公共管理的職能

開(kāi)篇：寫(xiě)作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理的職能，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。

第1篇

關(guān)鍵詞：公共管理；經(jīng)濟(jì)政策；政府職能；作用

中圖分類(lèi)號(hào)：F015 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）025-000-01

前言

其實(shí)，公共管理是政府的職能之一，其發(fā)展的狀態(tài)一直受到政府方面的影響，也受到社會(huì)各界人士的熱切關(guān)注。公共管理之所以擁有比較廣闊的發(fā)展空間，其主要原因在于政府部門(mén)對(duì)其所制定的經(jīng)濟(jì)政策。我國(guó)在加入世界貿(mào)易組織以后，公共管理已經(jīng)遭受到了很大的壓力。政府為了實(shí)現(xiàn)對(duì)公共管理的調(diào)整和完善，開(kāi)始不斷轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)政策，以便于適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如今，很多學(xué)者都在對(duì)公共管理進(jìn)行理論上的探討和爭(zhēng)論，并就政府所制定的經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行分析。

一、公共管理概述

一直以來(lái)，公共管理的概念都會(huì)與公共事務(wù)等內(nèi)容一起被提及。談到公共管理，人們對(duì)其的看法各不相同。有人認(rèn)為，公共管理主要是為了展示其公共性以及政治性；也有人認(rèn)為公共管理比較注重管理，是一種管理行為；還有人覺(jué)得在公共管理的過(guò)程中應(yīng)該突出管理的以及機(jī)構(gòu)所存在的規(guī)章制度。公共管理的歷史發(fā)展歷程比較復(fù)雜，其所蘊(yùn)含的理論依據(jù)也比較多樣化[1]。通常，人們會(huì)將公共管理的發(fā)展與政治的發(fā)展聯(lián)系在一起。從1887年開(kāi)始，公共管理這一概念就已經(jīng)和政治聯(lián)系在一起，直到1980年，人們已經(jīng)將公共管理與政治之間的關(guān)系進(jìn)行了具體的劃分。

國(guó)外對(duì)于公共管理的理解以及認(rèn)同比較復(fù)雜，但總體來(lái)說(shuō)，人們認(rèn)為公共管理的焦點(diǎn)應(yīng)該體現(xiàn)在政府方面對(duì)于公共事務(wù)的管理。而政府按照國(guó)家的意愿所制定的公共管理政策則使公共管理?yè)碛辛瞬煌墓芾砟繕?biāo)和管理手段。我國(guó)認(rèn)為公共管理屬于行政管理的一部分，盡管與行政管理有所差異，但其依然能夠與行政管理并行存在。可見(jiàn)，無(wú)論是國(guó)外學(xué)者還是國(guó)內(nèi)的研究人員都認(rèn)為公共管理的主體不僅僅是政府，還包含了其他的非政府組織。而公共管理保障了提供公共產(chǎn)品的質(zhì)量以及處理公共事務(wù)的效率。當(dāng)然，公共管理的這一部分是與政府方面所制定的經(jīng)濟(jì)政策相聯(lián)系的。在管理對(duì)象方面，公共管理所包含的對(duì)象比較寬泛，其管理了政府以及其他的公共組織的內(nèi)部行為和公共實(shí)踐[2]。

二、公共管理的作用

公共管理對(duì)于社會(huì)發(fā)展非常重要，其在很多的方面都產(chǎn)生了重要的作用。在社會(huì)服務(wù)方面，公共管理本身就是為社會(huì)群體提供服務(wù)，而其在社會(huì)服務(wù)的過(guò)程中將收集最為全面的公共信息材料。公共管理部門(mén)利用自身的權(quán)益來(lái)調(diào)查社會(huì)環(huán)境，并對(duì)社會(huì)信息進(jìn)行收集、整理以及分析，通過(guò)對(duì)信息資料的整理來(lái)預(yù)測(cè)出社會(huì)環(huán)境的變化，進(jìn)而評(píng)估出社會(huì)環(huán)境中所存在的風(fēng)險(xiǎn)。正是通過(guò)對(duì)信息的收集，公共管理才能夠?yàn)槲覈?guó)的政治、經(jīng)濟(jì)甚至是軍事提供信息。從管理的方面考慮，我國(guó)的公共管理部門(mén)所執(zhí)行的管理職能是與普通的企業(yè)管理不同。企業(yè)管理中所存在的管理模式以及管理技巧都不能盲目的用在公共管理當(dāng)中[3]。公共管理是在政府的引導(dǎo)之下對(duì)政府的內(nèi)部管理進(jìn)行監(jiān)察，從中找出政府內(nèi)部管理所存在的弊端，并督促政府對(duì)所存在的管理問(wèn)題進(jìn)行改善。公共管理的存在不僅提升了政府的工作效率，也抑制了政府內(nèi)部官僚的腐敗現(xiàn)象。從管理效率的角度考慮，公共管理不僅僅注重管理的效率，還在管理的過(guò)程中為職工提供比較公平的工作環(huán)境。普通的企業(yè)管理是為了通過(guò)對(duì)管理目標(biāo)的制定以及對(duì)管理制度的實(shí)施來(lái)提高員工的工作效率，如此，企業(yè)就能夠在該種情況下獲得更多的利益。而公共管理則是注重協(xié)調(diào)。其不僅協(xié)調(diào)人與人之間的關(guān)系，還協(xié)調(diào)資源與資源之間的聯(lián)系。通過(guò)對(duì)資源的優(yōu)化配置來(lái)達(dá)到效率的提升，并以此來(lái)提升社會(huì)效益。

三、公共管理的經(jīng)濟(jì)政策分析

政府部門(mén)為了實(shí)現(xiàn)公共管理的作用和職能，已經(jīng)在公共管理的基礎(chǔ)之上制定了相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)政策，以此來(lái)擴(kuò)大公共管理的范圍，完善社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。首先，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，公共管理的職能需要進(jìn)行重新的界定。政府部門(mén)為了給公共管理產(chǎn)品以及服務(wù)提供更加優(yōu)質(zhì)的環(huán)境，不斷的利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)公共管理進(jìn)行調(diào)節(jié)，以此來(lái)保護(hù)公共產(chǎn)品，避免公共產(chǎn)品以及公共管理為社會(huì)群眾所提供的公共服務(wù)遭遇社會(huì)沖突[3]。政府所制定的經(jīng)濟(jì)政策還確保了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的穩(wěn)定，降低公共管理將會(huì)遭遇的風(fēng)險(xiǎn)，為公共管理消除外部環(huán)境中所帶來(lái)的壓力，以便與公共管理內(nèi)部資源的更加優(yōu)化配置。其次，政府方面還轉(zhuǎn)變了自身的職能，確保自身的職能更加市場(chǎng)化，以便于調(diào)節(jié)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)為公共管理提供有效的供給。很多經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)在公共管理方面存在很多的限制，其所擁有的人才以及資金都無(wú)法達(dá)到為社會(huì)群體提供高效的公共服務(wù)的目的。政府方面開(kāi)放經(jīng)濟(jì)政策，積極為公共管理提供財(cái)政方面的支持，并調(diào)節(jié)市場(chǎng)機(jī)制，為公共產(chǎn)品提供補(bǔ)貼，促使公共管理的行為不再受阻。最后，政府督促工商部門(mén)協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變市場(chǎng)外部環(huán)境。公共管理?yè)碛懈油晟频慕M織結(jié)構(gòu)，并制定了高效率的管理機(jī)構(gòu)，從而提高了自身的管理水平[4]。

四、結(jié)論

總而言之，公共管理將在政府所制定的經(jīng)濟(jì)政策引導(dǎo)下獲得更多的發(fā)展空間。公共管理對(duì)于社會(huì)管理非常重要，也對(duì)政府的內(nèi)部管理起到了關(guān)鍵性的作用。在政府提供的經(jīng)濟(jì)政策支持下，公共管理在市場(chǎng)中為社會(huì)群體所提供的公共產(chǎn)品以及公共服務(wù)都將擁有更加穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。在政府的宏觀調(diào)控當(dāng)中，公共管理將樹(shù)立起完善的核算意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，從而減少自身的管理成本，收獲更多的經(jīng)濟(jì)效益。

參考文獻(xiàn)：

[1]鄭新業(yè)，王晗，趙益卓.“省直管縣”能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)嗎？――雙重差分方法[J].管理世界，2011，10（08）：34-44-65.

[2]熊愛(ài)宗.公共債務(wù)管理：金融危機(jī)的挑戰(zhàn)與未來(lái)改革方向[J].國(guó)際金融研究，2015，10（08）：44-52.

第2篇

從西方新公共管理運(yùn)動(dòng)開(kāi)始，政府認(rèn)識(shí)到，對(duì)社會(huì)的公共服務(wù)，對(duì)社會(huì)提供公共產(chǎn)品，不僅由政府的不同部門(mén)來(lái)提供，也不僅由不同層次的政府來(lái)提供，社會(huì)中非政府、非營(yíng)利組織也同樣可以提供。這其中，政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的核心作用，是不可抹殺的，但是，政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理和非政府組織、非營(yíng)利組織之間不應(yīng)該是從屬關(guān)系，而是主次關(guān)系。

2西方新公共管理中政府的管理特性

一是突出管理性。分清管理職能和統(tǒng)治職能的區(qū)別。政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)要管理，但是這種管理的權(quán)力，在一定意義上講，是要納入統(tǒng)治這個(gè)框架下運(yùn)行的，它對(duì)任何一個(gè)國(guó)家都是這樣的。政府同時(shí)具有統(tǒng)治和管理職能，但絕不能將統(tǒng)治的方法用于管理上，用來(lái)控制社會(huì)、控制民眾，而是更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)公共管理過(guò)程中的服務(wù)管理。二是突出公平性。企業(yè)管理是對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行組織、計(jì)劃、指揮、監(jiān)督和調(diào)節(jié)等一系列職能的總稱(chēng)，它的目標(biāo)是提高效率，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，是一種過(guò)程管理。而公共管理與企業(yè)管理關(guān)注的目標(biāo)不盡一致，所以不能照抄照搬企業(yè)管理思想。它不僅要牽涉到一個(gè)效率問(wèn)題，而且還要涉及一個(gè)公平問(wèn)題。它不僅要看到是一個(gè)過(guò)程管理，而且它還十分注意結(jié)果的管理。三是突出公共性。公共管理是一種合作管理的模式，它要求政府要和民眾合作。之所以講公共管理，一個(gè)很重要的原因就是它的公共性，這牽涉到公共利益問(wèn)題、公共權(quán)力問(wèn)題、公共責(zé)任問(wèn)題等一系列的問(wèn)題。而從政治學(xué)角度講，公共性最大的一個(gè)特點(diǎn)就是合法性，就是說(shuō)管理的權(quán)力，來(lái)自于民眾的授權(quán)，就必須受民眾的監(jiān)督、民眾的制約。

3對(duì)我國(guó)新公共管理中政府職能的幾點(diǎn)建議

新公共管理作為現(xiàn)代管理科學(xué)四分支之一，是當(dāng)代中國(guó)最有發(fā)展?jié)摿蛷V闊前途的學(xué)科，其發(fā)展展示了蓬勃的生命力，在管理中政府需要準(zhǔn)備把握自身定位，推進(jìn)政治和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速前進(jìn)。

3.1政府必須引領(lǐng)好新公共管理運(yùn)動(dòng)

要從政府與社會(huì)，政府與公民的互動(dòng)角度進(jìn)行探索。社會(huì)的公共事務(wù)不僅需要政府來(lái)管理，也需要社會(huì)自身的管理，需要民眾直接參與去管理。這個(gè)觀念，不僅政府要改變，民眾也要改變。現(xiàn)代公共管理要以一種開(kāi)放的思維模式，動(dòng)員全社會(huì)一切可以調(diào)動(dòng)與利用的力量，建立一套以政府管理為核心的多元化的管理主體體系。

3.2政府必須加快職能轉(zhuǎn)變

我國(guó)在以前高度集中的計(jì)劃體制下，政府包攬了社會(huì)，社會(huì)一切都由政府來(lái)管理，國(guó)家與社會(huì)完全合為一體，政府部門(mén)做了很多“不該管、管不好、管不了”的事，使政府職能的異常強(qiáng)大和社會(huì)自身管理職能的弱小形成強(qiáng)大反差。要想消除這種反差，就必須推進(jìn)行政體制改革。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政審批制度改革，逐步建立“有限責(zé)任政府”模式，即政府在管理經(jīng)濟(jì)、管理社會(huì)的過(guò)程里面，只管該管和必須管那些社會(huì)能力無(wú)法提供的公共管理，同時(shí)社會(huì)團(tuán)體、民眾也要積極參與公共管理，要充分認(rèn)識(shí)到“社會(huì)并不是因?yàn)檎氖跈?quán)，才開(kāi)始具備某些公共服務(wù)或公共管理職能的，政府的分權(quán)，只不過(guò)是將社會(huì)的這些職能合法化、公開(kāi)化、權(quán)威化”，要充分體現(xiàn)出政府和社會(huì)互動(dòng)的關(guān)系。

3.3政府必須兼顧效率與公平

政府在新公共管理中的核心作用就是為社會(huì)的民眾提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，追求社會(huì)的公共利益。首先必須強(qiáng)調(diào)效率問(wèn)題，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，提高效率可以加大公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給，是公平分配的前提條件。其次強(qiáng)調(diào)公平問(wèn)題，主要包含三個(gè)方面，一是要確保倫理上的公平，就是社會(huì)里的每一個(gè)成員，都應(yīng)該享受作為一個(gè)人存在的一個(gè)基本的權(quán)利;二是要確保政治上的公平，馬克思曾說(shuō)過(guò)“一切社會(huì)的一切公民，至少是一個(gè)國(guó)家的一切公民都應(yīng)該享受平等參與政治的機(jī)會(huì)”，不管是誰(shuí)，只要是公民，就應(yīng)該享受平等參與政治的機(jī)會(huì);三是經(jīng)濟(jì)上的公平，這需要涵蓋規(guī)則的公平、機(jī)會(huì)的公平、程序的公平、分配的公平等。

第3篇

現(xiàn)有的文獻(xiàn)研究中對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的內(nèi)涵界定尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。前蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)學(xué)家卡馬耶夫從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的范疇討論了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)實(shí)質(zhì)，從效率角度將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量闡釋為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中不僅產(chǎn)量增長(zhǎng)，而且產(chǎn)品質(zhì)量提高、生產(chǎn)資料效率提高及消費(fèi)品消費(fèi)效果增長(zhǎng)。Barro則認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的概念很寬泛，指的是與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緊密相關(guān)的社會(huì)、政治及宗教等方面的因素，具體包括受教育水平、預(yù)期壽命、健康狀況、法律和秩序發(fā)展的程度以及收入不平等等。從國(guó)內(nèi)研究來(lái)看，任保平將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量界定為，經(jīng)濟(jì)數(shù)量增長(zhǎng)到一定階段的背景下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效率提高、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、穩(wěn)定性提高、福利分配改善，創(chuàng)新能力提高，從而使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能夠長(zhǎng)期得以提高的結(jié)果。葉初升則認(rèn)為，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)視野中，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量既不是狹義上的增長(zhǎng)效率或全要素生產(chǎn)率，也不是增長(zhǎng)方式（結(jié)構(gòu)）、增長(zhǎng)穩(wěn)定性（波動(dòng)）、增長(zhǎng)持續(xù)性（資源環(huán)境代價(jià)）等速度之外“量”的范疇中的增長(zhǎng)問(wèn)題，而是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中表現(xiàn)出來(lái)的“質(zhì)”或“部分質(zhì)變”。可以看出，由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量涉及“質(zhì)量”這一價(jià)值判斷屬性，因此，不同學(xué)者的定義帶有一定的主觀性。然而，雖然學(xué)者對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的概念表述不同，但基本都將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量理解為一個(gè)“規(guī)范性”概念，體現(xiàn)出從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的綜合收益角度考察經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的優(yōu)劣。相比于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)數(shù)量?jī)H僅將經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模擴(kuò)張作為關(guān)注的重點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量則將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引起的社會(huì)系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的代價(jià)也納入考量，是實(shí)現(xiàn)除經(jīng)濟(jì)以外，社會(huì)、生態(tài)等更廣泛領(lǐng)域的發(fā)展變化。作為從宏觀上協(xié)調(diào)人類(lèi)共處協(xié)作、具有社會(huì)管理特征的系統(tǒng)化大學(xué)問(wèn)，公共管理是一種公共組織職能，是以政府為主導(dǎo)的公共組織以及非政府組織在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的目標(biāo)指向下，提供社會(huì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的組織行為。從公共管理的職能和提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的要求來(lái)看，兩者具有內(nèi)在的一致性：一方面，公共管理是提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的重要載體和必要保障。首先，公共管理主要是以政府為主的各類(lèi)公共管理主體，根據(jù)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性要求而規(guī)定基本任務(wù)和行為方向。公共管理的主要職能表現(xiàn)在確定管理框架及其制度、宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)政策、提供公共物品及服務(wù)、調(diào)和利益群體之間沖突、再分配社會(huì)收入等方面，這些職能目標(biāo)體現(xiàn)著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的要求。其次，市場(chǎng)失靈作為市場(chǎng)機(jī)制不可避免的弊端而廣泛存在，在市場(chǎng)機(jī)制難以發(fā)揮作用的公共產(chǎn)品提供、生態(tài)環(huán)境治理等社會(huì)和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，只有通過(guò)公共部門(mén)對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行合理有效的整合和配置，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行有效治理，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)規(guī)范集約化發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量提高。最后，公共管理強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)公平，其目的是推進(jìn)社會(huì)整體協(xié)調(diào)發(fā)展和增進(jìn)社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)。即在明確的公共管理目標(biāo)指引及約束下，運(yùn)用法律框架和組織工具，在全社會(huì)范圍內(nèi)改善資源配置效率，追求宏觀社會(huì)效益，這體現(xiàn)著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的本質(zhì)要求。另一方面，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量要求推進(jìn)公共管理機(jī)制的創(chuàng)新，是公共管理機(jī)制創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。首先，現(xiàn)實(shí)中經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量相對(duì)于經(jīng)濟(jì)數(shù)量增長(zhǎng)滯后，主要原因在于單純追求“效率優(yōu)先”的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在外部性作用下產(chǎn)生高昂的社會(huì)成本和生態(tài)成本，非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈導(dǎo)致只能依靠公共管理機(jī)制來(lái)糾正社會(huì)資源配置失效，但是，長(zhǎng)期僵化的公共管理機(jī)制導(dǎo)致市場(chǎng)失靈基礎(chǔ)上產(chǎn)生政府失靈，大大降低了公共部門(mén)的資源配置效率，社會(huì)公共治理職能無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)。其次，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)主體多元化要求公共管理體制創(chuàng)新，多元化的經(jīng)濟(jì)主體導(dǎo)致各方利益開(kāi)始博弈并互相斗爭(zhēng)。而公共管理體制創(chuàng)新促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善，有效規(guī)范和約束市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)行為，改變市場(chǎng)的混亂局面及無(wú)序狀態(tài)，為經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展提供保障。

