時(shí)間：2023-05-29 18:19:58
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇村民自治條例，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
指導(dǎo)思想
進(jìn)一步促進(jìn)村基層組織建設(shè)，增強(qiáng)基層組織計(jì)劃生育工作的生命力和凝聚力。同時(shí)，激發(fā)廣大群眾參與計(jì)劃生育工作的積極性，增強(qiáng)群眾計(jì)劃生育自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督、自我約束的參與意識(shí)，深化計(jì)劃生育綜合改革，從而達(dá)到村計(jì)劃生育工作民主監(jiān)管、依法自治，真正提高群眾在計(jì)劃生育工作中的主人翁地位，促進(jìn)村民計(jì)劃生育服務(wù)與管理工作的落實(shí)。
工作目標(biāo)
全鄉(xiāng)通過(guò)計(jì)劃生育村民自治工作，要達(dá)到村有計(jì)劃生育村民自治章程、自治機(jī)構(gòu)、工作制度、管理服務(wù)協(xié)議、從而達(dá)到自治效果；以此營(yíng)造好新的生育文化氛圍、與村民簽訂好管理服務(wù)協(xié)議、落實(shí)好優(yōu)質(zhì)服務(wù)措施，充分調(diào)動(dòng)群眾參與計(jì)劃生育村自治工作的積極性和自覺(jué)性，真正使他們達(dá)到知理、知法、知情、知責(zé)、知治。
工作要求
進(jìn)行計(jì)劃生育村民自治的村，要按照深化認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，科學(xué)規(guī)劃，明確責(zé)任，宣傳發(fā)動(dòng)，制定章程，簽訂協(xié)議，具體實(shí)施等步驟開展工作。
（一）提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。
通過(guò)人口與計(jì)劃生育法律法規(guī)和政策的學(xué)習(xí)，要充分認(rèn)識(shí)到實(shí)行村民自治是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的需要，是推進(jìn)依法行政，實(shí)現(xiàn)人口與計(jì)劃生育工作思路和工作方法兩個(gè)轉(zhuǎn)變的客觀要求，是創(chuàng)新人口與計(jì)劃生育工作機(jī)制，穩(wěn)定低生育水平，激發(fā)群眾樹立人口與計(jì)劃生育主人翁地位，主動(dòng)參與人口與計(jì)劃生育工作的有效途徑。為確保計(jì)劃生育村民自治工作的順利開展，鄉(xiāng)、村要相應(yīng)成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，做到主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，實(shí)行目標(biāo)管理，嚴(yán)格考核。
（二）明確責(zé)任，宣傳發(fā)動(dòng)。
要充分運(yùn)用宣傳工具深入宣傳《人口與計(jì)劃生育法》、《省人口與計(jì)劃生育條例》，宣傳計(jì)劃生育村民自治章程。要使群眾知道計(jì)劃生育村民自治章程的內(nèi)容，積極參與管理本村的計(jì)劃生育事務(wù)，同時(shí)鄉(xiāng)級(jí)各單位、部門要積極參與，支持計(jì)劃生育村民自治工作，確保此項(xiàng)工作的順利開展。
（三）成立機(jī)構(gòu)，建章立制。
成立村民自治機(jī)構(gòu)和建立村民自治和各項(xiàng)制度是搞好計(jì)劃生育村民自治的關(guān)鍵。因此，各村要有村人口和計(jì)劃生育服務(wù)室，有計(jì)劃生育協(xié)會(huì)，有村人口和計(jì)劃生育監(jiān)理會(huì)。建立健全八項(xiàng)制度：村黨支部、村委會(huì)議事制度、計(jì)劃生育服務(wù)承諾制度、計(jì)劃生育村民政務(wù)公開制度、計(jì)劃生育民主評(píng)議制度、計(jì)劃生育民主監(jiān)督制度、計(jì)劃生育民主決策制度、計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)管理使用制度、計(jì)劃生育違約責(zé)任追究制度。在建好各項(xiàng)制度的同時(shí)，還要建立好八個(gè)登記簿：議事登記簿、民主決策登記簿、責(zé)任追究登記簿、上門服務(wù)登記簿、民主評(píng)議登記簿、經(jīng)費(fèi)管理使用登記簿、簽訂管理服務(wù)協(xié)議人員登記簿、計(jì)劃生育工作信息收集登記簿。要據(jù)實(shí)填寫登記，以體現(xiàn)工作的落實(shí)。
（四）制定章程，簽訂協(xié)議。
計(jì)劃生育村民自治章程是群眾實(shí)行計(jì)劃生育自我管理、自我教育、自我服務(wù)的依據(jù)，是規(guī)范群眾婚育行為的準(zhǔn)則。依據(jù)法律法規(guī)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，廣泛聽取群眾意見，起草制定好計(jì)劃生育村民自治章程。要求章程對(duì)全體村民具有普遍的約束力，村委會(huì)要與村民直接簽訂好計(jì)劃生育管理服務(wù)協(xié)議，明確村民在計(jì)劃生育方面的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任及違約處理辦法和獎(jiǎng)懲辦法，通過(guò)約定義務(wù)、履行義務(wù)達(dá)到遵守章程，實(shí)現(xiàn)計(jì)劃生育村民自治的目的。
（五）群眾參與，組織實(shí)施。
各村民委員會(huì)要切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揚(yáng)民主，激發(fā)群眾參與村民自治的主動(dòng)性，通過(guò)村民自治，使計(jì)劃生育真正達(dá)到民主決策、民主監(jiān)督、民主管理的作用。進(jìn)而調(diào)動(dòng)廣大黨員、干部、協(xié)會(huì)理事、會(huì)員積極分子的模范帶頭作用，聯(lián)系和帶動(dòng)群眾自覺(jué)推行計(jì)劃生育自治章程。
為認(rèn)真貫徹《安徽省人口與計(jì)劃生育條例》，落實(shí)計(jì)劃生育國(guó)家指導(dǎo)與群眾自愿相結(jié)合的方針，積極推進(jìn)計(jì)劃生育村（居)民自治工作，現(xiàn)就我區(qū)計(jì)劃生育村（居)民自治提出如下意見：
一、實(shí)行計(jì)劃生育村（居)民自治的指導(dǎo)思想
計(jì)劃生育村（居)民自治是在社居委（村委會(huì)）黨支部的指導(dǎo)下，由社居委（村委會(huì)）組織實(shí)施，計(jì)劃生育協(xié)會(huì)和其他群眾組織積極配合，村（居)民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的計(jì)劃生育管理模式。這一管理模式的建立，使鎮(zhèn)政府、街道辦事處與社居委（村委會(huì)）的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)關(guān)系更多地建立在法律和契約之上，使黨和政府有關(guān)人口與計(jì)劃生育的政策法規(guī)具體轉(zhuǎn)化為由村（居)民認(rèn)同并自覺(jué)遵守的計(jì)劃生育村（居)民自治章程，使計(jì)劃生育工作的重心下移到村（居)，實(shí)現(xiàn)計(jì)劃生育工作“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”，使低生育水平更穩(wěn)定，群眾對(duì)計(jì)劃生育工作更滿意。
二、實(shí)行計(jì)劃生育村民自治的基本原則
實(shí)行計(jì)劃生育村（居)民自治，必須把握以下原則：
1、依法自治的原則：依法制定計(jì)劃生育村（居)民自治各項(xiàng)制度和工作措施，確保自治的合法性和嚴(yán)肅性。
2、民主管理的原則：育齡群眾是計(jì)劃生育的主人，要依法保障其合法權(quán)益，發(fā)揮其在計(jì)劃生育管理事務(wù)中的主人翁作用，在依法自治和有利于群眾廣泛參與的前提條件下，實(shí)現(xiàn)村（居)民的計(jì)劃生育自治。
3、積極穩(wěn)妥的原則：今年，鎮(zhèn)街應(yīng)選擇1-2個(gè)工作基礎(chǔ)較好的村（居)先行試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，明年起逐步推廣。
三、實(shí)行計(jì)劃生育村（居)民自治的基本條件
1、村（居)班子堅(jiān)強(qiáng)有力，村專干素質(zhì)較高，村民法治意識(shí)較強(qiáng)。計(jì)劃生育實(shí)現(xiàn)了“村（居)為主”，能獨(dú)立地開展人口與計(jì)劃生育各項(xiàng)工作，完成任務(wù)好。
2、對(duì)實(shí)行計(jì)劃生育戶有優(yōu)惠、傾斜措施，落實(shí)較好。
3、村（居）計(jì)劃生育協(xié)會(huì)組織健全，活動(dòng)經(jīng)常，群眾要求“自治”的熱情較高，計(jì)生協(xié)會(huì)作用發(fā)揮好。
四、開展計(jì)劃生育村（居）民自治的基本方法和步驟
1、建立組織：為加強(qiáng)對(duì)計(jì)劃生育村（居）民自治工作的領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)成立計(jì)劃生育村（居)民自治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)對(duì)此項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。鎮(zhèn)街也應(yīng)成立計(jì)劃生育村（居)民自治領(lǐng)導(dǎo)小組，并制定方案，明確要求和步驟，加強(qiáng)對(duì)此項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)。
2、為積極穩(wěn)妥的開展計(jì)劃生育村（居)民自治工作，區(qū)計(jì)生委在工作基礎(chǔ)不同類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇試點(diǎn)單位，探索總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，用于指導(dǎo)全區(qū)此項(xiàng)工作的全面開展，試點(diǎn)單位應(yīng)高度重視，積極配合。
3、實(shí)行村（居)民自治的村委會(huì)（社居委）下設(shè)計(jì)劃生育工作委員會(huì)，在村（居)黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠計(jì)劃生育協(xié)會(huì)，具體負(fù)責(zé)計(jì)劃生育村民自治工作。工作委員會(huì)設(shè)主任1名，副主任和其他成員若干名(可由村（居)級(jí)干部兼任)，由村（居)民選舉通過(guò)產(chǎn)生。
4、通過(guò)多種形式廣泛聽取群眾意見，草擬計(jì)劃生育村（居）民自治的方案，表決通過(guò)后，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出要求。
5、制訂《村（居)計(jì)劃生育村民自治章程》印發(fā)到戶，組織協(xié)會(huì)會(huì)員廣泛征求意見，修改完善。
6、召開村（居）民（代表）大會(huì)，審議通過(guò)《村（居）計(jì)劃生育村民自治章程》。
7、村（居)和其他基層組織在育齡群眾自愿的基礎(chǔ)上，與其簽訂計(jì)劃生育合同，明確雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。
8、圍繞落實(shí)和履行《計(jì)劃生育村民自治章程》有關(guān)條款規(guī)定，建立和完善村（居)務(wù)公開、監(jiān)督評(píng)議、獎(jiǎng)懲等工作制度。
統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)：全鄉(xiāng)全年出生人口82人，出生率10‰,一孩57人，二孩24人，三孩1人；男孩47人,女孩35人，性別比134：100；計(jì)劃內(nèi)生育78人，計(jì)劃生育率95%；死亡人口63人，自然增長(zhǎng)率2.2‰；落實(shí)手術(shù)82例；其中男扎0例，女扎0例，安環(huán)30例，皮埋1例，取環(huán)38例，取皮埋13例，人流6例(帶環(huán)受孕4例)，引產(chǎn)2例，人流引產(chǎn)比小于0.2。綜合避孕率100%，長(zhǎng)效措施及時(shí)率75%，完成下達(dá)任務(wù)31例，其它各項(xiàng)指標(biāo)已基本完成。
（一）、切實(shí)加強(qiáng)宣傳教育，為提高人口素質(zhì)、控制人口數(shù)量奠定基礎(chǔ)
1、抓好計(jì)劃生育宣傳教育工作是實(shí)現(xiàn)計(jì)劃生育工作思路和工作方法轉(zhuǎn)變的前提和保證。為此，我們始終把宣傳教育放在工作的首位，按照鄉(xiāng)黨委、政府和上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門的要求，除抓好陣地建設(shè)外，重點(diǎn)是抓好平時(shí)的宣傳教育工作。我們借助各種會(huì)議開展學(xué)習(xí)宣傳《計(jì)劃生育法》、《省人口與計(jì)劃生育條例》、《計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)條例》等法律、法規(guī)知識(shí)50余次。同時(shí)利用趕場(chǎng)天通過(guò)廣播集中進(jìn)行宣傳活動(dòng)4次，發(fā)放宣傳資料4450余份，婦女病普查3次，普查率達(dá)80%以上，4個(gè)村的計(jì)生委主任培訓(xùn)13次，加大對(duì)村組干部培訓(xùn)，全鄉(xiāng)共寫了簡(jiǎn)報(bào)24期，板報(bào)16期。從而使全鄉(xiāng)干部群眾對(duì)計(jì)劃生育政策有了更好認(rèn)識(shí)。
2、開展好婚育新風(fēng)進(jìn)萬(wàn)家活動(dòng)，讓計(jì)劃生育宣傳品進(jìn)入千家萬(wàn)戶，督促指導(dǎo)各文化大院、中心戶開展好活動(dòng)。其次舉辦婚育新風(fēng)“五期”教育培訓(xùn)班，全年共開展婚前、孕產(chǎn)期培訓(xùn)班2期，參加人員292人次，青春期培訓(xùn)一期98人。
3、繼續(xù)開展深入細(xì)致的優(yōu)生優(yōu)育、生殖健康、政策法規(guī)的宣傳教育。通過(guò)生育文化大院、中心戶、婚育學(xué)校等陣地，廣泛宣傳計(jì)劃生育基礎(chǔ)知識(shí)。優(yōu)生、優(yōu)育、生殖健康、避孕節(jié)育知情選擇等科學(xué)知識(shí)。讓群眾更深入、更確切地了解這些知識(shí)，并正確運(yùn)用于生活中，提高群眾的生活質(zhì)量。
4、充分利用桃花節(jié)、5.29和7.11等節(jié)假日，進(jìn)村入戶進(jìn)行計(jì)劃生育政策法規(guī)的宣傳；到4個(gè)煤礦進(jìn)行《流動(dòng)人口管理?xiàng)l例》和國(guó)家生育政策的宣傳；在務(wù)本鄉(xiāng)進(jìn)行集鎮(zhèn)宣傳中央《關(guān)于全面加強(qiáng)人口和計(jì)劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題的決定》、《人口與計(jì)劃生育條例》、《省人口和計(jì)劃生育違法違紀(jì)行為責(zé)任追究辦法》、《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作條例》。
（二）、認(rèn)真做好統(tǒng)計(jì)工作，為政府決策提供可靠依據(jù)
根據(jù)上級(jí)部門的有關(guān)要求，在統(tǒng)計(jì)質(zhì)量上采取相應(yīng)措施，提高統(tǒng)計(jì)質(zhì)量。一是利用每月2號(hào)的月報(bào)例會(huì)，以會(huì)代訓(xùn)，對(duì)計(jì)生委主任進(jìn)行培訓(xùn)10次，讓他們從思想上認(rèn)識(shí)到統(tǒng)計(jì)工作的重要性，同時(shí)不斷提高自己的業(yè)務(wù)水平。二是嚴(yán)格規(guī)定了統(tǒng)計(jì)報(bào)表上報(bào)的時(shí)間，要求做到統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確及時(shí)上報(bào)，三是對(duì)村級(jí)上報(bào)的數(shù)據(jù)、臺(tái)帳嚴(yán)格審查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題當(dāng)場(chǎng)糾正；四是經(jīng)常深入村組指導(dǎo)村計(jì)生委主任做好《育齡婦女登記冊(cè)》和《常住人口登記冊(cè)》登記。通過(guò)扎實(shí)細(xì)致的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為黨委、政府決策提供了可靠依據(jù)。
（三）、切實(shí)抓好“三結(jié)合”工作，努力為全鄉(xiāng)人民服務(wù)
我鄉(xiāng)的計(jì)劃生育“三結(jié)合”工作，按照區(qū)計(jì)生局下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)，扎實(shí)開展工作，經(jīng)常深入村組、農(nóng)戶，上門為全鄉(xiāng)人民服務(wù)。全鄉(xiāng)全年幫帶戶45戶；聯(lián)系戶80戶，實(shí)際共落實(shí)聯(lián)系戶45戶，幫帶戶80戶，完成了區(qū)計(jì)生局下達(dá)的指標(biāo)，協(xié)助區(qū)教育局和文體局對(duì)我鄉(xiāng)計(jì)劃生育三結(jié)合的幫扶，為區(qū)教育局選定葩地村22戶計(jì)劃生育戶為幫扶對(duì)象,區(qū)文化體育和旅游局選定葩地村20戶為幫扶對(duì)象，對(duì)葩地村水井灣村道進(jìn)行幫扶修建設(shè)。鄉(xiāng)黨委、政府在總結(jié)工作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，建立健全幫扶制度，切實(shí)幫助全鄉(xiāng)人民解決生產(chǎn)、生活、生育中的實(shí)際問(wèn)題，使全鄉(xiāng)廣大人民群眾邁上了勤勞致富奔小康的道路。
