時(shí)間：2023-07-21 17:27:11
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理戰(zhàn)略，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
關(guān)鍵詞：學(xué)院發(fā)展;公共管理;發(fā)展戰(zhàn)略
一、引言
公共管理學(xué)是一種綜合了政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)以及管理學(xué)等多種學(xué)科理論是一種學(xué)科，對(duì)公共組織、政府組織等進(jìn)行研究，明確各組織的學(xué)科群體系。國(guó)家近年來一直在強(qiáng)調(diào)完善公共服務(wù)體系的重要性，并且還在不斷的強(qiáng)化社會(huì)管理創(chuàng)新，對(duì)未來的發(fā)展提出了全新的要求，下文將對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行闡述。
二、學(xué)院公共管理學(xué)科發(fā)展戰(zhàn)略闡述
1.內(nèi)部整合戰(zhàn)略的應(yīng)用。充分的利用各大學(xué)院內(nèi)部資源，對(duì)公共管理學(xué)科資源進(jìn)行高度整合，并發(fā)揮出其應(yīng)有的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)校內(nèi)公共管理學(xué)科與地區(qū)之間公共管理實(shí)踐的相互結(jié)合，使二者可以深入互動(dòng)，以此來提升公共管理的影響力。內(nèi)部整合戰(zhàn)略的內(nèi)容集中在打破當(dāng)下校園內(nèi)部不同學(xué)科專業(yè)隸屬界限，并對(duì)學(xué)科資源進(jìn)行集中處理，全面實(shí)現(xiàn)專業(yè)整合。將公共管理一級(jí)學(xué)科當(dāng)成主要的學(xué)科集群來看待，結(jié)合一些強(qiáng)有力的工作模式，對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整，并將公共管理學(xué)科當(dāng)成當(dāng)下學(xué)院學(xué)科新增長(zhǎng)點(diǎn)來看待，集中院內(nèi)的資源促進(jìn)其發(fā)展。當(dāng)下學(xué)院公共管理學(xué)科一般都是集中于多學(xué)科基礎(chǔ)之上的一種應(yīng)用型學(xué)科，所以教師必須要對(duì)各種力量進(jìn)行整合，并通過共同承擔(dān)的形式，來做好項(xiàng)目研究以及跨學(xué)科培養(yǎng)，促進(jìn)不同學(xué)科交叉融合。2.外部聯(lián)合戰(zhàn)略的應(yīng)用。學(xué)院方面不但要抓住時(shí)代所賦予的各種機(jī)會(huì)，同時(shí)還要盡量多的挖掘各種資源，全面實(shí)現(xiàn)外部聯(lián)合。外部聯(lián)合戰(zhàn)略是一種比較全面的戰(zhàn)略，不僅要政府和其余的部門相互聯(lián)合，同時(shí)還要構(gòu)建項(xiàng)目實(shí)訓(xùn)中心，打造實(shí)訓(xùn)基地，讓所有的教師都可以真正的步入到公共服務(wù)工作前線中去，提升教師對(duì)社會(huì)問題的認(rèn)知能力與解決問題的能力。構(gòu)建理論化的市場(chǎng)服務(wù)工作體系，通過各種形式來提升教師的教學(xué)水平、學(xué)院的科研水平，促進(jìn)其形成良性循環(huán)結(jié)構(gòu)體系。學(xué)院方面還要和國(guó)外的一些著名院校或者是著名的科研機(jī)構(gòu)相互結(jié)合，強(qiáng)化彼此之間的學(xué)術(shù)交流深度以及合作深度。在院校內(nèi)部，選擇一些潛力比較大的學(xué)生或者是教師，將其送到國(guó)外來學(xué)習(xí)先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)與學(xué)員公共管理學(xué)科的技巧。3.橫向發(fā)展戰(zhàn)略的應(yīng)用。學(xué)院方面不僅要發(fā)揮出自身的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)盡量的做到集思廣益，多吸納來自于社會(huì)的資源，促使校方可以真正的做到橫向發(fā)展，解決公共管理學(xué)科在發(fā)展過程中遇到的各種問題。學(xué)院橫向發(fā)展戰(zhàn)略包含了社會(huì)需求與校內(nèi)實(shí)際需求這兩個(gè)方面，要積極的對(duì)學(xué)院所在地區(qū)優(yōu)勢(shì)專業(yè)進(jìn)行申報(bào)，并適當(dāng)?shù)耐貙捁补芾韺W(xué)科范圍。4.縱深拓展戰(zhàn)略的應(yīng)用。縱深拓展戰(zhàn)略是學(xué)院發(fā)展過程中比較關(guān)鍵的一個(gè)環(huán)節(jié)，需要全面綜合社會(huì)需求與校內(nèi)的實(shí)際發(fā)展情況來開展相關(guān)工作。充分利用當(dāng)下社會(huì)學(xué)術(shù)繁榮與崇尚科學(xué)技術(shù)的機(jī)遇，積極的對(duì)各種資源進(jìn)行協(xié)調(diào)，并申報(bào)公共管理碩士點(diǎn)及MPA，實(shí)現(xiàn)縱向拓展，減少來自于外界的威脅。
三、公共管理學(xué)科發(fā)展戰(zhàn)略措施
1.提升學(xué)科隊(duì)伍綜合素質(zhì)。所有的組織想要正常發(fā)展，都必須要有專業(yè)化的團(tuán)隊(duì)，并不斷的提升團(tuán)隊(duì)綜合素質(zhì)，吸納來自于社會(huì)各界的人才，人才也是團(tuán)隊(duì)組織最核心的資源之一，與組織核心競(jìng)爭(zhēng)力相關(guān)聯(lián)。學(xué)院公共管理學(xué)科發(fā)展離不開高水平的學(xué)科隊(duì)伍，如果沒有高水平的學(xué)科帶頭人，必然會(huì)影響到公共管理學(xué)科的正常發(fā)展。相關(guān)工作人員要盡量的增加投入，利用外部引進(jìn)結(jié)合自身培養(yǎng)的方法，在最短的時(shí)間內(nèi)培養(yǎng)出學(xué)科帶頭人，帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)走向?qū)I(yè)化。學(xué)院與公共管理學(xué)院要積極的相應(yīng)國(guó)家公共管理學(xué)科相關(guān)專家學(xué)者的號(hào)召，吸納其先進(jìn)的理念與公共管理方法。盡量為這些專家學(xué)者提供優(yōu)厚的工作條件與待遇，從中尋找學(xué)科帶頭人。觀察教職員工，在員工中尋找最具潛力且個(gè)人能力比較強(qiáng)的在職教師，將這些教師送到國(guó)內(nèi)外各種公共管理學(xué)科研究比較深入，或者是發(fā)展比較快的環(huán)境中進(jìn)行培養(yǎng)，使其在最短的時(shí)間內(nèi)成為學(xué)科帶頭人。從外部引進(jìn)高水平專家，可以帶動(dòng)學(xué)科發(fā)展。