二、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量視角下我國(guó)公共管理創(chuàng)新的必然性

（一）公共管理的主體

國(guó)外的研究中主要是從“公共服務(wù)”活動(dòng)來(lái)溯及主體的，認(rèn)為凡是“為追求公共利益服務(wù)的人員”就是公共管理主體。梅戈特指出，“公共服務(wù)不僅包括政府的三個(gè)分支（即立法、司法、行政）部門(mén)，包括聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三個(gè)層次，而且包括非營(yíng)利部門(mén)。所以公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務(wù)的人員”。從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，公共管理主體是在一定環(huán)境中產(chǎn)生的，以政府為核心、由政府組織、非政府組織和準(zhǔn)政府組織共同構(gòu)成的公共組織系統(tǒng)。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職能和基本屬性決定了其作為公共管理首要主體以及公共管理核心的必然性。但是，單純以政府為主體執(zhí)行公共管理職能存在一定的缺陷：第一，公共管理供給主體單一。現(xiàn)階段，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深度轉(zhuǎn)型期，而前期改革所積累的問(wèn)題逐漸暴露，表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域的矛盾凸顯，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、收入分配惡化、金融市場(chǎng)動(dòng)蕩、生態(tài)環(huán)境退化等問(wèn)題均相當(dāng)嚴(yán)重。社會(huì)公共事務(wù)范圍的擴(kuò)大對(duì)公共管理提出了新的需求，但目前公共管理職能的供給主體仍然以政府為主，政府通過(guò)行政手段全盤(pán)管理公共事務(wù)，而非政府組織、公民在公共管理領(lǐng)域的作用非常有限，嚴(yán)重影響了公共管理效能的發(fā)揮。第二，政府主體的管理方法陳舊。從某種程度上說(shuō)，政府管理方法已經(jīng)超越了工具性的意義，其在達(dá)成政府管理目標(biāo)、提高政府管理效能中起著至關(guān)重要的作用。而當(dāng)前政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理仍表現(xiàn)出主觀性強(qiáng)、強(qiáng)制性高、透明度低的特點(diǎn)，主要以“行政命令”方式采取審批、取締、查封等手段對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理。在追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的階段，公眾意識(shí)逐漸覺(jué)醒，公眾的利益追求更多體現(xiàn)在對(duì)社會(huì)發(fā)展及自身價(jià)值實(shí)現(xiàn)上，傳統(tǒng)的管理方式和手段已經(jīng)不能實(shí)現(xiàn)對(duì)公眾利益需求的滿(mǎn)足。

（二）公共管理的理念

公共管理的理念體現(xiàn)著公共管理主體在進(jìn)行公共事務(wù)管理和公共產(chǎn)品提供過(guò)程中所遵循的價(jià)值取向和思想原則，其在觀念層面規(guī)范著主體行為取向。現(xiàn)階段的公共管理理念主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，“唯GDP論”。改革開(kāi)放以后，地方政府普遍不惜以城鄉(xiāng)失衡、地區(qū)失衡、產(chǎn)業(yè)失衡與貧富失衡等社會(huì)發(fā)展失衡為代價(jià)追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，創(chuàng)造了舉世矚目的“我國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡”。但是，過(guò)分看重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度并將經(jīng)濟(jì)發(fā)展簡(jiǎn)化為GDP增長(zhǎng)目標(biāo)，形成以GDP的增長(zhǎng)來(lái)衡量公共管理績(jī)效、評(píng)價(jià)官員政績(jī)的公共管理理念，忽視了公共管理中的社會(huì)福利分配、公共服務(wù)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理等經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量目標(biāo)。這種將GDP指標(biāo)作為社會(huì)發(fā)展和官員政績(jī)決定性指標(biāo)的管理理念，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)走向粗放型、非均衡的狀態(tài)。第二，無(wú)限政府理念。政府作為公共管理的核心主體，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制殘留的影響，政府越位、錯(cuò)位、缺位的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，個(gè)別政府官員更是本著“官本位”、“權(quán)本位”、“錢(qián)本位”、數(shù)量理念、管制理念的特征，將自己塑造成“全能政府”形象，在提供公共服務(wù)時(shí)處于至高無(wú)上的位置，以自上而下的方式提供服務(wù)，公民無(wú)權(quán)向政府提出要求，更無(wú)法對(duì)政府的服務(wù)質(zhì)量提出意見(jiàn)。

（三）公共管理的體制

公共管理體制是多元管理主體以及它們組成的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理或承擔(dān)管理責(zé)任的方式與方法。公共管理體制本質(zhì)上決定了公共管理的效率和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。從我國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，僵化落后的公共管理體制對(duì)于提高我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量具有明顯的制約作用：第一，現(xiàn)行的公共管理體制強(qiáng)調(diào)的是在一個(gè)官僚制的組織體系下，遵從嚴(yán)格的從上到下的等級(jí)制，以上級(jí)對(duì)下級(jí)的命令和下級(jí)對(duì)上級(jí)的服從為前提。奧斯本和蓋布勒曾指出：工業(yè)時(shí)展起來(lái)的官僚體制，專(zhuān)注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)，已不能有效運(yùn)轉(zhuǎn)；它變得機(jī)構(gòu)臃腫、浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下。第二，公共管理的政府供給與實(shí)際需求相錯(cuò)位。由于政府在提供社會(huì)公共管理服務(wù)過(guò)程中享有特殊地位，而被管理者處于劣勢(shì)，導(dǎo)致被管理者無(wú)權(quán)要求和選擇管理者所提供的服務(wù)，公共管理的實(shí)際供給與其需求不相符合。自發(fā)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)程往往導(dǎo)致社會(huì)福利分配不均、生態(tài)環(huán)境退化等外部性成本，因此，追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量要求公共管理供給服務(wù)于糾正社會(huì)、環(huán)境領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈引發(fā)的經(jīng)濟(jì)失衡，但政府卻將更多的資源用于通過(guò)行政手段干預(yù)正常的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)程。由于政府的公共管理供給與實(shí)際公共管理需求相錯(cuò)位，導(dǎo)致公共管理績(jī)效和效率低下，經(jīng)濟(jì)失衡狀態(tài)長(zhǎng)期難以扭轉(zhuǎn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量難以提高。

（四）公共管理的模式

公共管理模式指的是公共管理過(guò)程中政府與市場(chǎng)關(guān)系的處理方式、政府與市場(chǎng)的分工方式以及政府對(duì)自身的管理方法。我國(guó)現(xiàn)有的公共管理模式主要的缺陷在于：一方面，政府干預(yù)仍然占據(jù)公共管理主導(dǎo)地位。我國(guó)的政府組織機(jī)構(gòu)都是按層級(jí)化設(shè)計(jì)的，行政權(quán)力的運(yùn)行方向、行政領(lǐng)導(dǎo)的指揮線(xiàn)路、行政信息的傳遞渠道以及行政人員的職責(zé)權(quán)限等均具有規(guī)定性。而且，對(duì)契約、形式以及規(guī)則的重視是官僚制的基本價(jià)值觀念。另一方面，市場(chǎng)化的有效性未得到充分發(fā)揮，距離企業(yè)化政府、靈活政府、全民化政府的真正建立和完善還相差甚遠(yuǎn)。例如，出于行政改革的需要，許多人將企業(yè)化政府（即將企業(yè)運(yùn)作方式引入政府）簡(jiǎn)單看作官僚制政府的替代物，在企業(yè)化政府的運(yùn)行過(guò)程中，滋生出諸多權(quán)力濫用現(xiàn)象。又如，靈活政府模式下設(shè)置的臨時(shí)機(jī)構(gòu)、雇傭臨時(shí)人員只關(guān)注任務(wù)不關(guān)注管理過(guò)程、責(zé)任感缺乏。

三、提高我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的公共管理創(chuàng)新機(jī)制

現(xiàn)有的公共管理機(jī)制在主體、理念、體制、模式方面均存在一定的缺陷，導(dǎo)致公共組織機(jī)構(gòu)在提供公共管理服務(wù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾利益的過(guò)程中績(jī)效不高、效率有限，進(jìn)而導(dǎo)致推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量提高的作用受限。改善經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量，必須對(duì)現(xiàn)行的公共管理機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新。

（一）公共管理主體創(chuàng)新

公共管理活動(dòng)需要依靠一定的個(gè)體或組織來(lái)完成，主體創(chuàng)新就是由這些創(chuàng)新的個(gè)體或組織匯集而成的。社會(huì)的發(fā)展決定了公共管理活動(dòng)的多樣性，在當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，非政治性公共事務(wù)不斷擴(kuò)大，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量逐漸取代政治目標(biāo)而成為社會(huì)公共管理的核心。因此，公共管理的組織結(jié)構(gòu)也應(yīng)該從政府單獨(dú)實(shí)施的結(jié)構(gòu)變革為以政府為核心、各類(lèi)公共組織共同發(fā)揮作用的組織管理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共同治理。首先，要將公共管理供給主體擴(kuò)展到非政府組織部門(mén)。政府管理應(yīng)當(dāng)主要涉及國(guó)家政治性事務(wù)、宏觀經(jīng)濟(jì)性事務(wù)以及部分社會(huì)性事務(wù)，而其他部分職能可轉(zhuǎn)移給非政府公共管理組織。從經(jīng)濟(jì)效果來(lái)看，第三部門(mén)和公民社會(huì)等非政府組織能夠有效發(fā)揮基礎(chǔ)資源的配置功能，節(jié)約整個(gè)社會(huì)的交易成本進(jìn)而降低公共產(chǎn)品供給成本。并且，第三部門(mén)和公民社會(huì)能夠通過(guò)非政府的社會(huì)公益方式吸納社會(huì)組織力量和社會(huì)資本參與公共管理，從而減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。其次，通過(guò)公共管理供給主體的多元化，變革政府公共管理的職能和作用范圍。嚴(yán)格限制政府的統(tǒng)治職能，以社會(huì)利益和要求作為政府職能實(shí)現(xiàn)的參照體系，依據(jù)社會(huì)變量決定政府的結(jié)構(gòu)、權(quán)力及運(yùn)行方式，減少政府在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干涉，將政府全方位控制社會(huì)減小到最低限度。最后，加強(qiáng)非政府主體的公共管理職能。依靠人民共管、非政府組織協(xié)助、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)力量提供部分公共物品與服務(wù)，最大限度地優(yōu)化社會(huì)治理資源。例如，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的如氣候變暖等環(huán)境負(fù)效應(yīng)方面，通過(guò)與眾多機(jī)構(gòu)合作的方式調(diào)動(dòng)各方積極性，提高能源利用率、加強(qiáng)環(huán)境治理，從而實(shí)現(xiàn)質(zhì)量型經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）公共管理理念創(chuàng)新

理念創(chuàng)新是公共管理創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)因和必要前提，在質(zhì)量型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的背景下，公共管理理念要向提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)全面發(fā)展轉(zhuǎn)變。首先，從以物為本向以人為本轉(zhuǎn)變。追求物質(zhì)生產(chǎn)對(duì)人類(lèi)生活的滿(mǎn)足是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展初級(jí)階段的基本需求，當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到高級(jí)階段，人的發(fā)展成為本質(zhì)要求。阿瑪?shù)賮?bull;森在《以自由看待發(fā)展》中明確指出：發(fā)展是擴(kuò)展人民享有真實(shí)自由的一個(gè)過(guò)程，發(fā)展能夠提高人們按照自己的意愿來(lái)生活的能力。而人的實(shí)質(zhì)自由是發(fā)展的最終目的和重要手段。因此，在追求社會(huì)公平發(fā)展的質(zhì)量型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段，公共管理的目標(biāo)要從單純的物質(zhì)性公共產(chǎn)品和服務(wù)提供轉(zhuǎn)向人的全面發(fā)展和人的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。其次，從權(quán)制思維向服務(wù)思維過(guò)渡。在服務(wù)思維引導(dǎo)下，公共管理者應(yīng)取代原有的命令型方式，從不服務(wù)、被動(dòng)服務(wù)逐漸轉(zhuǎn)向主動(dòng)服務(wù)、質(zhì)量服務(wù)，以服務(wù)于民作為公共管理職能的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，將公共管理服務(wù)———實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益———提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量統(tǒng)一于經(jīng)濟(jì)發(fā)展中。最后，從數(shù)量觀念向質(zhì)量觀念轉(zhuǎn)變。物質(zhì)產(chǎn)品的總量增長(zhǎng)只是衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)方面，而經(jīng)濟(jì)質(zhì)量方面的拓展才是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)到一定階段的共同選擇，是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)和最終目的。公共管理者應(yīng)改變以往只注重?cái)?shù)量、規(guī)模的管理目標(biāo)，設(shè)立增長(zhǎng)質(zhì)量、社會(huì)發(fā)展、人與自然和諧相處的創(chuàng)新型管理目標(biāo)，通過(guò)對(duì)新目標(biāo)的追求而更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量，最終實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展。

（三）公共管理體制創(chuàng)新

公共管理體制創(chuàng)新的目標(biāo)是改善公共管理主體在管理公共事務(wù)過(guò)程的運(yùn)行機(jī)制，其本質(zhì)上是為了節(jié)約市場(chǎng)交易成本、組織管理成本及政府運(yùn)行成本等制度成本，從而使社會(huì)資源得到合理有效的配置及利用。公共管理體制創(chuàng)新的路徑在于：第一，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)在基礎(chǔ)資源配置中的作用。將公共事務(wù)處理和公共權(quán)力運(yùn)行置于全社會(huì)的有效監(jiān)督和競(jìng)爭(zhēng)性參與中，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)降低公共服務(wù)成本、提高公共服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量。亞當(dāng)•斯密在《國(guó)富論》中就已經(jīng)立論，在國(guó)家制度的框架下，國(guó)家可以利用人們對(duì)私利的追求，用平等交換、互通有無(wú)的市場(chǎng)管理機(jī)制，促進(jìn)專(zhuān)業(yè)化和社會(huì)生產(chǎn)效益，達(dá)到國(guó)家財(cái)富的增值。第二，建立及完善公共管理的績(jī)效評(píng)估機(jī)制。以經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、福利分配、環(huán)境治理等經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量公共管理組織的績(jī)效。要以社會(huì)需求為起點(diǎn)，通過(guò)成本—收益分析范式，將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)重新擴(kuò)展到滿(mǎn)足社會(huì)福利需求，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最終形成公共管理體制創(chuàng)新與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成良性的互動(dòng)關(guān)系。改變當(dāng)前公共管理體制只注重眼前利益而不計(jì)成本的管理方式，以新的全面標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估公共管理績(jī)效，不僅以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為考核基準(zhǔn)，更要將社會(huì)福利分配、生態(tài)環(huán)境治理等內(nèi)容作為公共服務(wù)收益納入績(jī)效考核。

（四）公共管理模式創(chuàng)新

第4篇

關(guān)鍵詞:公共管理要素市場(chǎng)化

關(guān)于公共管理要素說(shuō)

公共管理的要素,它與公共管理的資源是有一定區(qū)別的。從一般意義上講,“要素是構(gòu)成事物的必要因素”,它既非物質(zhì)的亦非心靈的,是社會(huì)中唯一的存在,是一種“中立”的東西。所謂公共管理要素,就是構(gòu)成公共管理的必要因素,離開(kāi)公共管理要素,公共管理工作就無(wú)從開(kāi)展。公共管理要素包括公共管理權(quán)力、公共管理資源、公共管理素質(zhì)和公共管理環(huán)境。

公共管理權(quán)力

公共管理權(quán)力,是指公共管理主體在某一個(gè)領(lǐng)域或某一方面所擁有的行使組織、計(jì)劃、指揮、監(jiān)督、調(diào)控等職能的權(quán)力或權(quán)限。公共管理權(quán)限的行使標(biāo)志著某一公共管理主體有了公共管理權(quán)力的要素,這種權(quán)力需要社會(huì)的授予或承認(rèn),不是所有的人或者所有的組織想有就能擁有的。我們這里所講的公共管理權(quán)力主要是通過(guò)社會(huì)授予的管理權(quán)力,因?yàn)?它是很重要的公共管理主體爭(zhēng)奪的稀缺資源。在傳統(tǒng)的體制下,公共管理權(quán)力作為最重要的公共管理要素幾乎都是由政府壟斷的,其他公共組織一般都不具有公共管理權(quán)力。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,隨著公共管理主體的多元化,作為公共管理第一要素的公共管理權(quán)力也向政府以外的其他公共管理組織分散。

公共管理權(quán)力是公共管理的第一要素,對(duì)公共管理組織來(lái)說(shuō)是非常重要的,它是公共管理活動(dòng)中的無(wú)形資產(chǎn),這種公共管理權(quán)力有時(shí)候是所有的人或所有的組織隨便可以擁有的(例如,上面我們講到的不求回報(bào)的治理公共廁所和不求回報(bào)的打掃公共衛(wèi)生)。但是,擁有控制授予權(quán)的公共管理要素和需要得到回報(bào)的公共管理要素卻不是所有的人和所有的組織想要擁有就可以擁有的。一般地講,擁有一定的控制授予權(quán)的公共管理權(quán)力屬于政府,例如國(guó)家機(jī)器、國(guó)際間的公共事務(wù)、國(guó)家的發(fā)展計(jì)劃、對(duì)國(guó)家整體上的管理等都需要納稅人支付成本的公共管理權(quán)力等;而擁有一定的管理回報(bào)的公共管理權(quán)力,是由包括政府在內(nèi)的相對(duì)特殊的公共管理組織所擁有,例如公共水域的治理權(quán)力、提供社會(huì)勞動(dòng)保障的權(quán)力等。

