市公共安全管理水平的重要參數(shù)。目前許多部門和地區(qū)都制定了突發(fā)事件的預案，有的還進行了演練，但還僅限于紙面上和淺層次，必須下力量加強對市民的公共安全知識教育、防范技能培訓、心理適應能力調適。因此，切實建立和完善公共安全教育和培訓體系是當務之急。信息獨享，缺乏引導，急需建立統(tǒng)一權威的信息平臺。目前地方政府工作人員還存在著意識缺位，缺乏自如應對媒體、有效引導輿論的能力。因此，在著眼建立起一個權威的公共安全信息平臺的同時，必須在政府各部門培養(yǎng)一批新聞發(fā)言人，對媒體和社會公眾進行正確引導，一旦危機發(fā)生，則會有效發(fā)揮作用。注重應急，忽略防范，急需建立公共安全日常管理協(xié)調機制。由于近年來公共安全事件的多發(fā)，人們更多的關注危機事件發(fā)生后的應急處置和事后恢復，而對如何預防和化解公共安全危機，加強公共安全的日常管理，建立科學的公共安全評價體系，重視不夠。在城市公共安全管理及應急機制建立上，著力點應放在日常管理機制的建設上，要對危機的可能發(fā)生有超前的預測，對區(qū)域內危險源頭的控制有積極的措施，對突發(fā)事件的處置有系統(tǒng)的預案。社會作為一個有機整體，政府應該建立統(tǒng)一的公共安全管理工作預案，不管什么危機發(fā)生，都有事先的組織體系和應對策略，一旦危機發(fā)生立即啟動預案，減少工作環(huán)節(jié)，提高救援效率。自成體系，管理分散，急需建立協(xié)作統(tǒng)一的管理平臺。建立一個常設協(xié)調管理機構，搭建統(tǒng)一的工作平臺，促進各職能部門的有機銜接，對提高城市公共安全管理的整體水平是十分必要的。
2.明確城市公共安全管理的內容
建立城市公共安全管理體系還是一個全新的課題。關于城市公共安全管理的范圍和對象，經過一段時間的探索，基本定位于生產安全、公共安全、食品安全和公共衛(wèi)生安全四大方面，但具體包括的內容尚無具體論述。在工作實踐和探索中，我們認為，城市公共安全管理由日常管理及應急處理兩大體系構成，是針對城市不特定人群的生命、健康和重大財產的安全，進行預防、處置、恢復的一個完整的管理系統(tǒng)。其目的是挽救生命，保護財產、公眾健康和安全，減輕災難與威脅。城市公共安全管理的范圍和對象具體可大致做以下幾方面劃分：從公共安全的淵源劃分可分為自然災害和人為災害。其中自然災害包括水災、地震和氣象災害，人為災害包括火災、爆炸、投毒和交通事故。從公共安全的管理對象劃分可分為市政設施類、生態(tài)環(huán)境類、公共衛(wèi)生類、社會治安類、安全生產類等。從公共安全涉及的場所劃分可分為大型公共場所、人員聚集場所、文化娛樂場所、地下空間。
3.城市公共安全管理應遵循的原則
城市公共安全管理是一項政治性、科學性、專業(yè)性很強的工作?？茖W決策，有關公共安全的每一項決策，都關系到人民群眾的生命、財產安全，涉及切身利益，因此，在決策中要貫徹“尊重科學、安全第一、以人為本”的原則?？茖W防范，建立統(tǒng)一、科學的城市應急指揮系統(tǒng)、完善各類公共突發(fā)事件應急預案是十分必要的，但更重要的是建立健全日常防范機制，一方面預防和減少危機的發(fā)生，另一方面能夠有效處置突發(fā)事件。科學管理，堅持屬地管理的原則，要從公共安全管理對象的客觀規(guī)律和實際情況出發(fā)，正確協(xié)調人和物、人和事、人和人之間的關系，最大限度地發(fā)揮管理和機制調處的效能?？茖W教育，加強對市民公共安全教育與培訓，掌握緊急避險的常識，提高自防能力，最大限度地減少災害帶來的破壞?？茖W處置，公共安全應急事件現(xiàn)場處置要把握好專業(yè)前置、專家參與、領導決策三個環(huán)節(jié)。所謂專業(yè)前置是指現(xiàn)場處理首先由專業(yè)人員進行，完成公共安全事件事態(tài)性質、狀態(tài)及初步處置；所謂專家參與是根據(jù)專業(yè)人員報告情況和信息，進行綜合分析，提出進一步處置的建議和實施方案。
4.加強城市公共安全管理體系的建設
4.1完善城市公共安全日常管理體系建設。公共安全日常管理體系是在公共安全危機發(fā)生前，由政府管理部門、相關社會組織和市民共同進行的公共安全危機預防、化解的一個有機整體。主要由組織管理、危險源控制管理、目標監(jiān)測、教育培訓和救援保障等五大系統(tǒng)組成。組織管理系統(tǒng)，建議由城市公共安全管理領導小組、城市公共安全協(xié)調管理委員會和專家指導委員會組成城市公共安全的管理體系。主要職責是協(xié)調組織和決策有關城市公共安全管理和危機處理的重大事項、決定危機處理等級和啟動程序等級等。危險源控制管理系統(tǒng)，危險源是指可能因人為因素而引發(fā)公共安全危機的各類場所和設施。掌握與控制危險源是進行城市公共安全管理的基礎性工作，由于危險源在一定程度上是由可觀測和可控性的人造系統(tǒng)組成，只要工作深入細致是完全可以掌握與控制的。目標監(jiān)測系統(tǒng)，主要是應用城市管理信息技術，對城市公共安全目標進行監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)危險“征兆”，及時進行預警，保障城市公共安全。監(jiān)測預警系統(tǒng)由對城市公共安全固定目標和移動目標實施監(jiān)測的兩部分組成。教育培訓系統(tǒng)。主要是加強對城市公共安全危機事件防范知識的宣傳教育和培訓，大力倡導世界衛(wèi)生組織關于“安全社區(qū)”的理念，形成“全民皆防”的局面。救助保障系統(tǒng)，完善應急救助器材保障計劃，建立救助快速反應機制。
4.2完善城市公共安全危機處理體系建設。城市公共安全危機處理體系是指危機發(fā)生后，由日常管理體系轉入應急、救援、恢復等一系行動的統(tǒng)稱。建立危機應急指揮系統(tǒng)。危機發(fā)生時，城市公共安全協(xié)調管理委員會自動轉換為城市公共安全危機應急指揮系統(tǒng)。啟動信息平臺，以城市政府信息平臺和主要新聞媒體平臺為依托，組建公共安全危機事件的應急預警、報警和信息的主平臺，及時有效權威的公共安全信息，對社會公眾進行有效的指導和適應性的心理調試，組織社會公眾廣泛的進行自防自救，最大限度地減少損失的發(fā)生。發(fā)揮專群結合救助隊伍的作用，同時做好公共危機后的處理工作。
5.結束語
按照城市公共安全管理的原則，采取有效的措施，完善城市公共安全日常管理和危機處理體系建設，確保城市公共安全，為經濟的正常發(fā)展打基礎。
[摘 要] 社會公共安全預警機制是公共安全管理過程中的重要組成部分，本文在公共危機預警機制基礎上設計社會公共安全預警機制，具體機制由風險源追溯機制、動員保障機制、監(jiān)測預警機制、分析評估機制、會商決策機制、指揮處置機制、溝通監(jiān)督機制和反饋審核機制構成，通過其協(xié)作運行，以達到有效的預警風險，維護公共安全，維護社會的健康穩(wěn)定運行。
[關鍵詞] 公共安全；公共危機；預警機制
0 引 言
當前社會進入到一個利益結構多元化，利益差別擴大化以及利益關系顯性化的轉型時期，社會的迅速變遷和發(fā)展使得人類社會已經進入一個“風險”甚至“高風險”的社會，社會公共安全問題直接降低了人們的幸福感和安全感。社會公共安全預警機制是公共安全管理過程中的重要組成部分，也是社會突發(fā)性事件（公共危機）管理過程的一個子系統(tǒng)。目前我國學者對公共安全問題的研究集中在公共安全的治理方面，大多偏向研究公共危機的預警機制，缺乏專門針對社會公共安全的預警機制新設計。本文主要思想是設計一整套系統(tǒng)的公共安全預警機制，為我國社會公共安全預警機制的建立提供一定的理論借鑒，有效地提高公共安全管理的水平。
1 社會公共安全預警機制的設計
社會安全預警管理必須高度重視預防工作[1]，傳統(tǒng)的公共危機預警機制是由預警信息搜集子系統(tǒng)、預警信息分析和評估子系統(tǒng)、危機預測子系統(tǒng)、危機預警指標子系統(tǒng)、危機警報子系統(tǒng)、危機預控對策子系統(tǒng)等6個子系統(tǒng)構成[2]。由于社會公共安全的特殊性，本文對社會公共安全預警機制設計應該包括以下方面。
1.1 風險源追溯機制
風險源追溯主要是政府相關部門應該對社會公共安全問題可能發(fā)生的自然風險源、人為風險源、自然因素和人為因素交織在一起形成的風險源進行溯源分析。社會公共安全預警管理要求各部門、各單位和各社會組織聯(lián)系本部門本單位本組織的工作和發(fā)展實際，及時準確地發(fā)現(xiàn)社會中公共安全隱患和風險源。同時進行信息收集以便準確及時地預測到可能發(fā)生危機的征兆，進而采取有效的措施進行規(guī)避和控制。