讓學(xué)院內(nèi)部的教職人員可以和領(lǐng)域內(nèi)的專家零距離接觸，學(xué)習(xí)各種公共管理方面的知識(shí)。這種老帶新模式可以讓教師在短時(shí)間內(nèi)快速成長(zhǎng)，但是成本比較高，聘請(qǐng)來的專家學(xué)者對(duì)學(xué)院的忠誠(chéng)度也比較低。學(xué)院內(nèi)部自主培養(yǎng)學(xué)科帶頭人，不僅需要耗費(fèi)的成本比較低，同時(shí)這樣的帶頭人自身忠誠(chéng)度也比較高，便于日后工作的開展。但是自主培養(yǎng)成長(zhǎng)速度相對(duì)較慢，而且只能實(shí)現(xiàn)個(gè)人成長(zhǎng)，如果教師轉(zhuǎn)業(yè)或者因?yàn)槠渌脑螂x開崗位，還會(huì)出現(xiàn)師資流失的問題。所以需要將引進(jìn)來理念和內(nèi)部培養(yǎng)模式融入到一起，不僅可以帶動(dòng)公共管理學(xué)科高速發(fā)展，同時(shí)還可以培養(yǎng)一些專業(yè)化的人才，營(yíng)造出更加理想的學(xué)術(shù)氛圍，全面提升學(xué)院公共管理學(xué)科吸引力，避免出現(xiàn)師資流失等問題。高校是智力密集型行業(yè)之一，高校及相關(guān)學(xué)科想要正常發(fā)展，離不開教師隊(duì)伍的支撐，必須要做好教師隊(duì)伍培訓(xùn)工作，才能保證高校的正常發(fā)展。教師工作強(qiáng)度比較大，需要承受來自于社會(huì)、家長(zhǎng)、院方以及學(xué)生等諸多方面的壓力，所以心理壓力比較大。如果繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的激勵(lì)方式來對(duì)教師進(jìn)行激勵(lì)，而沒有充分考慮到員工需求差別方面的問題，會(huì)導(dǎo)致激勵(lì)手段出現(xiàn)短暫性缺失。所以要綜合地區(qū)文化以及學(xué)校教師特點(diǎn)等，構(gòu)建更加完善的激勵(lì)工作機(jī)制，言出必行，進(jìn)而調(diào)動(dòng)學(xué)院內(nèi)教職員公日常工作積極性，帶動(dòng)教師的工作激情。2.對(duì)公共管理學(xué)科下的所有專業(yè)進(jìn)行全方位整合。當(dāng)下許多高校的公共管理學(xué)科下屬專業(yè)都呈現(xiàn)出分散化的趨勢(shì)，嚴(yán)重影響了學(xué)科的正常發(fā)展，所以需要對(duì)當(dāng)下現(xiàn)有的專業(yè)隸屬進(jìn)行整合，將其規(guī)劃到公共管理學(xué)院旗下。該處理方式優(yōu)點(diǎn)比較明顯，不僅可以幫助院方對(duì)學(xué)科進(jìn)行統(tǒng)一化管理，同時(shí)還可以實(shí)現(xiàn)充籌兼顧，保證資源配置的合理性。院方可以按照當(dāng)下國(guó)內(nèi)的實(shí)際發(fā)展形式，結(jié)合院校的實(shí)際情況，突出日常工作的重點(diǎn)，并加快相關(guān)專業(yè)的發(fā)展速度，借助專業(yè)化的力量來進(jìn)行全方位推進(jìn)。將所有隸屬于公共管理學(xué)科的專業(yè)都整合到一處，便于后期專業(yè)資源的利用，還可以強(qiáng)調(diào)學(xué)科群整體發(fā)展優(yōu)勢(shì)，提升發(fā)展速度。
四、結(jié)語(yǔ)
上文首先從縱深拓展戰(zhàn)略的應(yīng)用、橫向發(fā)展戰(zhàn)略的應(yīng)用、外部聯(lián)合戰(zhàn)略的應(yīng)用、內(nèi)部整合戰(zhàn)略的應(yīng)用四個(gè)方面，對(duì)學(xué)院公共管理學(xué)科發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行了闡述。之后分別從對(duì)公共管理學(xué)科下的所有專業(yè)進(jìn)行全方位整合、提升學(xué)科隊(duì)伍綜合素質(zhì)兩個(gè)角度，提出公共管理學(xué)科發(fā)展戰(zhàn)略措施。希望可以為學(xué)院公共管理學(xué)科的發(fā)展提供參考，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈條的不斷完善，提升工作質(zhì)量。
參考文獻(xiàn)：
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關(guān)鍵詞：市場(chǎng)營(yíng)銷；公共管理；應(yīng)用
一、引言
目前我國(guó)在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中，對(duì)政府職能進(jìn)行不斷完善，政府的職能有所轉(zhuǎn)變，這使得公共管理的社會(huì)地位得到提高，目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變幻莫測(cè)，發(fā)展速度飛快，公共管理工作的開展，需要科學(xué)合理的理論思想來進(jìn)行指導(dǎo)，而市場(chǎng)營(yíng)銷理論中，有許多可供公共管理借鑒的地方，一些市場(chǎng)營(yíng)銷的理論可以指導(dǎo)公共管理工作的進(jìn)行，這些市場(chǎng)營(yíng)銷理論可以幫助公共管理優(yōu)化服務(wù)，提高公共管理的水平以及效率。
二、在公共管理過程中，應(yīng)用市場(chǎng)營(yíng)銷理論的創(chuàng)新點(diǎn)
（一）公共管理民眾分析和消費(fèi)者行為分析
消費(fèi)者行為進(jìn)行系統(tǒng)性的分析，是市場(chǎng)營(yíng)銷理論體系中的一部分，這一部分針對(duì)消費(fèi)者的購(gòu)買欲望、行為特點(diǎn)以及消費(fèi)行為等等展開分析，從而有針對(duì)性地采取科學(xué)合理的營(yíng)銷策略。市場(chǎng)營(yíng)銷對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行分析的部分，對(duì)于公共管理，也有一定的幫助，在進(jìn)行公共管理工作時(shí)，可以結(jié)合有關(guān)理論了解人們的心理以及行為，從而有針對(duì)性地展開公共管理工作，公共管理與服務(wù)以人為本，以公眾的利益為出發(fā)點(diǎn)以及落腳點(diǎn)，圍繞這一原則制定目標(biāo)，從而開展公共管理工作。
（二）公共管理與營(yíng)銷戰(zhàn)略的模式
市場(chǎng)營(yíng)銷是通過了解消費(fèi)者的需求，進(jìn)行產(chǎn)品和服務(wù)的推銷，從消費(fèi)者的需求出發(fā)，制定一些營(yíng)銷戰(zhàn)略，在制定營(yíng)銷戰(zhàn)略的過程中，必須要明確消費(fèi)者的需求。公共管理工作與市場(chǎng)營(yíng)銷類似，公共管理工作不僅要宣傳國(guó)家的政策內(nèi)容，讓公眾了解政策導(dǎo)向，還要吸引公眾積極響應(yīng)國(guó)家的有關(guān)政策，可以通過廣告宣傳等形式來完成工作。
（三）社會(huì)公共服務(wù)與產(chǎn)品策略