公共管理資源

公共管理資源是公共管理的有形要素,它是公共管理主體進(jìn)行公共管理活動(dòng)的最基礎(chǔ)的條件和最基本的要素。在公共管理活動(dòng)中公共管理權(quán)力要素與公共管理資源要素在側(cè)重點(diǎn)上可以分為以下三個(gè)方面的情況。

一是對(duì)于政府公共管理主體來(lái)說(shuō),應(yīng)當(dāng)特別注重于公共管理權(quán)力這一特殊要素,許多重大問(wèn)題都是通過(guò)權(quán)力來(lái)配置公共資源或者通過(guò)權(quán)力來(lái)約束其他公共管理組織、私人組織、市場(chǎng)的行為的。

二是對(duì)于完全生產(chǎn)有形公共產(chǎn)品的公共管理主體來(lái)說(shuō),當(dāng)他們擁有了生產(chǎn)這種有形公共產(chǎn)品的權(quán)力以后,他們?cè)诠补芾硪胤矫嫠ǖ乃芯褪谦@取公共管理所需要的公共管理資源。公共管理資源是這類(lèi)公共管理組織生存與發(fā)展的最根本性的要素,也是這種公共管理組織生存的命脈。

三是對(duì)于介于政府與完全生產(chǎn)有形公共產(chǎn)品中間的公共產(chǎn)品主體來(lái)說(shuō),擁有公共管理權(quán)力與公共管理資源兩種要素是一樣重要的。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中,這樣的公共管理組織無(wú)論在生產(chǎn)公共產(chǎn)品過(guò)程中還是在組織生存發(fā)展方面都沒(méi)有上述兩種公共管理組織自主和主動(dòng)。

公共管理素質(zhì)

公共管理的素質(zhì)也是公共管理重要要素之一。在一個(gè)公共管理組織內(nèi)部,一方面構(gòu)成公共管理主體的每一個(gè)人的綜合素質(zhì)是非常重要的,它是這個(gè)公共管理組織綜合素質(zhì)好壞的基石;另一方面,即使公共組織內(nèi)部的所有的成員綜合素質(zhì)非常好,但不一定要這個(gè)公共管理組織的綜合素質(zhì)就非常好。這是因?yàn)?作為單項(xiàng)的公共管理主體的每個(gè)人的要素,必須通過(guò)科學(xué)的、合理的配置,才能使整個(gè)組織的綜合素質(zhì)達(dá)到最好。

公共管理環(huán)境

除了上述內(nèi)容之外,公共管理要素還包括公共管理環(huán)境。創(chuàng)造良好的公共管理環(huán)境對(duì)于公共管理組織來(lái)說(shuō)也是非常重要的。包括公共管理的內(nèi)部環(huán)境與外部環(huán)境,內(nèi)部環(huán)境是可控性公共管理環(huán)境,外部環(huán)境是不可控環(huán)境。與其他企業(yè)組織一樣,現(xiàn)代公共管理組織重視公共管理環(huán)境是公共管理的重要要素內(nèi)容。

我國(guó)公共要素的政府壟斷現(xiàn)象與特征

我國(guó)公共管理要素的配置特征

建國(guó)以來(lái),我國(guó)公共管理要素的配置基本特征是,政府擁有所有的公共管理要素。表現(xiàn)為政府壟斷了公共管理的所有權(quán)力,即一切由政府說(shuō)了算;政府壟斷了所有的公共管理資源,一切物質(zhì)資料的占有權(quán)、分配權(quán)、處置權(quán)都是政府的,政府對(duì)社會(huì)的一切公共產(chǎn)品的提供都是大包大攬的供給式;政府擁有完全意義上的公共管理要素的配置權(quán),包括社會(huì)的一切勞動(dòng)及其勞動(dòng)人員都是政府所有、政府支配的;由此而產(chǎn)生的公共管理的環(huán)境也是政府全面考慮的。因此,與傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制一樣,公共管理要素的配置特征是高度集中、高度計(jì)劃的,有是政府統(tǒng)一所有、統(tǒng)一支配的。

我國(guó)公共管理要素配置的弊端

首先是公共管理的應(yīng)變能力差。公共產(chǎn)品的要素越是集中在政府手中,由于提供公共產(chǎn)品的渠道過(guò)于單一,公共產(chǎn)品的提供數(shù)量就越少,供不應(yīng)求的現(xiàn)象就越嚴(yán)重,一些政府部門(mén)和政府工作人員的特殊福利越高。

其次,淡化了政府的管理職能。由于控制公共管理要素實(shí)際上是控制了公共管理的有形產(chǎn)品,在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中是比較實(shí)惠的。所以說(shuō),沖淡了政府集中精力為社會(huì)提供無(wú)形產(chǎn)品(如國(guó)防、外交等)的根本職能。政府應(yīng)該管的事管不好,不該管的事管得過(guò)多,形成了政府的低效率,從而造成了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的低效率。

再次,提供了政府腐敗溫床。當(dāng)公共管理走向社會(huì)化時(shí),政府可以充分利用所掌握的要素創(chuàng)造控制收益權(quán)力,社會(huì)其他公共部門(mén)為了獲得相應(yīng)的公共管理要素,利用經(jīng)濟(jì)的手段與政府作交易,一些政府部門(mén)和少數(shù)政府工作人員借助于手中的權(quán)利收受賄賂。因此,客觀上為政府腐敗提供了可能。

另外,難以與國(guó)際接軌。在加入WTO之后,我國(guó)公共管理的轉(zhuǎn)型問(wèn)題已經(jīng)非常嚴(yán)峻,在許多方面不能與世界各國(guó)接軌,造成了公共管理的被動(dòng)局面。

公共管理要素的市場(chǎng)化途徑

具體的說(shuō),公共資源的市場(chǎng)化途徑具體包括:

公務(wù)員的市場(chǎng)化

公共管理資源首先是人力資源,從現(xiàn)實(shí)出發(fā),我國(guó)公共管理人力資源的市場(chǎng)化主要是公務(wù)員隊(duì)伍的市場(chǎng)化。因?yàn)?政府以外的其他公共管理主體實(shí)際上就是從市場(chǎng)化開(kāi)始的。因此,研究公共管理人力資源的市場(chǎng)化實(shí)際上就是公務(wù)員隊(duì)伍的市場(chǎng)化。

公務(wù)員隊(duì)伍市場(chǎng)化是現(xiàn)代公共管理的必然趨勢(shì)。一方面通過(guò)公務(wù)員隊(duì)伍市場(chǎng)化壓縮已經(jīng)膨脹了的政府機(jī)構(gòu),減少政府工作人員;另一方面,可以通過(guò)公務(wù)員隊(duì)伍市場(chǎng)化,引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,形成一個(gè)能者上、庸者下,能進(jìn)能出的公務(wù)員管理制度。只有通過(guò)公務(wù)員隊(duì)伍市場(chǎng)化,才能真正提高公務(wù)員的綜合素質(zhì),政府才能在多元化的公共管理體制下強(qiáng)化自己的功能。

公務(wù)員市場(chǎng)化的另一含義是,可以使不同的公共管理主體有機(jī)會(huì)站在平等、公平的基礎(chǔ)上爭(zhēng)奪人力資源。在公共管理市場(chǎng)化發(fā)展時(shí),政府對(duì)公務(wù)員的壟斷對(duì)于其他公共組織來(lái)說(shuō),似乎不大公正。因此,當(dāng)公務(wù)員市場(chǎng)化以后,政府的公務(wù)員隊(duì)伍有可能在不同的公共管理組織之間流動(dòng),每個(gè)公務(wù)員可以根據(jù)自己的價(jià)值趨向選擇自己喜歡的職業(yè),從而推動(dòng)其他方面的公共管理的發(fā)展。對(duì)于其他公共管理組織在人力資源的競(jìng)爭(zhēng)上也是一個(gè)公平化的途徑。

公共管理資金的市場(chǎng)化

公共管理資金的市場(chǎng)化問(wèn)題不僅是制度建設(shè)問(wèn)題,而且是公共管理主體之間站在同一起跑線(xiàn)上公平競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題。公共管理資金市場(chǎng)化,對(duì)社會(huì)來(lái)說(shuō)可以起到下列方面的作用:

第一,強(qiáng)制性地壓縮政府機(jī)構(gòu)和政府工作人員。公共管理資金市場(chǎng)化,對(duì)于無(wú)所事事的政府公共管理機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō),實(shí)際上是一種“釜斧底抽薪”,斷了養(yǎng)活他們的財(cái)源,他們就會(huì)主動(dòng)走向市場(chǎng)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)養(yǎng)活自己。同時(shí),也可以通過(guò)市場(chǎng)檢驗(yàn)公共產(chǎn)品的有用性,對(duì)于市場(chǎng)來(lái)說(shuō)需要的公共產(chǎn)品即使政府不提供資金,也可以通過(guò)合理的交換取得生產(chǎn)這種公共產(chǎn)品的組織所需要的成本和合理的利潤(rùn)。

第二,建立、培育籌資者隊(duì)伍。推行公共管理資金的市場(chǎng)化,使得包括政府在內(nèi)的公共組織失去了“天然”的資金來(lái)源,而一旦社會(huì)有公共管理與公共產(chǎn)品生產(chǎn)服務(wù)的要求時(shí),就會(huì)因社會(huì)的需要而出現(xiàn)一批專(zhuān)業(yè)化的籌資者隊(duì)伍,從另一角度上培育了要素市場(chǎng),對(duì)整個(gè)公共管理與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是一個(gè)促進(jìn)。

第三,推動(dòng)社會(huì)民主的發(fā)展。公共管理資金市場(chǎng)化,就會(huì)使政府的強(qiáng)制性公共管理徹底廢除,民眾在公共管理方面的自主性增強(qiáng)。只有把公共管理的資金推向市場(chǎng),才能有公民自主、自愿的公共管理,也才能使不同的公共管理主體與其他社會(huì)公眾有進(jìn)一步的民主。

第四,進(jìn)一步豐富公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給。當(dāng)把公共管理所需要的資金推向市場(chǎng)后,對(duì)于不同的公共管理主體來(lái)說(shuō),必須考慮資金使用成本問(wèn)題了,在降低或控制資金使用成本的前提下,才能有相應(yīng)的微利收入來(lái)進(jìn)一步發(fā)展公共組織。

其他資源的市場(chǎng)化

公共管理資源的市場(chǎng)化是一個(gè)體系,除了上述主要方面外,還有公共管理物質(zhì)資源的市場(chǎng)化,公共管理的科學(xué)技術(shù)資源的市場(chǎng)化,以及公共管理要素資源的市場(chǎng)化,公共管理信息資源的市場(chǎng)化,等等。

總之,人們應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與公共管理的基本特征來(lái)設(shè)計(jì)公共管理要素市場(chǎng)化。正確、合理、高效的公共管理要素市場(chǎng)化體系,是建立現(xiàn)代公共管理制度的基石,從一定意義上講,制度建設(shè)是發(fā)展公共管理事業(yè)的根本問(wèn)題。只有通過(guò)公共管理要素的市場(chǎng)化,才能降低公共管理活動(dòng)中的交易成本。

參考文獻(xiàn):

1.張夢(mèng)中.美國(guó)公共行政(管理)歷史淵源與重要價(jià)值取向.麥克斯韋爾學(xué)院副院長(zhǎng)梅爾戈特博士訪談錄[J].《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》,2001(11)

2.何翔舟.《政府成本論》[M].人民出版社,2001

第5篇

關(guān)鍵詞：新公共管理運(yùn)動(dòng)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革；企業(yè)型政府

20世紀(jì)70年代以來(lái)，西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家為了擺脫“福利國(guó)家”制度帶來(lái)的困境，都實(shí)行了政府改造運(yùn)動(dòng)。雖然這一改革浪潮在各國(guó)的名稱(chēng)不同，但實(shí)質(zhì)上都是將私營(yíng)企業(yè)管理的一整套原理和技術(shù)運(yùn)用于政府部門(mén)的公共管理。它對(duì)以往的傳統(tǒng)公共行政模式采取了否定和批判的態(tài)度，要求建立與以往不同的公共行政模式和為社會(huì)公眾服務(wù)的公共管理組織。雖然西方的新公共管理運(yùn)動(dòng)具有其獨(dú)特的歷史背景和文化條件，但是其獨(dú)特的管理和服務(wù)理念對(duì)世界任何國(guó)家都具有一定的啟發(fā)和借鑒意義。本文試圖在對(duì)西方公共管理運(yùn)動(dòng)的理論基礎(chǔ)和特征進(jìn)行闡釋的基礎(chǔ)上，挖掘可供當(dāng)前我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

一、新公共管理運(yùn)動(dòng)的內(nèi)涵及實(shí)質(zhì)

“新公共管理”是一種國(guó)際性的思潮和運(yùn)動(dòng),它起源于美國(guó)、英國(guó)、新西蘭和澳大利亞,并迅速擴(kuò)展到其他西方國(guó)家。新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起意味著公共部門(mén)管理尤其是政府管理研究領(lǐng)域范式的轉(zhuǎn)變。有如休斯（OHughes）在《公共行政與管理》一書(shū)中所說(shuō)：“自從80年代中期以來(lái),發(fā)達(dá)國(guó)家的公共部門(mén)管理已發(fā)生了轉(zhuǎn)變,曾經(jīng)在本世紀(jì)的大部分時(shí)間中居于支配地位的傳統(tǒng)公共行政管理的那種刻板（僵化）、層級(jí)官僚體制形式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N靈活的、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的（新）公共管理形式。后者并不是一種改革事務(wù)或管理方式的微小變化,而是政府作用以及政府與公民社會(huì)關(guān)系的一種深刻變化。傳統(tǒng)的公共行政在理論與實(shí)踐上都已受到懷疑。新公共管理的采納意味著公共部門(mén)管理領(lǐng)域中新范式的出現(xiàn)。”總體而言，新公共管理具有與傳統(tǒng)的公共行政不同的理論基礎(chǔ)和特征。

（一）新公共管理的理論基礎(chǔ)

如果說(shuō)傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治和行政二分論和韋伯的科層制理論為其理論支點(diǎn)的話(huà)，那么新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。

首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”（人的行動(dòng)都是為追求自身的利益，都希望以最小的成本獲得最大利益）的假設(shè)中獲得政府績(jī)效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效益的依據(jù)；從成本―效益對(duì)比分析中獲得對(duì)政府績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行界定、測(cè)量和評(píng)估的依據(jù)等。

其次，新公共管理又從私營(yíng)管理方法中汲取營(yíng)養(yǎng)。新公共行政管理認(rèn)為，私營(yíng)部門(mén)許多管理方式和手段都可為公共部門(mén)所借用。如私營(yíng)部門(mén)的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是韋伯所說(shuō)的僵化的科層制；對(duì)產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視（對(duì)私營(yíng)部門(mén)來(lái)說(shuō)，產(chǎn)出就是為了追求利潤(rùn)，在高度競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境中，要獲取利潤(rùn)就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù)，同時(shí)盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事管理上實(shí)現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績(jī)效工資制，人員具有較強(qiáng)的流動(dòng)性，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，等等。

總之，新公共管理從私營(yíng)部門(mén)的管理方式出發(fā)認(rèn)為，那些私營(yíng)部門(mén)所成功地運(yùn)用著的管理方法，如績(jī)效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開(kāi)發(fā)等并非為私營(yíng)部門(mén)所獨(dú)有，它們完全可以運(yùn)用到公有部門(mén)的管理中。這也奠定了新公共管理運(yùn)動(dòng)的獨(dú)特內(nèi)涵和改革走向。

（二）新公共管理的特征

新公共管理是個(gè)非常龐雜的概念，它既指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)，又指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，同時(shí)還指一種新的公共行政模式。其名稱(chēng)在西方各國(guó)也不盡相同，如在美國(guó)則稱(chēng)為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在英國(guó)叫“管理主義”，在其他一些國(guó)家又稱(chēng)為“市場(chǎng)導(dǎo)向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。

1、以顧客為導(dǎo)向，引入私營(yíng)部門(mén)的管理方法，建立企業(yè)型政府。新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，重新對(duì)政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位：即政府不再是高高在上的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會(huì)公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶(hù)”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾需要的回應(yīng)能力。近年來(lái)，英、德、荷蘭等國(guó)政府采取的簡(jiǎn)化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、在某一級(jí)行政區(qū)域和某些部門(mén)或行業(yè)開(kāi)辦“一站式”服務(wù)等，就是在這種新的政府―社會(huì)關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴(kuò)展政府干預(yù)，擴(kuò)大公共部門(mén)的職能和規(guī)模不同，新公共管理主張對(duì)某些公營(yíng)部門(mén)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，讓更多的私營(yíng)部門(mén)參與公共服務(wù)的供給，即通過(guò)擴(kuò)大對(duì)私人市場(chǎng)的利用以替代政府公共部門(mén)的某些服務(wù)。但是需要明確的是，許多新公共管理的擁護(hù)者和支持者也認(rèn)為，公營(yíng)部門(mén)的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營(yíng)部門(mén)管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營(yíng)部門(mén)成功的管理方法和手段（如成本——效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等）和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”等，新公共管理認(rèn)為，政府的主要職能固然是向社會(huì)提供服務(wù)，但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。

