基層財(cái)政支出結(jié)構(gòu)探討

開(kāi)篇：寫(xiě)作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的1篇基層財(cái)政支出結(jié)構(gòu)探討，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。

一、優(yōu)化基層財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的必要性

黨的十八屆三中全會(huì)后，由于經(jīng)濟(jì)和財(cái)政“兩收入”的逐漸下降，加之受疫情影響，財(cái)政壓力日益增大。由國(guó)家統(tǒng)計(jì)年鑒的相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算可知，2011—2020年國(guó)家財(cái)政收入年均增長(zhǎng)率為8.05%，而國(guó)家財(cái)政支出年均增長(zhǎng)率為10.33%，且在過(guò)去十年間有8年財(cái)政支出增長(zhǎng)率高于同年財(cái)政收入增長(zhǎng)率，2020年財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度為-3.9%1。同時(shí)，對(duì)于實(shí)行分稅制后即便是在財(cái)政收入向好背景下依然為“吃飯財(cái)政”的基層財(cái)政而言，此項(xiàng)由經(jīng)濟(jì)增速放緩帶來(lái)的財(cái)政壓力的影響更為顯著。以河北省石家莊市為例，2014—2019年該市財(cái)政收入年均增長(zhǎng)率為10.27%，市財(cái)政支出年均增長(zhǎng)率為12.53%，6年中有4年的財(cái)政支出增長(zhǎng)率超過(guò)其財(cái)政收入增長(zhǎng)率2。突出的財(cái)政壓力促使地方財(cái)政由原先的收入規(guī)模性弱化蔓延至支出結(jié)構(gòu)性弱化。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的宏觀(guān)背景下，作為地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)者與執(zhí)行者，基層政府不僅要履行為地方居民提供公共服務(wù)及抗疫保障等基本職責(zé)，還需滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)發(fā)展由重規(guī)模粗放型增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為高質(zhì)量集約型增長(zhǎng)的轉(zhuǎn)變需求。財(cái)政收入的持續(xù)承壓使得支出擴(kuò)增不具備現(xiàn)實(shí)條件，因此在原有財(cái)政規(guī)模的前提下優(yōu)化基層財(cái)政支出結(jié)構(gòu)便成為疫情背景下地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型的最佳切入口，也是目前基層財(cái)政所應(yīng)部署開(kāi)展的重點(diǎn)工作。本文立足于優(yōu)化基層財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，基于理論與實(shí)踐總結(jié)現(xiàn)階段基層財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的共同問(wèn)題，針對(duì)性地提出三方面優(yōu)化建議。

二、基層財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題

（一）新冠肺炎疫情沖擊帶來(lái)的挑戰(zhàn)

自2020年初新冠肺炎疫情暴發(fā)以來(lái)，國(guó)內(nèi)實(shí)體經(jīng)濟(jì)特別是制造業(yè)與服務(wù)業(yè)受創(chuàng)明顯，進(jìn)而直接影響財(cái)政收入端的稅源。同時(shí)疫情防控期間嚴(yán)控人員流動(dòng)，居民消費(fèi)水平下滑、失業(yè)率激增、中小企業(yè)資金周轉(zhuǎn)困難等問(wèn)題逐漸凸顯，為發(fā)揮政府“兜底”保障作用，各級(jí)財(cái)政加大轉(zhuǎn)移支付力度，安排疫情防控專(zhuān)項(xiàng)資金，支持基層政府實(shí)現(xiàn)“三保”（保基本民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)）。其中，就轉(zhuǎn)移支付而言，為填補(bǔ)地方財(cái)政的資金缺口并推動(dòng)地方財(cái)力均衡，近年來(lái)中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移額度持續(xù)處于較高水平，轉(zhuǎn)移支付目前已發(fā)展為地方政府的重要收入來(lái)源。但需要注意的是，大規(guī)模的減稅降費(fèi)與宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)的整體下行加大了地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付的需求，過(guò)高的轉(zhuǎn)移支付也會(huì)使地方政府產(chǎn)生依賴(lài)，從而降低地方財(cái)政的自主發(fā)展積極性，以至于引發(fā)最終的道德風(fēng)險(xiǎn)。此外，除醫(yī)院建設(shè)、醫(yī)療設(shè)備制造等大型專(zhuān)項(xiàng)防控項(xiàng)目開(kāi)支外，財(cái)稅部門(mén)為協(xié)助抗擊疫情，陸續(xù)出臺(tái)一系列稅收支持政策，具體包括醫(yī)療物資的采購(gòu)與生產(chǎn)、中小微企業(yè)貸款貼息、各省市企業(yè)所得稅的稅收優(yōu)惠、對(duì)醫(yī)務(wù)和防疫人員的待遇保障等一系列紓困政策，使得財(cái)政支出大幅增加，且在未來(lái)短期內(nèi)財(cái)政支出仍主要向疫情防控、扶持中小微企業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)等方面傾斜，而從中長(zhǎng)期來(lái)看，財(cái)政將整體加大對(duì)公共衛(wèi)生與醫(yī)療健康方面的投入力度（張德勇和劉家志，2020）。在經(jīng)濟(jì)下行促使地方財(cái)政收入持續(xù)收緊的前提下，大規(guī)模的減稅降費(fèi)政策加劇了地方財(cái)政的收支矛盾。縱然疫情短期的外生沖擊不會(huì)動(dòng)搖中國(guó)經(jīng)濟(jì)向上向好發(fā)展的長(zhǎng)期勢(shì)頭，但如何應(yīng)對(duì)現(xiàn)階段疫情對(duì)財(cái)政收入端與支出端的雙向施壓仍是亟待解決的關(guān)鍵性問(wèn)題。