1.2 動員保障機制
政府的相關單位通過電視、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等媒體暢通信息的渠道，成立國家門戶網(wǎng)站，提供專門的信息服務：建設單一、便利的公共安全管理信息網(wǎng)站。最后實行預警信息制度，建立健全安全匯報制度，讓廣大公眾參與風險防范工作，進行各種演練（如安保反恐演練、平安志愿者演練）和風險防范的宣傳活動。
1.3 監(jiān)測預警機制
對各種因素和安全問題的表象分級（風險等級）、分類（不同人群）、分區(qū)（不同區(qū)域）實施嚴密監(jiān)測，及時掌握社會公共安全變化的一手材料。建立高度靈敏、準確的信息監(jiān)測系統(tǒng)，充分利用現(xiàn)代化的技術檢測手段，對可能發(fā)生的各種因素和表象進行監(jiān)測，預測其演變、發(fā)展和趨勢。加快交通、公共、氣象、市政、環(huán)保、地震等專業(yè)部門的數(shù)字化監(jiān)測基礎設施建設，明確規(guī)定各層級匯報公共安全信息的時間期限，以及特大的公共安全問題的特殊匯報方式和責任的追究機制。
1.4 分析評估機制
首先是環(huán)境評估，對可能或已經引發(fā)危機的經濟社會環(huán)境進行評價和預測。其次是通過對監(jiān)測信息的分析和評估，掌握客觀環(huán)境的發(fā)展趨勢和動態(tài)，敏銳地察覺環(huán)境的各種變化，當出現(xiàn)不利因素時，能及時有效地采取措施，趨利避害，各部門及時識別評價組織中的薄弱環(huán)節(jié)以及外界和內部的不確定性因素，觀察、捕捉組織出現(xiàn)公共安全問題前的征兆性信號，及早進行必要的防范，也要確保組織的薄弱環(huán)節(jié)不會轉變?yōu)槲C。
1.5 會商決策機制
應急決策時社會安全事件應急管理的先導[3]，會商決策在公共安全預警機制中占有重要的地位，社會公共安全管理涉及公安、消防、交通等各部門和其他相關單位。各機構針對各類安全相關部門進行會商，討論相互協(xié)作、在各自職權范圍內全面有序地展開社會風險防范和社會安保。橫向的各部門之間以及縱向政府間直接的協(xié)調配合方面要做到銜接，以最優(yōu)最有成效的會商決策來管理公共安全。
1.6 指揮處置機制
整合各部門各支應急處置力量，加強應急指揮體系建設，完善應急處置預案，并組織開展實戰(zhàn)演練，盡快建立應急與預警管理合一的常設機構，其主要的功能是社會安全預警和應急管理，在平時發(fā)揮預警預報、監(jiān)測監(jiān)控、專業(yè)咨詢、安全教育和業(yè)務指導，制訂危機應對方案，協(xié)調各部門、機構的應急處置，針對已經發(fā)生的安全事件權威的調配資源，在安全事件處理完后發(fā)揮協(xié)調相關部門的作用，
1.7 溝通監(jiān)督機制
社會公共安全預警管理各相關部門分別就相關措施與社會公共安全管理機構溝通與交流、提出預警和補救意見和建議，確保各種信息真實、及時、準確，并按時間節(jié)點向社會公共安全管理機制機構送報相關材料。各公共安全管理部門之間進行溝通交流、信息共享，并對每個部門是否履行職責相互監(jiān)督，確保整個預警系統(tǒng)的活力，遇到險情能夠快速做出反應，溝通監(jiān)督機制是提效的機制，也是內部糾錯機制之一。
1.8 反饋審核機制
反饋審核就是要加強情報信息的收集、研判、反饋和審核，通過反饋，及時發(fā)現(xiàn)整個預警機制和管理制度的缺陷，以提高整個預警機制體系的效率和預警質量，具體地要采取專群結合、分秘結合、人技結合等措施。
公共安全整體預警系統(tǒng)的運行是同時協(xié)同運行的，整個預警過程如1圖所示。
〔摘要〕 本文將風險評估置于航空保安管理決策的流程中進行分析，界定了航空保安風險評估的范疇特點，厘清了風險評估同風險管理的關系，重點探討了定量分析方法與半定量分析方法在航空保安風險評估中的應用，闡釋了威脅源評估、脆弱性評估與危害性評估的方法，明確了風險評估對航空保安管理決策的適用范圍及其局限性。
〔關鍵詞〕 風險評估；定量評估；半定量評估；決策管理
本世紀以來接連發(fā)生的航空保安事故，促使各國政府不斷強化其航空保安管理政策。有效的風險評估可為此類決策提供必要的框架依據(jù)，并最大程度地契合航空保安目標。
一、風險評估的方法論基礎
航空保安風險評估，是對航空保安措施的風險及決策進行評價的一個系統(tǒng)過程。它使用一整套定量或定性的技術手段，評價對國家、機場、航空承運人、人群及航空設施設備可能構成的風險，并最終進行適當?shù)暮娇毡０矝Q策。在此過程中，往往需要考慮以下維度：當前風險的水平；襲擊可能造成的后果；后續(xù)風險超過可容忍范圍時必須采取的行動。
風險評估和風險管理，均是航空保安管理系統(tǒng)（SeMS）中的重要組成部分，二者密不可分共同構成航空保安系統(tǒng)應對民航運行風險的基礎，并保證航空運輸實施過程的可行性和高效性。航空保安有三大優(yōu)秀原則：識別、貫徹和維持。風險評估主要應用識別原則，而貫徹和維持原則由風險管理過程給予體現(xiàn)。
風險管理的基本原則認為，若某種風險無法消除，則需要增強對已知或可能存在威脅的防御措施來降低其風險?，F(xiàn)有的航空保安措施并不能確保民航系統(tǒng)免受所有類型的威脅襲擊，因此，需要一套行之有效的風險管理過程為應對恐怖襲擊做好準備。風險管理要求對航空運輸活動進行實時監(jiān)測與評估，以降低風險并減小襲擊可能造成的后果；此外，風險管理也要求實施與保持長期、高效的航空保安對策，以便逐步將風險穩(wěn)定在可接受的范圍內，穩(wěn)步改善航空保安狀況。
有效的風險管理過程依賴于有效的風險評估。風險評估的目的是界定并控制任何可能對組織產生影響的風險，〔1〕它是一套描述同威脅或危險相關的風險的系統(tǒng)過程。風險評估過程由三個基本要素組成：威脅評估、脆弱性評估和危害性評估。〔2〕威脅評估對基于不同因素的威脅來源進行識別與評價，包括某一襲擊的可能性、意向性及潛在的殺傷力；脆弱性評估用來識別可能被恐怖分子利用的弱點，以及如何消除這些弱點；危害性評估則被用來系統(tǒng)地識別與評價受威脅組織的價值和資產、重要性、象征意義及受威脅群體的狀況。
在對航空保安控制的效率進行評價之后，航空保安風險評估還要評價威脅對于它所涉及的每個民航脆弱區(qū)域潛在的破壞效果。因此，實施風險評估是為了評價民航系統(tǒng)每個關鍵要素相關的風險，以及一旦威脅得逞可能造成的損失。多數(shù)情況下，風險評估程序試圖在風險的影響后果與相應保安措施的支出之間達成經濟學意義上的平衡。通過計算在推行航空保安對策的過程中必須損耗的經濟資源總量，風險評估得出年度損耗預測（ALE）的分析結果，并在此基礎上做出最終的決策。當然，推行航空保安對策的損耗僅僅是年度損耗預測的一部分。
二、航空保安風險的定量評估方法
航空保安風險是一個極其復雜的問題，對其采取的控制措施必須有利于最終決策。此前，風險評估與風險管理專家往往專注于事故風險、自然災害風險、商業(yè)風險、項目風險與財政風險。近年來，組織機構越來越普遍地使用系統(tǒng)化的流程或工具來理解這些多樣的風險，并進行優(yōu)先性排序，尤其是那些可能帶來災難性后果的風險。美國的9·11事件使人們意識到，同航空保安相關的風險也是一種可能帶來災難性后果的風險類型?！?〕雖然航空保安具有特殊的應對流程，但它的基本原理與其他風險卻是相同的；雖然恐怖分子襲擊和其他非法干擾行為屬于特殊的威脅類型，但是它所帶來的風險同其他威脅也是相同的。
定量的航空保安風險評估可以分解為威脅源評估、脆弱性評估和危害性評估三個步驟。威脅源評估需要評估并察覺國內外敵意組織的存在狀況，評估全國或地區(qū)范圍的威脅水平，評估民用機場周圍的威脅水平等。脆弱性評估主要分析機場系統(tǒng)與民航基礎設施的重要功能與關鍵部位，評估民航關鍵基礎設施的保護系統(tǒng)，以及這些系統(tǒng)的易感性與脆弱性水平。危害性評估則分析對關鍵目標的襲擊成功后可能導致的危害后果，評估因關鍵目標失效造成的間接損失以及恢復重建成本。
國際民航組織將以上風險評估過程歸納為幾個易于測量的基本公式，并在全球范圍內推行，其邏輯基礎是建立在對威脅民航運輸正常運行的外在風險進行定量評估之上的。
其中，威脅（T）是指針對某個特定目標發(fā)動特定類型襲擊的可能性進行測算的結果；脆弱性（V）是指針對某個襲擊事故的不同預防措施失效的可能性進行測算的結果；危害性（C）是指如果襲擊成功后的負面影響范圍。一個完整的風險評估基本過程如下圖所示：