2、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，注重政府服務(wù)效率和質(zhì)量。與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入，不計(jì)產(chǎn)出不同，新公共管理重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和效果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予公務(wù)人員以職、權(quán)、責(zé)，如在計(jì)劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長(zhǎng)期計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)對(duì)預(yù)算的目標(biāo)和總量控制，給基層公務(wù)人員在資源配置、人員安排等方面充分的自，以適應(yīng)公眾不斷變化的需求。同時(shí)，新公共管理反對(duì)傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政法規(guī)、制度控制，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的績(jī)效目標(biāo)控制，即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)目標(biāo)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估，由此達(dá)到經(jīng)濟(jì)、效率和效果等三大變量。在人事管理體制上，新公共管理重視對(duì)人力資源的管理和開(kāi)發(fā)，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實(shí)行不以固定職位而以工作成績(jī)?yōu)橐罁?jù)的績(jī)效工資制等等。

3、強(qiáng)調(diào)“政務(wù)”和“事務(wù)”的合作。在看待“政務(wù)”與“事務(wù)”的關(guān)系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離，強(qiáng)調(diào)文官保持政治中立；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強(qiáng)調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動(dòng)關(guān)系。主張讓文官參與政策的制定過(guò)程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治責(zé)任感，而不應(yīng)將政策制定和具體管理職能截然分開(kāi)。這樣不僅可以使文官承擔(dān)相應(yīng)

的政治責(zé)任，而且可以挖掘文官在專(zhuān)業(yè)知識(shí)、信息、任期等方面的優(yōu)勢(shì)以提高政策制定和執(zhí)行的效益。

二、對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的述評(píng)

西方的新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)西方國(guó)家政府的公共行政產(chǎn)生了巨大影響。在西方官僚制政府的運(yùn)行陷入困頓的情況下，它提出的一系列主張和革新作為人類(lèi)的一種革新范式和實(shí)踐模式，反映了人類(lèi)社會(huì)在進(jìn)入信息化時(shí)代和全球化時(shí)代后對(duì)各國(guó)政府管理的必然要求，其所展示的一些理念在很多方面實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)公共行政的突破。

（一）適應(yīng)了時(shí)展的要求

經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化、全球化以及社會(huì)信息化，必然要求各國(guó)政府采取更加靈活高效的管理體制。與以往工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的傳統(tǒng)官僚制不應(yīng)主導(dǎo)公共行政的指向，其科層制的管理方式、僵化的公共組織和絕對(duì)統(tǒng)一的公共服務(wù)的做法，都應(yīng)該被納入新公共管理的改革浪潮之中。這是時(shí)展的必然要求和趨勢(shì)。

（二）積極探索了解決傳統(tǒng)行政管理體制弊病的途徑和方式

對(duì)傳統(tǒng)的官僚體制所生成的財(cái)政開(kāi)支、人員膨脹、機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下、士氣不振等弊病，新公共管理運(yùn)動(dòng)采取的企業(yè)化、市場(chǎng)化、競(jìng)爭(zhēng)制等措施在很大程度上緩解和解決了這些弊病。

（三）把當(dāng)代政府改革和公共行政推向了一個(gè)新的階段

1、它否定了傳統(tǒng)行政所持有的政治和行政二分法，主張公務(wù)員參與政府政策的制定，認(rèn)為這樣更有利于實(shí)現(xiàn)良好的治理。

2、主張公共服務(wù)市場(chǎng)化，主張政府和企業(yè)在提供公共服務(wù)方面進(jìn)行有效的競(jìng)爭(zhēng)，確立了政府和市場(chǎng)的新型關(guān)系。

3、強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的顧客導(dǎo)向，提倡回應(yīng)，將群眾的滿(mǎn)意度作為評(píng)價(jià)政府績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)。

4、主張政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)者具有企業(yè)家的精神，以有效整合和利用各種資源，追求效益的最大化。

5、主張精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，減少管理層級(jí)，以消除官僚制的繁雜。這些措施都是對(duì)傳統(tǒng)行政管理理念和措施的顛覆，開(kāi)辟了公共管理的新時(shí)代。

（四）存在著一系列的缺陷

1、片面追求政府的企業(yè)化管理原則，抹殺了公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)的本質(zhì)區(qū)別。公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)的根本不同在于，政府部門(mén)追求公共利益最大化的公共性原則和私營(yíng)部門(mén)以營(yíng)利為目的的利潤(rùn)最大化原則。新公共管理過(guò)于強(qiáng)調(diào)公共部門(mén)企業(yè)化，必然導(dǎo)致公共管理部門(mén)對(duì)公共利益的逃避，造成對(duì)公共利益的侵蝕。政府的存在是為了維護(hù)公共利益的實(shí)現(xiàn)，“自由市場(chǎng)這支看不見(jiàn)的手，盡管它有不可懷疑的力量，但是他們不足以確保許多牽涉到人類(lèi)幸福以及能讓人類(lèi)持樂(lè)觀進(jìn)步態(tài)度的社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，如從本質(zhì)上混淆政府與企業(yè)等私營(yíng)部門(mén)的區(qū)別，最終會(huì)從根本上喪失公共利益。因此，政府的管理可以借鑒私營(yíng)部門(mén)的管理方法，但不能全盤(pán)套搬。

2、過(guò)于注重效率原則，容易導(dǎo)致政府忽略其所肩負(fù)的政治民主責(zé)任。追求效率是政府在公共管理過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)，但公共管理的本質(zhì)是以民主為基石，強(qiáng)調(diào)追求人民、自由平等權(quán)利、社會(huì)公正、公共利益和社會(huì)責(zé)任等多元價(jià)值，過(guò)于強(qiáng)調(diào)效率必然導(dǎo)致社會(huì)公正和長(zhǎng)期公共利益的缺失。

三、新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革的啟示

新公共管理是當(dāng)代西方社會(huì)行政改革的一個(gè)潮流，雖然它還存在如上的一些缺陷，但總體來(lái)說(shuō)是現(xiàn)代政府改革的一個(gè)趨勢(shì)和方向。盡管我國(guó)是一個(gè)初步建立起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家，具體國(guó)情與西方國(guó)家存在一定程度的差別，公共管理的水平和行政改革所面臨的問(wèn)題與西方國(guó)家也有許多不同之處，但是西方國(guó)家新公共管理的一些思想和操作方案對(duì)我國(guó)各級(jí)政府的改革仍然具有啟發(fā)和借鑒作用。

（一）明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的職能范圍和權(quán)力邊界

西方國(guó)家政府職能的大幅度擴(kuò)張始于20世紀(jì)30年代中期，經(jīng)過(guò)幾十年的演變，政府規(guī)模急劇擴(kuò)張，財(cái)政開(kāi)支大副增長(zhǎng)，最終在70年代形成嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)。這促使人們對(duì)以往政府的職能范圍進(jìn)行思考，反思以往政府無(wú)所不能、無(wú)所不包的行政方式進(jìn)行反思。就我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)說(shuō)，也經(jīng)歷了一個(gè)職能不斷調(diào)整和機(jī)構(gòu)不斷膨脹的過(guò)程，最終導(dǎo)致了近年來(lái)大規(guī)模的機(jī)構(gòu)和人員精簡(jiǎn)。這種現(xiàn)象主要反映在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)和人員的增減方面，可以說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革是我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的重要環(huán)節(jié)。

就我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革來(lái)說(shuō)，最重要的是明確其在特定歷史階段的職能和使命，根據(jù)宏觀政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境的要求確定其具體職能，依其承擔(dān)的職能來(lái)進(jìn)行機(jī)構(gòu)和人員配置。具體要?jiǎng)澢迥男┗鶎邮聞?wù)是由政府直接管理的，哪些公共服務(wù)可以通過(guò)市場(chǎng)化和社會(huì)化手段來(lái)提供的。對(duì)于由政府承擔(dān)的事務(wù)要設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人員，對(duì)于可以回歸社會(huì)的公共事務(wù)要大膽放權(quán)。

（二）引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，增強(qiáng)工作鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位從業(yè)人員的工作積極性，提高基層公共服務(wù)的質(zhì)量和效率

鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的活力來(lái)源于有效的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)源于兩個(gè)方面，即人才崗位的競(jìng)爭(zhēng)和公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)。長(zhǎng)期以來(lái)，在人事方面，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位缺乏有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，人浮于事，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位職能的虛化；在基層公共服務(wù)方面，實(shí)行的是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位獨(dú)包獨(dú)攬，缺乏有效的競(jìng)爭(zhēng)，各種市場(chǎng)主體和公共組織被排除在公共服務(wù)提供主體之外。因此，提高我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的活力和服務(wù)水平，一方面要加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部的人事制度改革，切實(shí)引入人事競(jìng)爭(zhēng)制度，打破只進(jìn)不出、只上不下的傳統(tǒng)思想觀念，形成能者上、庸者下的人才流動(dòng)機(jī)制；另一方面，對(duì)于可以實(shí)行市場(chǎng)化和社會(huì)化方式供給的公共服務(wù)項(xiàng)目，要吸收社會(huì)力量參與競(jìng)爭(zhēng)，形成事業(yè)單位和社會(huì)組織競(jìng)爭(zhēng)的局面，以提高基層公共服務(wù)的質(zhì)量和效益。

（三）推進(jìn)基層公共事務(wù)管理改革

管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的重要職能。推進(jìn)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)管理體制改革是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革的重要內(nèi)容。這需要在資金來(lái)源、資金監(jiān)管、工作思路上等方面進(jìn)行相應(yīng)的改革。

1、加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的投入。就西方國(guó)家來(lái)說(shuō)，新公共管理有效施行的一個(gè)重要條件是國(guó)家財(cái)政對(duì)公共服務(wù)的有效保障。長(zhǎng)期以來(lái)，在城鄉(xiāng)二元體制下，我國(guó)政府對(duì)農(nóng)村基層公共事務(wù)的投入較為薄弱。在以城帶鄉(xiāng)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的新形勢(shì)下，必須按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村公共事業(yè)的投入，這既是加快農(nóng)村發(fā)展的需要，也是促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的需要。

2、加強(qiáng)對(duì)基層公共財(cái)政制度進(jìn)行改革，優(yōu)化公共財(cái)政資金的投資渠道，增強(qiáng)對(duì)公共財(cái)政資金的監(jiān)管力度，提高資金的使用效率。目前，一方面國(guó)家對(duì)農(nóng)村基層公共事務(wù)投入的資金較少，亟需加大資金投入力度；另一方面，財(cái)政投入資金的使用效益極低，亟需優(yōu)化財(cái)政資金的投入渠道和強(qiáng)化對(duì)投入資金的監(jiān)管。

3、對(duì)一些公共服務(wù)項(xiàng)目，可以實(shí)行合同承包，吸納社會(huì)力量和資金的參與。當(dāng)前，一些地方對(duì)公共事業(yè)民營(yíng)化進(jìn)行了大膽的探索，但總體而言，這些改革設(shè)想還處于初始階段，規(guī)模較小，相關(guān)制度還需要完善。對(duì)于可以實(shí)行外包的公共服務(wù)項(xiàng)目，可以實(shí)行合同承包，嚴(yán)格規(guī)定服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，一方面可以提高基層公共服務(wù)的質(zhì)量和效益，另一方面可以吸納社會(huì)力量的參與，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)主體的多元化，從而減輕政府的負(fù)擔(dān)。通過(guò)相關(guān)的探索，形成制度化的措施來(lái)改善基層公共服務(wù)狀況。

參考文獻(xiàn)：

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2、陳振明.評(píng)西方的“新公共管理”范式[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2000(6).

第6篇

關(guān)鍵詞:共管理；管理學(xué)；社會(huì)管理論

內(nèi)涵是關(guān)于事物的本質(zhì)屬性。揭示事物的內(nèi)涵是認(rèn)識(shí)事物和處理問(wèn)題的基礎(chǔ)和前提。然而，我國(guó)關(guān)于公共管理問(wèn)題的討論與爭(zhēng)鳴雖早已開(kāi)鑼?zhuān)珜?duì)其內(nèi)涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見(jiàn)不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見(jiàn)和盤(pán)托出，就教于行家、學(xué)者。

一、公共管理的概念與類(lèi)型辨析

（一）關(guān)于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專(zhuān)家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問(wèn)題上，可謂見(jiàn)仁見(jiàn)智。不說(shuō)中國(guó)，就是“先行者”的西方一些國(guó)家也有類(lèi)似情形，以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。具體說(shuō)來(lái)，是公共管理主體為了解決公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運(yùn)作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對(duì)象及其特點(diǎn)上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對(duì)象是國(guó)家、政府與社會(huì)公共組織的公共事務(wù)及其管理過(guò)程，而工商管理的研究對(duì)象是工商企業(yè)及其經(jīng)營(yíng)過(guò)程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會(huì)公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤(rùn)；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競(jìng)爭(zhēng)性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟(jì)手段；工商管理以經(jīng)濟(jì)手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，更要著力找出二者的差異處，以求對(duì)公共管理有全面的認(rèn)識(shí)。

（二）關(guān)于公共管理類(lèi)型

為了加深對(duì)公共管理概念的認(rèn)識(shí)，我們須進(jìn)一步對(duì)其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對(duì)“一切”有概括性認(rèn)識(shí)，我們又要對(duì)它們作“類(lèi)型”求解。筆者認(rèn)為，就宏觀而論，世上所有的公共事務(wù)可分為三類(lèi)：一是國(guó)家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù)，三是社會(huì)公共事務(wù)。

1．國(guó)家公共事務(wù)。據(jù)英國(guó)《大眾百科全書(shū)》對(duì)國(guó)家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機(jī)構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理。”這是廣義的政府（國(guó)家）觀。應(yīng)當(dāng)指出，這里所指的國(guó)家是特指狹義的國(guó)家，即廣義國(guó)家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國(guó)家公共事務(wù)主要包括維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護(hù)社會(huì)秩序等，側(cè)重于與國(guó)體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類(lèi)型的公共事務(wù)。

2．政府公共事務(wù)。《美國(guó)百科全書(shū)》指出：“政府一詞適應(yīng)于管理團(tuán)體和國(guó)家的機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)。通常它指的是諸如英國(guó)或日本這些民族國(guó)家或其分支如省、市地方政府的組織機(jī)構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對(duì)已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國(guó)家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。由此可見(jiàn)，政府就是一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的治理機(jī)構(gòu)。”應(yīng)當(dāng)指出，這是狹義的政府，它專(zhuān)指一個(gè)國(guó)家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國(guó)家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、國(guó)家安全公共事務(wù)、對(duì)外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財(cái)務(wù)行政公共事務(wù)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。

3．社會(huì)公共事務(wù)。這里的“社會(huì)”并非“人類(lèi)社會(huì)”的廣義“社會(huì)”涵義，而是專(zhuān)指“政府管理社會(huì)”中的中觀的“社會(huì)”，這里的“社會(huì)”，即將社會(huì)管理與政治、經(jīng)濟(jì)管理職能并列的一個(gè)領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會(huì)公共事務(wù)。這種社會(huì)公共事務(wù)主要包括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會(huì)服務(wù)、社會(huì)公用事業(yè)以及維持社會(huì)秩序的公共事務(wù)等。這種類(lèi)型的公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時(shí)這部分社會(huì)公共事務(wù)管理是直接以全體社會(huì)成員為實(shí)施對(duì)象，因此，它所顯示的社會(huì)公共性也最強(qiáng)。

如前所述，公共管理是指公共組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)可以歸納為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)三大類(lèi)，因此，我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國(guó)家公共管理、政府公共管理和社會(huì)公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個(gè)性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個(gè)性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會(huì)性是公共管理的共同內(nèi)涵

如上所述，公共管理是由國(guó)家公共管理、政府公共管理、社會(huì)公共管理構(gòu)成的，因此，“國(guó)家”、“政府”、“社會(huì)”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會(huì)”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對(duì)此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會(huì)性?xún)?nèi)涵

公共管理的主體是國(guó)家、政府和社會(huì)公共組織。下面分別闡釋它們的社會(huì)職能特征。

1．國(guó)家的社會(huì)職能。正如恩格斯所言，國(guó)家不是從來(lái)就有的，國(guó)家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面。而為了使這些對(duì)立方面，這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級(jí)，不致于在無(wú)謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相脫離的力量就是國(guó)家。因此，國(guó)家來(lái)自社會(huì)，國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，是社會(huì)內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。

西方資產(chǎn)階級(jí)政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認(rèn)為國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)契約的結(jié)果。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為，在國(guó)家產(chǎn)生之前，人類(lèi)處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個(gè)人都有運(yùn)用上天賦予他自己的價(jià)值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個(gè)人在運(yùn)用上天給予的權(quán)利去實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值的時(shí)候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個(gè)社會(huì)歸于毀滅，于是人們運(yùn)用理性來(lái)解決沖突。即人們坐下來(lái)協(xié)商，將上天賦予他們實(shí)現(xiàn)自己價(jià)值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權(quán)利讓渡的過(guò)程就是國(guó)家產(chǎn)生的過(guò)程，而這個(gè)“者”就是國(guó)家。這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動(dòng)的社會(huì)契約學(xué)說(shuō)，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國(guó)家說(shuō)成是人們契約的結(jié)果，從而否認(rèn)了國(guó)家是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對(duì)，但是，它肯定了消除沖突，維護(hù)社會(huì)秩序的社會(huì)契約內(nèi)容。因此，社會(huì)契約理論雖然否認(rèn)了國(guó)家是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)發(fā)展的必然結(jié)果，是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達(dá)了國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，國(guó)家來(lái)自于“社會(huì)契約”的觀點(diǎn)。國(guó)家的產(chǎn)生和存在表明國(guó)家和社會(huì)是不可分的。國(guó)家不是從外部強(qiáng)加給社會(huì)的力量，是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)的結(jié)果，社會(huì)是國(guó)家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國(guó)家的社會(huì)性特征。還有，國(guó)家不僅不是從來(lái)就有的，而且也不會(huì)永遠(yuǎn)存在下去。當(dāng)社會(huì)發(fā)展到具備消滅階級(jí)的條件時(shí)，國(guó)家就隨著階級(jí)的消滅而自行消亡。這也是國(guó)家依賴(lài)社會(huì)的表現(xiàn)。此外，國(guó)家根據(jù)社會(huì)發(fā)展的不同，對(duì)社會(huì)也發(fā)生不同的作用。也就是說(shuō)，國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律而言，社會(huì)越向前發(fā)展，社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強(qiáng)，國(guó)家對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小，作用的強(qiáng)度也越弱。由此，國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢(shì)：在政治統(tǒng)治職能不變的同時(shí)，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴(kuò)展；政治性。統(tǒng)治性職能越來(lái)越依賴(lài)于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮。總之，國(guó)家存在于社會(huì)之中，以社會(huì)的存在為基礎(chǔ)，我們不能離開(kāi)社會(huì)來(lái)談國(guó)家的存在和作用。