（二）財(cái)政支出結(jié)構(gòu)缺乏重點(diǎn)

首先，國(guó)家整體的財(cái)政收支矛盾進(jìn)一步加重了縣級(jí)財(cái)政的財(cái)力緊張問(wèn)題，除專(zhuān)項(xiàng)防疫資金外，縣級(jí)基層財(cái)政每年在“三農(nóng)”建設(shè)與鄉(xiāng)村振興、保障民生與社會(huì)事業(yè)發(fā)展等方面均需要國(guó)家資金的大力投入。縣級(jí)財(cái)政的實(shí)際撥付取決于上級(jí)預(yù)算安排，由于各個(gè)區(qū)級(jí)或縣級(jí)單位的發(fā)展基礎(chǔ)與特點(diǎn)不一樣，因此對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的需求也不一致。上級(jí)財(cái)政在面對(duì)各下設(shè)基層單位時(shí)，管轄區(qū)域較為寬泛且資金使用項(xiàng)目眾多，如何依據(jù)基層單位實(shí)際財(cái)政支出結(jié)構(gòu)需求進(jìn)行合理分配一直是財(cái)政預(yù)算與撥付中的工作難點(diǎn)。其次，在分稅制的財(cái)政支出分權(quán)背景下，地方政府具有追求自由裁量預(yù)算最大化的權(quán)利，政府官員基于政績(jī)考核下的政府競(jìng)爭(zhēng)，會(huì)將更多的資金投入基礎(chǔ)建設(shè)中，相對(duì)較為忽視社保、醫(yī)療、教育等公共性社會(huì)支出，逐漸形成“重生產(chǎn)、輕創(chuàng)新”的扭曲型財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，且這樣的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)在政府部門(mén)制約制衡機(jī)制不完善、預(yù)算條塊分割現(xiàn)象嚴(yán)重、中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)施不成熟等多方面因素的推動(dòng)下逐漸固化，導(dǎo)致資源配置效率低下。因此，在財(cái)政支出重點(diǎn)領(lǐng)域的把握上，基層政府也存在較大的優(yōu)化提升空間。最后，落實(shí)到各部門(mén)預(yù)算編制的實(shí)際開(kāi)展，由于基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的計(jì)劃安排與相應(yīng)資金的預(yù)算審核分別由地方發(fā)展和改革委員會(huì)與財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)，因此，為保證重點(diǎn)項(xiàng)目的順利開(kāi)展與資金調(diào)配的合理有效，不同部門(mén)間應(yīng)做好溝通工作，協(xié)商辦公、統(tǒng)籌管理。財(cái)政部門(mén)在編制預(yù)算與劃撥資金時(shí)會(huì)依據(jù)項(xiàng)目的重要程度對(duì)支出進(jìn)行排序，如若中間部門(mén)間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不完善，將會(huì)導(dǎo)致部分部門(mén)的年度重點(diǎn)項(xiàng)目支出被縮減或項(xiàng)目預(yù)算劃撥結(jié)構(gòu)不合理，從而影響財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。在實(shí)際工作過(guò)程中也確實(shí)存在此類(lèi)問(wèn)題，各部門(mén)在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，大多關(guān)注本部門(mén)利益，而忽略部門(mén)間的協(xié)調(diào)溝通，缺乏整體的統(tǒng)籌管理機(jī)制，加重了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化的問(wèn)題。