本流程的目標是為航空保安風險評估提供一個有效框架，以便支持民航保安預防措施的設計與優(yōu)化。因此，定義風險評估框架的過程中可能面臨的一個重要挑戰(zhàn)是，在收集、整理和報告有關風險的情報信息時，確定多高的精確度才真正有助于航空保安決策的制定。在實現(xiàn)反恐目標的技術手段還未成熟之際，過高的甚至中等的精確度可能都沒有必要?！?〕為此，一些半定量的評估方法被開發(fā)出來，以補充單純定量方法的不足。
三、航空保安風險的半定量評估方法
風險評估的半定量方法，是結合了定量方法與定性方法使用的。在定性方法中，常用現(xiàn)場調查與專家評分法來實現(xiàn)。這種方法通過風險識別將航空保安所有風險列出，設計風險調查表，再利用航空保安專家的經驗，對各風險因素的重要性進行評估，確定每個風險因素的權重與等級值，將每個風險因素的權重和等級值相乘，求出該風險因素的得分，再將各個風險因素得分求和，最后綜合成整個航空保安項目的風險得分?！?〕
基于矩陣的半定量方法，是根據(jù)威脅源、脆弱性與后果分類來捕捉同航空保安相關的風險信息。為各類威脅源和脆弱性賦值，并對各類危害后果進行典型的損失測算，這將提供一套可用“損失程度”來表達的測量風險的數(shù)值系統(tǒng)。這套系統(tǒng)能夠同實施成本直接比較，從而為相關風險等級提供一組有意義的收益/成本指數(shù)。半定量評估方法往往同定量評估方法配合使用，以最大限度地彌補各自缺陷，達到對航空保安風險進行準確測量的目的。
在國際民航組織提供的風險評估范例中，提供了易受攻擊性矩陣的參考樣本?！?〕該范例包括“可能進行非法干擾的團伙矩陣”和“航空保安威脅種類矩陣”兩個樣本。這兩個矩陣可共同構成后續(xù)風險管理過程的最后分析模型，也可根據(jù)需要單獨使用。但由于航空保安威脅種類矩陣是針對機場的易受攻擊性設計的，因此在矩陣分析中至少應包括該矩陣。
關于刻畫團伙概況的易受攻擊性矩陣，建立在以下共識基礎上：任何團伙均可根據(jù)五大基本屬性來組織以人為基礎的“系統(tǒng)”。這五大屬性具體為：領導、系統(tǒng)要素、基礎結構、群眾、戰(zhàn)斗機制。無論可能從事非法行為的團伙名稱是恐怖團體、反叛派別，還是犯罪組織，以上五大屬性都是評估它的重心?！邦I導”屬性包括團伙的統(tǒng)治階層、合法政治代表的存在，領導者的人格魅力等等；“系統(tǒng)要素”指一個團伙通過監(jiān)視、攫取武器、獲取資金、培訓人員等手段，將理論目標付諸實施的意志與能力；“基礎結構”包括團伙的基層/分支組織的大小與數(shù)量、建成的通信網(wǎng)以及利用運輸和供給線的效率等多方因素；“群眾”屬性指社會支持網(wǎng)絡的狀況；“戰(zhàn)斗機制”是指為實現(xiàn)團伙目標而執(zhí)行團伙行動所賦予的屬性。根據(jù)以上五大屬性，按照風險評估希望達到的分析深度，還可增加功能性細類，可包括諸如團伙實施暴行的能力、既有活動地點和歷史、對宗旨的忠實程度、實施自殺性炸彈攻擊的可能性等。各個重心的分值一旦總和，其結果即可提供團伙的概況，并對其進行針對民航的非法干擾行為的可能性與能力作出可靠評估。
航空保安威脅種類矩陣以六大類威脅為基礎，其種類數(shù)量僅限于最經常影響民航保安任務的六類，在具體風險評估中還可擴大為其他因素。它包括可能進行非法行為的團伙的存在、民航遭受攻擊的歷史、內亂、經濟危機情況、航班數(shù)量、高風險航班過境情況等。這些威脅種類所代表的重心不同于團伙概況的重心，更適合于國家、航空器運營人或機場對威脅的評估。將以上六類威脅種類的分值求和，就獲得了預測被評價目標所面臨威脅程度的可量化指標。在最終分析階段，來源于兩個矩陣的分值加在一起，其結果可直接評定出當前航空保安威脅的水平，并為采取相對應的保安策略提供半定量評估數(shù)據(jù)支撐。
四、航空保安風險評估方法的局限
首先，正如上文提到，作為航空保安管理系統(tǒng)（SeMS）的有機組成部分之一，準確而有效的風險評估只是保安管理的起點，它僅僅完成了三大保安原則的識別部分，其評估結果可服務于貫徹和維持的決策過程，卻無法替代保安管理所起的作用。
其次，風險評估的方法始終處于發(fā)展當中，無論是定量評估、半定量評估還是定性評估，其優(yōu)缺點都很明顯，也不可能存在放之四海而皆準的普世方法；加上航空保安威脅的來源復雜多樣，民航運行單位抵御風險的能力也不盡相同，且風險評估所依賴的數(shù)據(jù)準確性也難以保證，導致保安決策的及時有效變得愈加困難。鑒于此，風險評估需要整合多種評估工具和手段，并對通過這些工具和手段得出的不同結果進行綜合分析，切忌偏信某種單一的評估結果。
最后，航空保安領域的任何評估方法，均來源于靜態(tài)的風險數(shù)據(jù)，其結果也僅在靜態(tài)風險狀態(tài)下有效。當所評定的威脅和受威脅主體發(fā)生任何變化后，必須對現(xiàn)時數(shù)據(jù)進行即時審查與糾正。這樣，通過適當?shù)目刂坪凸芾恚陨巷L險評估過程才可為公共安全專業(yè)人員和其他決策者提供持續(xù)有效的風險管理和保安行動策略參考。
五、結論
綜上所述，任何一種航空保安風險分析技術的提出都是伴隨著具體安全管理問題的出現(xiàn)和需要而產生的，都有其特有的適應范圍和獨特的解決問題的方式。在航空保安管理決策過程中，必須靈活地運用定量的評估方法與半定量的評估方法，取長補短，從航空保安管理決策的具體情況出發(fā)進行評估，并需要整合不同風險評價方法所得出的結果，對其進行綜合、分析、計算，最后才能獲得盡可能有效的航空保安風險發(fā)生概率及損害程度，這樣才能為后階段的管理決策和風險防范提供有力依據(jù)。
【摘要】城市公共安全管理是我國城市公共管理的重要內容，隨著市場經濟的發(fā)展與科學技術的提高，我國社會不確定因素逐漸增加，城市公共安全問題越來越受到重視。文章對新時期我國公共安全管理工作存在的問題進行分析，并在此基礎上提出了加強我國城市公共安全管理問題的應對策略，以指導我國城市安全管理工作順利進行。
【關鍵詞】城市公共安全管理 現(xiàn)狀 應對策略
城市公共安全管理，指的是城市政府部門與社會其他機構為了防范與控制多種重大災難事件、危機事故的發(fā)生或者保護群眾生命財產安全，盡量減少對社會造成的危害與經濟損失而有組織有計劃地實施多種管理策略。我國對城市公共安全管理工作實踐與深入研究是在2003年非典病毒危機過去后的2011年2月，在“省級領導干部社會管理與創(chuàng)新專題研討會”上指出，我國城市要進一步加強與完善公共安全管理體系。然而由于發(fā)展時間較短，雖然近十年間中央到地方政府做了大量工作，但是我國公共安全管理實踐依然集中在普通事件應急管理與防災減災層面，從城市可持續(xù)發(fā)展角度對其全方位安全管理的戰(zhàn)略部署依然考慮不完善，政府部門并沒有將公共安全管理問題擺在城市發(fā)展的戰(zhàn)略高度。
由于現(xiàn)代化城市的公共安全是一個繁冗復雜的網(wǎng)絡系統(tǒng)，與地區(qū)城市經濟、政治等多方面因素緊密聯(lián)系，在類型眾多的事故災難面前，如何分析研究威脅城市安全的原因，需要政府部門具有統(tǒng)籌兼顧的公共安全管理思維，整體協(xié)調地區(qū)公共安全管理與市場經濟環(huán)境之間的關系，進而對城市公共安全策略進行整體布局。
城市公共安全管理界定
城市公共安全管理最開始源于西方國家，第一次世界大戰(zhàn)時開始出現(xiàn)，隨后經過發(fā)展，在20世紀60到70年代逐漸形成了體系。我國對于城市公共安全管理的實踐與研究工作是從2003年非典之后開始的。公共安全管理是政府部門與其他公共組織為了保護群眾生命財產安全，保證國家主權不受侵犯，運用軍隊、政治、法律、經濟等管理方式，及時發(fā)現(xiàn)、制止多種公共安全隱患，提高社會安全管理水平與危機處理能力，有組織地學習、制定與實施一系列合理管制的行為。根據(jù)我國相關部門的劃分，城市公共安全事件被分成自然災害、事故災難、城市公共衛(wèi)生事件與城市安全事件等四種。國家安全生產監(jiān)督總局指出，目前我國正處在第五次安全事故頻發(fā)的高峰階段，平均每年國家直接損失超過1000億元，加上間接損失，國家財產損失總額超過2000億元，此外，多種災難事故使得我國平均每天死亡人數(shù)為300人?？v觀這些傷亡與損失狀況，主要集中于城市地區(qū)，因此可以看到我國城市公共安全問題的嚴峻形勢。但是我國多數(shù)城市地區(qū)的公共安全管理保障體系與西方國家相比顯得脆弱不堪，所以，我們要認識到我國城市公共安全管理面臨的現(xiàn)狀與問題，進而有針對性地研究解決策略，健全完善我國城市公共安全管理體系。
我國城市公共安全管理現(xiàn)狀及問題