從市場(chǎng)營(yíng)銷理論來看，消費(fèi)者的消費(fèi)意愿會(huì)受到產(chǎn)品質(zhì)量、產(chǎn)品設(shè)計(jì)以及產(chǎn)品性能的影響，因此，在進(jìn)行公共管理工作時(shí)，要為公眾提供合適的公共產(chǎn)品，提供能夠滿足公眾需求的公共產(chǎn)品，要想了解公共產(chǎn)品是否能為公眾所接受，可以借鑒市場(chǎng)營(yíng)銷中的產(chǎn)品策略，來了解群眾的產(chǎn)品接受度。社會(huì)公共部門應(yīng)該優(yōu)化自身的社會(huì)形象，積極開展有關(guān)活動(dòng)，并做好跟蹤與回訪工作，不斷提高公共管理服務(wù)的質(zhì)量和水平，提高自身的社會(huì)地位，從而獲得公眾更多的認(rèn)可，博得公眾更多的關(guān)注。
三、在公共管理中，市場(chǎng)營(yíng)銷理論的應(yīng)用情況
（一）通過運(yùn)用營(yíng)銷理論進(jìn)行管理創(chuàng)新，從而緩解社會(huì)矛盾
合理借用市場(chǎng)營(yíng)銷相關(guān)的理論，對(duì)公共的管理進(jìn)行改革，促進(jìn)社會(huì)創(chuàng)新和出現(xiàn)對(duì)應(yīng)的改革。市場(chǎng)營(yíng)銷的理論對(duì)于一些部門影響比較大，比如教育部門或者是其他組織部門等，其中最為突出的就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。由于競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的出現(xiàn)，整個(gè)市場(chǎng)的服務(wù)和管理都得到了更好的發(fā)展，使用營(yíng)銷的理論對(duì)質(zhì)量進(jìn)行提升。關(guān)于市場(chǎng)營(yíng)銷理論的使用與否，可以借鑒國(guó)外，比如說英國(guó)、美國(guó)等這些發(fā)達(dá)國(guó)家，他們對(duì)于使用市場(chǎng)營(yíng)銷的理論使用的經(jīng)驗(yàn)更加豐富。觀看這些國(guó)家對(duì)于使用市場(chǎng)營(yíng)銷后的管理效果可知，在社會(huì)的公共管理中使用市場(chǎng)營(yíng)銷是可行的，而且效果是顯著的，可以起到緩減社會(huì)矛盾的作用。
（二）通過運(yùn)用營(yíng)銷戰(zhàn)略思想，用于提高公共管理服務(wù)意識(shí)
對(duì)社會(huì)公共管理和發(fā)展建設(shè)需要采用一種不同于以往的管理模式，讓公共管理在社會(huì)矛盾中起到緩解的作用，對(duì)社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)。采用市場(chǎng)營(yíng)銷理論進(jìn)行管理社會(huì)，在社會(huì)管理中公眾充當(dāng)市場(chǎng)里面的消費(fèi)者，使用相關(guān)的營(yíng)銷理論化解管理的被動(dòng)，這樣就可以推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展，讓社會(huì)的秩序更加穩(wěn)定。除此之外，可以讓管理工作在公眾的視角開展，有利于增強(qiáng)公共管理關(guān)于服務(wù)的意識(shí)。我國(guó)是黨為人民服務(wù)，社會(huì)公眾需要提高主人翁意識(shí)。相關(guān)的機(jī)構(gòu)也需要保持營(yíng)銷理論中的顧客至上觀念，讓社會(huì)公眾的地位得到提升。服務(wù)意識(shí)的提高可促進(jìn)公共管理質(zhì)量的提升，公共管理更加方便，緩解社會(huì)矛盾，解決社會(huì)矛盾。
（三）通過運(yùn)用營(yíng)銷渠道思想，用于實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的多元化服務(wù)
市場(chǎng)營(yíng)銷有一個(gè)很重要的組成部分，那就是渠道，沒有渠道再好的產(chǎn)品也無(wú)法成功銷售出去，這個(gè)放在社會(huì)管理方面也是適用的，對(duì)公共管理來說，渠道是很重要的。現(xiàn)在我們國(guó)家在公共管理方面的服務(wù)還是無(wú)法滿足社會(huì)公眾，關(guān)于社會(huì)公共管理還是單單的靠政府和一些相關(guān)部門是不夠的。可以借鑒市場(chǎng)營(yíng)銷理念，對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行包裝，也就是說對(duì)公共管理改變成服務(wù)化，把一些服務(wù)拆分開。呈現(xiàn)多元化的管理模式，不同的服務(wù)分給不同的部門，讓企業(yè)和官方合作達(dá)到雙贏的局面。這樣就可以保證滿足社會(huì)公眾的需求，也可以保證社會(huì)公共管理的需求，對(duì)于公共管理的質(zhì)量也有積極的意義，促進(jìn)公共管理的發(fā)展。
（四）通過運(yùn)用市場(chǎng)營(yíng)銷觀念，使政府樹立“顧客”至上意識(shí)
NewPublicManagement是一種新的管理模式，這個(gè)模式主要是通過政府發(fā)表目標(biāo)，然后讓行政部門去實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)。目標(biāo)是具有引導(dǎo)性的，關(guān)于目標(biāo)的實(shí)施以及目標(biāo)的有效性，都是需要相關(guān)機(jī)構(gòu)去實(shí)行，一切的行為都是為了目標(biāo)。什么是目標(biāo)呢，就是讓社會(huì)公眾感到滿意。NewPublicManagement也就是前面說的采用市營(yíng)銷理論對(duì)社會(huì)公共進(jìn)行管理，這也就意味著管理機(jī)構(gòu)需要把社會(huì)群眾視為顧客，秉持顧客是上帝的理念，需要聽取社會(huì)群眾的意見，給社會(huì)群眾更好的服務(wù)。給社會(huì)公眾選擇的權(quán)力，促進(jìn)社會(huì)公共管理的發(fā)展。如此以往，可以促使社會(huì)公眾成為社會(huì)管理服務(wù)的中心，做到以人為本。讓社會(huì)群眾擺脫崇拜物質(zhì)，被物質(zhì)和權(quán)力掌控。讓人們把關(guān)于關(guān)注物質(zhì)和權(quán)力變成更注重過程。政府不再是唯一一個(gè)管理機(jī)構(gòu)，更多的非政府組織機(jī)構(gòu)也可以成為管理機(jī)構(gòu)，對(duì)社會(huì)公共管理出一份力，促進(jìn)公共管理的發(fā)展，更有利于解決社會(huì)矛盾。政府和非政府機(jī)構(gòu)共同管理社會(huì)公共，促進(jìn)社會(huì)公共的進(jìn)步，讓社會(huì)更加穩(wěn)定。在實(shí)踐中，國(guó)家權(quán)力社會(huì)化或國(guó)家治理的分權(quán)，意味著它已經(jīng)成為一種公共服務(wù)。因此，這項(xiàng)服務(wù)將成為新的國(guó)家治理的主題。現(xiàn)代政府是由人民組成的，我國(guó)憲法賦予人民組織政府的權(quán)力，也就是說政府需要服務(wù)于人民，以人為本，這是政府和人民的一種基礎(chǔ)關(guān)系。但幾千年來，中國(guó)一直被官貴民賤的思想影響，導(dǎo)致在現(xiàn)代社會(huì)人們?cè)谛睦镞€保留著這樣的陰影，缺乏自己是主人翁的意識(shí)。采用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)里面的概念，社會(huì)群眾都是納稅人，是給政府繳納了稅的，社會(huì)群眾應(yīng)該受到政府的服務(wù)。因此社會(huì)公眾就是社會(huì)公共管理的顧客，管理者需要實(shí)行顧客至上的理念。社會(huì)群眾繳納了稅務(wù)，就有權(quán)享受政府的服務(wù)，所以官貴民賤的思想必須舍棄。公共服務(wù)應(yīng)該以“客戶”為導(dǎo)向，并對(duì)整個(gè)社會(huì)的需求做出更敏感的反應(yīng)。對(duì)于民眾的需求政府不可以不理睬和不作為，而是在了解之后立馬去解決，去滿足群眾的需求。關(guān)于公共服務(wù)，這需要經(jīng)過社會(huì)公眾的評(píng)價(jià)，只有公眾滿意才是合格的，所以公共服務(wù)的質(zhì)量一定要足夠好。現(xiàn)代政府要是失去服務(wù)的原則，就會(huì)變成一個(gè)追求自身利益的群體，腐敗和特權(quán)，而不是公共利益。