（三）財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不透明

財(cái)政信息的公開(kāi)透明是現(xiàn)代財(cái)政制度建立的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，也是加強(qiáng)基層財(cái)政支出監(jiān)督的有力手段。就面向市區(qū)級(jí)財(cái)政的財(cái)政支出監(jiān)督而言，現(xiàn)階段主要采取的方法有財(cái)政預(yù)算公開(kāi)、財(cái)政績(jī)效預(yù)算及財(cái)政監(jiān)督信息化三種（張璇，2021）。其中，財(cái)政預(yù)算公開(kāi)是政府將財(cái)務(wù)預(yù)算信息向社會(huì)公眾公開(kāi)，以此減少政府財(cái)政與社會(huì)群眾間的信息不對(duì)稱(chēng)，發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督力量，抑制基層政府官員腐敗、濫用職權(quán)及利己性的財(cái)政支出偏好，助力財(cái)政支出效率的提升。但當(dāng)前財(cái)政信息的公開(kāi)披露主要集中于年初預(yù)算上報(bào)、年底決算與執(zhí)行情況的“曬賬本”，而對(duì)于中間過(guò)程的資金分配與撥付、實(shí)際投向項(xiàng)目等環(huán)節(jié)仍存在很大程度的“黑箱”。加之基層財(cái)政支出項(xiàng)目較多，支出需求紛雜、公開(kāi)途徑要求、項(xiàng)目流程細(xì)化等多重因素限制，基層財(cái)政支出中的許多內(nèi)容與環(huán)節(jié)存在較強(qiáng)的隱蔽性。同時(shí)也正是由于財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)過(guò)程中的各項(xiàng)局限，促使一些基層官員產(chǎn)生僥幸心理，滋生腐敗行為。

三、優(yōu)化基層財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的對(duì)策

（一）精準(zhǔn)調(diào)控，提質(zhì)增效

財(cái)政支出作為政府逆周期調(diào)節(jié)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的有力工具之一，其主要通過(guò)乘數(shù)效應(yīng)刺激總需求進(jìn)而達(dá)到拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最終目的（白彥鋒和魯書(shū)伶，2020）。為在保障防疫資金前提下緩解財(cái)政壓力，基層財(cái)政在資金分配上需實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)調(diào)控，把握重點(diǎn)領(lǐng)域，并杜絕基層單位及部門(mén)借疫情之口大肆花錢(qián)和鋪張浪費(fèi)的惡劣現(xiàn)象，提高資金使用效率。基層財(cái)政部門(mén)需深刻意識(shí)到財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的重要性，在資金的計(jì)劃與監(jiān)督上重點(diǎn)關(guān)注必要項(xiàng)目，加快推進(jìn)各地方重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，在基層范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。其中就重點(diǎn)領(lǐng)域及必要項(xiàng)目而言，讓利于民和減稅降費(fèi)毫無(wú)疑問(wèn)是未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)各級(jí)財(cái)政所應(yīng)堅(jiān)持的核心理念。同時(shí)，為解決我國(guó)當(dāng)前的主要矛盾，“三保”支出當(dāng)處于優(yōu)先地位。基層財(cái)政需通過(guò)用好地方專(zhuān)項(xiàng)債、抓住新一輪政府換屆帶來(lái)的“新基建”浪潮，通過(guò)發(fā)放專(zhuān)項(xiàng)債與加大投資力度彌補(bǔ)疫情帶來(lái)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)損失。同時(shí)為響應(yīng)國(guó)家“碳達(dá)峰”及“碳中和”的生態(tài)文明建設(shè)布局，打造綠色財(cái)政也成為當(dāng)前優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的主題之一（譚建立和趙哲，2021）。基層財(cái)政應(yīng)在上級(jí)單位的統(tǒng)籌部署下，以綠色理念為指導(dǎo)，推進(jìn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)向綠色低碳轉(zhuǎn)型。但為避免經(jīng)濟(jì)性支出與社會(huì)性支出的失衡，基層政府也應(yīng)減少對(duì)經(jīng)濟(jì)的行政干預(yù)，科學(xué)界定財(cái)政投資與企業(yè)管理的范疇，通過(guò)上級(jí)財(cái)政及社會(huì)力量的多方均衡實(shí)現(xiàn)對(duì)地方財(cái)政干預(yù)經(jīng)濟(jì)這一行政權(quán)力的約束，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