（四）、進(jìn)一步強(qiáng)化流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理，認(rèn)真做好清理登記工作
從我鄉(xiāng)的實(shí)際情況來(lái)看，流入人員較多，外出務(wù)工也較多，流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理還存在著一些薄弱環(huán)節(jié)。針對(duì)這種情況鄉(xiāng)黨委、政府也十分重視，制定了《關(guān)于加強(qiáng)流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理的實(shí)施意見》，要求各村委會(huì)、企業(yè)廠礦嚴(yán)格按實(shí)施意見精神，切實(shí)抓好流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理工作。一年來(lái)計(jì)生辦共清理流動(dòng)人口2次，通過(guò)清理流入我鄉(xiāng)外來(lái)人口331人，外出務(wù)工229人，與村委會(huì)簽訂責(zé)任書4份，與煤礦簽訂責(zé)任書4份、與出租房主簽訂責(zé)任書8份，外來(lái)流動(dòng)人口限期督辦通知書35份,督辦率100%，外出流動(dòng)人口辦證80份，發(fā)放250盒，為外來(lái)流動(dòng)人口進(jìn)行“關(guān)懷關(guān)愛”活動(dòng)，免費(fèi)為流動(dòng)人口進(jìn)行計(jì)劃生育手術(shù)和藥具的發(fā)放。集中宣傳流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理辦法4次，發(fā)宣傳資料2000余份，寫宣傳簡(jiǎn)報(bào)6期。
（五）、落實(shí)計(jì)劃生育村民自治工作，切實(shí)加強(qiáng)民主監(jiān)督管理
深入開展計(jì)劃生育村民自治工作，全面實(shí)行包任務(wù)、包經(jīng)費(fèi)、與獎(jiǎng)懲掛鉤的“兩包一掛”制度，把計(jì)劃生育工作任務(wù)和責(zé)任落到村組，讓廣大群眾積極參與計(jì)劃生育民主管理、民主決策和民主監(jiān)督，讓群眾改變傳統(tǒng)的生育觀念，自覺(jué)實(shí)行計(jì)劃生育，做計(jì)劃生育的主人，幾年來(lái)計(jì)劃生育村民自治在我鄉(xiāng)得到了順利開展，取得了可喜成績(jī)，廣大村社干部對(duì)計(jì)劃生育工作的積極性有了明顯提高。
（六）、開展計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)，爭(zhēng)創(chuàng)計(jì)劃生育“雙十佳”、“合格”活動(dòng)
在計(jì)生隊(duì)伍中開展優(yōu)質(zhì)服務(wù)，是黨在新時(shí)期對(duì)廣大計(jì)生干部的迫切要求，是計(jì)生工作實(shí)現(xiàn)思想和方法轉(zhuǎn)變的必由之路，也是廣大育齡群眾的迫切需要。為此，今年計(jì)生辦在開展?fàn)巹?chuàng)計(jì)劃生育“雙十佳”、“合格村”活動(dòng)的同時(shí)，把計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)活動(dòng)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，使兩者在計(jì)生工作中同等重要，同時(shí)抓起優(yōu)質(zhì)服務(wù)工作。
（七）、加強(qiáng)避孕藥具管理使用，嚴(yán)格財(cái)務(wù)管理制度
按藥具管理的有關(guān)要求，建立、健全避孕藥具明細(xì)兩本帳，做好藥具的庫(kù)存、發(fā)放及隨訪等工作，并與用藥育齡群眾簽好合同書。在財(cái)務(wù)上，嚴(yán)格按財(cái)經(jīng)紀(jì)律辦事，管理好計(jì)劃生育事業(yè)費(fèi)、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)和村民自治包干經(jīng)費(fèi)，做到了無(wú)坐支、挪用現(xiàn)象發(fā)生。
（八）、大力加強(qiáng)宣傳力度，開展農(nóng)村關(guān)愛女孩、計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助和特別獎(jiǎng)勵(lì)扶助的政策落實(shí)
按國(guó)人口發(fā)【】26號(hào)文件的通知，在省、市計(jì)生委、區(qū)計(jì)生局的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過(guò)對(duì)符合人員進(jìn)行摸底、登記、審查、復(fù)核、再審查、再?gòu)?fù)核等程序，嚴(yán)格把關(guān)，不多報(bào)、不漏報(bào)，經(jīng)全面審查我鄉(xiāng)今年符合政策人員共計(jì)56人（原47人，新增8人，7月補(bǔ)增1人），獎(jiǎng)勵(lì)金按人均60元/月，全年共發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)金40320元,特別獎(jiǎng)勵(lì)扶助1人，發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)金1200元。使廣大群眾深深地體會(huì)到了“計(jì)劃生育民為國(guó)分憂，獎(jiǎng)勵(lì)扶助心為民所系”。
按人口廳發(fā)【】23號(hào)文件精神，我鄉(xiāng)成立了計(jì)劃生育家庭特別扶助制度領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)此項(xiàng)工作進(jìn)行了大范圍的宣傳，讓符合政策的每一位群眾都能享受此項(xiàng)政策。
今年我鄉(xiāng)考入大學(xué)（本科以上）1名，按關(guān)愛女孩行動(dòng)的政策每人獎(jiǎng)勵(lì)1000元，合計(jì)共獎(jiǎng)勵(lì)1000元。
(九)認(rèn)真開展出生缺陷干預(yù)工作
我鄉(xiāng)的出生缺陷干預(yù)工作的重點(diǎn)是與計(jì)生服務(wù)站為中心，計(jì)生辦在進(jìn)村入戶時(shí)對(duì)廣大群眾進(jìn)行出生缺陷的知識(shí)宣傳，利用每月交納報(bào)告單的時(shí)間對(duì)村計(jì)生委主任和村組干部培訓(xùn)。
(十)、計(jì)生協(xié)會(huì)工作的開展
我鄉(xiāng)的計(jì)生協(xié)會(huì)有鄉(xiāng)計(jì)生協(xié)和四個(gè)村計(jì)生協(xié)會(huì)，各個(gè)計(jì)生協(xié)會(huì)都在認(rèn)真地進(jìn)行開展工作。一是充分利用鄉(xiāng)人口學(xué)校、計(jì)生協(xié)會(huì)進(jìn)行“五期”知識(shí)教育、普及避孕節(jié)育、優(yōu)生優(yōu)育、生殖保健知識(shí)，增強(qiáng)群眾的自我保健意識(shí)。今年組織進(jìn)行新婚與孕產(chǎn)期集中培訓(xùn)，取得較好效果。二是為已婚育齡婦女提供一年三次的免費(fèi)生殖健康普查服務(wù)，并且積極邀請(qǐng)區(qū)計(jì)生局、區(qū)指導(dǎo)站為我鄉(xiāng)少數(shù)民族提供免費(fèi)生殖健康普查普治。同時(shí)與計(jì)生服務(wù)站配合，把疾病預(yù)防、衛(wèi)生保健、康復(fù)指導(dǎo)、保健教育、計(jì)生服務(wù)融為一體，為群眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。三是幫助群眾排憂解難。四是開展“生育關(guān)懷行動(dòng)”工作，全面完成了年初的計(jì)劃。
(十一)、加強(qiáng)對(duì)計(jì)劃生育服務(wù)站的管理工作，進(jìn)一步明確工作職責(zé)
為了進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)計(jì)劃生育服務(wù)站的管理，我們對(duì)站內(nèi)工作人員的工作職責(zé)作了進(jìn)一步明確，定期作好工作安排和檢查督促，嚴(yán)格考勤制度，使他們端正了服務(wù)態(tài)度，工作積極主動(dòng)，業(yè)務(wù)工作開展正常，較好地完成各項(xiàng)任務(wù)。
二、存在的主要問(wèn)題和困難
（一）、計(jì)生宣傳教育工作力度需要加大。應(yīng)充分利用好中心戶、文化大院、宣傳欄的宣傳作用。
（二）、對(duì)村計(jì)生委主任的培訓(xùn)工作有待加強(qiáng)。部分計(jì)生委主任對(duì)轄區(qū)內(nèi)基本情況掌握不準(zhǔn)確，上報(bào)數(shù)據(jù)不實(shí)，漏統(tǒng)時(shí)有發(fā)生。
（三）、離婚再婚和非婚同居及非婚生育等現(xiàn)象較為嚴(yán)重，管理較為困難，希望有相關(guān)部門的密切配合。
（四）、歷年計(jì)劃外生育較多，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收難度大，希望得到黨委、政府和上級(jí)主管部門的協(xié)助支持。
一、鄉(xiāng)村旅游
鄉(xiāng)村旅游是以村寨集體所有土地之上的自然、人文景觀為對(duì)象的親臨審美享驗(yàn)。現(xiàn)代鄉(xiāng)村旅游中，有游客、村民、政府、旅游服務(wù)企業(yè)等多方主體介入，對(duì)鄉(xiāng)村旅游有著各自的利益訴求，因而使得鄉(xiāng)村旅游具有多方面的特征。
(一)鄉(xiāng)村旅游是以鄉(xiāng)村為旅游目的地的旅游活動(dòng)
村寨范圍內(nèi)的村民生產(chǎn)生活活動(dòng)、土地、建筑、自然資源、生態(tài)環(huán)境、風(fēng)俗民情等構(gòu)成一個(gè)獨(dú)特的文化現(xiàn)象，成為村寨以外游客的文化審美對(duì)象。鄉(xiāng)村旅游得以存在的基礎(chǔ)，在于多元文化的存在，在于審美是人類共通的理性能力和活動(dòng)。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景上看，鄉(xiāng)村旅游的發(fā)生是以城市和農(nóng)村的二元結(jié)構(gòu)為前提，農(nóng)村有著不同于城市的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
(二)鄉(xiāng)村旅游是一種類屬于服務(wù)業(yè)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)
游客來(lái)到鄉(xiāng)村，需要解決食宿等基本生活需求，需要休閑、娛樂(lè)、體驗(yàn)等更高層次的生活需求。基于游客的種種需求，就產(chǎn)生了商品(服務(wù))需求，能最先、就近滿足游客需求的，就只有旅游目的地的村民了。由此，他們多了一條農(nóng)業(yè)以外的營(yíng)生方式。
(三)鄉(xiāng)村旅游還是一項(xiàng)政府倡導(dǎo)和鼓勵(lì)的民族村寨經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略
由于鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的營(yíng)利性，讓一些寧?kù)o、美麗、自然、淳樸，同時(shí)又封閉、落后的民族村寨，看到了發(fā)展經(jīng)濟(jì)、脫貧致富的希望，也讓地方政府看到發(fā)展經(jīng)濟(jì)、展示政績(jī)的新路徑。黔、湘、云、貴、川、渝等西南少數(shù)民族地區(qū)的地方政府，都不約而同地把鄉(xiāng)村旅游作為一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。
(四)鄉(xiāng)村旅游也是一種民族村寨文化保護(hù)、傳承和發(fā)展的新途徑
文化是多元存在的，多元的文化之間是平等的，多元文化在交流中相互影響和共同發(fā)展，這已經(jīng)是普遍的共識(shí)。［1］通過(guò)鄉(xiāng)村旅游，展示民族村寨的文化特色，提升自己文化的價(jià)值和影響力，增強(qiáng)各自文化的自信心。
(五)鄉(xiāng)村旅游還是一種新型集體經(jīng)濟(jì)
鄉(xiāng)村旅游是發(fā)生在村寨集體所有土地之上，是集體所有的土地及其附著物為主要審美對(duì)象。集體土地范圍內(nèi)的森林、植被、建筑，都可以概括地看作“附著物”。村寨集體土地及其附著物，構(gòu)成鄉(xiāng)村旅游的必備要素和硬件。換言之，鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的主要生產(chǎn)要素，就是村寨集體土地及其附著物。旅游學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)村旅游資源產(chǎn)權(quán)不明晰。［2］28－29但是從物權(quán)法原理來(lái)解釋，鄉(xiāng)村旅游資源的產(chǎn)權(quán)應(yīng)該歸村寨集體所有。基于所有權(quán)的權(quán)能分離原理，已經(jīng)有學(xué)者將鄉(xiāng)村旅游資源產(chǎn)權(quán)分為占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)。在湖南的鄉(xiāng)村旅游開發(fā)經(jīng)營(yíng)案例中，已經(jīng)出現(xiàn)了“土地租金”或“山水資源使用費(fèi)”的提法，即鄉(xiāng)村買斷鄉(xiāng)村旅游資源的經(jīng)營(yíng)權(quán)所得的收益。［3］40－41鄉(xiāng)村集體所有的土地及其附著物，是鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟(jì)主要的生產(chǎn)要素，理應(yīng)集體收益，無(wú)論在理論上還是實(shí)務(wù)上已經(jīng)逐漸成為共識(shí)。因此，鄉(xiāng)村旅游是一種新型集體經(jīng)濟(jì)。
二、村民自治的新詮釋
(一)村民自治權(quán)的性質(zhì)
村民自治是《村民委員會(huì)組織法》所確立的一項(xiàng)基本的組織原則和社會(huì)管理原則。村寨是我國(guó)歷史形成、相對(duì)固定、數(shù)量最多的社區(qū)單元。自1988年起施行的《村民委員會(huì)組織法(試行)》以來(lái)，學(xué)者不斷地探討“村民自治權(quán)”的命題。關(guān)于村民自治權(quán)的法律屬性，有三種主張:第一種認(rèn)為它是自治權(quán)利，不是權(quán)力;第二種認(rèn)為它是村莊范圍內(nèi)的公共管理權(quán)力，不是權(quán)利;第三種認(rèn)為它具有權(quán)利和權(quán)力的雙重屬性。一方面，包括個(gè)體性的村民享有民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的自治權(quán)利;一方面，包括團(tuán)體性村民自治組織的權(quán)力。村民自治本質(zhì)屬于國(guó)家與社會(huì)的分權(quán)，村民自治組織和政府組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等其他非政府組織一起共同治理社會(huì)，辦理村寨公共事務(wù)和公益事業(yè)，行使著一定的社會(huì)事務(wù)的公共管理權(quán)力。［4］18－19筆者也持第三種觀點(diǎn)。
(二)村民自治權(quán)的內(nèi)容