近幾年，由于影響我國社會公共安全的事件不斷發(fā)生，因此社會各界對我國城市公共安全管理問題關注度逐漸提高，加強與完善城市公共安全管理工作迫在眉睫。根據(jù)不完全統(tǒng)計，近5年我國平均每年因公共安全事故造成的非正常死亡人數(shù)超過30萬人，傷殘人數(shù)超過250萬人，經濟損失達7000億元。筆者根據(jù)對資料的歸納總結，認為城市安全管理存在以下幾個方面的問題：
城市公共安全管理機構設置不完善。由于公共安全涉及到多數(shù)群眾的生命、財產健康安全，是每個國家與社會最基本的民生問題，因此應當設置完善的組織機構，并實行最嚴格的管理，尤其是要建立健全地區(qū)基層公共安全管理機構，因為多數(shù)城市公共安全問題普遍發(fā)生在基層，地區(qū)基層公共安全管理工作量較大，難度較高，范圍較廣，甚至一些城市邊緣地區(qū)還存在交通不便利等困難，并且基層公共安全管理機構設置相對不完善，編制人員較少，缺乏專業(yè)型技術人員，工作隊伍整體素質差，這些狀況會導致基層地區(qū)的安全監(jiān)管工作不到位，出現(xiàn)“盲區(qū)”現(xiàn)象。在2011年12月20日的“全國食品藥品監(jiān)督管理工作會議”上，中國食品監(jiān)督管理局局長邵明立提出，全中國有130個縣沒有設置獨立的食品藥品監(jiān)管機構，而是與地區(qū)衛(wèi)生部門一個機構，兩種牌子。在中國將近一百個縣中，幾乎每個縣只有不超過兩名的食品藥品監(jiān)管人員，可以說這種人員配置狀況是難以勝任當前繁重的監(jiān)管任務。正是由于組織機構不完善、缺少資金投入、工作人員不足、交通不便利等原因，阻礙了我國基層公共安全管理工作的發(fā)揮。
城市化進程過快帶來的安全風險。隨著科學技術的發(fā)展，城市化進程不斷加快，我國諸多城市成為群眾人口密集、經濟集中、基礎設施發(fā)達密集的地區(qū)經濟中心。多種電器線路與易燃品大量使用、基礎建筑設施年久失修、人為損害等隱患普遍存在，使我們不得不高度警惕科學技術發(fā)展在為個人與社會帶來日新月異變化的同時所帶來的危機因素。加上許多災害具有突發(fā)性、頻繁性、復雜性、衍生性等特征，一旦城市發(fā)生重大災難，造成的連鎖反應與放大反應會帶來不可估量的后果。
政治機構與群眾憂患意識缺乏，安全教育不夠。培養(yǎng)群眾“居安思危”的危機意識是城市公共安全管理的基礎，并且也是衡量一個城市公共管理水平高低的重要標準。在2004年發(fā)生在俄羅斯地鐵中的爆炸事件，司機與乘客聽從政府指揮，忙而不亂，處理突然災難緊張有序，這直接反映出俄羅斯政府與公民具有較高的社會公共安全素養(yǎng)與應急事件指揮處理能力。但是反觀我國政府部門與群眾，從上到下缺少憂患意識，這是當前我國城市公共安全管理工作的薄弱環(huán)節(jié)。由于現(xiàn)代公共安全管理工作具有涉及范圍廣、事件難預料與效果不能立刻顯示等特征，使得許多地區(qū)領導并沒有將公共安全管理工作納入到城市自身發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中來，不愿意花費過多經費用在危機事件預防上，對城市公共安全一直持僥幸心理，得過且過。根據(jù)2003年以來我國城市重大災難事件統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，有80%以上的災難事故是人為導致的，并且在這些重大事故中，遇難的市民多數(shù)為女性、老人與兒童。由此可見，我國城市居民的個人習慣、生活規(guī)律、自救能力與防災要求相差太多，缺少必要的防范意識與逃生能力。
完善城市公共安全管理的措施
完善組織機構設置，拓展監(jiān)管覆蓋面。當前體制下，我國公共安全監(jiān)管部門通常只設置到縣級一層，并且工作人員較少，監(jiān)管能力較低。為了消除地區(qū)基層公共安全工作的死角，實現(xiàn)安全監(jiān)管工作的“縱向發(fā)展”，必須要努力完善基層公共安全管理機構。地區(qū)政府要在各地區(qū)建立食品藥品監(jiān)管站，設置相關的管理員，將其監(jiān)管工作納入年底考核成績。另一方面，完善安全監(jiān)管網(wǎng)絡建設，解決地區(qū)基層監(jiān)管力量薄弱的問題，將公共安全監(jiān)管觸角延伸到城市每個社區(qū)，縣鎮(zhèn)，真正建立起“縱向發(fā)展”的公共安全監(jiān)管網(wǎng)絡。
強化風險意識是城市公共安全管理的基礎。當前我國人均GDP超過兩千美元，已跨入“風險社會”行列，并凸顯出矛盾，公共危機一觸即發(fā)。這就要求政府不但需要有計劃地對各階層黨政干部進行必要的危機意識灌輸與管理培訓工作，切實提升基層領導干部的科學防范與處置公共危機事件的觀念與能力，并且要對社會群眾開展預防危機的宣傳教育活動與自救能力培訓。許多發(fā)達國家的實踐證明這些都是最大程度減少突發(fā)公共安全危機的有效途徑，例如日本就在注重強化政府部門干部危機管理觀念過程中，不惜斥巨資對本國民眾進行危機意識的普及與自救能力的培訓，使得日本國民面對災難事件中可以沉著應對，從最大程度上降低了災害損失。因此我們要汲取發(fā)達國家的先進經驗，強化政府與民眾風險防范意識，注重危機教育與救助培訓，最大程度上減少與避免公共危機事件發(fā)生。
加強城市應急制度建設。主要措施如下：建立完善的公共安全預警機制，充分借助城市應急信息平臺等先進的科學安全技術，可以實現(xiàn)準確預警，協(xié)助相關部門作好應對準備；完善公共安全應急信息傳遞機制，時刻保持信息通道暢通；完善社會其他機構溝通與動員制度，以城市主要媒介為依托，最快速度權威有效的公共安全信息；健全城市公共安全監(jiān)督制度與協(xié)調機制等。
落實問責制度，優(yōu)化公共安全治理結構。地區(qū)政府在公共安全管理工作中負有一系列的責任，例如政治責任、社會責任、法律責任等。所以要推行“公務人員問責制度”，實現(xiàn)管理工作的制度化、法制化，即相關人員在應對危機事件中如果出現(xiàn)瀆職、失職等現(xiàn)象，就要承擔相應的法律責任。政府要嚴格執(zhí)行問責制度，絕對不能以政治責任替代其法律責任，務必要落實責任追究制度，保證達到權責一致的效果。
結語
總之，加強與完善我國城市公共安全管理問題，有效預防與處理公共安全危機，不但是對我國政府部門正確履行社會管理工作與公共服務職能的檢驗，更是對我黨新時期執(zhí)政能力的考驗。我們需要客觀合理判斷、掌握我國社會發(fā)展的階段性規(guī)律，扭轉公共管理理念，創(chuàng)新公共管理制度，有效整合社會管理資源，提高管理者綜合管理能力與水平，進而維護與促進我國社會的和諧穩(wěn)定。
（作者為黔南民族師范學院管理科學系副教授）
摘 要 隨著經濟社會快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的日益加快，公共安全風險因素增多，健全公共安全管理體系，增強應急管理能力，已成為經濟社會發(fā)展的一項重要工作，也是衡量政府管理水平的一項重要指標。本文根據(jù)當前發(fā)展形勢，分析目前公共安全的發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題，并就如何提高政府應對突發(fā)公共安全事件應急管理能力，最大限度預防和減少突發(fā)事故及其危害影響等問題，提出了主動預防，加大資源整合力度，政府主導、擴大社會參與，發(fā)揮媒體在應急管理中的正確引導作用和加強綜合管理等對策建議。
關鍵詞 公共安全 應急管理 對策
同志在十八大報告中提出：“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設，加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應急處置相結合的社會管理機制，強化公共安全體系”等應急管理方面的論述，是貫徹落實科學發(fā)展觀的必然要求，也是順應人民過上更好生活新期待的客觀需要。這對于堅持和拓展中國特色社會主義道路，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面，具有重大而深遠的意義。
當前，正處在社會發(fā)展的好時機，既是發(fā)展機遇期，也是社會轉型、矛盾凸顯、犯罪高發(fā)期，影響社會公共安全的各種因素大量存在，與和諧社會建設要求存在著一定的差距，加強公共安全管理體系建設勢在必行。加強突發(fā)公共安全事件應急管理，是建設和諧社會的重要內容，也是政府履行社會管理職能的必然要求。一個城市是否具有現(xiàn)代意義上的應急功能，不但關系到公眾生命財產的安全，同時也關系到城市的健康、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展和公眾生命財產安全。因此，加強和完善公共安全管理體系，增強應急管理能力，已成為一項重要而緊迫的任務。