（二）強(qiáng)化全面預(yù)算管理，完善檢查評(píng)估機(jī)制

基層財(cái)政作為財(cái)政資金支出的主要主體，面對(duì)上級(jí)財(cái)政大范圍、多內(nèi)容的資金撥付，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要手段便是加強(qiáng)全面預(yù)算管理，完善財(cái)政支出檢查評(píng)估機(jī)制。在預(yù)算編制方面，基層財(cái)政單位需提升預(yù)算編制的科學(xué)性與合理性，進(jìn)而避免出現(xiàn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化的問(wèn)題。在編制預(yù)算前，基層部門(mén)應(yīng)對(duì)該年度地方預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，并在此基礎(chǔ)上制定下一年度的工作重點(diǎn)與工作計(jì)劃，以便于從源頭細(xì)化預(yù)算并保證其科學(xué)性。基層財(cái)政在依據(jù)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況及是否符合預(yù)算管理制度等方面完成審核后，隨即進(jìn)行部門(mén)預(yù)算的匯總。其中在進(jìn)行預(yù)算審核時(shí)，對(duì)于每年的新增項(xiàng)目，各級(jí)財(cái)政應(yīng)依據(jù)最新支出政策深入開(kāi)展預(yù)算審核工作，財(cái)政部門(mén)應(yīng)加大自身的項(xiàng)目決策權(quán)。針對(duì)下級(jí)財(cái)政及各部門(mén)提出的本年新增預(yù)算需求，上級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)著重審核，在政策引導(dǎo)與預(yù)算實(shí)施的匹配度上把好關(guān)，確保項(xiàng)目資金支持的可行性與財(cái)政資金的使用效率。地方財(cái)政進(jìn)行部門(mén)預(yù)算匯總及整合運(yùn)用時(shí)，應(yīng)始終遵循“一部門(mén)對(duì)應(yīng)一專(zhuān)項(xiàng)”的原則，即使在沒(méi)有專(zhuān)項(xiàng)的情形下也需對(duì)新設(shè)專(zhuān)項(xiàng)嚴(yán)格把關(guān)、重點(diǎn)審核，控制專(zhuān)項(xiàng)數(shù)量。對(duì)于各地基層財(cái)政資金中同類(lèi)型的非普惠性資金，上級(jí)財(cái)政可依據(jù)先行先試的原則進(jìn)行統(tǒng)籌整合，從而實(shí)現(xiàn)該部分資金內(nèi)部的靈活調(diào)度，在提升資金使用效率的同時(shí)降低使用風(fēng)險(xiǎn)。最后，為確保財(cái)政預(yù)算信息的透明度，基層財(cái)政應(yīng)及時(shí)按要求公開(kāi)預(yù)算內(nèi)容，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。在開(kāi)展預(yù)算管理方面，應(yīng)實(shí)行上下級(jí)財(cái)政聯(lián)動(dòng)的全面預(yù)算管理，積極調(diào)動(dòng)各地方基層財(cái)政有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。對(duì)于基層財(cái)政支出的評(píng)估考核機(jī)制，可嘗試通過(guò)干部問(wèn)責(zé)的方式嚴(yán)格管控?zé)o效經(jīng)費(fèi)的使用與冗余（丁飛和戈茜茜，2017）。同時(shí)在預(yù)算使用過(guò)程中通過(guò)制定細(xì)化的指標(biāo)評(píng)估體系，由上級(jí)財(cái)政部門(mén)對(duì)基層財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行量化評(píng)估，定期從資金分配及投入結(jié)構(gòu)的合理程度、資金使用效益、對(duì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的推動(dòng)作用等維度評(píng)價(jià)考核，并提出針對(duì)性意見(jiàn)指導(dǎo)基層政府優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，動(dòng)態(tài)調(diào)整預(yù)算。同時(shí)地方政府也應(yīng)做好地方治理工作，提高地方財(cái)政監(jiān)督力度與透明度。