村民自治權(quán)的內(nèi)容，包括選舉權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)四大民利，學(xué)界對(duì)此觀點(diǎn)一致。但是，這種概括是不全面的，不能深入地揭示村民自治權(quán)的真實(shí)面貌。它應(yīng)該包括發(fā)包權(quán)、承包權(quán)、收益權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等經(jīng)濟(jì)性權(quán)利，有學(xué)者歸納為“經(jīng)濟(jì)自治權(quán)”，即村民、村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民自治組織依法享有的在集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中自主經(jīng)營(yíng)、自我服務(wù)、自負(fù)盈虧的權(quán)利。［4］20這種歸納和梳理是非常必要的。但是，其隱含的前提是以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，還是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主體的農(nóng)村?換言之，這種對(duì)村民自治權(quán)的詮釋，不能有力解釋城鄉(xiāng)一體化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整背景下的鄉(xiāng)村現(xiàn)實(shí)，特別是不能解釋鄉(xiāng)村旅游興起下的村寨現(xiàn)實(shí)。筆者對(duì)四大民利沒(méi)有異議。但是，對(duì)“經(jīng)濟(jì)自治權(quán)”有新的詮釋，而且這種新的詮釋是基于《村民委員會(huì)組織法》(2010)的法條解釋。首先，經(jīng)濟(jì)自治權(quán)是指村民委員會(huì)不能干涉村民、農(nóng)戶、村民小組、農(nóng)戶自愿結(jié)成的專業(yè)合作社、其他各種形式的合作經(jīng)濟(jì)組織的合法經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自。《村民委員會(huì)組織法》(2010)第八條第三款就規(guī)定:“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自，維護(hù)以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營(yíng)戶、聯(lián)戶或者合伙的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益”。這里的集體經(jīng)濟(jì)組織，不包括聯(lián)戶、合伙，主要指以村、村民小組、比村和村民小組范圍更小的自然村寨的集體共有的土地(山林、水庫(kù)等)為主要生產(chǎn)資料的經(jīng)營(yíng)性組織，比如集體林場(chǎng)、魚塘等。其次，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府等各級(jí)人民政府不能干涉集體經(jīng)濟(jì)組織的依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自。《村民委員會(huì)組織法》(2010)第五條規(guī)定第一款規(guī)定:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。”按照政企分開的原則，政府不能干預(yù)企業(yè)等營(yíng)利性組織的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。村民委員會(huì)尚且要尊重和支持集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)自，自然包括基層政府在內(nèi)的各級(jí)政府也是不能干預(yù)集體經(jīng)濟(jì)組織的自主經(jīng)營(yíng)的。這既符合類推解釋的原理，又符合體系解釋的原理。再次，“集體經(jīng)濟(jì)組織”曾經(jīng)是中國(guó)20世紀(jì)農(nóng)村普遍存在的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，依然是《村民委員會(huì)組織法》中的法律名詞，在新的歷史條件下需要重新作出界定。集體經(jīng)濟(jì)組織是以生產(chǎn)資料集體所有來(lái)界定的。在集體林權(quán)制度改革全面深入開展的情況下，像集體林場(chǎng)這樣的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織極少存在。以集體土地為生產(chǎn)資料的集體經(jīng)濟(jì)組織也大為減少。如果換一種思維方式，土地不僅以生物生產(chǎn)力來(lái)創(chuàng)造價(jià)值，還可以以土地的外在形態(tài)和審美價(jià)值來(lái)獲取價(jià)值。即優(yōu)美的自然風(fēng)光、良好的自然生態(tài)，也是一種“生產(chǎn)力”，也是可以換來(lái)財(cái)富的生產(chǎn)資料。從這種意義上，民族村寨作為旅游目的地的鄉(xiāng)村旅游，也是一種集體經(jīng)濟(jì)。貴州省雷山縣郎德上寨的鄉(xiāng)村旅游，就是最佳的例證。最后，經(jīng)濟(jì)自治權(quán)是一種有法律邊界的權(quán)利。村民委員會(huì)行使公共管理權(quán)力，必須依照村民委員會(huì)組織法、村民自治章程、村規(guī)民約和村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的決定、決議。村民、農(nóng)戶、集體經(jīng)濟(jì)組織、其他合作經(jīng)濟(jì)組織，從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，必須遵守國(guó)家關(guān)于土地、自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的法律。《村民委員會(huì)組織法》(2010)第八條第二款規(guī)定:“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。”第十條規(guī)定:“村民委員會(huì)及其成員應(yīng)當(dāng)遵守憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策，遵守并組織實(shí)施村民自治章程、村規(guī)民約，執(zhí)行村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的決定、決議，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務(wù)，接受村民監(jiān)督。”
三、鄉(xiāng)村旅游屬于“村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”
(一)鄉(xiāng)村旅游屬于集體經(jīng)濟(jì)
前文已經(jīng)從物權(quán)法原理的角度論證了，鄉(xiāng)村旅游的必備生產(chǎn)要素是集體所有的土地及其附著物，因而鄉(xiāng)村旅游是一種新型集體經(jīng)濟(jì)。這里從地役權(quán)、公民環(huán)境使用權(quán)的角度，進(jìn)一步加強(qiáng)論證該命題。⒈鄉(xiāng)村旅游是建立在村民與旅游者之間默示的“環(huán)境使用權(quán)契約”之上現(xiàn)代私權(quán)的發(fā)展，已經(jīng)產(chǎn)生了“公民環(huán)境使用權(quán)”的理論［5］。公民環(huán)境使用權(quán)，是指公民依法合理使用其周圍及其他環(huán)境資源的權(quán)利。具體包括:(1)寧?kù)o權(quán)，指公民有不受噪聲、振動(dòng)污染的權(quán)利;(2)日照權(quán)，指公民有享受陽(yáng)光照射不被阻擋的權(quán)利;(3)通風(fēng)權(quán)，指公民享受周圍環(huán)境有良好的通風(fēng)條件的權(quán)利;(4)眺望權(quán)，指公民享有視線不被阻擋的權(quán)利;(5)清潔水權(quán)，指公民享有飲用清潔、衛(wèi)生的水的權(quán)利等等。當(dāng)然，關(guān)于公民環(huán)境使用權(quán)的侵權(quán)糾紛，在我國(guó)還主要發(fā)生在人口密集、空間擁擠的大城市，城市居民擁有很強(qiáng)的權(quán)利意識(shí)。我們要追問(wèn)的是，在鄉(xiāng)村旅游的的背景下，民族村寨里的村民是否也應(yīng)該有公民環(huán)境使用權(quán)呢?權(quán)利是平等的，否則只能是特權(quán)。因此，民族村寨里的村民也是有公民環(huán)境使用權(quán)的。貴州省黔東南苗族侗族自治州之所以被稱為“人類疲憊心靈憩息的最后家園”，不就是因?yàn)檫@里的環(huán)境生態(tài)質(zhì)量最優(yōu)嗎?在游客大量進(jìn)入民族村寨的情況下，勢(shì)必影響到村民的寧?kù)o權(quán)、清潔水權(quán)等。換言之，鄉(xiāng)村旅游是以村民對(duì)游客的“干擾容忍”、村民對(duì)環(huán)境使用權(quán)的“適度犧牲”為代價(jià)的。從一定意義上，鄉(xiāng)村旅游是建立在村民和游客之間默示的“環(huán)境使用權(quán)契約”之上的。當(dāng)然，這種默示契約也有被撕毀的時(shí)候，那就是當(dāng)村民從鄉(xiāng)村旅游所得少于其所犧牲的情形。如2006年湖南吉首德夯苗寨圍堵公路阻止游客進(jìn)入景區(qū)達(dá)一個(gè)月之久。［3］40因此，鄉(xiāng)村旅游是建立在村寨全體村民的共同意志之上的。⒉鄉(xiāng)村旅游還可以解釋為游客在民族村寨土地上設(shè)定的地役權(quán)負(fù)擔(dān)地役權(quán)是不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人為了自己的便利而在他人不動(dòng)產(chǎn)上有償設(shè)定的負(fù)擔(dān)。比如眺望權(quán)是一種城市樓房中生活的人群中發(fā)生的地役權(quán)現(xiàn)象。眺望權(quán)是不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人享有的基于自身不動(dòng)產(chǎn)形成的視野(風(fēng)景)不受侵害的權(quán)利。如果遮擋方能夠和不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人協(xié)商一致，由遮擋方給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人可以犧牲眺望權(quán)。法國(guó)民法典和德國(guó)民法典都將眺望權(quán)規(guī)定在地役權(quán)中，賦予當(dāng)事人協(xié)商有償取得或放棄眺望權(quán)。鄉(xiāng)村旅游中，民族村寨的居民為了滿足游客對(duì)少數(shù)民族建筑的審美需求，對(duì)自己的住房需求做出一定程度的限制。如貴州省雷山縣西江千戶苗寨，曾經(jīng)建好的磚瓦房，或被迫拆除，或加上木板進(jìn)行外裝修，“還原”苗族吊腳樓的風(fēng)格。一些“苗家樂(lè)”的建筑，都是磚瓦房的內(nèi)核，外加吊腳樓的外裝飾，建筑成本倍增。這些可以看作是類似地役權(quán)的負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，這些“負(fù)擔(dān)”是地方政府規(guī)劃統(tǒng)一，并直接要求的，也給予了適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。①但是追根溯源，還是游客的審美需求帶來(lái)的負(fù)擔(dān)，通過(guò)行政權(quán)力得以實(shí)現(xiàn)。民族村寨的村民承諾了對(duì)游客審美需求的滿足。因此，從地役權(quán)的理念看，鄉(xiāng)村旅游也是建立在民族村寨的全體村民滿足游客審美需求的共同意愿之上。總之，鄉(xiāng)村旅游是建立在民族村寨的集體所有土地及其附著物的要素投入，以及全體村民滿足游客審美享驗(yàn)需求的共同意愿之上的一種新型集體經(jīng)濟(jì)。
(二)鄉(xiāng)村旅游本身就是民族村寨所提供的公共服務(wù)和公益事業(yè)
我們常常認(rèn)為供水、供電、供氣屬于公共服務(wù)，文化、教育、衛(wèi)生屬于公益事業(yè)。還認(rèn)為，非營(yíng)利性是公共服務(wù)和公益事業(yè)的顯著特征。其實(shí)不然，公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)的是服務(wù)對(duì)象的普遍性和服務(wù)的必須性，公益事業(yè)強(qiáng)調(diào)的是受益對(duì)象的普遍性。鄉(xiāng)村旅游是一種新型集體經(jīng)濟(jì)，它主要是為城市游客提供公共服務(wù)，它還是讓全體村民受益的公益事業(yè)。鄉(xiāng)村旅游，一方面在為城市游客提供公共服務(wù)，另一方面在改善旅游服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)，也改善村寨的公共服務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)的均等化。比如2011年西江千戶苗寨已經(jīng)建成貴州省內(nèi)第一座鄉(xiāng)村污水處理工程，總投資1511.42萬(wàn)元，全部解決了西江千戶苗寨1288戶農(nóng)家的污水排放。鄉(xiāng)村旅游，展示民族文化的同時(shí)，還促進(jìn)民族文化的傳承和保護(hù)，這本身就是文化建設(shè)的內(nèi)容，而且是寓公益性的文化保護(hù)事業(yè)于營(yíng)利性的文化產(chǎn)業(yè)之中。因此，鄉(xiāng)村旅游本身屬于群眾性的文化公益事業(yè)的范疇，是一種新型的文化公益事業(yè)的有效形式。《村民委員會(huì)組織法》第二條第二款就規(guī)定:“村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。”辦理村寨的公共事務(wù)和公益事業(yè)，是村民委員會(huì)的首要的法定職責(zé)。因此，鄉(xiāng)村旅游是民族村寨的村民委員會(huì)分內(nèi)之事。
四、鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展需要地方政府的指導(dǎo)、支持和幫助，但是鄉(xiāng)村旅游的主體是村寨自治組織
我們不否認(rèn)，民族村寨的自治能力是有限度的，開發(fā)鄉(xiāng)村旅游的能力是有不足的，因此需要地方政府的指導(dǎo)、支持和幫助。但是這不能動(dòng)搖鄉(xiāng)村旅游中村寨自治組織的主體地位。這一點(diǎn)《村民委員會(huì)組織法》第五條已經(jīng)有規(guī)定:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”。但是，政府主導(dǎo)型的鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的弊端也是存在的，政府開發(fā)鄉(xiāng)村旅游也有其理性的限度。
(一)政府集中財(cái)力辦典型的經(jīng)驗(yàn)難以推廣
2008年9月26日由政府主導(dǎo)的貴州省第三屆旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會(huì)(簡(jiǎn)稱旅發(fā)大會(huì))、第一屆多彩貴州?中國(guó)原生態(tài)國(guó)際攝影大展、第二屆中國(guó)貴州凱里原生態(tài)民族文化藝術(shù)節(jié)(簡(jiǎn)稱“一會(huì)一展一節(jié)”)在西江千戶苗寨隆重召開后，西江千戶苗寨的鄉(xiāng)村旅游業(yè)才得以飛躍性的發(fā)展。但是，我們也要看到，圍繞著“一會(huì)一展一節(jié)”，于2008年上半年旅發(fā)大會(huì)召開之前投入1.8億多元進(jìn)行大量的項(xiàng)目建設(shè)，其中西江主會(huì)場(chǎng)的實(shí)施項(xiàng)目26個(gè)，縣城實(shí)施項(xiàng)目6個(gè)。［2］28－29而2009年末雷山縣的財(cái)政收入不足7000萬(wàn)元。西江苗寨的旅游開發(fā)是舉全省之力，整合省直部門和州縣資金的大手筆，其經(jīng)驗(yàn)是不可復(fù)制、無(wú)法推廣的。
(二)政府主導(dǎo)旅游開發(fā)建設(shè)也可能帶來(lái)鄉(xiāng)村旅游資源的建設(shè)性破壞
從西江旅游開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)效果來(lái)看，也是有值得商榷的地方。雷山縣政府的自我評(píng)價(jià)和學(xué)界的評(píng)價(jià)有不一致的地方。“西江的鄉(xiāng)村旅游起步于20世紀(jì)90年代初，但因交通基礎(chǔ)設(shè)施滯后，規(guī)劃空白，投入極少，西江鄉(xiāng)村旅游每年接待游客僅一萬(wàn)人左右。2008年全省第三屆旅發(fā)大會(huì)確定在西江召開后，在沒(méi)有規(guī)劃的情況下，要上什么項(xiàng)目，確定哪些開工建設(shè)，都是我們?cè)诮ㄔO(shè)過(guò)程中面臨的選擇。從旅發(fā)大會(huì)實(shí)施的26個(gè)項(xiàng)目來(lái)看，沒(méi)有形成建設(shè)性破壞，沒(méi)有形成原生文化的遺失，關(guān)鍵在于西江是按城鎮(zhèn)來(lái)建設(shè)，按古村落來(lái)打造，按鄉(xiāng)村旅游來(lái)設(shè)計(jì)、規(guī)劃、建設(shè)，得到了專家、游客和老百姓的認(rèn)同”。因此，雷山縣政府總結(jié)認(rèn)為，“合理定性、科學(xué)定位是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的前提”。［6］這是雷山縣政府的自我評(píng)價(jià)，是從經(jīng)濟(jì)效果以外的鄉(xiāng)村旅游資源可持續(xù)利用角度的評(píng)價(jià)。但是，我們也發(fā)現(xiàn)學(xué)者有不同的評(píng)價(jià)。“政府為迎接第三屆貴州旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會(huì)而修建主會(huì)場(chǎng)時(shí)，將原本的河邊農(nóng)田全部占用，還將一部分世代居于此的苗族村民遷移他處。由于在整個(gè)設(shè)計(jì)建設(shè)過(guò)程中，有關(guān)方面沒(méi)有充分征詢村委會(huì)和當(dāng)?shù)孛缱逭系囊庖姡率怪鲿?huì)場(chǎng)、回廊以及周邊的11座吊腳樓的風(fēng)格與老建筑明顯不同。與此同時(shí)，一些部門出于建設(shè)西江、發(fā)展西江的目的，再次大興土木，改造原本風(fēng)景秀麗的天然河道，造成了難以恢復(fù)的破壞;在寨腳修建了平坦、寬敞的水泥公路，使得新增的景觀和建筑與苗寨的民族風(fēng)味格格不入，完全城市化、公園化，沒(méi)有一點(diǎn)苗族元素和色彩”［7］。顯然，官方和學(xué)界的評(píng)價(jià)是不一樣。怎么來(lái)看待兩者的差異，如何對(duì)“有無(wú)建設(shè)性破壞”得出客觀的評(píng)價(jià)呢?這里涉及到鄉(xiāng)村規(guī)劃制度、規(guī)劃評(píng)價(jià)的程序正義和實(shí)質(zhì)正義。首先，鄉(xiāng)村建設(shè)、旅游規(guī)劃是一項(xiàng)專業(yè)技術(shù)規(guī)劃，應(yīng)該交給具有規(guī)劃資質(zhì)的技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)編制，才能保證其科學(xué)性。我們無(wú)意否認(rèn)西江苗寨所開工建設(shè)26個(gè)項(xiàng)目的科學(xué)性，但是尊重專業(yè)方能不失嚴(yán)謹(jǐn)，減少失誤的可能性。