2．政府的社會(huì)服務(wù)作用。作為國(guó)家伴生物的政府，與國(guó)家一樣，僅僅同社會(huì)發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來(lái)就有的，也不是要永遠(yuǎn)存在下去。政府作為國(guó)家的一個(gè)重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，而且其對(duì)社會(huì)作用所形成的政府職能，也是以社會(huì)的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展在政府的各個(gè)特性中，注入和融入了不同時(shí)代社會(huì)的具體發(fā)展要求和時(shí)代特征所使然。還有，歷史上政府行使權(quán)力的方式和對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個(gè)人的意志，而是在相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)統(tǒng)治者的要求。如果一個(gè)政府不能有效地吸納、代表和反映社會(huì)對(duì)它的要求，如果一個(gè)政府對(duì)社會(huì)的要求沒(méi)有任何回應(yīng)能力，那么，這個(gè)政府就是一個(gè)沒(méi)有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說(shuō)，政府的生命力來(lái)自于它的社會(huì)服務(wù)作用。西方新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)以社會(huì)公眾的需求為其行為導(dǎo)向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導(dǎo)向，其目的就是為了增強(qiáng)政府適應(yīng)社會(huì)、服務(wù)社會(huì)的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來(lái)的有效舉措。

3．社會(huì)公共組織的社會(huì)性特征。至于社會(huì)事務(wù)的管理者——各種社會(huì)性組織，它們本身就是社會(huì)自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過(guò)在階級(jí)社會(huì)，各種社會(huì)組織是依附于國(guó)家和政府組織的，是作為國(guó)家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級(jí)的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強(qiáng)，這些社會(huì)組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨(dú)立主體。在國(guó)家、政府消亡了的情況下，整個(gè)社會(huì)就將依靠這些社會(huì)性組織來(lái)進(jìn)行自我管理，規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展。只不過(guò)到那時(shí)它們已經(jīng)完全喪失掉了階級(jí)性、政治性。因?yàn)椋趯?duì)人的統(tǒng)治與管理由對(duì)物的管理和對(duì)生產(chǎn)過(guò)程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時(shí)候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，各種社會(huì)組織還不能真正成為獨(dú)立的組織，社會(huì)仍然將處于國(guó)家組織、政府組織與這些社會(huì)組織同時(shí)管理、雙軌運(yùn)行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會(huì)性。隨著我國(guó)政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，政府承擔(dān)的大量社會(huì)職能將更多地由社會(huì)組織去承擔(dān)。我們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)歷史潮流，不斷擴(kuò)大社會(huì)組織的社會(huì)自主性，擴(kuò)大這些組織的社會(huì)性成分，向著它們成為真正的社會(huì)組織遠(yuǎn)大目標(biāo)邁進(jìn)。

（二）公共管理對(duì)象的社會(huì)性公共管理的對(duì)象，即公共管理客體，就是社會(huì)（這是廣義的“社會(huì)”）公共事務(wù)。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會(huì)公共事務(wù)又可分為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)。在這里，可以說(shuō)，公共事務(wù)的公共性和社會(huì)性是同義語(yǔ)。因而，我們研究公共管理對(duì)象的社會(huì)性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對(duì)象的公共特性上來(lái)。

“公共”的對(duì)立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性，可以大略從以下幾個(gè)側(cè)面去分析。

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門(mén)或公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務(wù)的管理者，即公共管理的主體，就是國(guó)家、政府以及社會(huì)各種公共組織。

2．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的性質(zhì)和目的，在于為社會(huì)公眾提供公共利益和公共服務(wù)。

正如所揭示的，國(guó)家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治階級(jí)用來(lái)進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級(jí)剝削和階級(jí)壓迫的社會(huì)之中，運(yùn)用公共權(quán)力所進(jìn)行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會(huì)公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ)，以執(zhí)行社會(huì)性職能為基礎(chǔ)。因?yàn)檫@是國(guó)家、政府賴(lài)以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的社會(huì)職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專(zhuān)制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營(yíng)者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級(jí)性的革命的理論，也從來(lái)沒(méi)有忽視政治統(tǒng)治的社會(huì)性基礎(chǔ)。相反，而是把社會(huì)性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)和對(duì)待。

馬克思、恩格斯在對(duì)資本主義政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了深刻批判的基礎(chǔ)上，揭示資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國(guó)家政權(quán)不過(guò)是管理整個(gè)資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)的委員會(huì)罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的本質(zhì)，而且說(shuō)明了管理資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)是資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的主要特征。只不過(guò)，它的管理方式不同于個(gè)別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過(guò)立法形式進(jìn)行管理并具有強(qiáng)制的性質(zhì)。因此，國(guó)家、政府的公共性（社會(huì)性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個(gè)社會(huì)的正式代表，是社會(huì)在一個(gè)有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會(huì)的利益和意志。

此外，還要認(rèn)識(shí)到，為社會(huì)公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的，也在于為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，有時(shí)甚至實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益本身就是公共任務(wù)，如向貧窮者提供社會(huì)救濟(jì)等。當(dāng)代西方國(guó)家的政府改革運(yùn)動(dòng)，主張以社會(huì)公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)顧客意識(shí)，樹(shù)立服務(wù)對(duì)象為上帝的觀念，正是在這種公共事務(wù)的社會(huì)性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國(guó)家政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固，實(shí)現(xiàn)其自身的利益。

應(yīng)當(dāng)指出，這里講的“公共”、“社會(huì)”是抽象的范疇，現(xiàn)實(shí)的“公共”、“社會(huì)”卻是十分具體的，是依時(shí)間、地點(diǎn)、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級(jí)要做到真正凌駕于社會(huì)、代表整個(gè)“社會(huì)”是不現(xiàn)實(shí)的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來(lái)表述，是很確切的。但其社會(huì)性是顯而易見(jiàn)的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動(dòng)和過(guò)程的社會(huì)性

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的社會(huì)責(zé)任和績(jī)效要求。在公共管理活動(dòng)的績(jī)效方面，公共性要求對(duì)績(jī)效決不能簡(jiǎn)單地用利潤(rùn)或效率標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行衡量，而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿(mǎn)意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué)理論，基于對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo)，忽視了公共行政所應(yīng)肩負(fù)的廣泛的社會(huì)責(zé)任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)代，長(zhǎng)期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無(wú)知和絕望，構(gòu)成對(duì)現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)遵循的兩個(gè)基本目標(biāo)：其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?yīng)。將社會(huì)公平和廣泛的社會(huì)責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價(jià)值目標(biāo)，倡導(dǎo)民主行政，是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻(xiàn)。為此，這一理論也成為了西方國(guó)家政府改革運(yùn)動(dòng)所依據(jù)的一項(xiàng)重要理論。這種強(qiáng)調(diào)政府以社會(huì)公眾的需求為行為導(dǎo)向，納稅人以政府實(shí)際的工作結(jié)果而不是以其工作及過(guò)程為納稅尺度的理論，有效地推動(dòng)了政府提高為社會(huì)公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。

2．公共管理事務(wù)和活動(dòng)的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性。社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會(huì)公眾對(duì)政府決策的影響，通過(guò)立法、司法機(jī)構(gòu)對(duì)政府行為的約束，以及通過(guò)各種渠道對(duì)政府活動(dòng)的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實(shí)現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實(shí)施過(guò)程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)合同出租和非國(guó)有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I(yíng)化，將其投放市場(chǎng)，由各個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體和社會(huì)公眾自己來(lái)提供；對(duì)那些不便或不能推向社會(huì)的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)手段，交給社會(huì)公眾承擔(dān)。在實(shí)現(xiàn)公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性方面，也由原來(lái)的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~(yú)缸里生活”，讓社會(huì)公眾知曉，讓立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動(dòng)內(nèi)容，隨時(shí)可以進(jìn)行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行，使得公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性進(jìn)一步增強(qiáng)。上述種種公開(kāi)性、參與性及其非國(guó)有化等關(guān)于公共管理過(guò)程的環(huán)節(jié)和變化，實(shí)際上都是公共管理社會(huì)性的體現(xiàn)。

總之，無(wú)論是國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，都是公共事務(wù)的有機(jī)組成部分；無(wú)論是國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，社會(huì)性都是它們的共同性?xún)?nèi)涵、基礎(chǔ)性?xún)?nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會(huì)性特征的內(nèi)涵，并以其為一個(gè)重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實(shí)踐建設(shè)，包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科體系。

三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個(gè)問(wèn)題上面集中闡述了公共管理的社會(huì)性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性?xún)?nèi)涵。國(guó)家是階級(jí)壓迫的工具，一定階級(jí)的國(guó)家機(jī)器（包括政府）是實(shí)現(xiàn)該階級(jí)政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來(lái)國(guó)家、政府都具有鮮明的階級(jí)性、政治性，這已是常識(shí)性的問(wèn)題了。一般而言，就是前述意義上的社會(huì)公共管理組織，也或多或少具有階級(jí)性、政治性的特征，其中不少本身就是社會(huì)政治團(tuán)體，不可能沒(méi)有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個(gè)正確把握社會(huì)性與政治性的關(guān)系問(wèn)題。

（一）公共管理的社會(huì)性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會(huì)性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會(huì)性之中，沒(méi)有社會(huì)性就沒(méi)有政治性。我們研究公共管理政治性時(shí)，一定要明確社會(huì)性的這種基礎(chǔ)地位與作用，堅(jiān)持以是否推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，是否符合社會(huì)發(fā)展方向作為先進(jìn)的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。

2．政治性是社會(huì)性的保證，社會(huì)性以政治性為指導(dǎo)。在階級(jí)社會(huì)和存在著階級(jí)與階級(jí)斗爭(zhēng)的社會(huì)里，沒(méi)有政治性也就很難或者無(wú)法體現(xiàn)社會(huì)性，實(shí)際上，沒(méi)有全面地體現(xiàn)社會(huì)性，在階級(jí)社會(huì)里，不靠國(guó)家、政府把社會(huì)控制在一定的秩序之內(nèi)，社會(huì)難以存在，更不用說(shuō)進(jìn)步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅(jiān)持用先進(jìn)的、科學(xué)的政治去保護(hù)和發(fā)展社會(huì)。

（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標(biāo)邁進(jìn)

公共管理的社會(huì)性與政治性的關(guān)系是相互依存、對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來(lái)看，從時(shí)間論，社會(huì)性比政治性更長(zhǎng)久。因?yàn)閲?guó)家、政府產(chǎn)生之前就有人類(lèi)社會(huì)了，國(guó)家、政府還將隨著階級(jí)的消滅而自行消亡，而社會(huì)將長(zhǎng)期（不是永遠(yuǎn)）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會(huì)”是指人類(lèi)社會(huì)，包括國(guó)家、政府以及社會(huì)上的一切存在，而國(guó)家、政府則是人類(lèi)社會(huì)系統(tǒng)中的一個(gè)或兩個(gè)重要組成部分，簡(jiǎn)言之，社會(huì)性要比政治性寬泛的多。從時(shí)間論，政治性存在于社會(huì)歷史長(zhǎng)河中的一個(gè)漫長(zhǎng)的階段，社會(huì)性的存在比政治性的存在長(zhǎng)久得多。作為一個(gè)徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應(yīng)該著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，著手當(dāng)前，正確地做好當(dāng)前所承擔(dān)的每一項(xiàng)公共管理工作，為實(shí)現(xiàn)無(wú)階級(jí)、無(wú)國(guó)家、無(wú)政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標(biāo)而奉獻(xiàn)有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會(huì)化改革也稱(chēng)得上是朝著這個(gè)遠(yuǎn)大方向努力的一個(gè)工程！

四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系

學(xué)科體系問(wèn)題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點(diǎn)。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說(shuō)已經(jīng)完全解決問(wèn)題了。事實(shí)上，尚有不少問(wèn)題需要深入地研討。其中，一個(gè)帶有根本意義的問(wèn)題，就是公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建問(wèn)題。

公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建需要解決的一個(gè)難題是“界域”問(wèn)題。即這里講的學(xué)科體系是“門(mén)類(lèi)”學(xué)科體系，還是一級(jí)學(xué)科體系，或者是一門(mén)公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個(gè)綜合“三界”（國(guó)家、政府、社會(huì)）的公共管理與分門(mén)別類(lèi)的公共管理的關(guān)系問(wèn)題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個(gè)研討意見(jiàn)。

第7篇

一、公共管理的概念與類(lèi)型辨析

（－）關(guān)于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專(zhuān)家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問(wèn)題上，可謂見(jiàn)仁見(jiàn)智。不說(shuō)中國(guó)，就是“先行者”的西方一些國(guó)家也有類(lèi)似情形，以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。具體說(shuō)來(lái)，是公共管理主體為了解決公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運(yùn)作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對(duì)象及其特點(diǎn)上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對(duì)象是國(guó)家、政府與社會(huì)公共組織的公共事務(wù)及其管理過(guò)程，而工商管理的研究對(duì)象是工商企業(yè)及其經(jīng)營(yíng)過(guò)程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會(huì)公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤(rùn)；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競(jìng)爭(zhēng)性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟(jì)手段；工商管理以經(jīng)濟(jì)手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，更要著力找出二者的差異處，以求對(duì)公共管理有全面的認(rèn)識(shí)。

（二）關(guān)于公共管理類(lèi)型

為了加深對(duì)公共管理概念的認(rèn)識(shí)，我們須進(jìn)一步對(duì)其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對(duì)“一切”有概括性認(rèn)識(shí)，我們又要對(duì)它們作“類(lèi)型”求解。筆者認(rèn)為，就宏觀而論，世上所有的公共事務(wù)可分為三類(lèi)：一是國(guó)家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù)，三是社會(huì)公共事務(wù)。

1．國(guó)家公共事務(wù)。據(jù)英國(guó)《大眾百科全書(shū)》對(duì)國(guó)家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機(jī)構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理。”這是廣義的政府（國(guó)家）觀。應(yīng)當(dāng)指出，這里所指的國(guó)家是特指狹義的國(guó)家，即廣義國(guó)家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國(guó)家公共事務(wù)主要包括維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護(hù)社會(huì)秩序等，側(cè)重于與國(guó)體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類(lèi)型的公共事務(wù)。

2．政府公共事務(wù)。《美國(guó)百科全書(shū)》指出：“政府一詞適應(yīng)于管理團(tuán)體和國(guó)家的機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)。通常它指的是諸如英國(guó)或日本這些民族國(guó)家或其分支如省、市地方政府的組織機(jī)構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對(duì)已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國(guó)家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。由此可見(jiàn)，政府就是一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的治理機(jī)構(gòu)。”應(yīng)當(dāng)指出，這是狹義的政府，它專(zhuān)指一個(gè)國(guó)家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國(guó)家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、國(guó)家安全公共事務(wù)、對(duì)外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財(cái)務(wù)行政公共事務(wù)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。

3．社會(huì)公共事務(wù)。這里的“社會(huì)”并非“人類(lèi)社會(huì)”的廣義“社會(huì)”涵義，而是專(zhuān)指“政府管理社會(huì)”中的中觀的“社會(huì)”，這里的“社會(huì)”，即將社會(huì)管理與政治、經(jīng)濟(jì)管理職能并列的一個(gè)領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會(huì)公共事務(wù)。這種社會(huì)公共事務(wù)主要包括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會(huì)服務(wù)、社會(huì)公用事業(yè)以及維持社會(huì)秩序的公共事務(wù)等。這種類(lèi)型的公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時(shí)這部分社會(huì)公共事務(wù)管理是直接以全體社會(huì)成員為實(shí)施對(duì)象，因此，它所顯示的社會(huì)公共性也最強(qiáng)。

如前所述，公共管理是指公共組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)可以歸納為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)三大類(lèi)，因此，我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國(guó)家公共管理、政府公共管理和社會(huì)公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個(gè)性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個(gè)性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會(huì)性是公共管理的共同內(nèi)涵

如上所述，公共管理是由國(guó)家公共管理、政府公共管理、社會(huì)公共管理構(gòu)成的，因此，“國(guó)家”、“政府”、“社會(huì)”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會(huì)”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對(duì)此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會(huì)性?xún)?nèi)涵

公共管理的主體是國(guó)家、政府和社會(huì)公共組織。下面分別闡釋它們的社會(huì)職能特征。

1．國(guó)家的社會(huì)職能。正如恩格斯所言，國(guó)家不是從來(lái)就有的，國(guó)家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面。而為了使這些對(duì)立方面，這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級(jí)，不致于在無(wú)謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相脫離的力量就是國(guó)家。因此，國(guó)家來(lái)自社會(huì)，國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，是社會(huì)內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。

西方資產(chǎn)階級(jí)政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認(rèn)為國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)契約的結(jié)果。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為，在國(guó)家產(chǎn)生之前，人類(lèi)處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個(gè)人都有運(yùn)用上天賦予他自己的價(jià)值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個(gè)人在運(yùn)用上天給予的權(quán)利去實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值的時(shí)候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個(gè)社會(huì)歸于毀滅，于是人們運(yùn)用理性來(lái)解決沖突。即人們坐下來(lái)協(xié)商，將上天賦予他們實(shí)現(xiàn)自己價(jià)值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權(quán)利讓渡的過(guò)程就是國(guó)家產(chǎn)生的過(guò)程，而這個(gè)“者”就是國(guó)家。