一、廣西欽州市公共安全應急管理的發(fā)展現(xiàn)狀
一直以來，欽州市委、市政府把公共安全管理工作當作重中之重的工作來抓，始終堅持以人為本、執(zhí)政為民，切實貫徹落實全心全意為人民服務的根本宗旨，不斷實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益，把群眾滿意不滿意作為加強和創(chuàng)新社會管理的出發(fā)點和落腳點，努力解決好人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，不斷完善各項改善民生的保障制度，加快發(fā)展各項社會事業(yè)，著力解決當前群眾反映強烈的教育、就業(yè)、收入分配、社保、醫(yī)療、住房等民生問題，取得了一定的成效。近幾年，為了更好地及時處理各種突發(fā)事件，欽州市政府出臺了《欽州市人民政府應急管理工作規(guī)則》，還專門成立了欽州市人民政府應急管理辦公室，并成立欽州市人民政府突發(fā)公共事件應急管理委員會，由市長擔任主任，常設18個專項應急指揮機構，分別由市防汛抗旱指揮部、市地質海洋災害應急指揮部、市氣象災害應急指揮部、市森林防火指揮部、市抗震救災指揮部、市抗災救災工作、市重大動物疫病防控指揮部、市安全生產委員會、市海上搜救中心、市環(huán)境污染應急指揮部、市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急指揮部、市食品藥品安全事件應急指揮部、市大規(guī)模群體性事件應急指揮部、市反恐怖工作領導小組、市涉外安全事件應急領導小組、市民族糾紛事件應急領導小組、市金融突發(fā)事件應急領導小組、市保障市場供應工作領導小組等組成。市應急委成員單位根據(jù)需要，分別為專項應急指揮機構的成員單位，各專項應急指揮機構辦公室設在相關主管部門。為了切實提高欽州應急聯(lián)動指揮能力，欽州市政府成立了應急聯(lián)動中心和市公安局110處警中心。以110 指揮平臺為優(yōu)秀，整合了110、119、122“三臺合一”的綜合接警指揮調度平臺，將治安、消防、急救、交通事故等多種應急指揮高度集成一個管理體系，實行報警、統(tǒng)一接警、統(tǒng)一指揮、聯(lián)合行動、快速反應，24小時全方位為市民提供緊急救助服務。實現(xiàn)了應急指揮工作科技化、智能化、規(guī)范化的新跨越。實行應對災害事故單位一把手負責制和問責制，開展減災防災的宣傳、教育和培訓工作。近幾年，欽州的城市應急管理能力建設取得了重大的進展。
二、欽州市公共安全應急管理存在的問題
近年來，欽州市的公共安全管理體系雖有了一定的基礎，在應對城市突發(fā)事件方面積累了豐富的經驗。但同時也存在公共安全意識不強、社會參與程度不高、重救輕防、部門分割、條塊分割、管理分散及重復建設，缺乏統(tǒng)一應對、整體協(xié)調和綜合性管理等問題。主要表現(xiàn)如下：
一是公共安全意識不強，風險防范能力弱。長期以來，政府和民眾都抱有一種安全僥幸心理，對城市的快速發(fā)展而帶來的高頻率突發(fā)性事件認識不足。缺乏對城市安全全方位的思考，對新的危機形式與根源認識不足，在城市災害管理上形成的重救輕防的舊觀念仍然存在，缺乏事前預防、事后救火式的被動應對，社會公共安全的教育和宣傳尚未形成體系，不能積極主動面對，缺乏主動科學的防范策略。
二是部門分割、條塊分割、管理分散、聯(lián)動協(xié)調不足。盡管設置有110、119、120、122、供水、供電、城管、環(huán)保等專業(yè)應急系統(tǒng)。但分屬于不同的政府部門，存在部門分割、條塊分割、各自為政的情況，協(xié)調起來很困難。欽州市政府雖然成立了突發(fā)公共事件應急管理委員會，并常設18個專項應急指揮機構，但由于平時各應急機構之間缺少必要的協(xié)同訓練和演練，只是在各自的職責范圍內履行職責，各司其職，缺乏密切配合等。還沒有形成有效的具有約束力的規(guī)范和機制，一旦發(fā)生重大突發(fā)性事件很難形成較強的工作合力，將會影響政府處理緊急事務的效率。比如石油、天然氣等能源部門的行業(yè)事故報告雖然采取屬地管理，但業(yè)務管理主要依靠本行業(yè)的部門進行，平常很少跟地方政府進行協(xié)調行動，從而導致應對效率降低。
三是社會參與程度不高。社會參與的動員機制還不夠健全，社會公眾缺乏自救互助知識，社會危機意識、風險防范意識，主動參與程度十分薄弱。另外，對全社會防范風險和應急處置的教育、培訓和演練工作不夠。盡管電視、報刊上經常報道重大、特大事故和其他突發(fā)事件，但很多人認為這些事情不會發(fā)生在自己身上，很少有人去認真思考自己遇到這種情況時該如何去應對。
四是思想上存在嚴重的片面性。在正確處理經濟增長與社會發(fā)展關系的問題上，一些干部的思想存在嚴重片面性，缺乏現(xiàn)代社會發(fā)展的知識和理論，有的對經濟發(fā)展的持續(xù)機制還不夠了解，一味地強調發(fā)展經濟，而忽視了社會管理工作。
五是從管理到服務的思想還沒完全轉變。由于受中國傳統(tǒng)文化消極面的影響，有些部門和干部在履行社會管理職能時，其價值取向不是從“公民本位”、“社會本位”出發(fā)，而是從“官本位”、“國家本位”和與此相對應的“政府本位”出發(fā)。不是從如何更好地服務公民、社會出發(fā)，而是從服務政府內部管理、方便官員自上而下的內部控制出發(fā)，這對履行政府社會管理職能是很大的障礙。其消極影響是政府部門對社會服務需求的響應慢、效果差、效率低、成本高。
三、建設完善公共安全應急管理體系的對策建議
眾所周知，公共安全問題直接關系到地方經濟社會的穩(wěn)定和發(fā)展，對公共安全可能造成的影響有：干旱、洪澇、雷擊、臺風、暴雨、農村人畜傳染性疫病、流行性疫情、火災、環(huán)境污染事故、食品藥品安全、安全生產事故、大規(guī)模群體性上訪、特大刑事案件等事件。突發(fā)公共安全事件造成的嚴重破壞已引起各級政府的高度重視。目前，欽州的公共安全保障基礎仍相對薄弱，加強建設和完善公共安全管理體系，增強應急管理能力，提高經濟與社會的安全度，已成為欽州市目前經濟社會發(fā)展面臨的一個重大問題，也衡量政府管理水平的一項重要指標。為此，筆者圍繞當前發(fā)展形勢，并結合欽州實際，就如何提高政府應對突發(fā)公共安全事件的能力、增強應急管理能力，最大限度地減少突發(fā)性事件的消極影響，不斷增強政府應急管理能力，最大限度預防和減少突發(fā)事故及其危害影響，保障人民群眾的生命財產安全，維護社會穩(wěn)定，為經濟社會發(fā)展和人民群眾安居樂業(yè)提供公共安全保障，創(chuàng)建和諧家園等問題，提出如下建議：
1、主動預防，增強應急管理能力。通過風險評估、監(jiān)測預警、培訓演練等措施，把減少減輕工作做在事件發(fā)生之前。在市政府的直接領導下，進行規(guī)劃，通過最先進的信息網(wǎng)絡，收集、傳遞和處理政府有關各部門和社會各方面的危機信息，建立有效的危機信息管理，以電話、無線電通訊、國際互聯(lián)網(wǎng)、電視和廣播預警信息，使各種危機處于有效的監(jiān)控之下。加強安全防范意識和安全知識教育，并納入國民教育體系，從小就接受教育。另外，建議在部門和單位舉辦的領導干部培訓班中開設安全教育講座，普及安全防范與應急救助知識，加深對突發(fā)事件社會危害的認識和補救、自救常識的掌握，增強各級領導和社會公眾的危機防范意識。在應對社會危機方面，對可能產生影響社會穩(wěn)定的不利因素，要及時進行疏導和調整，力求把矛盾糾紛解決在萌芽狀態(tài)中。改變對群眾上訪、申訴、信訪等行為是破壞社會穩(wěn)定的不安定因素的看法，允許他們將各種問題通過各種渠道傳達到相關機構，有關部門對群眾反映的問題進行認真調研，積極解決，對群眾的誤解積極疏導，進行耐心解釋，這都有助于政府及時發(fā)現(xiàn)問題，采取措施解決問題，也有助于提高安全防范與應急處置能力。
2、加大資源整合力度，增強應急管理能力。強化各專業(yè)部門在應急管理中的職責，使各部門承擔起相應的社會責任。把行業(yè)應急管理的經驗和技術優(yōu)勢與地方政府調度協(xié)調能力合理地結合起來，建立有效的溝通和聯(lián)系機制，使各專業(yè)部門的應急機構在應急管理中能夠相互配合與協(xié)作。政府還應該對各專業(yè)部門應急機構進行指導和支持，避免重復建設造成浪費，協(xié)調好各個部門、單位的力量。最好能跟其他市相關職能部門建立危機管理的協(xié)作工作關系，提高應急管理能力。