其次，評(píng)價(jià)鄉(xiāng)村旅游開發(fā)建設(shè)“有無(wú)建設(shè)性破壞”，應(yīng)該交給中立的第三方來(lái)評(píng)估，方能保證其公正性。既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，是違背程序正義的。法諺也云:“每個(gè)人不能當(dāng)自己的法官。”最后，規(guī)劃制度有一系列體現(xiàn)程序正義的程序規(guī)定，可以保證規(guī)劃的實(shí)體正義和合目的性。一是保證村民的知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)的程序規(guī)定。比如《村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃管理?xiàng)l例》(1993)所規(guī)定的“村莊規(guī)劃必須經(jīng)過(guò)村民委員會(huì)探討通過(guò)”;《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(2008)所規(guī)定的“村莊規(guī)劃在報(bào)送審批前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論同意”、“城鄉(xiāng)規(guī)劃組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布經(jīng)依法批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃”。二是保障專家和村民的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的程序規(guī)定。比如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(2008)所規(guī)定的“城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會(huì)、聽證會(huì)或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時(shí)間不得少于30日。組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮專家和公眾的意見，并在報(bào)送審批的材料中附具意見采納情況及理由。”三是村民的監(jiān)督權(quán)的程序規(guī)定。比如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(2008)所規(guī)定的“任何單位和個(gè)人都……有權(quán)就涉及其利害關(guān)系的建設(shè)活動(dòng)是否符合規(guī)劃的要求向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門查詢。任何單位和個(gè)人都有權(quán)……舉報(bào)或者控告違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他有關(guān)部門對(duì)舉報(bào)或者控告，應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理并組織核查、處理。”
我鎮(zhèn)屬***市移民大鎮(zhèn)、林業(yè)重鎮(zhèn)、旅游名鎮(zhèn)，轄15個(gè)村、1個(gè)居委會(huì)，截止6月底，我鎮(zhèn)總?cè)丝?2969人，已婚育齡婦女2701人，領(lǐng)取獨(dú)生子女?dāng)?shù)573人，出生人口107人。其中政策內(nèi)出生98人，符合政策出生率91.6%，落實(shí)節(jié)育措施90例，其中結(jié)扎30例，上環(huán)32例，人流引產(chǎn)18例。多年來(lái)，我鎮(zhèn)以穩(wěn)定全鎮(zhèn)低生育水平，統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題為目標(biāo)，堅(jiān)持黨政統(tǒng)籌、民主管理、以人為本，推進(jìn)計(jì)生村民自治縱深發(fā)展，我鎮(zhèn)屬***市移民大鎮(zhèn)、林業(yè)重鎮(zhèn)、旅游名鎮(zhèn)，轄15個(gè)村、1個(gè)居委會(huì)，總?cè)丝?2724人，已婚育齡婦女2799人。多年來(lái)，我鎮(zhèn)以穩(wěn)定低生育水平，統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題為目標(biāo)，堅(jiān)持黨政統(tǒng)籌、民主管理、以人為本，進(jìn)一步夯實(shí)人口計(jì)生工作基礎(chǔ)，強(qiáng)化鎮(zhèn)村干部對(duì)計(jì)劃生育工作的責(zé)任意識(shí)，充分調(diào)動(dòng)育齡對(duì)象主動(dòng)落實(shí)計(jì)生政策的積極性。進(jìn)一步提高全鎮(zhèn)人口計(jì)劃生育工作水平，更好地發(fā)揮鎮(zhèn)人口計(jì)劃生育工作的示范、帶動(dòng)和輻射作用，推動(dòng)全鎮(zhèn)人口計(jì)劃生育工作再上新臺(tái)階，結(jié)合**鎮(zhèn)鎮(zhèn)情，現(xiàn)就**鎮(zhèn)計(jì)生工作作以如下匯報(bào)。
一、切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)
人口計(jì)生工作事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，是實(shí)現(xiàn)富民強(qiáng)鎮(zhèn)的重要基礎(chǔ)工作。**鎮(zhèn)始終把計(jì)劃生育工作納入黨委政府重要議事日程，迅速調(diào)整并充實(shí)了以黨委書記為組長(zhǎng)的計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組，定期召開專題會(huì)議研究部署計(jì)劃生育工作，并將計(jì)劃生育目標(biāo)任務(wù)分解到戶、落實(shí)到人。
（一）進(jìn)一步健全領(lǐng)導(dǎo)包干責(zé)任制。建立落實(shí)鎮(zhèn)干部包村、村組干部包組（戶）制度和黨政主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系人口和計(jì)劃生育工作后進(jìn)村制度。每年協(xié)調(diào)解決2至3個(gè)具體實(shí)際問(wèn)題，檢查、督促計(jì)劃生育工作任務(wù)完成情況，促進(jìn)后進(jìn)村計(jì)劃生育工作有效轉(zhuǎn)化。村干部直系親屬不按時(shí)“三查一治”和落實(shí)長(zhǎng)效節(jié)育措施，停發(fā)績(jī)效工資，直到落實(shí)到位，如出現(xiàn)違法生育，取消該村干部個(gè)人的績(jī)效工資。
（二）進(jìn)一步強(qiáng)化計(jì)劃生育綜合治理。各人口計(jì)生綜合治理單位要在鎮(zhèn)黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，按照與鎮(zhèn)黨委、政府所簽訂責(zé)任狀的要求，認(rèn)真履行落實(shí)好管理職責(zé)，積極主動(dòng)配合、齊抓共管，采取法律、教育、經(jīng)濟(jì)、行政等措施綜合治理人口與計(jì)劃生育問(wèn)題。派出所、工商、衛(wèi)生、財(cái)政、移民、學(xué)校、國(guó)土所、林管站、安監(jiān)站等綜合治理單位，在辦理新生嬰兒上戶、合醫(yī)補(bǔ)償和接生待產(chǎn)、嬰幼兒預(yù)防接種、工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照辦理、新生入學(xué)、林業(yè)、國(guó)土審批等業(yè)務(wù)時(shí)，都要及時(shí)與計(jì)生辦銜接，主動(dòng)協(xié)助督促計(jì)生對(duì)象履行計(jì)生義務(wù)，切實(shí)把人口計(jì)生綜治部門辦事聯(lián)審把關(guān)制度執(zhí)行到位，形成資源整合、政策融合、行動(dòng)配合的計(jì)生工作格局。各部門要從人、財(cái)、物等方面保障人口和計(jì)劃生育工作需要，安排足夠的人口計(jì)生事業(yè)經(jīng)費(fèi)。
（三）進(jìn)一步加強(qiáng)計(jì)生隊(duì)伍建設(shè)。計(jì)生辦配有工作人員四名：一名公務(wù)員行政編制，三名全額事業(yè)編制，優(yōu)先配備了辦公室設(shè)備，基本實(shí)現(xiàn)了信息化辦公。加大了對(duì)村級(jí)計(jì)生專干的管理力度，提高計(jì)生隊(duì)伍整體素質(zhì)。堅(jiān)持每月例會(huì)制，通過(guò)例會(huì)加強(qiáng)對(duì)計(jì)生工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使每名計(jì)生工作人員做到業(yè)務(wù)熟、能力強(qiáng)、不掉隊(duì)，相互交流學(xué)習(xí)，提高村級(jí)專干的綜合素質(zhì)。
（四）進(jìn)一步加強(qiáng)村民自治。完善村黨支部、村（居）民委員會(huì)、村計(jì)劃生育協(xié)會(huì)組織相結(jié)合的管理服務(wù)體系，建立和落實(shí)計(jì)劃生育村民自治章程、村規(guī)民約和村務(wù)公開制度，利用村計(jì)劃生育服務(wù)室、人口學(xué)校等陣地開展宣傳《中華人民共和國(guó)計(jì)劃生育法》和《湖南省人口與計(jì)劃生育條例》等法律法規(guī)。村黨支部、村民委員會(huì)要依法擔(dān)負(fù)起行政村計(jì)劃生育工作職責(zé)，認(rèn)真領(lǐng)會(huì)相關(guān)法律法規(guī)精神，落實(shí)好“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配集體經(jīng)濟(jì)收益、征地補(bǔ)償費(fèi)時(shí)，對(duì)獨(dú)生子女家庭增加1人份額”規(guī)定，讓村民感受到計(jì)生政策的陽(yáng)關(guān)雨露，群眾自治率達(dá)95%，群眾滿意度達(dá)98%。
二、夯實(shí)工作基礎(chǔ)，打造誠(chéng)信計(jì)生
（一）堅(jiān)持“三個(gè)”結(jié)合，嚴(yán)格落實(shí)計(jì)劃生育措施。堅(jiān)持依法行政、思想政治教育與利益導(dǎo)向相結(jié)合，堅(jiān)持集中服務(wù)與經(jīng)常性工作相結(jié)合，堅(jiān)持優(yōu)質(zhì)服務(wù)、綜合治理、專項(xiàng)行動(dòng)與村民自治相結(jié)合，強(qiáng)化落實(shí)一孩上環(huán)、二孩結(jié)扎的節(jié)育措施和意外妊娠對(duì)象的人流、引產(chǎn)等補(bǔ)救措施，做到底子清，情況明，該上環(huán)的堅(jiān)決上環(huán)，該結(jié)扎的堅(jiān)決結(jié)扎，該流引產(chǎn)的堅(jiān)決流引產(chǎn)，特別是狠抓“兩女戶”結(jié)扎、有意規(guī)避結(jié)扎措施戶追查和流引產(chǎn)措施的落實(shí)，切實(shí)提高長(zhǎng)效節(jié)育措施落實(shí)率，對(duì)對(duì)象實(shí)行實(shí)名銷號(hào)制，消除違法生育隱患。
（二）堅(jiān)持實(shí)事求是原則，報(bào)實(shí)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，提高統(tǒng)計(jì)質(zhì)量。嚴(yán)肅查處弄虛作假行為，著力打造“誠(chéng)信計(jì)生”。各村要對(duì)每月的計(jì)生信息做到底子清、情況明，特別是出生人口、節(jié)育措施落實(shí)、流動(dòng)人口管理、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收等數(shù)據(jù)要真實(shí)、準(zhǔn)確，實(shí)事求是的上報(bào)到鎮(zhèn)計(jì)生辦，鎮(zhèn)計(jì)生辦不定期的進(jìn)行明查暗訪，并將統(tǒng)計(jì)質(zhì)量與年度目標(biāo)管理責(zé)任制考核掛鉤。
（三）繼續(xù)加大計(jì)生行政執(zhí)法力度。加強(qiáng)住院分娩登記管理和妊娠14周以上B超檢查身份登記工作，嚴(yán)格規(guī)范操作程序，確保出生信息統(tǒng)計(jì)的及時(shí)性、準(zhǔn)確性。要進(jìn)一步加大對(duì)違法生育對(duì)象的執(zhí)行力度，對(duì)歷年違法生育對(duì)象社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收面達(dá)100%，征收到位率達(dá)到75%。對(duì)那些阻礙計(jì)生執(zhí)法行為和拒不繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的違法對(duì)象，要進(jìn)行嚴(yán)肅查處，依法向市計(jì)生執(zhí)法大隊(duì)、市人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，提高社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收到位兌現(xiàn)率。鎮(zhèn)紀(jì)檢、政法部門要依法從嚴(yán)從快查處破壞、阻礙、干擾人口計(jì)生工作執(zhí)行公務(wù)的案件，做到查處一起，警示一方，教育一片，營(yíng)造良好的執(zhí)法環(huán)境。
全縣春季計(jì)劃生育集中整治活動(dòng)動(dòng)員大會(huì)以后，我們蘭陵鎮(zhèn)組織廣大黨員干部認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹會(huì)議精神，結(jié)合蘭陵實(shí)際，制定了今年全鎮(zhèn)計(jì)劃生育工作的指導(dǎo)思想：以黨的十六大四中全會(huì)精神和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，以建立和完善“依法管理、村民自治、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、政策推動(dòng)、綜合治理”的工作機(jī)制為核心，大力提高出生人口素質(zhì)，不斷轉(zhuǎn)變育齡群眾生育觀念，著力解決計(jì)劃外懷孕問(wèn)題，徹底扭轉(zhuǎn)我鎮(zhèn)計(jì)劃生育工作的被動(dòng)局面，確保圓滿完成縣委、縣政府下達(dá)的各項(xiàng)責(zé)任目標(biāo)。
主要任務(wù)目標(biāo)是：人口出生率、自然增長(zhǎng)率分別控制在‰和‰以內(nèi)，計(jì)劃生育率、避孕節(jié)育率分別控制在%以上，晚婚、晚育率分別控制在%、%以上。圍繞上述任務(wù)目標(biāo)，我們著重抓好以下幾個(gè)方面的工作：一、正確分析形勢(shì)，統(tǒng)一思想，進(jìn)一步增強(qiáng)抓緊抓好計(jì)劃生育工作的信心與決心。我們蘭陵鎮(zhèn)作為人口大鎮(zhèn)，計(jì)劃生育所面臨的形勢(shì)與全縣是一樣嚴(yán)峻的，壓力甚至要高于全縣的平均水平。為此，全縣春季計(jì)劃生育集中活動(dòng)動(dòng)員大會(huì)以后，我們立即召開三家領(lǐng)導(dǎo)成員、全體脫產(chǎn)干部、工作區(qū)書記、村職干部、計(jì)劃生育專職干部參加的動(dòng)員大會(huì)，進(jìn)行總動(dòng)員、總部署，認(rèn)真分析全鎮(zhèn)計(jì)劃生育面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，查找全鎮(zhèn)計(jì)劃生育工作被動(dòng)的主要原因和存在的突出問(wèn)題，動(dòng)員廣大黨員干部進(jìn)一步統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，樹立抓好當(dāng)前計(jì)劃生育工作的信心和決心。
五是加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作。我們實(shí)行工作重心下移和強(qiáng)根固本戰(zhàn)略，切實(shí)調(diào)動(dòng)村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部抓好計(jì)劃生育工作的積極性，大力推行計(jì)劃生育村民自治，重點(diǎn)加強(qiáng)班子、隊(duì)伍、陣地、制度四項(xiàng)建設(shè)，真正做到“有人管事、有錢辦事、有章理事”，抓住整治活動(dòng)的契機(jī)，重點(diǎn)抓好培訓(xùn)和規(guī)范管理，努力提高整體素質(zhì)和工作能力。六是堅(jiān)持依法行政，推動(dòng)計(jì)劃生育集中活動(dòng)向縱深發(fā)展。從三家成員到村干部都認(rèn)真學(xué)習(xí)、宣傳、貫徹《人口與計(jì)劃生育法》和《山東省人口與計(jì)劃生育條例》，切實(shí)把各級(jí)干部和管理、服務(wù)行為和廣大群眾的生育行為統(tǒng)一到國(guó)家法律法規(guī)上來(lái)，嚴(yán)格按照法律程序解決計(jì)劃生育工作中的矛盾和問(wèn)題，把計(jì)劃生育管理和服務(wù)全面納入法制化軌道。
在今后的計(jì)劃生育集中活動(dòng)中，我們將進(jìn)一步統(tǒng)一思想，振奮精神，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化措施，集中時(shí)間，集中力量，不惜一切代價(jià)，背水一戰(zhàn)，把工作措施落實(shí)到位，堅(jiān)決完成縣委、縣政府下達(dá)的各項(xiàng)工作目標(biāo)任務(wù)，為全鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)創(chuàng)造良好的人口環(huán)境，促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，努力開創(chuàng)全鎮(zhèn)人口與計(jì)劃生育工作的新局面。