四、結(jié)語(yǔ)
【關(guān)鍵詞】新公共管理 教育行政 對(duì)策及建議
“新公共管理”由胡德于1991年提出，主要包括公共政策領(lǐng)域中的專業(yè)化管理、績(jī)效的明確標(biāo)準(zhǔn)和測(cè)量、格外重視產(chǎn)出控制、公共部門內(nèi)由聚合趨向分化、公共部門外向更具競(jìng)爭(zhēng)性的方向發(fā)展、對(duì)私營(yíng)部門管理方式的重視、強(qiáng)調(diào)資源利用要具有更大的強(qiáng)制性和節(jié)約性等七個(gè)要點(diǎn)。
隨著新公共管理影響的日益深遠(yuǎn)，新公共管理逐漸成為取代傳統(tǒng)公共行政模式的公共部門管理新范式，教育作為公共管理的主要領(lǐng)域必然受到新公共管理的沖擊。因此，在結(jié)合新公共管理的理論視角和我國(guó)教育行政體制改革應(yīng)用性的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)正在進(jìn)行的教育行政體制改革提出如下對(duì)策建議：
一、加強(qiáng)法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)教育行政法制化
制度、法律和程序是公共管理范式的應(yīng)有之義。由于西方國(guó)家具備完善的法制和規(guī)章，使得西方學(xué)者在新公共管理理論中，很少提及制度、法律和程序的問題。而我國(guó)處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚不完善的時(shí)期，缺乏市場(chǎng)運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的實(shí)際，使得我國(guó)的新公共管理理論必須包含健全的法律法規(guī)。在教育行政領(lǐng)域借鑒新公共管理中的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、專業(yè)化管理機(jī)制等相關(guān)理論，對(duì)規(guī)范教育行政和市場(chǎng)行為，實(shí)現(xiàn)教育行政法制化具有重要的意義。
二、實(shí)行教育行政部門問責(zé)制，帶動(dòng)教育管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)
教育行政部門問責(zé)機(jī)制是政府的行政部門與政治體系之間的重要聯(lián)系。現(xiàn)目前，我國(guó)教育行政問責(zé)的實(shí)施可分為以下兩個(gè)方面：第一，出臺(tái)問責(zé)的相關(guān)文件、建立相關(guān)制度。第二，教育問責(zé)的實(shí)踐案例與制度結(jié)合，這兩個(gè)方面常常是相互配合進(jìn)行的。
三、轉(zhuǎn)變教育行政組織的職能，強(qiáng)化教育行政的績(jī)效和管理能力
公共管理專家胡德（C．Hood）歸納的新公共管理七要素說明了學(xué)習(xí)企業(yè)管理是公共管理發(fā)展的基礎(chǔ)之一，但是向企業(yè)學(xué)習(xí)并不是指政府機(jī)構(gòu)也去追求利潤(rùn)，而是說公共管理要降低成本、提高效率、更加靈活。
學(xué)習(xí)企業(yè)的顧客取向。教育行政的顧客導(dǎo)向應(yīng)體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，為公民提供充分、優(yōu)質(zhì)、公平的教育機(jī)會(huì)，滿足公民不同的教育需求。第二，教育行政部門必須把民辦教育作為公民提供教育服務(wù)的重要力量，轉(zhuǎn)變公尊民卑的主仆思想。第三，建設(shè)服務(wù)型教育行政，保障學(xué)校、家長(zhǎng)、學(xué)生、教師對(duì)政府行為的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，保障他們民主參與教育決策。
學(xué)習(xí)企業(yè)的績(jī)效管理。教育行政中引入績(jī)效管理將是十分有益的，教育行政中實(shí)施績(jī)效管理首先要求確立明確的教育績(jī)效目標(biāo)，包括入學(xué)率、學(xué)生發(fā)展水平、教育經(jīng)費(fèi)、教育設(shè)施等。
學(xué)習(xí)企業(yè)人力資源管理。我國(guó)教育行政部門的人力資源建設(shè)需要完成雙重任務(wù)。第一，建立完善的公務(wù)員制度，包括職位分類和工作說明，選拔、任用、培養(yǎng)、考核、獎(jiǎng)懲、工資和退出制度。第二，建立靈活高效的公共部門人力資源管理體系，比如加強(qiáng)績(jī)效考核、提高淘汰率和流動(dòng)性、按市場(chǎng)規(guī)律聘請(qǐng)不受公務(wù)員制度約束的專業(yè)技術(shù)人員等。
加強(qiáng)戰(zhàn)略管理。我國(guó)教育行政部門一直比較重視制定教育發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃，有兩點(diǎn)需要改進(jìn)。第一，強(qiáng)化內(nèi)部的戰(zhàn)略管理，加強(qiáng)教育行政內(nèi)部改革和能力建設(shè)、強(qiáng)化行政資源利用等。第二，加強(qiáng)教育發(fā)展戰(zhàn)略的系統(tǒng)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性和操作性，在教育系統(tǒng)推行電子政務(wù)，建立更敏捷、更科學(xué)、更負(fù)責(zé)任、更透明和有更高服務(wù)質(zhì)量的教育系統(tǒng)。
四、吸收社會(huì)參與，向社會(huì)移交部分職能
理論上說，不存在萬(wàn)能的政府，各種政府都不可能提供社會(huì)所需要的全部公共物品，為減輕“萬(wàn)能政府”的負(fù)擔(dān)、“強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績(jī)效和公共服務(wù)品質(zhì)”，公共管理范式采取了三管齊下的策略：用企業(yè)管理范式改造自身管理能力，達(dá)成顧客滿意；用市場(chǎng)機(jī)制克服官僚制的弊端，提高公共品的供給效率；吸收社會(huì)和第三部門的參與，彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)的遺漏和不足。