3、政府主導、擴大社會參與，增強應急管理能力。應對突發(fā)事件單靠應急部門還不夠，還需要全社會的參與、支持和配合，廣泛進行宣傳，加強演練，通過多種方法增強公眾的風險意識和減災知識，提高全社會的自救能力、互助能力和主動參與能力，形成政府主導、部門協(xié)作、全社會共同參與的防治機制。比如將個人手機作為信息終端等形式及時向公眾防災信息 ，形成政府、企事業(yè)單位和志愿者隊伍相結合的突發(fā)公共事件應對機制，實現(xiàn)突發(fā)公共事件應對的社會化 ，構建政府和社會共治的應急管理網(wǎng)絡。另外，組建民間的專業(yè)救援隊伍，發(fā)揮社區(qū)、群眾的自救互救作用，形成專業(yè)救援和群眾自救相結合的救護援助體系，每年進行一兩次的社會緊急救助訓練，提高緊急事務的應對能力。
4、發(fā)揮媒體在應急管理中的正確引導作用，增強應急管理能力。發(fā)生危機時政府要引導媒體報道危機的有關信息，讓人民群眾享有知情權，及時召開新聞會，通過媒體表明政府立場和決心，說明將要采取的措施等一系列行為，以快速、準確、全面的方式傳遞給公眾，從整體上為政府塑造積極應對突發(fā)公共事件的良好形象，同時媒體還把事件狀態(tài)及民眾心理及時反饋給政府，幫助政府進行科學決策。如果政府部門不及時權威權息，虛假信息就會到處傳播，反而容易造成社會動蕩，不利于政府對危機的控制，進行信息公開，使人民群眾了解危機的來龍去脈，也有助于維護政府形象和社會穩(wěn)定。應對危機事件，只有動員社會各方力量，包括各級黨政機關、政法機關、企事業(yè)單位、各社會團體、居民委員會、村民委員會、以及媒體、家庭等各方面，才能形成合力，發(fā)揮整體的綜合效應。
5、加強綜合管理。在管理手段上，要實現(xiàn)從簡單重行政手段、輕法律道德等手段向多種手段綜合運用的轉變。要綜合運用經濟調節(jié)、行政管理、道德約束、心理疏導、輿論引導等手段，規(guī)范社會行為，調節(jié)利益關系，減少社會問題，化解社會矛盾。
（作者：中共欽州市委黨校講師，文學學士，在職研究生，主要研究方向：公共管理）
摘 要：積極借鑒國外城市公共安全管理法制與機制保障經驗，制定《城市公共安全管理條例》，是實現(xiàn)特大城市公共安全常態(tài)管理法治化的必然趨勢，并能促進創(chuàng)新型特大型城市公共安全危機管理法規(guī)體系的形成，建立健全權責明確的法治化公共安全管理體系，完善特大城市常態(tài)化公共安全管理執(zhí)法機制。
關鍵詞：特大型城市；公共安全管理；法規(guī)體系
制定《城市公共安全管理條例》，對于實現(xiàn)特大型城市公共安全常態(tài)管理法治化，解決當前城市存在的諸多公共安全危機問題、順利實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和“十二五”規(guī)劃，具有積極現(xiàn)實意義，也是特大型城市走社會管理創(chuàng)新之路的重大課題和緊迫任務。
1 制定《城市公共安全管理條例》是特大城市公共安全常態(tài)管理法治化的必然趨勢
2011年10月29日，上海市政府了《上海市依法行政“十二五”規(guī)劃》，該規(guī)劃的優(yōu)秀是“四個堅持”：第一，堅持“規(guī)范”：通過健全制度和程序，促使政府嚴格按法定權限和程序辦事，規(guī)范政府共同行政行為，并建立通過媒體回應社情民意的機制，主動回應群眾關切的問題；第二，堅持“創(chuàng)新”：強調政府應當積極破除影響上海創(chuàng)新驅動、轉型發(fā)展的制度性障礙。第三，堅持“效能”：建立健全促進及時執(zhí)法和有效執(zhí)法的行政執(zhí)法責任制度，解決執(zhí)法不作為和遲作為的問題。同時按照“職能最相近、處置最有利”的原則，建立健全指定管轄和協(xié)議管轄機制，解決部門或者地區(qū)執(zhí)法推諉扯皮的問題；第四，堅持“參與”：要求健全重大行政決策草案向社會公開征求意見的制度，并建立公眾意見反饋機制，對意見采納情況以適當形式反饋或者公布。[1]依法行政，涉及到上海公共安全危機常態(tài)管理的大量問題，這也是加快實現(xiàn)上海公共安全危機常態(tài)管理法治化的良好契機。
“適應風險社會的治理需要，睿智的政府應學會未雨綢繆，從制度層面上實現(xiàn)從行政管理向法治管理、從事后管理向前瞻性管理、從危機管理向風險管理的轉變，將公共安全危機納入法治化治理軌道”。[2]上海目前正處于公共安全危機的多發(fā)時期，每年社會安全事件、自然災害和事故災害等突發(fā)公共事件，不僅造成重大人員傷亡和經濟損失，而且給廣大市民的社會心理造成負面影響。面對無所不在的社會風險和多發(fā)頻發(fā)的安全危機，加快實現(xiàn)上海公共安全危機常態(tài)管理法治化，切實保證在提供公共產品服務的同時，及時承擔并化解社會公共風險，為公眾提供強有力的公共安全保障，是上海政府的創(chuàng)新社會管理的重要使命和當務之急。針對特大城市公共安全管理的特殊性與緊迫性，上海應當率先制定一部專門的《城市公共安全條例》，同時完善不同類別、不同行業(yè)應對重大安全事件的專門法規(guī)，以增強政府公共安全治理的合法性、權威性與規(guī)范性。
2 制定《城市公共安全管理條例》，促進建成創(chuàng)新型特大城市公共安全危機管理法規(guī)體系
建立健全公共安全危機管理法規(guī)體系，是實現(xiàn)特大型城市公共安全危機管理法治化的前提。
就國家層面而言，自2003年非典危機以來，加強了公共安全危機管理立法，初步建立起包括《突發(fā)事件應對法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等在內的應急管理法律體系，已經制定了若干有關公共安全的法律法規(guī)，例如《安全生產法》、《生產安全事故和調查處理條例》、《藥品管理法》、《食品安全法》等，但這些法律法規(guī)都是用于針對某一領域某一行業(yè)的，目前尚沒有一部全國統(tǒng)一的公共安全管理法，部分公共安全領域至今仍沒有法律法規(guī)，且已有的法律法規(guī)普遍存在操作性不強、實施不到位或公共安全管理法律依據(jù)缺失等缺陷或不足。此外，目前公共安全法律建構還存在諸多不足，比如形式上缺乏與憲法相銜接的《緊急狀態(tài)法》、《災害救助和補償法》等高位階立法，使得公共安全危機管理的法律依據(jù)缺乏周延性、對受害人的權益保護操作存在局限性；內容上則缺乏足夠的程序性制度建設。諸如此類問題的解決，有待于通過進一步完善立法。
就地方層面而言，以上海市為例，近年來上海人大、市政府相繼出臺了《突發(fā)公共事件總體應急預案》、食品衛(wèi)生法規(guī)、食品安全法規(guī)、生產安全管理法規(guī)等，充分體現(xiàn)了政府的強烈公共安全意識，以及政府高度重視運用法律手段應對公共安全事件，但是上海同樣存在上述國家層面公共安全管理立法缺漏問題。有鑒于此，上海應從法治創(chuàng)新角度出發(fā)，及早考慮制定一部統(tǒng)一的跨部門、跨行業(yè)的公共安全管理法規(guī)，使公共安全管理有統(tǒng)一的法律依據(jù)，避免不同領域的公共安全問題適用不同的法律。
統(tǒng)一公共安全管理法規(guī)，須對以往出臺的各種公共安全法規(guī)及時進行梳理，以形成一個公共安全管理法規(guī)體系，方便管理和方便使用。根據(jù)不同行業(yè)的公共安全業(yè)務行政，可以將各種公共安全法規(guī)具體劃分為：公共衛(wèi)生安全法規(guī)、食品公共安全法規(guī)、安全生產公共安全法規(guī)、藥品管理公共安全法規(guī)、地震公共安全法規(guī)、防汛防臺公共安全法規(guī)、刑事公共安全法規(guī)、治安公共安全法規(guī)、交通管理公共安全法規(guī)、消防公共安全法規(guī)、出入境公共安全法規(guī)、人口管理公共安全法規(guī)、安全保衛(wèi)公共安全法規(guī)和重大突發(fā)事件應對法規(guī)等。近年來，市人大和市政府的公共安全管理法規(guī)文件數(shù)量越來越多，建議市人大法工委和市法制辦公室組織力量，進行梳理歸類，匯編成冊，并經常進行此類法規(guī)的立、改、廢的通盤考慮。不僅要方便執(zhí)法部門全面了解掌握使用這些法律法規(guī)，還要讓社會各有關非政府組織、廣大民眾通曉這些法律法規(guī)，以形成公共安全危機管理執(zhí)法有據(jù)、有法可依的法治化局面。