作為土地法上重要概念的土地征用和土地征收，在我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第10條第2款、《土地管理法》第2條第4款和《土地管理法實(shí)施條例》第2條分別作了規(guī)定，但立法上并未明確“征收”與“征用”的區(qū)別。學(xué)界對(duì)“征收”和“征用”存在不同的理解，有人認(rèn)為征收集體土地的所有權(quán)為“土地征收”，征收集體土地的使用權(quán)的稱為“土地征用”；也有人認(rèn)為征收不只是針對(duì)土地的所有權(quán)，使用權(quán)也可以征收。筆者同意學(xué)界第一種觀點(diǎn)對(duì)二者所作的區(qū)別界定，原因有三：其一，征收與沒(méi)收的關(guān)系，征收與沒(méi)收都是基于國(guó)家法令而實(shí)現(xiàn)的，都帶有強(qiáng)制性，且這一強(qiáng)制性的結(jié)果都使原權(quán)利人喪失土地權(quán)利，但沒(méi)收常都有制裁（懲罰）性，常表現(xiàn)為國(guó)家無(wú)償取得權(quán)利，而征收沒(méi)有制裁性，且征收是基于國(guó)家為了公共利益的需要而為之，國(guó)家基于征收行為往往要給原土地權(quán)利人以一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；其次，征收與征用的關(guān)系。雖然征收與征用也都是基于國(guó)家法令而實(shí)現(xiàn)的，且國(guó)家往往都要給予原土地權(quán)利人以一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但征用帶有征來(lái)使用的意思，有點(diǎn)象土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，但該轉(zhuǎn)讓不是基于平等主體之間的合同，而是基于國(guó)家法令，國(guó)家在征用之初就明確了原權(quán)利人喪失土地權(quán)利（即國(guó)家使用原土地權(quán)利人土地的）期限，而征收常不作期限規(guī)定；最后，我國(guó)現(xiàn)行《憲法》、《土地管理法》及其實(shí)施條例和有關(guān)法律法
規(guī)規(guī)定的關(guān)于集體土地的征用，實(shí)際上指的就是征收，立法上對(duì)二者的混同在某種程度上侵犯了土地原所有權(quán)人的利益，為與現(xiàn)行法律相銜接，本文使用混同了的征收和征用概念。
二、當(dāng)前農(nóng)村集體土地征收的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題
（一）農(nóng)村集體土地征收的現(xiàn)狀
近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展和西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，農(nóng)村的城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快，開發(fā)區(qū)熱、旅游開發(fā)熱和房地產(chǎn)熱等紛紛興起，農(nóng)村（尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村）的土地越來(lái)越多地被征用，有的甚至是整個(gè)村的土地被全部征用，但被征用的土地得到了合理利用了嗎？可以說(shuō)有相當(dāng)一部分被征土地并未實(shí)現(xiàn)其被征時(shí)的目的，至少?zèng)]有被合理利用。現(xiàn)實(shí)中，圈地濫征和征而不用現(xiàn)象普遍存在。因?yàn)橛行┥碳乙庾R(shí)到了土地市場(chǎng)的升值潛力之大，利用開發(fā)各種園區(qū)之名為變相圈地之實(shí)，進(jìn)行假投資真炒作。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，我國(guó)全國(guó)開發(fā)區(qū)規(guī)劃總面積已達(dá)3.5萬(wàn)平方公里，但圈占的耕地卻43％在閑置。大家知道，土地是不可再生資源，農(nóng)村的土地更具有雙重性質(zhì)，它不光是生產(chǎn)資料，還是社會(huì)保障，被征用的土地越多就意味著農(nóng)民的生存田越少，加之違法用地和浪費(fèi)上地資源現(xiàn)象嚴(yán)重，因征用土地引發(fā)的糾紛逐年增加，甚至有愈演愈烈的趨勢(shì)。因此，如果不能妥善合理地處理征地后的農(nóng)民問(wèn)題，就會(huì)給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)隱患，近年來(lái)涌現(xiàn)的農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件和村民待遇糾紛案件就是很好的例子。
（二）農(nóng)村集體土地征收存在的問(wèn)題
通過(guò)以上農(nóng)村土地被征用過(guò)程中表露的現(xiàn)象，不難看出其存在以下問(wèn)題：
1、有關(guān)土地執(zhí)法不嚴(yán)。盡管《土地管理法》第4條第2款明確規(guī)定“……嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)”，第31條1款規(guī)定“國(guó)家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地”，同時(shí)該法第43條1款又規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；……”，但是，《土地管理法》第63條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”，同時(shí)該法第43條2款又規(guī)定“前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”，據(jù)此，有些地方政府在土地執(zhí)法中，受眼前利益驅(qū)動(dòng)，不惜損害農(nóng)民的切身利益，鉆法律空子，先以低價(jià)的農(nóng)用土地補(bǔ)償金從農(nóng)民手中征來(lái)地，變成建設(shè)用地后再以高過(guò)補(bǔ)償金數(shù)倍的價(jià)格將建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給工商業(yè)，從而獲取高差額，在這個(gè)過(guò)程中，農(nóng)民卻因失去賴以生存的土地又得不到合理補(bǔ)償而變?yōu)椤傲髅瘛薄?/p>
2、有關(guān)土地征用的條件限制不嚴(yán)。農(nóng)民集體土地征收是國(guó)家強(qiáng)制剝奪農(nóng)民集體所有的土地權(quán)利的行為，直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，雖現(xiàn)行《憲法》和《土地管理法》均將“公共利益”作為集體土地征用的前提條件，但對(duì)何為“公共利益”的內(nèi)涵和范圍限制不夠，在理解上仁者見仁，智者見智，比如商業(yè)用地本來(lái)是不能適用土地征用的，但實(shí)際上，大部分被征土地都用于了商業(yè)目的，而這種商業(yè)利用被解釋為搞國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)，結(jié)論自然就為“公共利益”目的，因此，“公共利益”規(guī)定的寬范性往往使公共目的和商業(yè)目的混同，給濫用土地征用權(quán)大開綠燈。
3、征地費(fèi)用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。我們知道，國(guó)家為了公共利益，對(duì)被征占土地的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，既是世界通例也體現(xiàn)了國(guó)家公共利益與土地所有者的“生產(chǎn)利益”、“財(cái)產(chǎn)利益”在矛盾中的必要協(xié)調(diào)，但是，《土地管理法》第47條第2款明確規(guī)定，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍，這明顯帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特征，以土地過(guò)去年均產(chǎn)值作為確定補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，不能反映市場(chǎng)對(duì)土地及其附著物的真實(shí)評(píng)價(jià)，尤其是未考慮到農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的土地價(jià)值的升值潛力，該標(biāo)準(zhǔn)顯然偏低，而廉價(jià)的土地征收成本使政府在征地中獲取了本應(yīng)屬于農(nóng)民的土地征收與土地出讓之間的差價(jià)利益，侵害了廣大農(nóng)民的權(quán)益，也影響了政府在人民群眾心目中的信譽(yù)與權(quán)威的樹立。
4、征地費(fèi)用分配混亂，矛盾迭出。征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，使本已非常有限的補(bǔ)償費(fèi)用成為農(nóng)民爭(zhēng)奪的目標(biāo)，每個(gè)人都想爭(zhēng)得更多的補(bǔ)償金，而排除他人參與分配，于是，借村民自治權(quán)利而剝奪他人的利益享有成為農(nóng)民集體土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件劇增的主要原因。對(duì)于嫁城女、入贅婿等能否享有分配權(quán)、享有多大分配權(quán)，因無(wú)明確的法律依據(jù)，在實(shí)踐中各地各村依《村民委員會(huì)組織法》在行使自治權(quán)中處理的結(jié)果相差很大，有的明確不能享有，有的限定滿足一定條件才享有分配權(quán)，也有少數(shù)就給予分配權(quán)，但該分配權(quán)較同村組其他成員要小的多等等，于是沒(méi)有享有分配權(quán)或沒(méi)有享有完全分配權(quán)的村民，以要求享有村民待遇為由，紛紛訴至法院，對(duì)該類案件因缺乏法律依據(jù)，在處理上隨意性較大，很難使當(dāng)事人服判息訟，導(dǎo)致越級(jí)上訪或群體上訪事件增多。
三、農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛存在的原因與對(duì)策從涌至法院的農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件來(lái)看，糾紛產(chǎn)生的原因在于對(duì)誰(shuí)應(yīng)該分配、應(yīng)該如何分配不明確，即誰(shuí)具有集體成員資格（村民資格）和怎樣分配才符合公平合理原則不明確。對(duì)此，應(yīng)從以下方面考慮解決：
（一）村民資格的界定問(wèn)題
在認(rèn)定集體成員資格的標(biāo)準(zhǔn)上學(xué)界主要有三種主張：登記主義、事實(shí)主義和折衷主義。登記主義，即以戶籍所在地是否在該村組作為確定是否具有集體成員資格的標(biāo)準(zhǔn)；事實(shí)主義主張以是否實(shí)際在本村組長(zhǎng)期生活為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定資格；折衷主義則主張以戶籍登記為原則，以長(zhǎng)期居住的事實(shí)狀態(tài)為例外來(lái)確
定成員資格，我認(rèn)為這三種主張都有一定的道理，但都不全面。認(rèn)定成員資格應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以公平為出發(fā)點(diǎn)，以戶籍審查為原則，以長(zhǎng)期生活且能盡到其他村民相同義務(wù)為例外，相互結(jié)合，共同來(lái)確定。任何一個(gè)方面都不能作為認(rèn)定為成員資格的標(biāo)準(zhǔn)，戶籍在本村組不能就認(rèn)定其具有本村組集體成員資格，但如原
始戶籍在本村組則自然取得該村組集體成員資格。
①在外村組長(zhǎng)期從事工商業(yè)的村民其集體成員資格的認(rèn)定。戶籍是證明一個(gè)公民自身情況的最直接、最基本依據(jù)，由它作為成員資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)之一無(wú)疑是非常必要的，也是首先應(yīng)當(dāng)考慮的。但是現(xiàn)實(shí)中有相當(dāng)一部分村民在保留戶籍的基礎(chǔ)上長(zhǎng)期在城里或其他村鎮(zhèn)從事工商業(yè)，那么如果說(shuō)該村民因長(zhǎng)期不在本村組生活而否認(rèn)其具有本村組集體成員資格，則過(guò)于武斷，有失公平。因此，如果該村民雖長(zhǎng)期在外從事工商業(yè)，但其能夠在在外期間堅(jiān)持履行本村組其他成員相同義務(wù)的，或該村民戶籍雖在本村組且長(zhǎng)期在外村組從事工商業(yè)，但其在該外村組生活已滿十年并能在其生活期間積極履行該外村組其他村民相同義務(wù)且該外村組并未拒絕其履行的，亦應(yīng)認(rèn)定為其具有集體成員資格，而如果該村民的原始戶籍雖在本村組，但其在在外期間經(jīng)過(guò)五年且連年未履行本村組其他村民相同義務(wù)的應(yīng)認(rèn)定為其不具有本村組集體成員資格（國(guó)家強(qiáng)制，如服刑人員和意志以外原因，如婦女被拐賣等除外）
②嫁出姑娘及其所生子女的成員資格認(rèn)定。嫁出姑娘在出嫁的同時(shí)帶走戶籍的，應(yīng)認(rèn)定為從嫁出之日起不再具有原村組集體成員資格，如其在嫁出之后并未及時(shí)帶走戶籍，亦應(yīng)作此認(rèn)定，視為其戶籍已遷走。這符合戶籍登記應(yīng)與事實(shí)相符這一原則。嫁出姑娘在嫁入外村組后，戶籍同時(shí)帶入該外村組的，應(yīng)認(rèn)定為其具有該外村組集體成員資格，其所生子女可隨父或隨母申報(bào)戶口，同樣享有集體成員資格，理由同前。但該嫁出女在結(jié)婚后未滿五年又提出離婚的，在離婚時(shí)應(yīng)將其在婚姻存續(xù)期間在該外村組以集體成員資格取得的利益適當(dāng)返還，必要時(shí)可以其應(yīng)得的夫妻共同財(cái)產(chǎn)份額或個(gè)人財(cái)產(chǎn)抵償（這主要是防止以結(jié)婚為手段而達(dá)到其他目的）。
③獨(dú)女的入贅丈夫及其所生子女的成員資格認(rèn)定同“②”。
④有兒有女戶要求招婿，理由正當(dāng)且符合老有所養(yǎng)精神的，其所招女婿及其所生子女的資格認(rèn)定同“②”。
⑤被收養(yǎng)子女的成員資格問(wèn)題。無(wú)子女戶依照《收養(yǎng)法》收養(yǎng)子女的，其子女的成員資格從收養(yǎng)成立之日起生效，收養(yǎng)成立后又解除收養(yǎng)關(guān)系的，從收養(yǎng)關(guān)系解除之日起被收養(yǎng)人喪失集體成員資格，但如果被收養(yǎng)人對(duì)造成解除收養(yǎng)關(guān)系負(fù)主要責(zé)任的，應(yīng)返還其在具有集體成員資格期間所獲得的與其他成員相同的收益的一部或全部，但如果收養(yǎng)人對(duì)解除收養(yǎng)關(guān)系負(fù)主要責(zé)任的不返還（這主要是防止借被收養(yǎng)之名而達(dá)到自己的其他目的）。
⑥農(nóng)業(yè)戶口的大中專在校生的資格認(rèn)定問(wèn)題。農(nóng)業(yè)戶口的大中專在校生在在校期間至就業(yè)之前，應(yīng)具有原戶籍所在地村組的成員資格。
⑦在役農(nóng)業(yè)戶口義務(wù)兵的資格認(rèn)定問(wèn)題，應(yīng)認(rèn)定為其具有集體成員資格，但已轉(zhuǎn)志愿兵的，從轉(zhuǎn)志愿兵之日起喪失該資格。
⑧因違反計(jì)生政策而超生的子女的資格認(rèn)。定問(wèn)題。該種情況超生的子女是否具有村民資格，當(dāng)事人訴至法院的，法院應(yīng)不予受理，已經(jīng)受理的應(yīng)當(dāng)裁定駁回，由其所在村委會(huì)行使自治權(quán)，但該村民擁有依法取得的戶籍的情況除外（如違反計(jì)生政策而通過(guò)其他途徑取得了戶籍登記，法院應(yīng)認(rèn)定其具有
該村組村民資格，但該村委會(huì)通過(guò)行政訴訟使公安機(jī)關(guān)撤銷了該戶籍登記的除外）。
⑨因歷史原因落實(shí)政策后按照離退休人員對(duì)待的、正常離退休人員和因其他原因?qū)艏w回原籍的人員，要求享有分配權(quán)的，其主體資格是否享有依村民自治原則確定。
⑩農(nóng)業(yè)戶口的服刑人員，在服刑期間的村民資格問(wèn)題，依村民自治原則確定。
（二）處理糾紛的對(duì)策
我們知道“村民”是個(gè)法律概念，“農(nóng)民”則是對(duì)職業(yè)的描述。擁有了村民資格是否就享有同等的村民待遇卻不能一概而論。《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性自治組織，由民主選舉產(chǎn)生，實(shí)行民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，因此在處理這類糾紛中要
充分尊重村民的自治權(quán)，但同時(shí)也不能剝奪公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，要處理好二者的關(guān)系。因?yàn)榇迕竦淖灾螜?quán)并不能對(duì)抗公民的生存權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，土地是農(nóng)民賴以生存的重要生產(chǎn)資料和生活資料，土地補(bǔ)償款既具有生存利益性質(zhì)又具有財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。因此該權(quán)利非法律不得剝奪。鑒于此，在處理這類糾紛中，應(yīng)該遵守以下原則：