第一，大力發(fā)展民辦教育，讓民辦學(xué)校分擔(dān)更多的責(zé)任。不排除民辦學(xué)校的逐利性，但從根本上來說，大部分民辦學(xué)校仍然屬于公益事業(yè)，它分擔(dān)了政府發(fā)展教育的責(zé)任，滿足了人們接受教育的需要，理應(yīng)取得公辦學(xué)校的同等待遇，接受與公辦學(xué)校同樣的監(jiān)管和支持。第二，在政府和學(xué)校之間，大力發(fā)展第三部門。第三，大力倡導(dǎo)志愿者和慈善活動(dòng)。要通過制度鼓勵(lì)建立教育基金、設(shè)立獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金，鼓勵(lì)幫困助學(xué)和教育捐款，促進(jìn)教育志愿者活動(dòng)，支援不發(fā)達(dá)地區(qū)和薄弱學(xué)校的發(fā)展。
新公共管理是有關(guān)政府公共服務(wù)提供方式的一種理論，它并不能概括公共部門改革（教育行政體制改革）的全部?jī)?nèi)容，公共部門并不必然要運(yùn)用這種管理模式。但是，如果政府希望提高公共服務(wù)的效率，新公共管理確實(shí)提供了一種新的途徑，對(duì)于教育行政體制改革也如此。
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一、協(xié)作性公共管理興起的背景
奧利瑞指出．在過去十余年|．日J(rèn)。公共行政中的一個(gè)新進(jìn)展就足協(xié)作性公共管理領(lǐng)域的開拓。Ill‘1刪’發(fā)端于20世紀(jì)70年代末期的新公共管理改革在有效提高公共部門行政效率的同時(shí)也產(chǎn)生了機(jī)構(gòu)裂化和公共服務(wù)碎片化(Fragmentation)的實(shí)踐局限性。于是，20世紀(jì)90年代中后期，英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞、新西蘭和加拿大等閑從解決新公共管理模式的實(shí)踐局限性出發(fā)，又開始了以協(xié)同政府(Joined-upGov—emment，JUG)、“整體政府”(HolisticGovernment)、網(wǎng)絡(luò)化治理(GoverningbyNetwork)、無(wú)縫隙政府(SeamlessGovernment)、協(xié)作性公共管理(CollaborativePublicManagement)、協(xié)作型政府(CollaborativeGovernment)和協(xié)作治理(CollaborativeGovernance)為主要內(nèi)容，進(jìn)行超越新公共管理的第二輪改革。這些改革主張整體化理念，強(qiáng)凋從重組政府機(jī)構(gòu)、整合政策制定與執(zhí)行、提供lnI應(yīng)性的公共服務(wù)和提高公共服務(wù)的質(zhì)量、建立信息時(shí)代的政府治理機(jī)制和霞視公共服務(wù)的價(jià)值、再造行政流程和促進(jìn)資源共享等方面實(shí)施協(xié)作性公共管理。這場(chǎng)改革的興起具有深刻的時(shí)代社會(huì)背景。
其一．社會(huì)變革論(Socialchange)。主流的jl!I!點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前社會(huì)的轉(zhuǎn)變步伐的特性足協(xié)作性公共管理興起的主要岡素。或者說政府治理面臨的社會(huì)問題類剄促動(dòng)協(xié)作性公共管理的發(fā)展。社會(huì)變革論主張．社會(huì)的變革使得政府治理面對(duì)一種令新的環(huán)境——各種“跨邊界公共問題”不斷涌現(xiàn)?地區(qū)間、組織問、部門問相瓦依賴性不斷加強(qiáng)，這使得公共部門及其管理者經(jīng)常在一種復(fù)雜的組織間安排環(huán)境中工作。這是當(dāng)今協(xié)作性公共管理必起和發(fā)展的主要因素。121c。w5，過去幾十年的公共管理實(shí)踐使人們認(rèn)識(shí)到，地方層面的轄區(qū)、政府機(jī)構(gòu)、{E營(yíng)利組織和營(yíng)利組織之間J：H互依賴關(guān)系普遍存在。我們今天正生活在一個(gè)涉及許多組織和群體或這些組織和群體有責(zé)任解決公共問題的權(quán)力共享的世界里，需要有不同的組織——公共部門、私人部門和非營(yíng)利部門協(xié)作提供高質(zhì)量的公共服務(wù)和協(xié)同解決復(fù)雜性社會(huì)問題。協(xié)作通常被認(rèn)為足發(fā)展解決這些復(fù)雜lⅥ題的新策略的一種方法。131㈣1。踟而信息通訊技術(shù)fInformationandCommunicationTechnologies，ICTs)在政務(wù)流程中的廣泛運(yùn)用，保證了部門內(nèi)部、部門之間有一致和共享的信息環(huán)境，提高了部門I''''口J協(xié)同工作的效率。這些因素使跨部門協(xié)作成為可能與必要。
其二，部門失靈淪(SectorFailure)。部門失靈論主張，當(dāng)今政府所面臨的許多問題不可能通過傳統(tǒng)官僚制和以邊界為基礎(chǔ)的科層制解決。…脅在21世紀(jì)，組織問網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的來臨。給公共管理者帶來了跨邊界相瓦依賴的挑戰(zhàn)．對(duì)公共部門協(xié)同行動(dòng)、提供整體服務(wù)的需求前所未有地高漲——公共行政進(jìn)入了一個(gè)在許多社會(huì)活動(dòng)者之間開展協(xié)作有更大需要的時(shí)代。Isl(P¨凱特爾認(rèn)為。基于邊界的公共管理方法在2l世紀(jì)已經(jīng)過時(shí)．取而代之的是一種協(xié)作網(wǎng)絡(luò)途徑。16](P肛19，正如科層制出現(xiàn)于農(nóng)業(yè)社會(huì)和官僚制已被征明是與現(xiàn)代T業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的一種組織形式一樣．正在出現(xiàn)的信息社會(huì)時(shí)代更加關(guān)注人們可以跨組織職能和邊界聯(lián)系的組織結(jié)構(gòu)。門∽Ⅻ，顯然，傳統(tǒng)科層制已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)今信息時(shí)代和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的需要，公共事務(wù)的廣泛聯(lián)系性和滲透性．使得相應(yīng)的管理小得不打破科層制的嚴(yán)格界限．不斷開發(fā)各種新的治理模式，走向跨邊界、跨領(lǐng)域、跨部門、跨層級(jí)的協(xié)作性管理。成功地治理諸如經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力、工業(yè)、教育與醫(yī)療健康、區(qū)域經(jīng)濟(jì)與地區(qū)貧困、跨界基礎(chǔ)沒施、環(huán)境污染、共同資源開發(fā)與利用、公共安全和災(zāi)難等非常復(fù)雜的問題．