3 制定《城市公共安全管理條例》，促進建成權責明確的法治化城市公共安全管理體系
2011年2月，總書記在省部級主要領導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上講話指出：要“進一步加強和完善公共安全體系，健全食品藥品安全監(jiān)管機制，建立健全安全生產監(jiān)督體制，完善社會治安防控體系，完善應急管理體制”。我國2011年3月的《國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中，也專門辟出一章對“加強公共安全體系建設”進行規(guī)劃部署，提出要“適應公共安全形勢變化的新特點，推動建立主動防控與應急處置相結合、傳統(tǒng)方法與現(xiàn)代手段相結合的公共安全體系”。
健全權責明確的法治化公共安全危機統(tǒng)一管理體系，是實現(xiàn)特大型城市法治化管理的基礎。我國的公共安全體系雖已初步建立，但該體系仍需進一步健全和完善，其中最主要的問題就在于公共安全管理主體過于分散，“有預案而無預警，重預案而輕預警是公共安全管理中的一大通病。預案側重于處理突發(fā)性事件本身，而缺乏涉及突發(fā)性事件引發(fā)的公共危機的應急處理；預案過多地強調責任領導和責任部門的約束，而缺乏配套的法律、法規(guī)以及應急保障資源的規(guī)劃、建設和綜合管理機制；預案側重危機發(fā)生后的應急處理方案，而缺乏公共危機的預警機制和危機過后的恢復機制。對于許多新城市災害及非傳統(tǒng)危機領域，應急預案還存在空白。由于缺乏危險關鍵控制點的全面調查和定期系統(tǒng)的危害性因素及脆弱性評估，致使應急預案大多是上行下效，沒有針對性和可操作性。”[3]
城市公共安全系統(tǒng)需要事故預防、災害預警、應急反應和災后處理形成一個整體，而各個環(huán)節(jié)的協(xié)調一致需要政府和各級組織管理部門的積極組織，這需要從立法上給予保證。明確責任，建立統(tǒng)一的組織機構，理順城市公共安全綜合管理體制，從而建立完整的城市公共安全保障體系。同時，通過立法程序確定社會各界和公民在社會生活中的地位、責任、義務和權利，以確保社會體系在緊急狀態(tài)下的穩(wěn)定和有序。
受計劃經濟體制的影響，上海政府各部門的公共安全危機管理迄今尚存在條塊分割、職責混淆、管理分散等弊端，處在各自為戰(zhàn)局面，例如安全監(jiān)察部門、安全生產監(jiān)督管理部門、食品藥品監(jiān)督管理部門等，均只是自顧自地針對本行業(yè)本領域實行內部安全管理，缺乏一個綜合的、常設性的協(xié)調管理機構。為解決各自為政問題，亟需形成公共安全體制化管理統(tǒng)一管理體系，以實現(xiàn)公共安全管理的統(tǒng)一目標、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動局面。該管理機構的名稱擬可考慮為“上海市公共安全管理委員會”，該機構由信息資料系統(tǒng)、監(jiān)測預警系統(tǒng)、決策系統(tǒng)等組成，負責分析突發(fā)公共安全事故的性質，制定解決公共安全問題的方案，并協(xié)調組織各相關部門迅速有效地解決突發(fā)公共安全問題。與中央相對應，各地方可成立相同性質的、隸屬于上級公共安全管理機構和本級政府的公共安全局或公共安全管理委員會，組織各地方政府相關部門處理突發(fā)公共安全事故。[4]城市規(guī)劃建設的基本要求之一，是樹立“安全第一，以人為本”理念，此理念的梳理有助于將不安全事件防患于未然。因此要把“安全規(guī)劃作為硬性指標寫入城市規(guī)劃編制辦法中，提高公眾和規(guī)劃者的安全意識，保障安全規(guī)劃的開展程度。其次，還應在法規(guī)中明確規(guī)定規(guī)劃者的法律責任，采取規(guī)劃方案負責制，增強規(guī)劃者的責任感，確保他們能夠嚴肅、認真地對待規(guī)劃設計過程中的各個環(huán)節(jié)”。[5]
4 制定《城市公共安全管理條例》，促進完善特大城市常態(tài)化公共安全管理執(zhí)法機制
建立完善常態(tài)化的公共安全危機管理執(zhí)法機制，是實現(xiàn)特大型城市法治化管理的關鍵。實踐證明，現(xiàn)代公共安全危機往往具有輻射效應，亟需改變以往“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的單一管理機制，變被動應付為主動出擊，從日常“危機管理”層面著手建立執(zhí)法機制，既要善于以強大的動員能力來處理緊急事件和公共安全事件，更要依法防范和處理公共安全危機。
建議上海政府從以下幾個方面入手建立完善常態(tài)化的公共安全危機管理執(zhí)法機制：一是進一步健全公共安全危機管理預案設計：特別是要從上海的自然環(huán)境、社會環(huán)境和經濟建設實際出發(fā)，著力加強防范和應對各種公共安全危機的實戰(zhàn)能力；二是進一步強化信息，落實保障：及時獲取可能引發(fā)影響公共安全危機的的各種信息；政府部門要及時、公開、透明地向社會相關信息，使社會各界和廣大民眾對可能發(fā)生的公共安全事件有充分的心理準備和物質準備，從而增強應對公共安全危機的主動性和有效性。三是堅持在政府統(tǒng)一領導下，積極整合管控資源，形成機制保障，多元社會資源的參與是實現(xiàn)公共安全危機法治化管理的重要力量支撐，政府要在發(fā)揮主導作用的同時，將社會和公眾資源納入危機管理的制度框架，全方位做好人力、物力、財力的準備工作，一旦發(fā)現(xiàn)有各種影響公共安全的隱患和苗頭，要采取有效措施加以處置，四是要抓緊建立突發(fā)性事件應急指揮平臺，完善社會聯(lián)動工作機制，健全統(tǒng)一協(xié)調、部門負責、社會聯(lián)動、公眾參與的工作網(wǎng)絡，組織動員社會各方力量積極參與公共安全突發(fā)性事件的防范和處置。五是把綜合治理的思想變成機制、變成保障，各有關部門應把公共安全管理、應急管理與對政府業(yè)績的評價結合起來、把更多的人力、財力、物力投入到公共安全防范上去，使公共安全應急預案更好地與危機處理結合起來，以多元的路徑實現(xiàn)公共安全危機管理的最大社會效益。
5 積極借鑒國外城市公共安全法制與機制保障經驗
以俄羅斯和德國為例，在維護城市公共安全的法律制度方面，俄、德兩國分別具有相當完備的相關法律體系。俄、德兩國作為市場經濟國家都十分注重城市應急管理的依法行政。在蘇聯(lián)解體和兩德合并的十多年間，先后建立了應急管理的法律法規(guī)體系。
上世紀九十年代，俄羅斯先后制定了《關于聯(lián)邦執(zhí)行權力機構結構》、《民防法》、《防疫法》，規(guī)范應對突發(fā)公共事件組織系統(tǒng)的相互關系；民防辦在應對突發(fā)事件中的作用、任務、法律地位；應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件職能等。
德國聯(lián)邦政府和各州在城市公共安全法律立法上，國家層面由內政部牽頭，聯(lián)手國防、經濟、交通、建筑、財政、農村、環(huán)保、郵政、勞工等部門，制定了《民防法》、《災害防護法》、《民防工事建筑法》、《基本法》、《國防法》、《民事保護法》。在州的層面，則由各州制定《防火法》、《消防法》、《災害防護法》、《救護工作法》等法律，為應對各類突發(fā)公共事件提供了法律法規(guī)依據(jù)。[6]
美國的公共安全危機管理機制，包括政府安全危機管理、社會危機管理機制、經濟危機管理機制、道德危機管理機制和緊急事態(tài)管理機制等。
第一，政府安全危機管理機制。這是最重要、最優(yōu)秀的方面。它是以總統(tǒng)為優(yōu)秀，以國家安全委員會為決策中樞，國務院、國防部、司法部（及其下屬的聯(lián)邦調查局和移民局）等有關部委分工負責，中央情報局等跨部委獨立機構負責協(xié)調，臨時性危機決策特別小組發(fā)揮關鍵作用，國會負責監(jiān)督的綜合性、動態(tài)組織體系。
第二，社會危機管理機制。負責美國國內治安、執(zhí)法、勞工權力、民權、移民等方面的安全保障。它涉及美國勞工部、司法部及其所屬的聯(lián)邦調查局、移民與歸化局及各州警察局、消防局等。
第三，經濟危機管理機制。它旨在解決經濟生活中不斷出現(xiàn)的問題和危機。財政部是美國管理經濟危機的最初機構。