1、民主議定原則和合法性原則。就是說(shuō)，村民自治必須是真正的大多數(shù)村民的集體意志，而不是某個(gè)人或某些人的少數(shù)人的意志，且該意志不能違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定。既要充分發(fā)揮民主意見又要遵守法律。
2、集體、個(gè)人利益相均衡原則。在處理征地補(bǔ)償款的過(guò)程中，既要充分尊重和保障集體成員的個(gè)人利益，又不能損害集體的整體利益，個(gè)人利益要服從集體利益，集體利益的實(shí)現(xiàn)也要考慮成員個(gè)人利益的獲得。
3、權(quán)利、義務(wù)相一致原則。集體成員在享有分配利益的同時(shí)要考慮其對(duì)集體所盡義務(wù)的大小，做到權(quán)利與義務(wù)相一致，公平合理地分配征地款。
四、愿望與期待
我國(guó)是一個(gè)泱泱的農(nóng)—業(yè)大國(guó)，近13億人口中有9億居住在農(nóng)村，—土地面積的一半也為農(nóng)民集體所有，國(guó)家要強(qiáng)盛、要長(zhǎng)治久安，就必須關(guān)注和處理好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題，因此國(guó)家應(yīng)當(dāng)加大政府執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，完善土地征用審批制度，合理確定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)決遏制“圈地運(yùn)動(dòng)”蔓延
和土地資源的浪費(fèi)，盡快出臺(tái)有關(guān)集體土地征收補(bǔ)償方面的法律，解決日益尖銳的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛問(wèn)題。
內(nèi)容提要
一、主要工作
⒈強(qiáng)化宣傳教育力度，確實(shí)轉(zhuǎn)變?nèi)罕娚^念。繼續(xù)加大宣傳教育的力度，利用春節(jié)回鄉(xiāng)探親育齡婦女較多的情況，我們組織了一次面對(duì)面教育，邀請(qǐng)鄉(xiāng)婦幼保健醫(yī)生予以上課，倡導(dǎo)婚育新風(fēng)，并進(jìn)行新《計(jì)劃生育法》宣傳。6月份我們以村為單位組織育齡婦婦，分不同年齡，不同內(nèi)容進(jìn)行面對(duì)面教育宣傳。全鄉(xiāng)共有732人次參與教育，起到了很好的宣傳教育效果。
3月份，我們針對(duì)學(xué)生臨近中考，印發(fā)了1000份告全鄉(xiāng)人民書，大力宣傳獨(dú)生子女戶和雙女戶的子女中考將享受加分等優(yōu)惠政策，使群眾逐步了解到計(jì)劃生育給他們帶來(lái)的好處。全鄉(xiāng)符合條件的初三學(xué)生共30余人，全部辦理了有關(guān)手續(xù)。
⒉強(qiáng)化環(huán)孕檢工作，努力提高見面率。每年春節(jié)，*大量的外出人員將回家過(guò)年，我們抓住這一有利時(shí)機(jī)，改變以往工作方式，下村進(jìn)戶為育齡婦女提供環(huán)孕檢服務(wù)，宣傳計(jì)生優(yōu)惠政策，同時(shí)，春節(jié)期間15天，鄉(xiāng)政府及各村實(shí)行24小時(shí)值班，計(jì)生辦兩位同志的手機(jī)、電話公布于眾，便于聯(lián)系，使所有回鄉(xiāng)婦女在離鄉(xiāng)前全部見面環(huán)透，截止3月底，環(huán)孕檢率為99.1%，全鄉(xiāng)未透對(duì)象只剩9人，均為在外省未回鄉(xiāng)過(guò)年對(duì)象或下落不明對(duì)象。同時(shí)簽訂計(jì)生合同46份，未婚青年國(guó)策合同78份，知情選擇48份，村民自治合同48份，領(lǐng)取獨(dú)生子女父母光榮證26人。第二次，應(yīng)孕環(huán)檢1003人，928人爭(zhēng)取在7月份完成任務(wù)。
⒊強(qiáng)化基層基礎(chǔ)，徹底摸清未婚青年婚育狀況底子。針對(duì)*大量未婚青年外出的實(shí)際，我們于2月28日全鄉(xiāng)計(jì)生工作會(huì)議上再動(dòng)員發(fā)動(dòng)，對(duì)女性18歲、男性20歲以上的未婚青年進(jìn)行地毯式大排查，尤其對(duì)外出時(shí)間長(zhǎng)、女性22歲、男性24歲以上已有異性朋友的對(duì)象作為重點(diǎn)對(duì)象，將逐一排除，全鄉(xiāng)共排除出重點(diǎn)對(duì)象65名，我們于4月份外出樂(lè)清、溫州等地進(jìn)行調(diào)查了解，以徹底摸清未婚青年底子。
⒋強(qiáng)化流動(dòng)人口管理，努力提高發(fā)驗(yàn)證率。對(duì)外出人口，我們共發(fā)證1162例，發(fā)證率為95.01%，針對(duì)五島通車后及*的工程項(xiàng)目多，使外來(lái)流動(dòng)人口不斷增多的情況，我們分別在1月20日至21日兩天和4月29日我們開展了流動(dòng)人口大清查，共出動(dòng)鄉(xiāng)村干部101人次，檢查外來(lái)人口460人次，其中育齡婦女12人次，給他們送去《致外來(lái)育齡人群一封信》和《辦證程序》，并健全檔案，建卡管理和提供環(huán)孕檢服務(wù)。同時(shí)，與15戶房東簽訂了出租房屋管理合同。
⒌強(qiáng)化文明執(zhí)法，全面推行依法行政。新的《計(jì)劃生育法》和《*省人口與計(jì)劃生育條例》實(shí)施后，對(duì)文明執(zhí)法和依法行政的要求更高了，我們和鄉(xiāng)計(jì)生協(xié)會(huì)一起，鄉(xiāng)村兩級(jí)均再次組織學(xué)習(xí)，全面提高我們的執(zhí)法水平，對(duì)計(jì)生違法對(duì)象嚴(yán)格按照法律程序來(lái)執(zhí)行。2月份，深門村村民余仕伍夫婦因計(jì)劃外二胎被我們發(fā)現(xiàn)，我們及時(shí)上報(bào)縣計(jì)生局，并準(zhǔn)備依照有關(guān)法律，對(duì)其做出嚴(yán)肅處理。
6.為慶祝第五個(gè)“5.29”全國(guó)計(jì)劃生育協(xié)會(huì)會(huì)員活動(dòng)日和國(guó)家計(jì)劃生育“三為主”方針提出二十周年，進(jìn)一步做好計(jì)生政策和防治非典知識(shí)的宣傳。我鄉(xiāng)開展了：第一，由黨政領(lǐng)導(dǎo)和縣計(jì)生局領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)村干部、計(jì)生服務(wù)員、計(jì)生協(xié)會(huì)會(huì)員、代表和腰鼓隊(duì)、銅鼓隊(duì)組織的游行隊(duì)伍，在全鄉(xiāng)七個(gè)村進(jìn)行大游行，宣傳計(jì)生政策及防非知識(shí)，向過(guò)往群眾和廣大婦女發(fā)放。宣傳資料和印刷有計(jì)生及防非標(biāo)語(yǔ)的圍裙等物品，并自編了通俗易懂的標(biāo)語(yǔ)口號(hào)，用小喇叭進(jìn)行廣播宣傳，通過(guò)群眾喜聞樂(lè)見的方式和面對(duì)面交流，讓計(jì)生政策和非典防治深入人心。第二，以計(jì)生辦牽頭在狀元村中心集市舉辦了一場(chǎng)計(jì)生知識(shí)、防非知識(shí)，有獎(jiǎng)抽答簽及現(xiàn)場(chǎng)咨詢服務(wù)活動(dòng)。第三，對(duì)“6.1”兒童節(jié)慰問(wèn)和計(jì)生困難戶慰問(wèn)活動(dòng)。第四，邀請(qǐng)縣計(jì)生指導(dǎo)站醫(yī)生，開展送醫(yī)下村便民服務(wù)活動(dòng)，有250多名婦女前來(lái)就診咨詢，受到群眾好評(píng)。
二、下一步打算
⒈加大宣教力度，廣泛宣傳《人口與計(jì)劃生育法》、《流動(dòng)人口計(jì)生工作管理辦法》、《洞頭縣獨(dú)生子女等計(jì)生優(yōu)惠政策》以及如婦幼保健等科普知識(shí)，利用上課義診、廣播、標(biāo)語(yǔ)等有效載體，進(jìn)行大力宣傳，同時(shí)每季度開展面對(duì)面教育一次，8月份開展計(jì)生知識(shí)競(jìng)賽1次，來(lái)確實(shí)轉(zhuǎn)變?nèi)罕娚^念。
⒉狠抓流動(dòng)人口計(jì)生管理。在縣計(jì)生局的支持下，我們將帶一幫人前往樂(lè)清、溫州等地對(duì)未婚青年重點(diǎn)對(duì)象、計(jì)生違法遺留對(duì)象進(jìn)行調(diào)查處理，徹底摸清外出未婚青年的底子，對(duì)計(jì)劃外對(duì)象堅(jiān)決予以上報(bào)，不隱瞞，哪怕是今年掛黃牌，也要擠干水份，以便明年輕裝上陣。
⒊全面推進(jìn)計(jì)生綜合改革，建立新型工作機(jī)制和利益導(dǎo)向機(jī)制。
開展農(nóng)村法制宣傳教育是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的一個(gè)具體任務(wù)和措施,是促進(jìn)農(nóng)村民主法制建設(shè),構(gòu)建和諧穩(wěn)定社會(huì)的必要途徑和方法,為了認(rèn)真開展好此次法制宣傳教育月活動(dòng)，鎮(zhèn)黨委、政府高度重視，成立了由鎮(zhèn)黨委書記***為組長(zhǎng)，鎮(zhèn)人大主席(分管政法領(lǐng)導(dǎo))***為副組長(zhǎng)，綜治辦、派出所、司法所、國(guó)土所、農(nóng)技站、畜牧站、民政辦、辦等鎮(zhèn)屬部門主要負(fù)責(zé)人為成員的法制宣傳領(lǐng)導(dǎo)小組。將各個(gè)部門、單位緊密的結(jié)合起來(lái)，密切配合、齊抓共管、分工負(fù)責(zé)，確保工作落實(shí)到實(shí)處。
二、活動(dòng)主題
第五屆農(nóng)村法制宣傳教育月活動(dòng)以“建設(shè)新農(nóng)村，送法進(jìn)萬(wàn)家”為活動(dòng)主題。通過(guò)深入開展多種形式的法制宣傳教育和依法治理工作，將法律送到千家萬(wàn)戶，進(jìn)一步提高廣大農(nóng)村干部群眾的民主法制意識(shí)和法律素質(zhì)，提高村民依法行駛權(quán)力和履行義務(wù)的自覺(jué)性，提高農(nóng)村基層干部依照法律和規(guī)章制度管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)的能力，提高村民群眾依法自治和農(nóng)村基層法治化管理水平。
三、活動(dòng)內(nèi)容
1、以維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)和諧為目標(biāo)，增強(qiáng)群眾法制觀念。宣傳的重點(diǎn)法律法規(guī)是：選舉法、村民委員會(huì)組織法、治安管理處罰、道路交通安全法、土地管理法、農(nóng)業(yè)法、農(nóng)村土地承包法、森林法、條例、×××可再生能源條例法律法規(guī)。同時(shí)要將hjt總書記提出的社會(huì)主義榮辱觀作為重要的宣傳教育內(nèi)容。
2、把法制宣傳教育與農(nóng)村基層民主政治建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。要通過(guò)法制宣傳教育月，繼續(xù)深入開展“民主法治示范村”和村民自治模范村、模范鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建活動(dòng)，進(jìn)一步完善村務(wù)公開和民主議事制度，讓農(nóng)民群眾真正享有知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)，推進(jìn)基層民主法制建設(shè)，切實(shí)提高農(nóng)村群眾依法自治和農(nóng)村基層法治化管理水平。
3、以服務(wù)“三農(nóng)”為宗旨，聯(lián)系實(shí)際解決突出問(wèn)題。要針對(duì)農(nóng)村群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難題，圍繞農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定中的突出矛盾開展法制宣傳，要通過(guò)深入細(xì)致的工作，做好各類矛盾糾紛的調(diào)處工作，把問(wèn)題解決在基層，矛盾化解在萌芽狀態(tài)。依法打擊“黃、賭、毒”等社會(huì)丑惡現(xiàn)象，創(chuàng)造農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)的社會(huì)環(huán)境。要積極為農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益。
四、活動(dòng)步驟
全鎮(zhèn)農(nóng)村法制宣傳教育月活動(dòng)，具體分三個(gè)階段進(jìn)行：第一階段(5月14日至21日)：宣傳發(fā)動(dòng)。認(rèn)真召開有關(guān)部門和各村干部工作會(huì)議，各單位、村組召開群眾大會(huì)，傳達(dá)、貫徹文件精神，提高認(rèn)識(shí)；同時(shí)制定方案，明確任務(wù)。
第二階段(5月21日至6月16日)：組織實(shí)施。圍繞這次活動(dòng)確定的目標(biāo)任務(wù)，組織工作組，進(jìn)村入戶開展法制宣傳教育活動(dòng)。
第三階段(6月16日至21日)：搞好總結(jié)上報(bào)工作。以各村、各單位搞好活動(dòng)開展情況專題材料，上報(bào)鎮(zhèn)法制宣傳領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，并及時(shí)歸總寫書面材料上報(bào)縣依法治縣辦。
五、活動(dòng)措施
圍繞活動(dòng)主題，本著貼進(jìn)實(shí)際、貼近生活、貼近群眾的原則，利用多種形式和方法開展好這次宣傳教育活動(dòng)，使黨的政策、國(guó)家法律法規(guī)真正進(jìn)村入戶，家喻戶曉、人人皆知。
1、組織全鎮(zhèn)干部深入村組，利用法制分校、學(xué)習(xí)室等宣傳陣地舉辦村、組干部、黨員法制培訓(xùn)班。利用趕集的機(jī)會(huì)，組織干部上街?jǐn)[攤設(shè)點(diǎn)，散發(fā)法制宣傳資料，解答群眾法律咨詢，同時(shí)，利用向外出務(wù)工人員寄發(fā)宣傳資料等形式進(jìn)行宣傳。
2、加強(qiáng)青少年學(xué)生法制宣傳教育，增強(qiáng)其“學(xué)法律、講權(quán)利、講義務(wù)、講責(zé)任的觀念。要求中小學(xué)兼職法制副校長(zhǎng)要在宣傳月活動(dòng)期間，深入學(xué)校為師生上兩堂法制課和作法制報(bào)告一次，并由學(xué)生將所學(xué)法律知識(shí)帶回家中，送法到田間地頭，開展“全家共學(xué)法”活動(dòng)。
3、圍繞法制宣傳教育的重點(diǎn)，認(rèn)真開展好“**端午節(jié)龍舟賽”及***鎮(zhèn)第二屆“人口杯”大型文藝匯演活動(dòng)，利用***等形式宣傳法制、法規(guī)。同時(shí)利用廣播電視、宣傳車、電影、墻報(bào)、掛圖和農(nóng)村黨員現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育網(wǎng)等豐富多彩的形式開展法制宣傳教育，使宣傳教育月活動(dòng)既有聲勢(shì)又有實(shí)效。
為了貫徹落實(shí)省、市、區(qū)各級(jí)計(jì)生工作會(huì)議精神，全面完成2013年的計(jì)生工作責(zé)任目標(biāo)，特制定本方案。
一、組織領(lǐng)導(dǎo)
考核工作在區(qū)計(jì)生局的指導(dǎo)下進(jìn)行，由局計(jì)劃生育目標(biāo)管理考核小組具體實(shí)施，考核小組成員，組長(zhǎng)：李長(zhǎng)剛；副組長(zhǎng)：王莉；成員：劉芯君、全昌艷、何湘濤、胡成。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，劉芯君任辦公室主任，局計(jì)生專干劉芯君。
二、考評(píng)辦法
考評(píng)采取聽、看、查、問(wèn)的方式進(jìn)行，對(duì)簽狀單位進(jìn)行垂直考核。
三、考評(píng)內(nèi)容
1、婚姻登記中心：在辦理婚姻登記時(shí)，必須按照國(guó)家《婚姻法》、《婚姻登記條例》和有關(guān)規(guī)定嚴(yán)格審查，婚姻登記合法率為100%。通過(guò)實(shí)時(shí)通報(bào)系統(tǒng)每日向區(qū)計(jì)生局通報(bào)婚姻登記及婚姻變更名單，實(shí)現(xiàn)信息資源共享。
2、社會(huì)救助局：對(duì)實(shí)行計(jì)劃生育的困難家庭，依據(jù)相關(guān)的社會(huì)救助法規(guī)政策規(guī)定，優(yōu)先納入城鄉(xiāng)最低生活保障并優(yōu)先給予社會(huì)救助，建立臺(tái)帳。
3、福利院：明確本單位計(jì)劃生育負(fù)責(zé)人，并負(fù)責(zé)抓好本單位的計(jì)劃生育工作，定期督促檢查本單位計(jì)劃生育綜合治理工作。對(duì)本單位晚婚晚育，領(lǐng)取獨(dú)生子女光榮證的職工在婚假、產(chǎn)假、獨(dú)生子女費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)等按計(jì)生有關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)措施兌現(xiàn)。定期組織本單位育齡婦女到指定的醫(yī)院進(jìn)行婦檢。
4、基政股：在辦理?xiàng)墜胧震B(yǎng)手續(xù)時(shí)，先查驗(yàn)收養(yǎng)人常駐地人口計(jì)生部門出具的收養(yǎng)人生育狀況證明。無(wú)證明的，不予辦理。把人口與計(jì)劃生育工作納入城市社區(qū)建設(shè)和農(nóng)村村民自治的內(nèi)容。在開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作中，將人口計(jì)生工作納入社區(qū)建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃之中。把計(jì)劃生育村（居）民自治工作作為村（居）民自治先進(jìn)單位評(píng)選的重要條件。