（三）兼顧人力資本與信息技術(shù)，營(yíng)造多方位財(cái)政監(jiān)督環(huán)境

提升居民整體素質(zhì)可為優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)提供良好的外部監(jiān)督環(huán)境（王樹(shù)昊和張雪峰，2021）。在此方面，基層政府主要從三方面開(kāi)展相關(guān)工作：一是加大教育特別是基礎(chǔ)教育的支出占比，相較于高等教育而言，基礎(chǔ)教育作為典型的公共產(chǎn)品具有更強(qiáng)的外溢效應(yīng)與更高的投資收益率（黃國(guó)功，2005）。二是加大對(duì)科技創(chuàng)新的資金投入，加大對(duì)待就業(yè)居民職業(yè)技能培訓(xùn)的支持力度，確保滿(mǎn)足地方主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)各領(lǐng)域人才的需求。三是在人口流入方面，完善支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的相關(guān)財(cái)政政策，擴(kuò)大義務(wù)教育、基本醫(yī)療等基本公共服務(wù)的覆蓋范圍，建立財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居家落戶(hù)的積極性。此外，在開(kāi)展基層財(cái)政支出監(jiān)督方面，除借助公眾力量外，基層政府也需結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，加強(qiáng)財(cái)政支出監(jiān)督信息化，以從規(guī)范財(cái)政支出的角度優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。財(cái)政監(jiān)督信息化能否有效實(shí)施很大程度上依賴(lài)于財(cái)政支出系統(tǒng)的運(yùn)行，現(xiàn)階段對(duì)于不同轄區(qū)財(cái)政支持系統(tǒng)暫未形成互通共享機(jī)制，由于系統(tǒng)的版本不一致等造成數(shù)據(jù)歸口不一。因此，為提高財(cái)政支出的監(jiān)督效率，基層財(cái)政單位應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政支出監(jiān)督信息化建設(shè)，加快財(cái)政支出系統(tǒng)的升級(jí)，依據(jù)上級(jí)財(cái)政的部署積極推進(jìn)“金財(cái)工程”項(xiàng)目實(shí)施。

四、結(jié)束語(yǔ)

疫情沖擊下，我國(guó)財(cái)政收支壓力持續(xù)加大。為實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，基層財(cái)政單位應(yīng)發(fā)揮主力，主要從以下三方面出發(fā)：從自身實(shí)際出發(fā)，精準(zhǔn)調(diào)控重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目，提高資金使用效率；優(yōu)化預(yù)算編制細(xì)節(jié)、實(shí)施全面預(yù)算管理，并在財(cái)政支出評(píng)估階段完善由上至下的財(cái)政內(nèi)部評(píng)估體系；加大人力資本和財(cái)政支出監(jiān)督信息化建設(shè)的投入，從內(nèi)外多維度營(yíng)造財(cái)政支出的監(jiān)督環(huán)境，進(jìn)而助力地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展及緩解國(guó)家財(cái)政壓力。

參考文獻(xiàn)：

[1]白彥鋒，魯書(shū)伶.后疫情時(shí)代財(cái)政收支短期挑戰(zhàn)及長(zhǎng)期形勢(shì)展望[J].公共財(cái)政研究，2020（2）：11-31.

[2]丁飛，戈茜茜.基于DEA的財(cái)政支出效率研究[J].國(guó)際商務(wù)財(cái)會(huì)，2017（6）：61-64.

[3]黃國(guó)功.當(dāng)前財(cái)政支出管理中存在的問(wèn)題、原因及對(duì)策[J].社會(huì)科學(xué)家，2005（2）：163-165.

[4]譚建立，趙哲.財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、新型城鎮(zhèn)化與碳減排效應(yīng)[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2021（8）：28-40.

[5]王樹(shù)昊，張雪峰.積極財(cái)政政策提質(zhì)增效下的地方政府財(cái)政支出效率研究[J].財(cái)政科學(xué)，2021（10）：96-106.

[6]張德勇，劉家志.新冠肺炎疫情沖擊下地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)與對(duì)策[J].財(cái)政監(jiān)督，2020（8）：5-11.

[7]張璇.區(qū)塊鏈技術(shù)在基層財(cái)政支出監(jiān)督信息化的應(yīng)用：基于信息不對(duì)稱(chēng)理論[J].財(cái)會(huì)通訊，2021（20）：158-162.

作者:翟玲