第四，道德危機管理機制。它是美國政治生活中鮮為人知但作用重大的管理機制。20世紀70年代美國出現(xiàn)道德危機后開始在聯(lián)邦及各州均設立了道德（倫理）管理機構，負責聯(lián)邦及各州官員的廉政監(jiān)督。
第五，緊急事態(tài)管理機制。在美國公共安全管理中，全面緊急事態(tài)管理是最基本的原則和實施方案，其中包括幾個部分：一是全危險方法：應用公共安全管理的危機理論、處理和應對所有種類的緊急事態(tài)、災難和民防需求。二是綜合緊急事態(tài)管理系統(tǒng)。使用該系統(tǒng)有助于促進聯(lián)邦、州、地方等政府的充分合作、加強對已知的緊急事態(tài)管理措施的有效實施、實現(xiàn)緊急事態(tài)管理規(guī)劃與州、地方政府決策及行動體系更完全的整合，在現(xiàn)有緊急事態(tài)管理預案、系統(tǒng)和能力的基礎上，擴大對所有類型的緊急事態(tài)的適用范圍。三是開展有恢復能力和減除災害社區(qū)的建設，將社區(qū)的住宅、企業(yè)、醫(yī)院和公共安全中心坐落在安全地區(qū)而不是高風險區(qū)。[7]
上述三個國家國家層面與地區(qū)城市層面的法律法規(guī)體系和危機管理機制互相銜接配套，既體現(xiàn)國家大法的權威性，又維護地方城市特色性需求。相比之下，我國在《突發(fā)公共事件應對法》出臺后，上海至今沒有一部實施該法的地方性法規(guī)細則條例，許多與城市公共安全相關的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，由于制訂的年代較早，在2008年發(fā)生的一連串的突發(fā)公共事件處置過程中，已暴露出不適應或缺陷，亟待進一步梳理和完善。目前上海城市公共安全管理難度空前加大，進一步整合健全相關的法規(guī)、規(guī)章，既是當務之急，也是長遠之策。
摘 要：隨著國家“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略的推進，廣西北部灣經濟區(qū)的建設與發(fā)展，中國—東盟自由貿易區(qū)的建成和發(fā)展，廣西經濟社會發(fā)展步伐加快，城市化進程不斷推進。在廣西城市化水平不斷提高的過程中，也暴露出一些城市基礎設施公共安全管理問題。本文主要從城市基礎設施建設質量監(jiān)管、管理體制及運營管理、自然災害預防、人為破壞的監(jiān)管防范等幾個方面進行一定的分析探討。
關鍵詞：廣西；城市基礎設施；公共安全管理
城市基礎設施的基礎性和重要性決定了加強城市基礎設施公共安全管理意義重大。廣西屬于西部不發(fā)達地區(qū)，在國家“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略、廣西北部灣經濟區(qū)的建設與發(fā)展及中國—東盟自由貿易區(qū)的建成和發(fā)展的有利推動下，廣西城市發(fā)展迅速，城市基礎設施建設不斷完善和健全。與此同時，廣西城市基礎設施也存在著一些公共安全管理問題，如建設質量監(jiān)管問題、管理體制及運營管理問題、自然災害的預防管理問題、人為破壞的監(jiān)管防范問題等。下面，將從以上幾個方面對加強廣西城市基礎設施公共安全管理進行一定的分析探討。
一、城市基礎設施建設質量監(jiān)管問題
城市基礎設施是城市的基本構件，是城市健康發(fā)展的物質基礎?，F(xiàn)階段，無論是發(fā)達國家還是廣大發(fā)展中國家，政府在城市基礎設施建設上的投入占有很大的比重，這都說明城市基礎設施對一個城市的國民經濟和社會發(fā)展具有重大的影響。2009年，廣西全年全社會的固定資產總投資額高達5706.7億元，用于城鎮(zhèn)的固定資產投資為5159.34億元，其中，用于城鎮(zhèn)基本建設的投資為2614.53億元，用于城鎮(zhèn)更新改造的投資為1552.55億元。與全國其他省市一樣，廣西用于城市基礎設施建設方面的投資也是逐年不斷增加的。廣西不斷加大城市基礎設施建設投資過程中，城市基礎設施建設取得了不少成績。與此同時，也存在一些城市基礎設施建設質量問題，構成了城市公共安全隱患。諸如城市道路塌陷、橋梁防護設施斷裂、供氣供水管道爆裂等城市基礎設施建設質量問題，在廣西也時有發(fā)生。據(jù)悉，2011年1月，廣西住房和城鄉(xiāng)建設廳對全區(qū)14個設區(qū)市及25個縣（市、區(qū)）進行了2010年第四季度全區(qū)建筑工程質量安全層級狀況督查，在工程質量督查中發(fā)現(xiàn)存在有抗震設防區(qū)未按抗震設防設計和標準規(guī)范的要求施工、不按配合比稱量上料、少數(shù)工程依然采用超出允許范圍冷拉或冷拔而造成直徑偏小的鋼筋等問題。
導致廣西城市基礎設施建設質量問題的原因是多方面的。首先，城市基礎設施建設施工隊伍技術水平高低是城市基礎設施建設質量問題的最重要的影響因素之一。據(jù)悉，2009年，由中國建筑業(yè)協(xié)會公布的全國首批139家“全國建筑業(yè)AAA級信用企業(yè)”中，廣西僅有廣西建工集團有限責任公司、廣西建工集團第五建筑工程有限責任公司兩家；其次，政府相關部門、施工監(jiān)理單位及施工企業(yè)自身對城市基礎設施建設過程的監(jiān)管監(jiān)控是否到位也直接影響著城市基礎設施建設質量；最后，有關城市基礎設施建設質量的法律法規(guī)是否健全完善也關系著城市基礎設施建設質量。
二、城市基礎設施管理體制及運營管理問題
（一）城市基礎設施管理體制問題
城市基礎設施管理體制，是在市政府及其職能部門的統(tǒng)一領導下，在市政府其他工作部門的配合和區(qū)、縣政府職能部門的分工協(xié)作下，改革和依靠城市基礎設施的企、事業(yè)單位的經營和管理，發(fā)揮“人民城市人民建”的積極性，提高城市基礎設施綜合效益的組織體制。在我國，城市基礎設施管理一般都是由各城市政府統(tǒng)一領導，政府各相關部門協(xié)調合作管理。我們可以將城市政府管理城市基礎設施的機構劃分為三類：第一類是城市基礎設施專業(yè)管理機構，如各個城市的公用事業(yè)管理局、市政規(guī)劃局、市政工程局、郵電局、電信局等；第二類是綜合管理機構，對城市基礎設施進行綜合管理，如各個城市的城鄉(xiāng)建設委員會等；第三類是城市基礎設施協(xié)調機構，主要是橫向的跨部門的管理機構，如各個城市的交通管理委員會等。
廣西城市基礎設施管理體制主要是以城市政府為主導，各部門進行分工協(xié)作管理。目前，在廣西的城市基礎設施管理中，也存在著不少分割運行的現(xiàn)象。廣西城市基礎設施管理體制問題主要表現(xiàn)在各相關管理部門存在“條塊分割”，職責不清，從而導致一定程度的管理混亂。例如，在城市雨水排放系統(tǒng)中，河道歸農田水利部門管理，排水管網(wǎng)主要由市政工程局管理，河道支流及大部分明渠由所在轄區(qū)的水利部門管理。在廣西城市的污水排放系統(tǒng)、城市道路交通系統(tǒng)中，都或多或少存在相類似的問題。城市基礎設施管理體制上的“條塊分割”，造成了城市基礎設施的運行管理也劃分成若干部分，由此會在一定程度上降低管理效率。城市基礎設施管理體制問題在很大程度上源于城市管理體制問題，以及國家行政管理體制問題。
（二）城市基礎設施安全管理問題
城市基礎設施安全管理貫穿在整個運營管理過程中，城市基礎設施安全管理是保障城市基礎設施公共安全的關鍵環(huán)節(jié)。城市基礎設施安全管理包括安全生產管理、安全目標管理、安全責任管理、安全信息管理、安全教育管理、安全法治管理等。
在廣西，城市基礎設施安全管理也存在一些問題。在安全生產管理中，存在管理制度落實不到位，要求與實際情況不一致，城市基礎設施安全目標、責任管理也存在同樣的問題。另外，城市基礎設施安全教育缺乏常規(guī)化，往往拘泥于會議、展板等傳統(tǒng)形式，沒有充分運用現(xiàn)代社會的先進技術方法。例如，廣西住房和城鄉(xiāng)建設廳2011年1月對全區(qū)14個設區(qū)市及25個縣（市、區(qū)）進行的2010年第四季度全區(qū)建筑工程質量安全層級狀況督查中，發(fā)現(xiàn)約有50%的施工企業(yè)和監(jiān)理企業(yè)未認真履行檢查制度，有的檢查記錄與現(xiàn)場實際明顯不符，實為應付檢查，流于形式；工程驗收制度流于形式，資料水分多；施工組織設計、專項施工方案無針對性；有施工臨時用電不符合規(guī)范要求、腳手架搭設不符合規(guī)范要求和特種作業(yè)人員管理不嚴格等現(xiàn)象比較突出的安全問題。
此外，由于歷史及現(xiàn)實原因，在廣西城市基礎設施安全信息收集與處理、安全法治建設中，也都存在著需要改進和完善的地方。