5、本單位無(wú)計(jì)劃外懷孕和超生現(xiàn)象，發(fā)現(xiàn)有此類對(duì)象及時(shí)報(bào)告并配合計(jì)生部門落實(shí)管理措施，報(bào)告和落實(shí)率為100%。
四、考核時(shí)間
考核時(shí)間分半年考核和年度考核。
五、要求
1、各單位要認(rèn)真做好準(zhǔn)備，在考核時(shí)提供各種資料。
2、對(duì)考核核查出來(lái)的問(wèn)題，各單位必須高度重視，應(yīng)及時(shí)改正，做到缺什么補(bǔ)什么，逐項(xiàng)落實(shí)，在市、區(qū)計(jì)生工作考核中取得好成績(jī)。
全面加強(qiáng)社會(huì)治安防控，開展平安邊界創(chuàng)建工作，構(gòu)建和諧社會(huì)，根據(jù)縣綜治委《關(guān)于開展平安邊界建設(shè)的實(shí)施意見》，立足轄區(qū)地處縣與縣兩縣結(jié)合部，社會(huì)治安問(wèn)題一直十分復(fù)雜的實(shí)際，在我鎮(zhèn)積極開展平安邊界創(chuàng)建工作，取得了一定的成效。
一、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化責(zé)任、扎實(shí)開展平安邊界創(chuàng)建工作。我鎮(zhèn)經(jīng)召開綜治委全體會(huì)議研究決定，成立了以黃楓同志任組長(zhǎng)，派出所所長(zhǎng)錢模良任副組長(zhǎng)的平安邊界創(chuàng)建領(lǐng)導(dǎo)小組。落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。黨政主要領(lǐng)導(dǎo)是平安邊界建設(shè)的首要責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)是具體責(zé)任人，其它領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)分管工作范圍內(nèi)平安邊界建設(shè)的責(zé)任。嚴(yán)格檢查考核，落實(shí)獎(jiǎng)懲，把解決邊界糾紛、創(chuàng)建平安邊界工作的成效與責(zé)任人的政績(jī)考核、獎(jiǎng)懲掛鉤。對(duì)工作得力、成績(jī)顯著的，予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)因工作不力，導(dǎo)致發(fā)生嚴(yán)重危害社會(huì)穩(wěn)定事件的，堅(jiān)決行使社會(huì)治安綜合治理一票否決權(quán)，嚴(yán)格追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。建立完善矛盾糾紛排查調(diào)處中心，健全矛盾糾紛排查調(diào)處制度，對(duì)矛盾糾實(shí)行統(tǒng)一受理、集中梳理、歸口管理、限期辦理，真正把矛盾糾紛消滅在萌芽狀態(tài)。
二、精心部署，強(qiáng)化措施，有針對(duì)性地開展平安邊界創(chuàng)建工作。一是建立了巡查機(jī)制。結(jié)合我鎮(zhèn)實(shí)際，因地制宜，分別組建了專門的巡邏隊(duì)伍，以車巡步巡相結(jié)合，圍繞“高發(fā)案時(shí)段、高發(fā)案地區(qū)、高發(fā)案類型”，實(shí)行彈性人員抽調(diào)制度，開展巡邏巡查，確保人員投入效益的最大化。利用周五、周六、周日三個(gè)晚上的8：00—11：00，配合派出所開展徒步巡邏，有力地震懾了街頭違法犯罪，提高了群眾的見警率，增強(qiáng)了群眾的安全感。積極參與治安防范，針對(duì)一定時(shí)期內(nèi)不同的種類的多發(fā)案件，采取重點(diǎn)巡查的方式，發(fā)現(xiàn)控制犯罪。二是建立健全群防群治機(jī)制。鎮(zhèn)綜治委召開專門會(huì)議。研究決定在鎮(zhèn)區(qū)組建巡邏隊(duì)伍，由財(cái)政出資，公安機(jī)關(guān)管理、指導(dǎo)。同時(shí)要求各村、單位組織干部、下崗職工開展看樓護(hù)院活動(dòng)，發(fā)動(dòng)臨街沿路業(yè)主開展店面聯(lián)防，動(dòng)員居民積極參與治安防范；在農(nóng)村，我們重點(diǎn)解決了基層治保組織的建設(shè)問(wèn)題，目前，在全鎮(zhèn)逐步形成由公安機(jī)關(guān)牽頭、基層治保組織為骨干、各群防群治力量為主體的多元化防控網(wǎng)絡(luò)。
三、廣泛宣傳，加強(qiáng)道德法制教育，扎實(shí)開展邊界犯罪預(yù)防工作。社會(huì)治安重在預(yù)防，提高群眾思想覺(jué)悟，提高群眾法律素質(zhì)仍然是我們平安邊界創(chuàng)建的重點(diǎn)工作。進(jìn)一步深化農(nóng)村普法教育，重點(diǎn)開展了以憲法、刑法、刑事訴訟法、村民委員會(huì)組織法、義務(wù)教育法、治安管理處罰法和社會(huì)治安綜合治理?xiàng)l例、行政區(qū)域界線管理?xiàng)l例、條例等法律法規(guī)為基礎(chǔ)的宣傳教育工作。通過(guò)開展司法講座及司法考試等方式抓好鎮(zhèn)村干部、司法和行政執(zhí)法人員的法制宣傳教育，并通過(guò)請(qǐng)司法所干部及派出所干警帶課到校園等活動(dòng)，強(qiáng)化了青少年學(xué)生的法制教育。完善村民自治章程、村規(guī)民約，實(shí)行了村務(wù)公開，推行民主管理和民主監(jiān)督，積極開展“民主法治村”創(chuàng)建活動(dòng)。推進(jìn)了社會(huì)主義榮辱觀教育，開展道德文化建設(shè)和反警示教育。
四、積極協(xié)調(diào)，加強(qiáng)信息聯(lián)絡(luò)，確實(shí)建立邊界村民團(tuán)結(jié)融洽的感情與友誼。利用我鎮(zhèn)與縣山水相連、地緣相近、人緣相親的有利條件，積極開展兩地群眾的聯(lián)誼活動(dòng)，通過(guò)走訪交流、簽訂協(xié)作協(xié)議、舉辦文娛活動(dòng)、建立聯(lián)席會(huì)議制度、進(jìn)行互幫互助等等活動(dòng)，取得了顯著成效，建立了難得的兩地群眾間的和諧邊際關(guān)系，形成了共謀發(fā)展、共促繁榮穩(wěn)定的良好局面。在邊界地區(qū)建立聯(lián)合防范制度，發(fā)動(dòng)群眾在邊界地區(qū)開展多種形式的群防群治活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)邊界地區(qū)社會(huì)治安的綜合控制。針對(duì)邊界地區(qū)存在的突出問(wèn)題，本著“哪里治安混亂就整治哪里；什么治安問(wèn)題突出就解決什么問(wèn)題”的原則，有計(jì)劃有針對(duì)性地開展了聯(lián)合整治行動(dòng)。
總之，平安邊界建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，其工作重點(diǎn)在于如何去預(yù)防犯罪，提高群眾法律素質(zhì)，加強(qiáng)邊界群眾的感情聯(lián)絡(luò)，在這方面，我們?nèi)〉昧艘欢ǖ某煽?jī)。但是，相對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的機(jī)構(gòu)的健全，體制的完善，如何去監(jiān)管和震懾不法分子，是我們的工作弱點(diǎn)，也是我們今后平安邊界建設(shè)工作的重點(diǎn)。
[關(guān)鍵詞]社會(huì)轉(zhuǎn)型;非制度化政治參與;鄉(xiāng)村治理;制度化政治參與
[中圖分類號(hào)]D60[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1672-2426(2010)05-0044-03
農(nóng)民的政治參與,從有序性、規(guī)范性的角度來(lái)看,主要包括制度化政治參與和非制度化政治參與兩個(gè)方面。制度化政治參與,“是指普通公民通過(guò)各種合法方式參加政治生活,并影響政治體系的構(gòu)成、運(yùn)行方式、運(yùn)行規(guī)則和政策過(guò)程的行為。”[1]所謂非制度化政治參與,是指普通公民通過(guò)不符合制度要求的,甚至是通過(guò)違犯法律規(guī)定的參與方式所進(jìn)行的政治參與行為,它屬于無(wú)序政治參與的范疇。通過(guò)制度化政治參與的渠道來(lái)追求自身利益,是現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)民維護(hù)和保障自身利益和權(quán)利的主要途徑。但是,一旦有序的、常態(tài)的、制度化的政治參與途徑不能滿足農(nóng)民自身利益的訴求時(shí),無(wú)序的、非常態(tài)的非制度化政治參與形式,就成為農(nóng)民維護(hù)自身利益和權(quán)利的一種必然選擇。而當(dāng)前,農(nóng)民的這種非制度化政治參與,正呈不斷升溫的趨勢(shì),事態(tài)的發(fā)展已嚴(yán)重影響到農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)。
一、農(nóng)民非制度化政治參與的基本表現(xiàn)形式
伴隨著改革開放的深入和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,我國(guó)農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)和對(duì)利益的追求不斷增長(zhǎng),農(nóng)民政治參與的需求和行動(dòng)呈現(xiàn)出迅猛增長(zhǎng)之勢(shì)。這對(duì)于推動(dòng)我國(guó)政治文明建設(shè)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。但與此同時(shí),由于農(nóng)民制度化政治參與的渠道不暢,非制度化政治參與在農(nóng)村不斷擴(kuò)大。綜觀我國(guó)農(nóng)民非制度化政治參與的形式,主要有以下三種情況:
1.越級(jí)上訪
所謂越級(jí)上訪,是指人員反映問(wèn)題,不是到有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)或上一級(jí)行政機(jī)關(guān)反映,而是直接到更上一級(jí)的行政機(jī)關(guān)反映,或有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)已經(jīng)受理并正在辦理時(shí),又到更上一級(jí)的行政機(jī)關(guān)反映。通過(guò)渠道向國(guó)家機(jī)關(guān)表達(dá)利益訴求,反映問(wèn)題,是每一個(gè)公民的基本權(quán)利。農(nóng)民上訪的目的,從本質(zhì)上說(shuō),是在自身利益受損時(shí),通過(guò)到上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)反映問(wèn)題這一形式,來(lái)追求自身合理的利益訴求。在當(dāng)前我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快發(fā)展時(shí)期,農(nóng)民上訪的主要根源性因素是征地補(bǔ)償、環(huán)境污染和村干部的貪污腐化等問(wèn)題,尤其是因征地補(bǔ)償問(wèn)題引發(fā)的群體上訪持續(xù)性升溫。由于我國(guó)現(xiàn)有的征地制度存在諸多缺陷和補(bǔ)償費(fèi)用偏低的現(xiàn)實(shí),失地農(nóng)民獲得的土地補(bǔ)償費(fèi)用難以滿足日常生活需求,更談不上拿出一部分資金創(chuàng)業(yè)發(fā)展。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在安置失地農(nóng)民問(wèn)題上,又缺乏相應(yīng)的制度性社會(huì)保障,導(dǎo)致失地農(nóng)民既無(wú)地可種,又無(wú)法創(chuàng)業(yè)發(fā)展。在制度性參與和保障缺失的情況下,失地農(nóng)民慢慢演化為嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的失地流民。僅2005年,全國(guó)共發(fā)生因土地引起的農(nóng)民群體性突發(fā)事件就高達(dá)19700起,占農(nóng)村的65%以上[2]。對(duì)農(nóng)民的上訪,在大多數(shù)情況下,我國(guó)的部門或上級(jí)行政機(jī)關(guān),要么將意見轉(zhuǎn)交給有關(guān)部門,而并沒(méi)有及時(shí)有效地進(jìn)行后期的督辦和檢查,要么對(duì)農(nóng)民的呼聲漠然視之,甚至斥之為刁民鬧事,農(nóng)民的利益表達(dá)往往石沉大海。在合理利益訴求難以得到有效滿足的情況下,非制度化政治參與就成為一種必然,越級(jí)上訪就是農(nóng)民表達(dá)利益訴求的一種渠道。
農(nóng)民的越級(jí)上訪,從本質(zhì)上來(lái)說(shuō),是希望以更大的權(quán)力來(lái)糾正較小的權(quán)力,這是法制建設(shè)不健全時(shí)期的過(guò)渡性辦法。但是,如果越級(jí)上訪失控,尤其是規(guī)模大、涉及面寬、要求高、組織性強(qiáng)的群體性越級(jí)上訪成為一種趨勢(shì),不但會(huì)嚴(yán)重影響正常的維權(quán),增加上訪農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和政府的管理成本,而且極易被別有用心的人鉆空子和利用,對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展造成極為不利的影響。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō),越級(jí)上訪違反了國(guó)務(wù)院于1995年和2005年先后頒布的兩個(gè)《條例》的有關(guān)規(guī)定,是一種無(wú)序的上訪行為。
2.群體申訴
農(nóng)民群體申訴型政治參與,主要表現(xiàn)為農(nóng)村。所謂農(nóng)村,是在農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中,因人民內(nèi)部矛盾引發(fā),由農(nóng)民這一特定群體中的不特定多數(shù)人參與,經(jīng)過(guò)一定的醞釀、組織和策劃,圍繞一定目的,而共同實(shí)施的、沒(méi)有合法依據(jù)的聚眾上訪、圍堵黨政機(jī)關(guān)、靜坐請(qǐng)?jiān)浮⒆枞煌ā⒓瘯?huì)、示威、絕食、聚眾鬧事等對(duì)社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定造成重大負(fù)面影響的事件和行為。學(xué)者于建嶸指出,農(nóng)村主要包括3種類型:維權(quán)抗?fàn)幮汀⑼话l(fā)騷亂型和組織犯罪型,其中維權(quán)抗?fàn)幮褪录嫁r(nóng)村的90%以上[3]。
從2009年我國(guó)農(nóng)村發(fā)生的來(lái)看,事件的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民在其正當(dāng)利益受損時(shí),在利益協(xié)商和維護(hù)機(jī)制不健全甚至缺乏的情況下,試圖以群體的力量來(lái)改變現(xiàn)實(shí)處境的一種努力。例如,維權(quán)抗?fàn)幮?就是農(nóng)民在自身的經(jīng)濟(jì)利益、政治權(quán)利等受到非法侵害的情況下,在通過(guò)、行政申訴等合法的制度化政治參與維權(quán)無(wú)效,甚至受到打擊報(bào)復(fù)和嚴(yán)重人身傷害的情況下,而采取的集體上訪、越級(jí)上訪、堵塞交通,甚至包圍基層黨政機(jī)關(guān)等激烈的群體維權(quán)行為。所以,對(duì)于這類,從起因上來(lái)講,對(duì)于推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)問(wèn)題和農(nóng)民關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)和焦點(diǎn)問(wèn)題的化解,具有一定的積極作用。但是,一旦由此而形成小鬧小解決,大鬧大解決,不鬧不解決的思維怪圈,那么,這種非制度化的政治參與形式就會(huì)在數(shù)量、規(guī)模、破壞力和影響力上產(chǎn)生極為不良的社會(huì)后果。特別嚴(yán)重的是,一旦某些抱有“法不責(zé)眾”心理的人和別有用心的人故意挑撥和恣意破壞,激烈的、破壞性極強(qiáng)的、與政府正面對(duì)抗的農(nóng)村群體性沖突就難以避免。
3.直接對(duì)抗
在農(nóng)村的快速轉(zhuǎn)型時(shí)期,制度短缺是普遍存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。所謂制度短缺,是指農(nóng)村的利益格局在從單一性走向多元性的進(jìn)程中,普通公民基于追求多元利益的需要而積極尋求利益表達(dá)的渠道,以維護(hù)自身經(jīng)濟(jì)利益和政治權(quán)利的政治需求普遍擴(kuò)大和現(xiàn)有體制下制度供給的嚴(yán)重不足之間存在的一種失衡狀態(tài)。多元的利益訴求,就需要多元的制度保障。但現(xiàn)實(shí)是,轉(zhuǎn)型時(shí)期的農(nóng)村社會(huì),針對(duì)農(nóng)民新的制度需求,并沒(méi)有相應(yīng)的制度供給,而原有的制度又不能完全適應(yīng)新時(shí)期農(nóng)民的需求,在直接的、有效的體制內(nèi),利益表達(dá)嚴(yán)重不足,甚至堵塞的情況下,在現(xiàn)有的一些制度安排流于形式的現(xiàn)實(shí)面前,加上一些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)農(nóng)民制度化政治參與活動(dòng)的粗涉、不管不問(wèn)等人為因素的影響,農(nóng)民的正常利益表達(dá)不斷受阻,那么采用一種暴力的或激進(jìn)的直接對(duì)抗,來(lái)使人們聽到他們的呼聲,來(lái)使政府關(guān)注他們的利益訴求,就成為農(nóng)民的必然選擇[4]。