跨部門協(xié)作越來越被認(rèn)為是一種必須和必要的戰(zhàn)略。121t㈣，阿格諾犬和麥圭爾則強(qiáng)調(diào)。協(xié)作性管理有補(bǔ)充甚至在一些情況下取代官僚制過程的趨勢(shì)。，刪伊¨按照這些觀點(diǎn)，官僚部fj體制失靈催生了跨部門協(xié)作管理的興起。作為近年來西方罔家公共管理實(shí)踐探索與理論研究的一個(gè)新趨向。協(xié)作性公共管理是在反思傳統(tǒng)官僚制行政模式和碎片化新公共管理模式的藎礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的√匕代表r當(dāng)前公共管理新的發(fā)展趨向或研究途徑。或者說，未來的公共管理將是一種“協(xié)作性公共管理”模式。191‘嗍，它的興起與發(fā)展絕非偶然。社會(huì)的變遷、組織模式的變革及其帶來的其他規(guī)范性價(jià)值的轉(zhuǎn)變，意味著政府及其管理者都必須麗對(duì)一個(gè)不斷強(qiáng)化的、必須履行的公共責(zé)任，那就足，在所有類型的公共管理過程中，以公共需求為導(dǎo)向，以資源整合為主線．突破和超越基丁地區(qū)和部門邊界的公共管理模式，構(gòu)建跨邊界協(xié)作性公共管理模式。提升公共事務(wù)的治理績(jī)效，創(chuàng)造公共管理的戰(zhàn)略價(jià)值。
二、協(xié)作性公共管理的理論基礎(chǔ)拉塞爾•林登關(guān)丁無(wú)縫隙政府的研究為跨部門協(xié)作提供了鶯要理論依據(jù)。IlOl“無(wú)縫隙政府”或協(xié)作型政府就足政府打破傳統(tǒng)的部門邊界和職能分割局面的公共管理新途徑，整合政府相關(guān)職能部門、人員和其他資源，以公眾而非部門為導(dǎo)向，再造公共管理流程。促進(jìn)跨地區(qū)、跨部門溝通協(xié)凋和協(xié)同工作，以一體化流程界而為公眾提供整體、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。作為公共管理的一種新途徑。協(xié)作性公共管理建立在三個(gè)相關(guān)理論基礎(chǔ)之E：資源依賴?yán)碚摗⒔灰壮杀纠頊S和網(wǎng)絡(luò)治理理論。
其一，資源依賴?yán)碚?ResourceDependenceTheory)。資源依賴視角是解釋組織問協(xié)作關(guān)系的一種非常成熟的理論。…1(P31-32)’A組織擁有對(duì)B組織有益但B組織又／fi擁有的資源或能力時(shí)，A組織與B組織之間通常會(huì)建立聯(lián)合關(guān)系。岡為沒有任何一個(gè)政府組織擁有充分的權(quán)威、資源和知識(shí)去影響政策意圖的立法和實(shí)現(xiàn)。相反．政策制定和執(zhí)行需要所有擁有重要能量并H．彼此相瓦依賴對(duì)方去影響政策出臺(tái)和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的多個(gè)行動(dòng)者的協(xié)同工作。這種視角的基本假設(shè)，就足任何單個(gè)組織不擁有實(shí)現(xiàn)其同標(biāo)的所有資源，而依賴來自一系列棚互作用的組織、群體和個(gè)人所構(gòu)成的環(huán)境的輸入。IIII㈣他，根據(jù)這種理論視角，組織問存在資源依賴．一個(gè)政府組織必須依賴其他組織提供資源才能順利運(yùn)轉(zhuǎn)或提供公共服務(wù)，產(chǎn)生協(xié)作的動(dòng)機(jī)和意愿．因而需要建立資源共享安排。資源依賴視角認(rèn)為組織追求自身利益足其參與協(xié)作的主要?jiǎng)訖C(jī)，同時(shí)組織問協(xié)作也提高了組織有效使用其資源的能／fJ。隨著政府面臨許多復(fù)雜性問題和對(duì)稀缺資源需求的增加。政府開始轉(zhuǎn)向?yàn)橥獠亢献骰锇樘峁┵Y源。由于組織之間存在資源依賴性，因而交換關(guān)系發(fā)乍了。交換關(guān)系通過降低未來資源提供的不確定性來穩(wěn)定組織問的聯(lián)系，并且維持組織間持久性的互動(dòng)伙伴。1i21㈣，在公共服務(wù)的許多領(lǐng)域，公私部門服務(wù)提供伙伴關(guān)系正在取代由公共機(jī)構(gòu)直接提供服務(wù)的傳統(tǒng)模式。總而占之，這種視角上張資源相瓦依賴和共同利益U標(biāo)是協(xié)作性公共管理得以發(fā)生的前提條件。
其二．交易成本理論(ExchangeandTransactionCostTheory)。不管是基r資源交換還足合法性動(dòng)機(jī)選擇合作伙伴，組織都將追求降低相關(guān)的交易成本，包括協(xié)作的監(jiān)測(cè)成本、信息成本和機(jī)會(huì)主義等。交易成本理論將跨部『J協(xié)作視為一種貝．有“卡H互依存的利益”的組織問關(guān)系，將跨部門防作的組織效率解釋為一種能減少組織問協(xié)商的時(shí)間和努力的行動(dòng)。1131僻Ⅻ’在現(xiàn)代公共管理過程中，以政府為核心的公共組織與其他社會(huì)組織組成r一個(gè)動(dòng)態(tài)、復(fù)雜、整體的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。對(duì)這種網(wǎng)絡(luò)中的上體陽(yáng)J相瓦依賴性進(jìn)行管理在公共管理世界中正變得越來越醬遍、復(fù)雜和重要．并且已不容易通過巾．場(chǎng)機(jī)制和科層機(jī)制得到協(xié)調(diào)。(71tV33-43，鮑威爾認(rèn)為，協(xié)作機(jī)制是一種既／fi同于市場(chǎng)協(xié)調(diào)，也小同丁科層管理的獨(dú)特制度形式，114J‘幽’為建構(gòu)合作性組織問關(guān)系提供了一種町選擇的治理機(jī)制。依據(jù)這種理論視角，不管公共組織是為了交換資源還足合法性考慮而尋求協(xié)作伙伴關(guān)系．公共組織應(yīng)該追求減少棚關(guān)的交易成本。為了降低機(jī)會(huì)主義的威脅。公共組織必須確定其能夠信賴的伙伴j盤Il果公共組織能夠確定信賴的伙伴，他們就能夠降低與協(xié)作相關(guān)的監(jiān)測(cè)成本．并H更重耍的足增加有效的伙伴關(guān)系的機(jī)會(huì)。這種交易成本有j個(gè)確定指標(biāo)：第一，組織應(yīng)該尋求與其共享愿景或使命的伙伴，具有不同愿景的組織問伙伴關(guān)系難以建立和維持；第二，組織應(yīng)該尋求與其具有合作經(jīng)歷的伙伴，先前具有的合作經(jīng)歷，有助于降低交易成本，岡而增加了組織問建立伙伴關(guān)系的意愿；存在勺發(fā)現(xiàn)協(xié)作伙伴相關(guān)的信息搜索成本。協(xié)作伙伴選擇有i個(gè)動(dòng)機(jī)——獲取實(shí)用資源，提高組織的合法性和降低交易成本。1131‘吩瑚’當(dāng)阱作強(qiáng)調(diào)共同價(jià)值和利益時(shí)，參與者通常可以找到有效率的方式協(xié)同工作，并創(chuàng)造單獨(dú)行動(dòng)難以實(shí)現(xiàn)的更大價(jià)值。㈣㈣’礎(chǔ)，總之，跨部門協(xié)作的潛在好處包括住組織效能和效率方而取得成功，如抵抗外部不確定性的能力，分擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)、整合部門資源和獲取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、節(jié)省交易成本、改善組織學(xué)習(xí)和提供高質(zhì)量的公共服務(wù)等。，這印證了一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)寓言：交易町以使各方都獲益，因?yàn)樗谷藗冾詫ｉT從事他們具有比較優(yōu)勢(shì)的活動(dòng)。