這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動(dòng)的社會(huì)契約學(xué)說(shuō)，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國(guó)家說(shuō)成是人們契約的結(jié)果，從而否認(rèn)了國(guó)家是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對(duì)，但是，它肯定了消除沖突，維護(hù)社會(huì)秩序的社會(huì)契約內(nèi)容。因此，社會(huì)契約理論雖然否認(rèn)了國(guó)家是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)發(fā)展的必然結(jié)果，是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達(dá)了國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，國(guó)家來(lái)自于“社會(huì)契約”的觀點(diǎn)。國(guó)家的產(chǎn)生和存在表明國(guó)家和社會(huì)是不可分的。國(guó)家不是從外部強(qiáng)加給社會(huì)的力量，是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)的結(jié)果，社會(huì)是國(guó)家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國(guó)家的社會(huì)性特征。還有，國(guó)家不僅不是從來(lái)就有的，而且也不會(huì)永遠(yuǎn)存在下去。當(dāng)社會(huì)發(fā)展到具備消滅階級(jí)的條件時(shí)，國(guó)家就隨著階級(jí)的消滅而自行消亡。這也是國(guó)家依賴(lài)社會(huì)的表現(xiàn)。此外，國(guó)家根據(jù)社會(huì)發(fā)展的不同，對(duì)社會(huì)也發(fā)生不同的作用。也就是說(shuō)，國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律而言，社會(huì)越向前發(fā)展，社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強(qiáng)，國(guó)家對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小，作用的強(qiáng)度也越弱。由此，國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢(shì)：在政治統(tǒng)治職能不變的同時(shí)，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴(kuò)展；政治性。統(tǒng)治性職能越來(lái)越依賴(lài)于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮。總之，國(guó)家存在于社會(huì)之中，以社會(huì)的存在為基礎(chǔ)，我們不能離開(kāi)社會(huì)來(lái)談國(guó)家的存在和作用。

2．政府的社會(huì)服務(wù)作用。作為國(guó)家伴生物的政府，與國(guó)家一樣，僅僅同社會(huì)發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來(lái)就有的，也不是要永遠(yuǎn)存在下去。政府作為國(guó)家的一個(gè)重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，而且其對(duì)社會(huì)作用所形成的政府職能，也是以社會(huì)的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展在政府的各個(gè)特性中，注入和融入了不同時(shí)代社會(huì)的具體發(fā)展要求和時(shí)代特征所使然。還有，歷史上政府行使權(quán)力的方式和對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個(gè)人的意志，而是在相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)統(tǒng)治者的要求。如果一個(gè)政府不能有效地吸納、代表和反映社會(huì)對(duì)它的要求，如果一個(gè)政府對(duì)社會(huì)的要求沒(méi)有任何回應(yīng)能力，那么，這個(gè)政府就是一個(gè)沒(méi)有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說(shuō)，政府的生命力來(lái)自于它的社會(huì)服務(wù)作用。西方新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)以社會(huì)公眾的需求為其行為導(dǎo)向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導(dǎo)向，其目的就是為了增強(qiáng)政府適應(yīng)社會(huì)、服務(wù)社會(huì)的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來(lái)的有效舉措。

3．社會(huì)公共組織的社會(huì)性特征。至于社會(huì)事務(wù)的管理者——各種社會(huì)性組織，它們本身就是社會(huì)自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過(guò)在階級(jí)社會(huì)，各種社會(huì)組織是依附于國(guó)家和政府組織的，是作為國(guó)家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級(jí)的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強(qiáng)，這些社會(huì)組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨(dú)立主體。在國(guó)家、政府消亡了的情況下，整個(gè)社會(huì)就將依靠這些社會(huì)性組織來(lái)進(jìn)行自我管理，規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展。只不過(guò)到那時(shí)它們已經(jīng)完全喪失掉了階級(jí)性、政治性。因?yàn)椋趯?duì)人的統(tǒng)治與管理由對(duì)物的管理和對(duì)生產(chǎn)過(guò)程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時(shí)候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，各種社會(huì)組織還不能真正成為獨(dú)立的組織，社會(huì)仍然將處于國(guó)家組織、政府組織與這些社會(huì)組織同時(shí)管理、雙軌運(yùn)行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會(huì)性。隨著我國(guó)政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，政府承擔(dān)的大量社會(huì)職能將更多地由社會(huì)組織去?械！N頤?nbsp;應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)歷史潮流，不斷擴(kuò)大社會(huì)組織的社會(huì)自主性，擴(kuò)大這些組織的社會(huì)性成分，向著它們成為真正的社會(huì)組織遠(yuǎn)大目標(biāo)邁進(jìn)。

（二）公共管理對(duì)象的社會(huì)性公共管理的對(duì)象，即公共管理客體，就是社會(huì)（這是廣義的“社會(huì)”）公共事務(wù)。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會(huì)公共事務(wù)又可分為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)。在這里，可以說(shuō)，公共事務(wù)的公共性和社會(huì)性是同義語(yǔ)。因而，我們研究公共管理對(duì)象的社會(huì)性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對(duì)象的公共特性上來(lái)。

“公共”的對(duì)立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性，可以大略從以下幾個(gè)側(cè)面去分析。

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門(mén)或公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務(wù)的管理者，即公共管理的主體，就是國(guó)家、政府以及社會(huì)各種公共組織。

2．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的性質(zhì)和目的，在于為社會(huì)公眾提供公共利益和公共服務(wù)。

正如所揭示的，國(guó)家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治階級(jí)用來(lái)進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級(jí)剝削和階級(jí)壓迫的社會(huì)之中，運(yùn)用公共權(quán)力所進(jìn)行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會(huì)公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ)，以執(zhí)行社會(huì)性職能為基礎(chǔ)。因?yàn)檫@是國(guó)家、政府賴(lài)以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的社會(huì)職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專(zhuān)制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營(yíng)者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級(jí)性的革命的理論，也從來(lái)沒(méi)有忽視政治統(tǒng)治的社會(huì)性基礎(chǔ)。相反，而是把社會(huì)性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)和對(duì)待。

馬克思、恩格斯在對(duì)資本主義政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了深刻批判的基礎(chǔ)上，揭示資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國(guó)家政權(quán)不過(guò)是管理整個(gè)資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)的委員會(huì)罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的本質(zhì)，而且說(shuō)明了管理資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)是資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的主要特征。只不過(guò)，它的管理方式不同于個(gè)別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過(guò)立法形式進(jìn)行管理并具有強(qiáng)制的性質(zhì)。因此，國(guó)家、政府的公共性（社會(huì)性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個(gè)社會(huì)的正式代表，是社會(huì)在一個(gè)有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會(huì)的利益和意志。

此外，還要認(rèn)識(shí)到，為社會(huì)公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的，也在于為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，有時(shí)甚至實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益本身就是公共任務(wù)，如向貧窮者提供社會(huì)救濟(jì)等。當(dāng)代西方國(guó)家的政府改革運(yùn)動(dòng)，主張以社會(huì)公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)顧客意識(shí)，樹(shù)立服務(wù)對(duì)象為上帝的觀念，正是在這種公共事務(wù)的社會(huì)性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國(guó)家政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固，實(shí)現(xiàn)其自身的利益。

應(yīng)當(dāng)指出，這里講的“公共”、“社會(huì)”是抽象的范疇，現(xiàn)實(shí)的“公共”、“社會(huì)”卻是十分具體的，是依時(shí)間、地點(diǎn)、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級(jí)要做到真正凌駕于社會(huì)、代表整個(gè)“社會(huì)”是不現(xiàn)實(shí)的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來(lái)表述，是很確切的。但其社會(huì)性是顯而易見(jiàn)的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動(dòng)和過(guò)程的社會(huì)性

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的社會(huì)責(zé)任和績(jī)效要求。在公共管理活動(dòng)的績(jī)效方面，公共性要求對(duì)績(jī)效決不能簡(jiǎn)單地用利潤(rùn)或效率標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行衡量，而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿(mǎn)意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué)理論，基于對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo)，忽視了公共行政所應(yīng)肩負(fù)的廣泛的社會(huì)責(zé)任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)代，長(zhǎng)期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無(wú)知和絕望，構(gòu)成對(duì)現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)遵循的兩個(gè)基本目標(biāo)：其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?yīng)。將社會(huì)公平和廣泛的社會(huì)責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價(jià)值目標(biāo)，倡導(dǎo)民主行政，是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻(xiàn)。為此，這一理論也成為了西方國(guó)家政府改革運(yùn)動(dòng)所依據(jù)的一項(xiàng)重要理論。這種強(qiáng)調(diào)政府以社會(huì)公眾的需求?形枷潁?nbsp;稅人以政府實(shí)際的工作結(jié)果而不是以其工作及過(guò)程為納稅尺度的理論，有效地推動(dòng)了政府提高為社會(huì)公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。

2．公共管理事務(wù)和活動(dòng)的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性。社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會(huì)公眾對(duì)政府決策的影響，通過(guò)立法、司法機(jī)構(gòu)對(duì)政府行為的約束，以及通過(guò)各種渠道對(duì)政府活動(dòng)的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實(shí)現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實(shí)施過(guò)程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)合同出租和非國(guó)有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I(yíng)化，將其投放市場(chǎng)，由各個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體和社會(huì)公眾自己來(lái)提供；對(duì)那些不便或不能推向社會(huì)的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)手段，交給社會(huì)公眾承擔(dān)。在實(shí)現(xiàn)公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性方面，也由原來(lái)的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~(yú)缸里生活”，讓社會(huì)公眾知曉，讓立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動(dòng)內(nèi)容，隨時(shí)可以進(jìn)行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行，使得公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性進(jìn)一步增強(qiáng)。上述種種公開(kāi)性、參與性及其非國(guó)有化等關(guān)于

總之，無(wú)論是國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，都是公共事務(wù)的有機(jī)組成部分；無(wú)論是國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，社會(huì)性都是它們的共同性?xún)?nèi)涵、基礎(chǔ)性?xún)?nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會(huì)性特征的內(nèi)涵，并以其為一個(gè)重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實(shí)踐建設(shè)，包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科體系。

三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個(gè)問(wèn)題上面集中闡述了公共管理的社會(huì)性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性?xún)?nèi)涵。國(guó)家是階級(jí)壓迫的工具，一定階級(jí)的國(guó)家機(jī)器（包括政府）是實(shí)現(xiàn)該階級(jí)政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來(lái)國(guó)家、政府都具有鮮明的階級(jí)性、政治性，這已是常識(shí)性的問(wèn)題了。一般而言，就是前述意義上的社會(huì)公共管理組織，也或多或少具有階級(jí)性、政治性的特征，其中不少本身就是社會(huì)政治團(tuán)體，不可能沒(méi)有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個(gè)正確把握社會(huì)性與政治性的關(guān)系問(wèn)題。

（一）公共管理的社會(huì)性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會(huì)性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會(huì)性之中，沒(méi)有社會(huì)性就沒(méi)有政治性。我們研究公共管理政治性時(shí)，一定要明確社會(huì)性的這種基礎(chǔ)地位與作用，堅(jiān)持以是否推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，是否符合社會(huì)發(fā)展方向作為先進(jìn)的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。

2．政治性是社會(huì)性的保證，社會(huì)性以政治性為指導(dǎo)。在階級(jí)社會(huì)和存在著階級(jí)與階級(jí)斗爭(zhēng)的社會(huì)里，沒(méi)有政治性也就很難或者無(wú)法體現(xiàn)社會(huì)性，實(shí)際上，沒(méi)有全面地體現(xiàn)社會(huì)性，在階級(jí)社會(huì)里，不靠國(guó)家、政府把社會(huì)控制在一定的秩序之內(nèi)，社會(huì)難以存在，更不用說(shuō)進(jìn)步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅(jiān)持用先進(jìn)的、科學(xué)的政治去保護(hù)和發(fā)展社會(huì)。

（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標(biāo)邁進(jìn)

公共管理的社會(huì)性與政治性的關(guān)系是相互依存、對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來(lái)看，從時(shí)間論，社會(huì)性比政治性更長(zhǎng)久。因?yàn)閲?guó)家、政府產(chǎn)生之前就有人類(lèi)社會(huì)了，國(guó)家、政府還將隨著階級(jí)的消滅而自行消亡，而社會(huì)將長(zhǎng)期（不是永遠(yuǎn)）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會(huì)”是指人類(lèi)社會(huì)，包括國(guó)家、政府以及社會(huì)上的一切存在，而國(guó)家、政府則是人類(lèi)社會(huì)系統(tǒng)中的一個(gè)或兩個(gè)重要組成部分，簡(jiǎn)言之，社會(huì)性要比政治性寬泛的多。從時(shí)間論，政治性存在于社會(huì)歷史長(zhǎng)河中的一個(gè)漫長(zhǎng)的階段，社會(huì)性的存在比政治性的存在長(zhǎng)久得多。作為一個(gè)徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應(yīng)該著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，著手當(dāng)前，正確地做好當(dāng)前所承擔(dān)的每一項(xiàng)公共管理工作，為實(shí)現(xiàn)無(wú)階級(jí)、無(wú)國(guó)家、無(wú)政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標(biāo)而奉獻(xiàn)有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會(huì)化改革也稱(chēng)得上是朝著這個(gè)遠(yuǎn)大方向努力的一個(gè)工程！

四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系

學(xué)科體系問(wèn)題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點(diǎn)。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說(shuō)已經(jīng)完全解決問(wèn)題了。事實(shí)上，尚有不少問(wèn)題需要深入地研討。其中，一個(gè)帶有根本意義的問(wèn)題，就是公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建問(wèn)題。

公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建需要解決的一個(gè)難題是“界域”問(wèn)題。即這里講的學(xué)科體系是“門(mén)類(lèi)”學(xué)科體系，還是一級(jí)學(xué)科體系，或者是一門(mén)公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個(gè)綜合“三界”（國(guó)家、政府、社會(huì)）的公共管理與分門(mén)別類(lèi)的公共管理的關(guān)系問(wèn)題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個(gè)研討意見(jiàn)。

第8篇

[關(guān)鍵詞]公共管理；社會(huì)化轉(zhuǎn)型；實(shí)踐策略

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.12.110

[中圖分類(lèi)號(hào)]D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2017）12-00-02

1 研究背景

公共管理是指以政府為核心代表的公共部門(mén)整合社會(huì)上存在的各種力量，依法運(yùn)用各種政治、經(jīng)濟(jì)、管理的方法，提高政府的治理能力以及提高社會(huì)公共利益的職能活動(dòng)。公共管理社會(huì)化是指在公共服務(wù)管理和社會(huì)管理事務(wù)中，改變由政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)公共管理方式，引入市場(chǎng)化的管理模式，同時(shí)調(diào)動(dòng)社會(huì)的可利用資源與力量，將政府相關(guān)方面的管理職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移，以降低政府在進(jìn)行公共管理過(guò)程中所形成的管理成本與費(fèi)用，提高管理效率，最終構(gòu)建資源共享且公共管理體制能自行管理的社會(huì)機(jī)制，也是實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)公共管理模式根本性轉(zhuǎn)型的途徑。

在我國(guó)傳統(tǒng)的管理體制下，政府直接控制和管理包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化等所有組織以?xún)?nèi)的社會(huì)組織，導(dǎo)致社會(huì)資源高度集中。實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革后，企業(yè)成為市場(chǎng)的主體，企業(yè)能自主進(jìn)行經(jīng)濟(jì)方面的決策，獨(dú)立承擔(dān)相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所帶來(lái)的效益與風(fēng)險(xiǎn)，而政府的重點(diǎn)將集中社會(huì)資源轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用下提高公共管理水平。因此，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的新型公共管理框架，是變革政府公共管理體制的重點(diǎn)，這為我國(guó)公共管理社會(huì)化轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了積極的社會(huì)條件。截至2014年末，我國(guó)共有法人單位510.7萬(wàn)個(gè)。其中，企業(yè)法人302.6萬(wàn)個(gè)，占59.2%；機(jī)關(guān)、事業(yè)法人102.6萬(wàn)個(gè)，占20.1%；社會(huì)團(tuán)體法人10.6萬(wàn)個(gè)，占2.1%；居（村）委會(huì)79.2萬(wàn)個(gè)，占15.6%；其他法人15.7萬(wàn)個(gè)，占3%。公共管理從政府干預(yù)的管理模式轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)參與的管理模式，這種轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略為社會(huì)公共利益提供了保障，有利于推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展，同時(shí)能夠滿(mǎn)足民眾對(duì)政府公共事務(wù)管理日益增長(zhǎng)的需求。我國(guó)公共管理社會(huì)化轉(zhuǎn)型在社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的條件下，在實(shí)踐過(guò)程中，不斷完善，其實(shí)踐策略也漸漸明晰。

2 逐步轉(zhuǎn)變政府的管理職能

我國(guó)社會(huì)主義改革能夠取得巨大的成功，其原因是我國(guó)的社會(huì)主義改革是“一個(gè)通過(guò)試點(diǎn)糾錯(cuò)，積累經(jīng)驗(yàn)，循序漸進(jìn)的、分階段的、由局部到整體逐步展開(kāi)的過(guò)程”，也是“一個(gè)先易后難、先后中心、先微觀后宏觀不斷取得突破性進(jìn)展的不可逆進(jìn)程”。而我國(guó)公共管理社會(huì)化轉(zhuǎn)型的核心在于政府管理體制改革創(chuàng)新的相關(guān)因素，因此，相關(guān)人員必須總結(jié)原有的經(jīng)驗(yàn)、穩(wěn)步推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，為我國(guó)公共管理社會(huì)化轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)。我國(guó)在實(shí)現(xiàn)公共管理社會(huì)化轉(zhuǎn)型的過(guò)程中獲得了顯著的成效，比如：實(shí)行黨政職能分工，建立基層人民群眾自治組織，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，深化行政管理體制改革等，這些記錄了政府職能在公共管理社會(huì)化轉(zhuǎn)型中不斷轉(zhuǎn)變的過(guò)程。這種漸進(jìn)式的根本在于黨的正確領(lǐng)導(dǎo)原則與方向，適應(yīng)我國(guó)獨(dú)特的政府主導(dǎo)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式的發(fā)展要求，完美體現(xiàn)了改革、穩(wěn)定與發(fā)展的有機(jī)融合與辯證統(tǒng)一。

在我國(guó)公共管理社會(huì)化轉(zhuǎn)型的過(guò)程中仍有不容忽視的問(wèn)題，阻撓轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略的實(shí)施。為全面貫徹落實(shí)公共管理社會(huì)化轉(zhuǎn)型策略，需從以下三點(diǎn)著力：