所謂農(nóng)民的直接對(duì)抗,是指農(nóng)民基于對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府或有關(guān)部門規(guī)定的不滿,或認(rèn)為自身合理合法的經(jīng)濟(jì)利益和政治權(quán)利遭受到不法侵害時(shí),拒不服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府或有關(guān)行政管理部門的執(zhí)法管理,甚至暴力阻礙執(zhí)法的行為。農(nóng)民選擇直接對(duì)抗的非制度化政治參與的方式,在很大程度上是出于保護(hù)自身合理合法的經(jīng)濟(jì)利益、政治權(quán)利和尋求一種公正平等的社會(huì)心理。農(nóng)民是社會(huì)資源擁有量較少的社會(huì)弱勢(shì)群體,本身就很難有機(jī)會(huì)把自身的合理利益訴求通過(guò)有效渠道反映到上級(jí)政府部門,但這并不表明農(nóng)民不愿意通過(guò)制度化的渠道進(jìn)行參與活動(dòng),只是他們急切的參與熱情被短缺的制度現(xiàn)實(shí)所阻斷。這種基于自身利益需要而產(chǎn)生的強(qiáng)烈的內(nèi)在參與沖動(dòng),一旦遇到利益侵害行為時(shí),就會(huì)轉(zhuǎn)化為過(guò)激的社會(huì)行為,以直接對(duì)抗的形式來(lái)尋求表達(dá)的需要。如農(nóng)民因征地賠償不公而拒絕拆遷、搬遷,甚至與拆遷人員發(fā)生激烈的直接對(duì)抗等。
二、農(nóng)民制度化政治參與是鄉(xiāng)村治理成功的關(guān)鍵
鄉(xiāng)村治理成功與否的關(guān)鍵,是農(nóng)民能否通過(guò)制度化參與到鄉(xiāng)村事務(wù)中來(lái)。鄉(xiāng)村治理,核心是“鄉(xiāng)村自治”下的村民自治。所謂治理,就是治和理的有機(jī)結(jié)合。治就是組織。理就是調(diào)控。鄉(xiāng)村治理就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織和調(diào)控下,引導(dǎo)農(nóng)民有序地制度化地進(jìn)行政治參與,逐步實(shí)現(xiàn)村級(jí)事務(wù)的自我管理。面對(duì)快速轉(zhuǎn)型時(shí)期農(nóng)民的大量非制度化政治參與給鄉(xiāng)村穩(wěn)定發(fā)展帶來(lái)的極大隱患,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)必切實(shí)有效地把治和理結(jié)合起來(lái),采取有效措施化制度外為制度內(nèi),化無(wú)序?yàn)橛行?以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)自身利益合理追求的最大滿足。
1.通過(guò)培育新型政治文化推進(jìn)農(nóng)民制度化政治參與,為鄉(xiāng)村治理提供良好的社會(huì)環(huán)境
鄉(xiāng)村治理的有序運(yùn)行是建立在穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境基礎(chǔ)之上的。社會(huì)的穩(wěn)定源自于政治的認(rèn)同,高度的政治認(rèn)同感是維護(hù)政治穩(wěn)定的核心因素。社會(huì)個(gè)體一旦認(rèn)可政治價(jià)值觀,就有歸宿于這個(gè)群體的自豪感和為維護(hù)這個(gè)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展的自身使命感,就會(huì)發(fā)自內(nèi)心地去維護(hù)其價(jià)值觀,即使有矛盾和摩擦,也會(huì)視其在可容忍的尺度范圍內(nèi),社會(huì)整體是和諧有序的[5]。高度的政治認(rèn)同是在政治參與的進(jìn)程中逐步培養(yǎng)起來(lái)的,而任何政治參與又都是在一定的政治文化中進(jìn)行的。政治文化是指一個(gè)民族在特定時(shí)期流行的一套政治態(tài)度、信任和感情,這個(gè)政治文化是本民族的歷史和現(xiàn)在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治進(jìn)程所促成的。政治文化對(duì)實(shí)現(xiàn)高度的政治認(rèn)同和有效的政治參與,消除不穩(wěn)定因素,保持社會(huì)政治穩(wěn)定,促進(jìn)政治文明建設(shè)具有非常重要的意義。要真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的制度化政治參與,僅僅提供物質(zhì)財(cái)富的支撐和保證社會(huì)的公平正義是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,還需要積極不斷創(chuàng)建符合中國(guó)農(nóng)民所需求的參與型政治文化,以推進(jìn)農(nóng)民政治主體意識(shí)的不斷提升,這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民制度化政治參與的文化條件。為此,一要從積極參與、有效監(jiān)督、恪守法規(guī)的角度努力培養(yǎng)農(nóng)民的責(zé)任意識(shí),自覺(jué)維護(hù)公共利益,進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)民的公共責(zé)任。在遇到有關(guān)國(guó)家和社會(huì)利益問(wèn)題時(shí),必須堅(jiān)決克服個(gè)體自我利益或本集團(tuán)利益,自覺(jué)地維護(hù)公共利益;二要大力積聚社會(huì)資本,不斷提高社會(huì)凝聚力,推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民的合作、信任和理解,實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧有序健康穩(wěn)定的發(fā)展;三要發(fā)展協(xié)商民主,完善表達(dá)機(jī)制,始終把公民的有序參與作為現(xiàn)代民主的精神,引導(dǎo)群眾以理性合法的形式表達(dá)自身利益訴求,化解利益矛盾,維護(hù)社會(huì)和諧[8]。只有通過(guò)大力培育新型政治文化,不斷提高農(nóng)民的政治價(jià)值認(rèn)同感,引領(lǐng)農(nóng)民在政治認(rèn)同上趨于一致,推動(dòng)農(nóng)民以積極的心態(tài)和行動(dòng)參與到鄉(xiāng)村事務(wù)的管理中來(lái),在文化根源上消除鄉(xiāng)村不穩(wěn)定的各種社會(huì)隱患,才能為鄉(xiāng)村治理提供良好的社會(huì)環(huán)境。
2.通過(guò)加強(qiáng)制度建設(shè)完善農(nóng)民制度化參與機(jī)制,為鄉(xiāng)村治理提供良好的硬性保障
制度是鄉(xiāng)村治理的硬性保障。加強(qiáng)制度建設(shè),既是農(nóng)民有序參與的必由之路,也是鄉(xiāng)村治理的必要條件。當(dāng)前造成我國(guó)農(nóng)民大量非制度化政治參與的一個(gè)核心因素,就是制度安排的缺失。要抑制和減少農(nóng)民非制度化政治參與,在農(nóng)村形成和諧有序的鄉(xiāng)村治理環(huán)境,就必須突破制度的障礙,逐步完善農(nóng)民有序政治參與的制度安排,不斷拓寬和逐步暢通農(nóng)民制度化參與的制度機(jī)制。為此,一是要通過(guò)推進(jìn)政治體制改革,完善村民選舉和決策的參與機(jī)制,推進(jìn)村民自治制度的完善。充滿活力的政治體制,不但有利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,而且能使農(nóng)民更好地參與政治。要始終堅(jiān)持村委民選,讓農(nóng)民真正行使自己的選舉權(quán),并在選舉中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,增進(jìn)候選人與村民的溝通、交流,讓農(nóng)民群眾真正了解候選人的思想觀點(diǎn)、參政能力和道德品質(zhì),農(nóng)民才能選舉出自己真正信任的,文化程度較高、致富能力較強(qiáng)、樂(lè)于為公眾服務(wù)的人進(jìn)入村民委員會(huì)。也只有經(jīng)過(guò)農(nóng)民真正參與選舉出來(lái)的村民委員會(huì),才能得到農(nóng)民最大的政治認(rèn)同。而且農(nóng)民在參與村民自治的實(shí)踐中也不斷創(chuàng)造出諸如吉林梨樹縣的海選模式、山西河曲的兩票制、贛州的村民理事會(huì)等民主選舉、民主決策、民主管理的新形式。二是要拓寬參與渠道,為農(nóng)民制度化政治參與提供暢通的表達(dá)渠道。要不斷加快地方人大的立法工作進(jìn)程,逐步制定出符合本地實(shí)際的,最大限度保證農(nóng)村各個(gè)不同利益群體都能選舉代表自己的法律法規(guī),為鄉(xiāng)村治理中公正的決策體制的出臺(tái)提供制度的保障。要不斷推進(jìn)制度的創(chuàng)新,積極推行多部門聯(lián)合接訪,在農(nóng)村建立固定的接訪場(chǎng)所和信箱,配備專職人員,隨時(shí)接待農(nóng)民群眾的來(lái)信來(lái)訪,并不定期的組織黨委、人大、行政、司法等多部門人員積極深入農(nóng)村,隨時(shí)了解農(nóng)村情況,及時(shí)化解農(nóng)民的利益訴求,變?nèi)罕姷膩?lái)信來(lái)訪為政府部門的及時(shí)走訪,以便把矛盾消除在基層,化解在萌芽。三是要發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)參與的作用。網(wǎng)絡(luò)可以及時(shí)有效改善農(nóng)民制度化政治參與的途徑和手段,提高農(nóng)民政治參與的興趣和能力,保證政治參與的數(shù)量和質(zhì)量[6]。特別是在當(dāng)前由“民工潮”引發(fā)青壯年農(nóng)民和鄉(xiāng)村精英“規(guī)模化外流”,鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化,大量“空心村”不斷生成,農(nóng)民自治主體虛置化的情況下,網(wǎng)絡(luò)參與的作用就更加重要。當(dāng)然,對(duì)網(wǎng)絡(luò)參與有可能產(chǎn)生的消極作用,也要提前預(yù)知,防止非制度化政治參與的網(wǎng)絡(luò)化的生成。
3.通過(guò)建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府創(chuàng)造農(nóng)民制度化參與的社會(huì)氛圍,為鄉(xiāng)村治理提供良好的管理環(huán)境
鄉(xiāng)村治理,就是鄉(xiāng)村的組織和管理,它是通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)威的運(yùn)用對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行必要的組織和調(diào)控,在農(nóng)民廣泛制度化政治參與的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益最大化的需求。鄉(xiāng)政村治村民自治下的鄉(xiāng)村治理,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最主要的職能,就是全面建立為社會(huì)公共需要服務(wù)的服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。要立足服務(wù)農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)業(yè)、服務(wù)農(nóng)民的宗旨,在職能定位上從以前包攬一切的全能型政府向只提供核心公共產(chǎn)品服務(wù)轉(zhuǎn)變;在管理模式上從以前的“為民作主”向“讓民作主”轉(zhuǎn)變。要通過(guò)引進(jìn)人才、建設(shè)市場(chǎng)、提供信息、支持民間投資和搞好社會(huì)治安等措施,為本行政區(qū)域營(yíng)造一個(gè)良好的外部發(fā)展環(huán)境;要進(jìn)一步理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村組的關(guān)系,全面落實(shí)村民自治,對(duì)屬于村民自治范疇的,都要引導(dǎo)農(nóng)民群眾通過(guò)規(guī)范的方式和程序,民主決策,自主管理,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要更多地通過(guò)法律、經(jīng)濟(jì)和教育等管理手段,在尊重村民自和村委會(huì)相對(duì)獨(dú)立的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)的有效治理[7]。
建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,減少農(nóng)民非制度化參與事件的爆發(fā),還必須進(jìn)一步完善政務(wù)公開制度,讓農(nóng)民群眾對(duì)事關(guān)自身利益的鄉(xiāng)村事務(wù)真正地享有知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)。農(nóng)民非制度化政治參與,相當(dāng)一部分是對(duì)事關(guān)切身利益的鄉(xiāng)村政務(wù)缺乏應(yīng)有的知情權(quán),對(duì)事關(guān)農(nóng)民群眾的民生政務(wù)缺乏有效的監(jiān)督權(quán)。完善鄉(xiāng)村事務(wù)的公開制度,首先要公開的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)。在推進(jìn)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè),完善政務(wù)公開的進(jìn)程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把年度工作目標(biāo)及執(zhí)行情況、年度財(cái)政預(yù)算及執(zhí)行情況等行政、經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng),把征地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助費(fèi)的發(fā)放和使用情況、宅基地的審批情況、計(jì)劃生育情況等與村務(wù)相對(duì)應(yīng)的事務(wù),以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門的工作職責(zé)、辦事程序、辦事期限、監(jiān)督辦法等公開化、透明化。其次要公開村組事務(wù)。要把農(nóng)民群眾普遍關(guān)心和涉及群眾切身利益的問(wèn)題,如村組財(cái)產(chǎn)和財(cái)務(wù)支出、集體土地和經(jīng)營(yíng)實(shí)體的承包、村干部的年度工作目標(biāo)和工資獎(jiǎng)金、征收土地和宅基地的審批、計(jì)劃生育指標(biāo)等農(nóng)民群眾最關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題和村里的重大事項(xiàng)向村民公開,做到大事公開透明,小事清清楚楚。[8]
4.通過(guò)推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)的自律形成農(nóng)民制度化參與的條件,為鄉(xiāng)村治理提供廣泛的社會(huì)資本
在當(dāng)前的快速轉(zhuǎn)型時(shí)期,推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的良性運(yùn)轉(zhuǎn),在鄉(xiāng)村社會(huì)資本發(fā)展方面應(yīng)著力抓好的工作是:一要提高農(nóng)民的自身素質(zhì),逐步提高農(nóng)民制度化政治參與的意識(shí)、合作意識(shí)、主體意識(shí)和公共精神,推動(dòng)農(nóng)民以更加有序的方式參與政治生活,表達(dá)自身的經(jīng)濟(jì)利益和行使自己的政治權(quán)利。在相互信任、相互理解、相互寬容中,理智地對(duì)待和處理彼此間的矛盾和分歧,維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)的和諧有序發(fā)展。二要強(qiáng)化有效制度安排,構(gòu)建農(nóng)民對(duì)制度的信任度。制度是與“規(guī)范”社會(huì)資本緊密相聯(lián)的。如果制度能夠給農(nóng)民提供暢通有效的利益表達(dá)渠道,政府與村民建立起有效的相互溝通的制度橋梁,就會(huì)極大增加政府決策的科學(xué)性和減少政治失序的可能性。三要加快鄉(xiāng)村民間組織的發(fā)展。民間組織是多元社會(huì)主體的一支重要力量。在當(dāng)今社會(huì),由于公共事務(wù)的日趨復(fù)雜,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須借助政府之外的民間組織參與到公共事務(wù)中來(lái)。農(nóng)村民間組織的發(fā)展,意味著農(nóng)村社會(huì)資本的增加。鄉(xiāng)村農(nóng)民通過(guò)民間組織,逐步參與到公共事務(wù)中來(lái),有利于增進(jìn)彼此之間的信任與合作,提升農(nóng)民作為公共管理主體的行動(dòng)力量,推動(dòng)形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民合作治理網(wǎng)絡(luò)體系的形成,更好地維護(hù)農(nóng)民利益。
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