其三。網(wǎng)絡(luò)治理理論(TheoryofGoverningbyNetwork)。許多公共行政學(xué)者視跨部門協(xié)作為“網(wǎng)絡(luò)”．運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)理論研究協(xié)作問題。雖然并非所有的協(xié)作關(guān)系都發(fā)生在多元行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)中，但網(wǎng)絡(luò)治理研究確實(shí)促進(jìn)了協(xié)作性公共管理的研究。奧利瑞等人指出，隨著政府管理從統(tǒng)治向治理變遷，公共管理學(xué)者將關(guān)注焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向跨部門／機(jī)構(gòu)邊界的組織形式。學(xué)術(shù)界對(duì)協(xié)作性公共管理的回應(yīng)部分原因是公共、私人和非營(yíng)利組織網(wǎng)絡(luò)的增長(zhǎng)；他們工作所在的背景、環(huán)境和限制岡素；網(wǎng)絡(luò)巾公共管理者所處的情境；網(wǎng)絡(luò)治理過程和決策規(guī)則；公共管理者如何界定他們的丁作、任務(wù)和目標(biāo)以及他們對(duì)公共政策和政策過程巾的影響。[161(PI-12)從一定意義上講，現(xiàn)代公共治理是一種協(xié)作性網(wǎng)絡(luò)管理，或者說協(xié)作網(wǎng)絡(luò)是現(xiàn)代公共治理的核心內(nèi)容。奧圖爾認(rèn)為，公共管理者正處丁一種縱橫交錯(cuò)的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中T作，因此在公共行政中有必要認(rèn)真地對(duì)待網(wǎng)絡(luò)。舊(P45-52，網(wǎng)絡(luò)是一種組織問協(xié)作的安排，這種組織間安排主要足為了解決單個(gè)組織不能或無(wú)法有效解決的問題。網(wǎng)絡(luò)世界中的公共管理需要更多關(guān)注組織間協(xié)作。IlSl∞”8’戈德史密斯和埃格爾指出：作為一種協(xié)作型政府模型，網(wǎng)絡(luò)化治理代表r第三方政府(third—partygovern．ment)、協(xié)同政府(ioined—upgovernment)、數(shù)字革命(thedigitalrevolution)和顧客需求(consumerde．mancl)的綜合。將第三方政府高水平的公私合作特性與協(xié)同政府充沛的網(wǎng)絡(luò)管理能力結(jié)合起來，然后阿利Jfj信息技術(shù)將網(wǎng)絡(luò)連接整合，并在公共服務(wù)運(yùn)行方案中給予公民更多的選擇權(quán)。1191㈣’網(wǎng)絡(luò)化治理包括同級(jí)政府不同部門間、不同層級(jí)政府I''''日J(rèn)、同層級(jí)小同政府間、政府與非營(yíng)利組織、營(yíng)利組織及公眾之間的協(xié)作。政府必須有效管理這種網(wǎng)絡(luò)中的組織問關(guān)系，網(wǎng)絡(luò)中的參與應(yīng)該通過合作伙伴關(guān)系而非官僚體制來建構(gòu)。弗里斯曼指出，一種高度整體化的協(xié)作結(jié)構(gòu)——組織間網(wǎng)絡(luò)在資源分散化、管轄權(quán)共享和重疊的許多公共政策領(lǐng)域口益普遍。l¨J㈣壤，資源依賴、網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)和共同目標(biāo)是組織參與協(xié)作的暈要?jiǎng)恿Α９补芾碚咄ǔ＿\(yùn)用協(xié)作作為改善組織問網(wǎng)絡(luò)治理的戰(zhàn)略。協(xié)作被認(rèn)為是一種特殊的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，而嗍絡(luò)是多個(gè)組織間相瓦依存的結(jié)構(gòu)．組織間網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)造特性為協(xié)作能力的發(fā)展創(chuàng)造r機(jī)會(huì)。在公共管理領(lǐng)域．協(xié)作既足公共管理者個(gè)體的一種理性戰(zhàn)略，又是公共部門集體改進(jìn)網(wǎng)絡(luò)治理的一種于段。當(dāng)公共管理者或公共組織擁護(hù)協(xié)作過程作出聯(lián)合決策和作為單一實(shí)體行動(dòng)時(shí)，這其實(shí)是作為更整體化的新組織——“協(xié)作型組織”行動(dòng)。
三、協(xié)作性公共管理的實(shí)踐模式
在公共管理實(shí)踐世界巾．過去十余年間協(xié)作性公共管理領(lǐng)域已經(jīng)有了丌拓性的新發(fā)展。協(xié)作性公共管理已經(jīng)成為現(xiàn)代公共部門管理者的一項(xiàng)核心活動(dòng)．其價(jià)值已為公共部門管理者所廣泛認(rèn)識(shí)。并在實(shí)踐中形成了各具特色的發(fā)展模式。
其一，跨部門協(xié)作性公共管理(Cross—sectorCPM)。英圈“協(xié)同政府”改革是探索跨部門協(xié)作性公共管理的典范。1999年，布萊爾政府頒布了《現(xiàn)代化政府白皮書》(modernizinggovernmentagenda)，為英國(guó)提供了一個(gè)以“協(xié)同政府”為主題的現(xiàn)代化政府革新框架。協(xié)同政府是指項(xiàng)目、政策或機(jī)構(gòu)的組織安排之間的一致性。這種一致性可以促使機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行協(xié)作。卿P1叫㈣波利特認(rèn)為，協(xié)同政府是描述實(shí)現(xiàn)橫向和縱向協(xié)調(diào)性地思考和行動(dòng)的愿望的用語(yǔ)。12lJc㈣，協(xié)同政府尋求協(xié)凋試圖實(shí)現(xiàn)協(xié)同行動(dòng)的不同機(jī)構(gòu)、所有政府部門的丁作，通過組織結(jié)構(gòu)再造實(shí)現(xiàn)政府組織內(nèi)部整合，通過跨組織、跨部|’J工作方式發(fā)展外部協(xié)作關(guān)系。圓(P615-642)英罔協(xié)同政府改革的具體政策包括通過公私伙伴關(guān)系、一站式服務(wù)中心和其他方法強(qiáng)力排除跨部門協(xié)同工作的障礙；進(jìn)行民意調(diào)查，收集公共服務(wù)需求信息，促進(jìn)各部門合作，實(shí)行整合服務(wù)，滿足多方需求；建立公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和公共服務(wù)防議，并通過跨部門公共服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)}義，使跨部門協(xié)同工作得以實(shí)現(xiàn)等。