推動(dòng)事業(yè)單位社會(huì)化改革。對(duì)除民辦事業(yè)單位以外的管理體制復(fù)雜的事業(yè)單位進(jìn)行全面改革，實(shí)行政事分開(kāi)，使事業(yè)單位走向公共管理社會(huì)化的道路，推進(jìn)事I單位社會(huì)化。

推動(dòng)行政化團(tuán)體組織社會(huì)化改革。我國(guó)行政化社團(tuán)組織屬于民間組織，其擔(dān)負(fù)著巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，且社團(tuán)由于其公共服務(wù)的質(zhì)量不高，使其在一定程度上無(wú)法保障群眾的基本利益。因此，這些行政化組織應(yīng)該實(shí)現(xiàn)政社分開(kāi)，在一定的范圍內(nèi)獨(dú)立自主地實(shí)行管理章程，比如：自定管理人員、自選領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)費(fèi)自理等。政府對(duì)行政化社團(tuán)組織的管理力度逐漸削弱，主要是監(jiān)督社團(tuán)組織的發(fā)展方向，監(jiān)督其是否依法舉辦社團(tuán)活動(dòng)，規(guī)范其組織活動(dòng)的行為過(guò)程，提高其對(duì)人民群眾實(shí)行公共服務(wù)的服務(wù)水平，使其為社會(huì)、為大眾提供更多優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，滿(mǎn)足群眾的要求。

推動(dòng)政府專(zhuān)門(mén)經(jīng)濟(jì)部門(mén)的社會(huì)化改革。政府專(zhuān)門(mén)經(jīng)濟(jì)部門(mén)屬于事業(yè)單位，是比較特殊的種類(lèi)。專(zhuān)門(mén)經(jīng)濟(jì)部門(mén)的社會(huì)化改革主要是對(duì)其大部分的專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)進(jìn)行改革，其行政管理職能由政府進(jìn)行承接，專(zhuān)門(mén)的技術(shù)工作交由社會(huì)、市場(chǎng)來(lái)承接，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，使專(zhuān)門(mén)經(jīng)濟(jì)部門(mén)實(shí)現(xiàn)公共管理的社會(huì)化。

3 發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的效用

以大部分的實(shí)例角度出發(fā)，可得出政府部門(mén)提供的公共管理事務(wù)以及服務(wù)工作往往缺乏效率，而在市場(chǎng)機(jī)制下的公共服務(wù)是在“一雙看不見(jiàn)的手”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)控下實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的有效配置。公共管理社會(huì)化轉(zhuǎn)型是在政府決定公共服務(wù)數(shù)量與質(zhì)量的基礎(chǔ)上，利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則來(lái)提高公共服務(wù)的供給效率。

政府在公共管理過(guò)程中必須重視市場(chǎng)機(jī)制的引入，打破許多公共服務(wù)設(shè)施由政府壟斷的局面，把能夠進(jìn)行市場(chǎng)性的投資、開(kāi)展市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公共服務(wù)項(xiàng)目，通過(guò)招投標(biāo)等方式在政府監(jiān)督的前提下交由私營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，以促進(jìn)社會(huì)效益最大化，獲得政府、企業(yè)、群眾三方的滿(mǎn)意。公共管理的社會(huì)化大體可分為三個(gè)部分：

第9篇

關(guān)鍵詞：政府質(zhì)量管理目標(biāo)模式

客觀地說(shuō)，當(dāng)前學(xué)術(shù)界熱衷討論并在政府積極實(shí)踐的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”仍沒(méi)有完全脫離企業(yè)型模式的窠臼，只是隨著社會(huì)對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量要求的提高而進(jìn)一步突出了“顧客導(dǎo)向”、“服務(wù)導(dǎo)向”的內(nèi)容，體現(xiàn)了質(zhì)量管理與現(xiàn)代公共管理的契合點(diǎn)。可見(jiàn)，政府質(zhì)量管理在現(xiàn)代意義上的目標(biāo)模式是顧客導(dǎo)向的服務(wù)型模式，其核心是公共管理職能和方式的轉(zhuǎn)型。結(jié)合我國(guó)公共管理的實(shí)際情況，包含以下幾個(gè)方面的轉(zhuǎn)變：

一、由等級(jí)管理向參與管理轉(zhuǎn)變

我國(guó)傳統(tǒng)的公共管理體制等級(jí)森嚴(yán)，個(gè)人的人格權(quán)威往往高于其職務(wù)權(quán)威，“官大一級(jí)壓死人”的現(xiàn)象比較普遍；上下級(jí)之間也存在類(lèi)似現(xiàn)象。

公共管理過(guò)程充斥著上行下效、惟命是從、只對(duì)人不對(duì)事的思維和行為傾向。這一傳統(tǒng)造成了我國(guó)公共管理無(wú)的放矢、盲目指揮、高成本、低效率的現(xiàn)狀。社會(huì)利益結(jié)構(gòu)分化使利益主體形成強(qiáng)烈的主體意識(shí)和利益意識(shí)，要求實(shí)現(xiàn)公共管理的科學(xué)化和高效化，以現(xiàn)代化的決策模式和執(zhí)行手段為社會(huì)提供公共產(chǎn)品服務(wù)。這就要求充分發(fā)揮政府內(nèi)部一般人員和低級(jí)機(jī)關(guān)以及社會(huì)組織和公眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，參與公共決策的制定和執(zhí)行過(guò)程。

二、由依人管理向依法管理轉(zhuǎn)變

我國(guó)傳統(tǒng)公共管理體制中與等級(jí)觀念緊密相聯(lián)的是人治觀念。“官本位”觀念和“官大學(xué)問(wèn)大”的觀念結(jié)合在一起，更強(qiáng)化了這種人治傳統(tǒng)。其必然結(jié)果是導(dǎo)致公共管理中的經(jīng)驗(yàn)主義傾向和“人情風(fēng)”盛行。經(jīng)驗(yàn)主義扼殺了管理創(chuàng)新，助長(zhǎng)了；人情風(fēng)置原則于不顧，混淆了公私界限。人治傳統(tǒng)反過(guò)來(lái)又強(qiáng)化了“官本位”色彩，以致有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象普遍存在，腐敗現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的勃興和利益結(jié)構(gòu)的分化為法治型行政體制的確立提供了契機(jī)，要求政府在保持合理的自律機(jī)制的同時(shí)，注重發(fā)揮以健全法制、依法行政為核心的他律機(jī)制的制約作用。

三、由控制管理向調(diào)節(jié)管理轉(zhuǎn)變

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府對(duì)整個(gè)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等領(lǐng)域?qū)嵭懈叨瓤刂疲斐晒残袨榈膰?yán)重失范。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求規(guī)范公共管理行為，一方面，應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控職能、計(jì)劃指導(dǎo)職能和監(jiān)督協(xié)調(diào)職能，使其成為公共政策的制定者、監(jiān)管者，而不是既充當(dāng)干預(yù)者、仲裁者，又是市場(chǎng)的直接參與者；另一方面，公共管理職能應(yīng)體現(xiàn)更多的公共性，即提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、提高社會(huì)保障和就業(yè)水平。政府參與市場(chǎng)的方式，要以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主，調(diào)整公共投資方向，增強(qiáng)公共投資的帶動(dòng)作用。

四、由集權(quán)管理向分權(quán)管理轉(zhuǎn)變

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在政治上的集中表現(xiàn)就是中央高度集權(quán)，公共管理體制中的集權(quán)傳統(tǒng)主要體現(xiàn)在中央向地方高度集權(quán)。在其影響下，我國(guó)的公共管理系統(tǒng)不可避免地產(chǎn)生了角色錯(cuò)位、功能失調(diào)以及邊界模糊等諸多問(wèn)題，嚴(yán)重束縛了公共管理體制的深入發(fā)展。同時(shí)，集權(quán)性質(zhì)的公共管理體制也難以充分調(diào)動(dòng)地方的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，致使資源配置失當(dāng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展失序。社會(huì)利益結(jié)構(gòu)分化使利益主體與政府之間的關(guān)系帶有某種自愿契約的性質(zhì)，地方政府為謀求社會(huì)公眾的信任和支持，傾向于尋找發(fā)展經(jīng)濟(jì)與提供服務(wù)的最佳結(jié)合點(diǎn)。它們?cè)诓粩嘣鰪?qiáng)其公共精神和服務(wù)意識(shí)的同時(shí)，必然要求相應(yīng)的中央政府在更大程度上的放權(quán)、分權(quán)。

五、由包攬管理向服務(wù)管理轉(zhuǎn)變

隨著國(guó)民待遇、貿(mào)易自由化與公平競(jìng)爭(zhēng)等原則的實(shí)施，政府通過(guò)行政命令壟斷經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)資源要回歸社會(huì)重新配置。公共管理的職能主要是掌舵而不是劃槳，是整合社會(huì)的公共資源以滿(mǎn)足社會(huì)公眾的需要。因此，政府應(yīng)通過(guò)廣泛授權(quán)和分權(quán)的方式，把原先承擔(dān)的一部分事務(wù)交給公民社會(huì)，或各種私人部門(mén)和社會(huì)中介組織以及社區(qū)、家庭、學(xué)校、志愿者組織等，讓他們通過(guò)與政府在特定的領(lǐng)域的合作來(lái)分擔(dān)公共管理責(zé)任，以建立起對(duì)公共事務(wù)的多中心治理。

六、由政治導(dǎo)向向公眾導(dǎo)向轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)公共管理的政治性突出，存在著只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，不對(duì)下級(jí)特別是公眾負(fù)責(zé)的傾向。現(xiàn)代公共管理的理論和實(shí)踐表明，公眾信任是公共管理合法性的本質(zhì)，也是政府履行公共管理職責(zé)的根本。政府應(yīng)該以公眾的需求為導(dǎo)向，并向其提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。公眾滿(mǎn)意程度應(yīng)成為衡量現(xiàn)代公共管理績(jī)效的一個(gè)根本依據(jù)。基于此，政府應(yīng)該通過(guò)多為公眾辦實(shí)事、辦好事，在社會(huì)公眾中樹(shù)立良好的形象。

七、由擴(kuò)張管理向自律管理轉(zhuǎn)變

我國(guó)政府的過(guò)度膨脹是人所共知的事實(shí)，表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)的膨脹和人員的增加。這種擴(kuò)張伴隨著公共管理事務(wù)的增多，有其必然性的一面。但我國(guó)政府?dāng)U張如此之快，在世界各國(guó)都是少見(jiàn)的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，建國(guó)之初我國(guó)的官民比例是1∶600，而現(xiàn)在是1∶34，增長(zhǎng)了17倍；20世紀(jì)80年代的行政事業(yè)費(fèi)開(kāi)支是404億元，90年代超過(guò)1400億元，增長(zhǎng)了2.5倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期財(cái)政收入增長(zhǎng)的速度。公共機(jī)構(gòu)和人員的膨脹，使國(guó)家公共管理費(fèi)用急劇增加，加重了社會(huì)的負(fù)擔(dān)。隨著社會(huì)利益主體利益意識(shí)的增強(qiáng)，國(guó)家與社會(huì)在利益博弈過(guò)程中的優(yōu)勢(shì)已愈來(lái)愈不明顯，愈來(lái)愈難以維持管理費(fèi)用支出。鑒于此，我國(guó)有必要建立廉價(jià)的政府，在公共管理體制中增強(qiáng)自律成份，形成系統(tǒng)內(nèi)的動(dòng)態(tài)平衡機(jī)制。

八、由過(guò)程管理向結(jié)果管理轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)公共管理往往只注重過(guò)程而忽視結(jié)果，造成許多浪費(fèi)。究其實(shí)質(zhì)而言，公共管理應(yīng)力求以較小的投入獲取較大的收益，實(shí)現(xiàn)公共管理的高效化。政府必須重視其對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，既要注重資源配置的有效性，又要考慮利益分配的公平性。政府要致力于以相對(duì)低廉的成本為社會(huì)提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)。從質(zhì)量管理的角度來(lái)說(shuō)，公共資源配置效果要與管理人員的業(yè)績(jī)聯(lián)系起來(lái)，強(qiáng)調(diào)按照業(yè)績(jī)進(jìn)行管理和付酬，建立企業(yè)型政府。

九、由封閉管理向開(kāi)放管理轉(zhuǎn)變

與根深蒂固的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系，我國(guó)傳統(tǒng)公共管理體制的封閉性、保守性和排外性非常明顯，主要表現(xiàn)為部門(mén)主義和地方主義。公共管理系統(tǒng)中各部門(mén)、各地方各自為政、條塊分割，致力于追求本部門(mén)、本地方利益的最大化，而不是以國(guó)家的整體利益為重。同時(shí)，系統(tǒng)也很少與社會(huì)其它系統(tǒng)交流，公共管理缺乏必要的信度和效度。由于社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的分化，社會(huì)系統(tǒng)的異質(zhì)性空前增加，有關(guān)社會(huì)系統(tǒng)運(yùn)行的信息種類(lèi)和數(shù)量空前增多。相應(yīng)地就要求公共管理系統(tǒng)內(nèi)部各組成部分統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、互相配合，克服各種形式的部門(mén)主義和地方主義，而且還要與外部系統(tǒng)加強(qiáng)聯(lián)系，擴(kuò)大交流，協(xié)調(diào)發(fā)展。在公共管理上，要用普遍主義取代保護(hù)主義，用進(jìn)取外向的開(kāi)放意識(shí)取代故步自封、畫(huà)地為牢的封閉意識(shí)。wWw.gWyoO

十、由常規(guī)管理向創(chuàng)新管理轉(zhuǎn)變

公眾的政治民主意識(shí)和主體意識(shí)不斷提高，對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量要求越來(lái)越高的情況下，公共管理也要不斷創(chuàng)新，以進(jìn)一步改進(jìn)公共管理的技術(shù)和手段。在管理技術(shù)上，要向辦公自動(dòng)化邁進(jìn)，逐步實(shí)現(xiàn)公共管理技術(shù)的現(xiàn)代化，為公共決策和執(zhí)行創(chuàng)造有利的條件。積極推進(jìn)政府上網(wǎng)工程，不斷提高公共管理的透明度，提供公眾參與公共管理的多種渠道。在管理手段上，要合理運(yùn)用工作激勵(lì)、成果激勵(lì)、教育激勵(lì)等激勵(lì)措施，充分調(diào)動(dòng)政府內(nèi)部工作人員的積極性，激發(fā)其內(nèi)在的工作熱情，形成以實(shí)績(jī)?cè)u(píng)優(yōu)劣的平等競(jìng)爭(zhēng)局面，不斷提高工作人員的思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。同時(shí)也要注重發(fā)現(xiàn)和及時(shí)宣傳好的典型，通過(guò)標(biāo)桿管理增強(qiáng)其創(chuàng)新取向和進(jìn)取精神。

參考文獻(xiàn)：

1.尤建新，張建同，杜學(xué)美.質(zhì)量管理學(xué).科學(xué)出版社，2003

2.王家合.行政文化創(chuàng)新的成本約束及其道路選擇.學(xué)術(shù)交流，2003(3)

第10篇

摘要：從闡述新公共管理運(yùn)動(dòng)的主要思想入手，結(jié)合高校準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特征，分析當(dāng)前學(xué)校管理中存在的問(wèn)題，并從公共管理研究范式的角度，探討對(duì)我國(guó)高等教育改革進(jìn)程的影響，其目的是從中獲得對(duì)我國(guó)高等教育管理改革的啟示。

關(guān)鍵詞：新公共管理范式；高校管理；影響

從20世紀(jì)80年代初開(kāi)始，西方各國(guó)掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大且曠日持久的政府改革運(yùn)動(dòng)。盡管各國(guó)改革的性質(zhì)、規(guī)模和途徑不同，但都有一個(gè)共同議程，即“新公共管理”或“管理主義”范式。隨著市場(chǎng)機(jī)制的不斷發(fā)育成熟，行政體制改革的深化以及政府職能的轉(zhuǎn)變，我國(guó)高等教育管理的實(shí)踐模式和研究領(lǐng)域的理論體系都亟待進(jìn)一步創(chuàng)新。因此，研究當(dāng)代西方“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的理論和實(shí)踐，借鑒其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，吸取其理論成就，對(duì)我國(guó)高等教育管理改革無(wú)疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、新公共管理范式的主要思想

新公共管理學(xué)以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)，將私營(yíng)部門(mén)成功的管理方法和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制廣泛運(yùn)用到公共部門(mén)。它是西方特定的政治、經(jīng)濟(jì)條件下的產(chǎn)物，在一定程度上反映了公共行政管理發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)。根據(jù)西方學(xué)者格里爾和蓋布勒等人的論述，新公共管理運(yùn)動(dòng)主要有以下幾個(gè)方面的主要思想。

1．政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃漿

新公共管理主張政府在行政管理中應(yīng)是制定政策而不是執(zhí)行政策，政府只起掌舵作用而不是劃漿作用。這樣可以縮小政府規(guī)模，減少開(kāi)支，提高效率。新公共管理認(rèn)為，有效的政府并不是一個(gè)實(shí)干的政府，也不是一個(gè)執(zhí)行的政府，而是一個(gè)能夠治理并且善于治理的政府。

2．政府服務(wù)應(yīng)以顧客或市場(chǎng)為導(dǎo)向

新公共管理認(rèn)為政府應(yīng)以顧客或市場(chǎng)為導(dǎo)向，從而改變傳統(tǒng)行政模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，對(duì)政府職能和社會(huì)職能重新進(jìn)行定位。市場(chǎng)不僅在私營(yíng)部門(mén)內(nèi)存在，而且也在公共部門(mén)內(nèi)存在。政府不再是凌駕于社會(huì)之上的官僚機(jī)構(gòu)，而是負(fù)有責(zé)任的企業(yè)家，公民則是其顧客或客戶(hù)。企業(yè)家式的政府應(yīng)是以顧客的需求為導(dǎo)向并提供較高服務(wù)效率的政府。

3．政府應(yīng)采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理

政府組織是典型的等級(jí)分明的集權(quán)結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)將政府組織劃分為許多層級(jí)條塊。人們認(rèn)同自己所屬的基層組織，跨組織之間的交流及其困難，使得政府機(jī)構(gòu)不能對(duì)新情況做出反應(yīng)。企業(yè)界經(jīng)理采用分權(quán)的方法，通過(guò)減少層級(jí)、授權(quán)和分散決策權(quán)的辦法迅速做出反應(yīng)，從而有效地解決問(wèn)題。因此，政府也應(yīng)該通過(guò)減少層級(jí)、授權(quán)和分散決策權(quán)的辦法迅速做出反應(yīng)。

4．政府應(yīng)采用私營(yíng)部門(mén)成功的手段和經(jīng)驗(yàn)

與傳統(tǒng)的公共行政部門(mén)排斥私營(yíng)部門(mén)管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營(yíng)部門(mén)成功的手段和經(jīng)驗(yàn)。如重視成本效率分析、全面質(zhì)量管理、強(qiáng)調(diào)降低成本、提高效率等。

5．政府應(yīng)在公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

新公共管理認(rèn)為，政府管理應(yīng)廣泛引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，讓更多的私營(yíng)部門(mén)參與公共服務(wù)的供給。運(yùn)用這種方式將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府公共管理中去，從而提高服務(wù)供給的質(zhì)量與效率。因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)有利于提高工作效率，有利于優(yōu)化服務(wù)態(tài)度，有利于激發(fā)創(chuàng)新意識(shí)。

6．政府應(yīng)重視公共管理的效率、效果和質(zhì)量

傳統(tǒng)的公共行政注重的是投入而不是結(jié)果。新公共管理根據(jù)交易成本理論，認(rèn)為政府應(yīng)重視管理活動(dòng)的產(chǎn)生與結(jié)果，應(yīng)關(guān)心公共部門(mén)直接提供服務(wù)的效率和質(zhì)量，應(yīng)主動(dòng)靈活對(duì)外界情況的變化以及不同利益的需求作出富有成效的反應(yīng)。因此，新公共管理主張政府管理的資源配置應(yīng)與人員的業(yè)績(jī)效果聯(lián)系起來(lái)，強(qiáng)調(diào)按業(yè)績(jī)而不是按目標(biāo)進(jìn)行管理，按業(yè)績(jī)而不是任務(wù)付酬。

二、當(dāng)前高等教育管理存在的主要問(wèn)題

由于長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式的影響，我國(guó)高校管理的觀念、方法、體系比較傳統(tǒng)和陳舊，同社會(huì)主義市場(chǎng)機(jī)制的需求相比，同高等教育大眾化的發(fā)展要求相比，還存在很多不相適應(yīng)的地方，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第11篇

(一）企業(yè)化政府模式

企業(yè)化政府模式是公共行政和私人行政的結(jié)合。在西方國(guó)家，大多實(shí)行三權(quán)分立，也就是行政、司法、立法三權(quán)分立，三權(quán)互相牽制。而這里的行政，是國(guó)家政府以國(guó)家為后盾，通過(guò)公共行政部門(mén)履行公共職能以實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的活動(dòng)稱(chēng)之為公共管理。私人行政是指企事業(yè)單位對(duì)單位內(nèi)部的管理活動(dòng)。公共行政與私人行政在管理方式、管理目的上存在諸多的差別。正是因?yàn)檫@種差別的存在，所以?xún)煞N管理模式可以相互借鑒、相互融合。企業(yè)化政府模式正是公共行政與私人行政的有機(jī)結(jié)合。企業(yè)化政府是社區(qū)擁有的政府，政府更多的不是通過(guò)一味的壓制，而是深人到人民群眾中去，了解人民群眾的所思所想，讓民眾能夠顧直接的感受到政府的關(guān)懷。

(二）參與政府模式

參與政府模式也稱(chēng)之為授權(quán)政府模式，顧名思義就是將行政權(quán)下放。在政府組織架構(gòu)中，分為高中低層，甚至是更多的層級(jí)，但是我們知道基層工作人員和基層部門(mén)是政府組織架構(gòu)中數(shù)量最多的團(tuán)體，也是直接和民眾接觸的團(tuán)體，所以他們往往代表著政府的形象。因?yàn)槊癖娪龅絾?wèn)題，首先找的是基層工作人員，一般也是基層工作人員為他們解決問(wèn)題，那么工作人員的態(tài)度與問(wèn)題解決的好壞就直接決定了民眾對(duì)政府的看法、支持，以及政府的公信力、威信力等。正是如此，參與政府模式主張應(yīng)該將權(quán)力下放，減少政府組織機(jī)構(gòu)層級(jí)，通小高級(jí)政府人員與基層政府人員之間的距離。這樣高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)可以更有效的掌握民眾的情況，也能更有效的解決民眾的問(wèn)題，提高辦事效率以及政府的公信力。

(三）靈活政府模式

靈活政府模式調(diào)整的是政府組織和政府雇員之間的關(guān)系。在傳統(tǒng)的行政體制下，政府雇員是終身制，也就是一旦進(jìn)人政府機(jī)構(gòu)內(nèi)，只要不犯重大錯(cuò)誤，不對(duì)民國(guó)經(jīng)濟(jì)或者國(guó)家財(cái)產(chǎn)造成重大損失，自己愿意可以一直工作至退休。這樣一種政府模式，從保證政府雇員的忠誠(chéng)度以及積累政府雇員的工作經(jīng)驗(yàn)等上來(lái)說(shuō)是有促進(jìn)作用的，但是，長(zhǎng)期處于傳統(tǒng)的行政體制下，“干多干少一個(gè)樣”的思想觀念會(huì)慢慢產(chǎn)生，政府雇員的惰性也會(huì)逐漸形成，不利于我國(guó)政府的與時(shí)俱進(jìn)與迎接挑戰(zhàn)。所以，靈活政府模式倡導(dǎo)是在這種一種任職終身制的模式下引人一種更為靈活的行政模式，例如：采用臨時(shí)雇傭制。可以通過(guò)雇傭的形式招聘一批工作人員來(lái)從事特定的工作，當(dāng)工作完成以后或者聘用期限結(jié)束|t，該工作人員即離開(kāi)。這樣，這樣即可改善政府組織狀況，同時(shí)還可&培養(yǎng)政府快速應(yīng)變的能力。

(四）放松規(guī)制政府模式

放松規(guī)制政府模式也稱(chēng)之為解除管制政府模式或非管制政府模式。放松規(guī)制政府模式其主要調(diào)整的是政府和公務(wù)員、政府和民眾的關(guān)系。在傳統(tǒng)的行政體制中，公務(wù)員必須依章辦事，嚴(yán)格的受到程序的限制，其對(duì)于決策更改的權(quán)力非常的小，因此，公務(wù)員工作的積極性、創(chuàng)造性以及自身潛能的發(fā)掘都受到嚴(yán)重的束縛。長(zhǎng)此以往，公務(wù)員對(duì)工作的態(tài)度就變得對(duì)工作沒(méi)有熱愛(ài)。而在這樣的一種模式下，需要辦事的民眾也是深受繁瑣的程序之苦，在辦理一項(xiàng)事情之時(shí)，往往需要經(jīng)過(guò)一整套的程序，時(shí)間、精力都耗費(fèi)了不少。所以，民眾對(duì)這樣的一種行政模式也不甚贊同。放松規(guī)制政府模式倡導(dǎo)的就是減少行政程序或手續(xù)，讓公務(wù)員有更多的決策權(quán)，以及變更的權(quán)力。

二、公共管理主要模式分析

(一)公共管理的干預(yù)模式

公共管理的干預(yù)模式又稱(chēng)官僚模式、科層模式，是一種政府通過(guò)龐大的官僚組織對(duì)社會(huì)生活進(jìn)行全面干預(yù)和壟斷公共管理過(guò)程的公共管理模式。在這樣一種公共管理模式下，市場(chǎng)對(duì)公共管理的方式是間接的。公共管理產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)是20世紀(jì)20年代，馬克斯的官僚模型。在干預(yù)模式下，人們一天的生活都在政府的干預(yù)之下，從一睜眼到睡覺(jué)期間，哪怕是睡覺(jué)時(shí)間，都受到政府的干涉。在公共管理干預(yù)模式發(fā)展的30多年間，由于政府行政環(huán)境的大幅度變化，此種模式的弊端逐漸顯露出來(lái)，所以人們?cè)絹?lái)越趨向于市場(chǎng)模式的公共管理。

(二）公共管理的市場(chǎng)模式

公共管理的市場(chǎng)模式即為將政府管理與市場(chǎng)管理相結(jié)合，政府與市場(chǎng)分權(quán)。政府與市場(chǎng)分權(quán)最明顯的表現(xiàn)就在于公共服務(wù)的收費(fèi)制度，例如：醫(yī)療服務(wù)、衛(wèi)生服務(wù)等，這些公共服務(wù)的收費(fèi)制度，可以有效地提高資源的利用率，同時(shí)提髙公共管理人員進(jìn)行公共管理的積極性與創(chuàng)造性。公共管理市場(chǎng)模式的理論基礎(chǔ)是公共選擇理論和新公共管理理論。所謂的公共選擇理論是指公共選擇的是由政府來(lái)進(jìn)行的，也就是非市場(chǎng)主體。政府制度和市場(chǎng)制度中的行為都有一個(gè)共同點(diǎn)--追求利益。在這種利益追逐下，不管是官僚機(jī)構(gòu)還是一般的企事業(yè)單位，其設(shè)立也許只是為了謀求某種利益。所以，純粹的通過(guò)市場(chǎng)管理來(lái)進(jìn)行公共管理的模式也是行不通的。而公共管理的市場(chǎng)模式倡導(dǎo)的是將市場(chǎng)與政府相結(jié)合來(lái)進(jìn)行公共管理的一種模式。

三、我國(guó)公共管理模式的選擇及公共管理的社會(huì)化

通過(guò)對(duì)不同公共管理模式的分析，可以得出，不同的時(shí)期應(yīng)該適用不同的管理模式，我國(guó)現(xiàn)在在政府或者說(shuō)公共管理模式中存在三個(gè)問(wèn)題：（1)官僚體制嚴(yán)重；（2）社會(huì)公共問(wèn)題凸出；（3)政府在公共管理中的智能作用不突出。這三個(gè)問(wèn)題的存在決定了我國(guó)公共管理模式必須以解決這三個(gè)問(wèn)題為前提，所以，我國(guó)可以采用“引導(dǎo)政府模式”的公共管理模式。所謂的引導(dǎo)政府模式即充分發(fā)揮政府在公共管理中的組織、協(xié)調(diào)作用，但是具體的事務(wù)則以市場(chǎng)運(yùn)作的方式發(fā)揮政府外的職能。我國(guó)政府職能機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期失衡，積累了諸多的社會(huì)公共問(wèn)題，如：公共服務(wù)和公共設(shè)施問(wèn)題；環(huán)境問(wèn)題；人口老齡化問(wèn)題等。這些問(wèn)題的解決都需要政府發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，同時(shí)也需要引進(jìn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)作用。從而在宏觀上和微觀上都很好的予以掌控。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)正處于社會(huì)的轉(zhuǎn)軌變型期，不管是市場(chǎng)體制還是同市場(chǎng)體制想配合的行政體制都沒(méi)有建立起來(lái)，這是我國(guó)目前公共管理中面臨的現(xiàn)狀。封建官僚制的遺存是我國(guó)行政管理中存在的很大問(wèn)題，官僚制的存在一來(lái)降低了公務(wù)員工作的積極性以及工作的熱情，不利于行政管理管理工作的開(kāi)展，二來(lái)繁雜的程序和手續(xù)也阻礙了民眾與政府的溝通，不利于民眾和政府之間關(guān)系的培養(yǎng)。所以，我國(guó)公共管理模式一定要在既能夠把握住宏觀調(diào)控，又能夠充分的發(fā)揮市場(chǎng)的靈活性作用。將政府宏觀調(diào)控的能力和作用與市場(chǎng)的靈活相結(jié)合。

第12篇

一、公共管理理論的主要內(nèi)容和基本特征

（一）公共管理管理的主體。公共管理由政府部門(mén)的管理與其他公共管理兩項(xiàng)主體部分組成，對(duì)政府部門(mén)的管理就是對(duì)國(guó)家公共機(jī)關(guān)進(jìn)行的管理，其他公共管理指的是對(duì)除了政府部門(mén)以外的其他公共組織部門(mén)。簡(jiǎn)單的理解就是，人們?cè)谌粘Ｉ钪械墓矆?chǎng)所，如果不對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格管理，社會(huì)將會(huì)變得混亂不堪。

（二）公共管理的基本特征。公共管理就是具有公共服務(wù)性，一切從群眾的角度考慮，從群眾的經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，把群眾看作是顧客，顧客的滿(mǎn)意程度作為對(duì)社會(huì)公共管理的衡量標(biāo)準(zhǔn)，從而進(jìn)一步提高公共管理能力。公共管理就是對(duì)政府部門(mén)進(jìn)行嚴(yán)格的管理，把政府部門(mén)與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與群眾利益結(jié)合起來(lái)，充分發(fā)揮政府對(duì)社會(huì)該盡的責(zé)任和義務(wù)，而且對(duì)政府部門(mén)的成績(jī)效益也進(jìn)行嚴(yán)格要求。并且公共管理對(duì)政府部門(mén)的教育目標(biāo)具有很強(qiáng)的社會(huì)實(shí)踐性，同時(shí)公共管理是一種具有公共服務(wù)能力的職業(yè)，把公共管理的人員當(dāng)做對(duì)職業(yè)的實(shí)踐者，這些都是公共管理的主要特征。

二、公共管理理論在稅務(wù)行政管理中所體現(xiàn)的應(yīng)用價(jià)值

（一）公共管理能夠完善稅務(wù)行政組織機(jī)構(gòu)，進(jìn)行合理布局。一個(gè)合格的稅務(wù)行政組織機(jī)構(gòu)是在進(jìn)行稅收管理應(yīng)用工作時(shí)，能夠有一個(gè)合理的布局，把稅務(wù)行政機(jī)構(gòu)的每個(gè)人員應(yīng)做的工作能夠進(jìn)行具體的安排，對(duì)稅收進(jìn)行合理布局是對(duì)稅務(wù)行政以前的布局進(jìn)行重新整合，把具有相同工作的部門(mén)合并成一個(gè)管理幅度大的組織機(jī)構(gòu)，以便于稅收人員之間對(duì)稅收任務(wù)進(jìn)行相互溝通與合作，遷移各項(xiàng)稅收任務(wù)，簡(jiǎn)化稅收的程序，從而減輕行政管理的稅收負(fù)擔(dān)。

（二）公共管理能夠?qū)Χ悇?wù)行政優(yōu)化稅收服務(wù)。由于稅務(wù)行政管理一般都是把國(guó)家賦予的稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)體現(xiàn)在了為群眾進(jìn)行公共服務(wù)上，公共管理由于對(duì)群眾的了解，要求稅務(wù)行政機(jī)關(guān)在對(duì)群眾進(jìn)行稅收時(shí)，能夠更加人性化，對(duì)于各個(gè)企業(yè)的老板，領(lǐng)導(dǎo)以及許多賺錢(qián)能力強(qiáng)的人群，他們所納的稅要比員工以及賺錢(qián)能力低的人群納的稅要高，能夠使稅務(wù)行政管理應(yīng)用中實(shí)現(xiàn)人性化稅收。

（三）公共管理體現(xiàn)稅務(wù)行政改進(jìn)運(yùn)行機(jī)制，提高工作效率的價(jià)值。公共管理能夠提高稅務(wù)行政工作效率，保證機(jī)構(gòu)能夠高效運(yùn)轉(zhuǎn)，使稅務(wù)行政必須按照整個(gè)稅收流程而設(shè)定具體崗位，必須保證在每一個(gè)崗位上都有工作人員堅(jiān)守，還得保證新增的崗位上也有人員堅(jiān)守，把稅務(wù)行政人員進(jìn)行合理分工，加強(qiáng)對(duì)部門(mén)的管理，避免員工相互換位以及缺位，影響稅務(wù)行政的工作效率。公共管理使稅務(wù)行政建立合理的稅收成本合算制度，加強(qiáng)成本控制和對(duì)成本進(jìn)行分析，對(duì)納稅成本進(jìn)行計(jì)算，從而構(gòu)建一個(gè)具有高效率的稅收行政機(jī)構(gòu)。

（四）公共管理要求稅務(wù)行政管理應(yīng)用實(shí)施人本管理。在稅務(wù)行政管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行招聘員工時(shí)要對(duì)員工進(jìn)行嚴(yán)格要求，不僅注重員工的實(shí)踐能力，還要注重員工的綜合素質(zhì)能力，考慮員工的各個(gè)方面能力，招聘一批對(duì)機(jī)構(gòu)作出貢獻(xiàn)的人才，同時(shí)人員在稅收行政這一行業(yè)，一般比較容易枯燥，為了調(diào)解人員的工作氛圍，行政機(jī)構(gòu)應(yīng)經(jīng)常舉辦一些娛樂(lè)性的有益于身心健康，積極向上的活動(dòng)，創(chuàng)造一個(gè)良好的行政管理環(huán)境。

三、結(jié)語(yǔ)

公共管理是公共行政理論和管理的一種模式，公共管理在稅務(wù)行政管理中起到了重要作用，對(duì)稅務(wù)行政管理作進(jìn)一步的完善，促進(jìn)了我國(guó)稅收行業(yè)的改革發(fā)展的同時(shí)能使稅務(wù)行政充分發(fā)揮它的職責(zé)，而且能從群眾角度出發(fā)，使稅務(wù)行政管理更多地注重管理的結(jié)果,而不是只專(zhuān)注于過(guò)程，尤其重視政府的成績(jī)效率，把人民群眾的評(píng)價(jià)作為對(duì)社會(huì)公共管理的衡量標(biāo)準(zhǔn)，使稅務(wù)行政管理成為一個(gè)具有高效率的稅務(wù)行政機(jī)構(gòu)。

參考文獻(xiàn)：