萸悶的協(xié)同政府改革{Ij常蕈視建立地方治理巾的戰(zhàn)略踟作伙伴關(guān)系。為改善地方治理，2001年英國(guó)政府提出“地方戰(zhàn)略伙伴”(LocalStrategicPartnerships，LSP)計(jì)劃，將之作為一項(xiàng)國(guó)家政策。LSP強(qiáng)調(diào)各地方治理主體之間消除行政管轄界限，主張?jiān)诘胤綄哟螌⒐膊块T、私人部門、社區(qū)與志愿部I''''j等不同部『J聯(lián)結(jié)起來，促進(jìn)更和偕的協(xié)作治理模式。協(xié)同政府與公共管理中出現(xiàn)的三種伙伴關(guān)系有關(guān)：包括公共部|''''J與私人部門之間的伙伴關(guān)系、公共部門與志愿者部門之間的伙伴關(guān)系以及巾央與地方之問的伙伴關(guān)系。1211‘‘㈣，在公共部門、私營(yíng)部門和非營(yíng)利部fJ間建立協(xié)作伙伴提供公共服務(wù)已經(jīng)成為當(dāng)今世界國(guó)家公共管理領(lǐng)域的一個(gè)基本現(xiàn)實(shí)。美國(guó)在克林頓重塑政府運(yùn)動(dòng)期間，在公共服務(wù)領(lǐng)域高舉民營(yíng)化和社會(huì)化大旗，讓非營(yíng)利性組織和私人企業(yè)參與提供公共服務(wù)，促進(jìn)公共服務(wù)整合，為構(gòu)建公共部門、非營(yíng)利組織和私人部門合作提供公共服務(wù)的多元主體協(xié)作模式。這種協(xié)作模式主要足在公共服務(wù)多元主體間建口～種跨部門協(xié)作關(guān)系．即為著共同的目標(biāo)建立伙伴關(guān)系，整合、Ik務(wù)流程。共事各類資源，加強(qiáng)跨部門溝通與防凋，實(shí)現(xiàn)協(xié)同工作。為公眾和社會(huì)創(chuàng)造公共價(jià)值。2002年，莢同總統(tǒng)布什頒布《總統(tǒng)管理13樣》，重建了總統(tǒng)管理委員會(huì)(ThePresident’SManagementCoucil。PMC)。PMC負(fù)責(zé)提供在不同機(jī)構(gòu)和跨部l''''J之I''''日J(rèn)提供政策執(zhí)行的整合機(jī)制．從而保障總統(tǒng)建立學(xué)習(xí)性的、以解決『口J題為導(dǎo)向的、創(chuàng)新的管理領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。加拿大的“公共服務(wù)2000年”運(yùn)動(dòng)和澳人利啞的“攜手政府”汁劃都強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)提供巾的跨部門防作。
政府組織機(jī)構(gòu)是政府實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)組織、管理、協(xié)調(diào)、控制、指揮的載體，是行政管理的主體，它的設(shè)置理念直接體現(xiàn)行政管理模式質(zhì)的因素。行政管理通常是指政府(國(guó)家行政機(jī)關(guān))運(yùn)用依法獲授的國(guó)家公共行政權(quán)力，在法律原則規(guī)定的范圍內(nèi)運(yùn)用行政裁量權(quán)，以行政效率和社會(huì)效益為基本衡量標(biāo)準(zhǔn)，處理公共行政事務(wù)的進(jìn)程和活動(dòng)。
行政管理模式是政府為管理社會(huì)而形成的與社會(huì)的互動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)的關(guān)系，意味著政府處于與社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化水融的狀態(tài)之中，其演變受到多種因素的影響和制約。人類已經(jīng)發(fā)明過兩種行政管理模式:統(tǒng)治行政和管理行政。統(tǒng)治行政是傳統(tǒng)等級(jí)社會(huì)中的行政管理模式，在現(xiàn)實(shí)的公共生活中，統(tǒng)治行政模式在許多國(guó)家已經(jīng)成為歷史陳跡;管理行政產(chǎn)生于近代社會(huì)，并在本世紀(jì)最終確立起來。管理行政模式的基本特征是:政府是公共管理的主體;公共管理無(wú)所不在，公共管理的職能迅速分化為許多專門的領(lǐng)域，機(jī)構(gòu)膨脹的趨勢(shì)不可遏制，在擔(dān)負(fù)公共管理職能時(shí)，往往有公共預(yù)算總額最大化傾向，造成高成本、低效率。
20世紀(jì)70年代以來的行政改革中出現(xiàn)了新的行政模式，即“新公共管理”模式。它的變革意義在于實(shí)現(xiàn)了政府公共政策化和公共管理社會(huì)化。在歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家，管理行政模式在經(jīng)過一段時(shí)間發(fā)展后，各種弊端逐漸暴露出來，諸如公平與效率的矛盾、政府機(jī)構(gòu)膨脹、管理成本無(wú)限增長(zhǎng)、和腐敗等問題的出現(xiàn)。當(dāng)初，人們?cè)噲D通過對(duì)“管理行政”進(jìn)行調(diào)試和修補(bǔ)來解決問題，但當(dāng)這些努力受挫之后，一場(chǎng)深刻而廣泛的全球行政改革浪潮掀起，在西方，這場(chǎng)行政改革運(yùn)動(dòng)被看作是一場(chǎng)“重新塑造政府”的“新公共管理’，運(yùn)動(dòng)了。
二、新公共管理的發(fā)展及理論價(jià)值
1.發(fā)展歷程
新公共管理思想在西方的出現(xiàn)不是偶然的。首先，自20世紀(jì)70年代開始，由于石油危機(jī)以及福利國(guó)家負(fù)擔(dān)過重等因素，西方各國(guó)普遍出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)衰退，公共財(cái)政也因收人減少和福利開支過大等因素出現(xiàn)了持續(xù)的赤字，各國(guó)政府都面臨著財(cái)政緊張的困境。其次，自二戰(zhàn)以來，由于政府職能的不斷擴(kuò)張，政府的規(guī)模也在逐漸擴(kuò)大，這使得西方各國(guó)政府機(jī)構(gòu)普遍臃腫，效率低下。再次，由于科技革命，特別是信息技術(shù)革命影響，使得各國(guó)政府迫切需要建立適合本國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需要的政府管理模式。這些因素導(dǎo)致了西方各國(guó)政府行政與組織的內(nèi)在變革。通過在政府管理中實(shí)施企業(yè)化管理，以顧客為導(dǎo)向引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推廣民營(yíng)化等改革措施，西方國(guó)家普遍掀起了公共行政管理改革的浪潮，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)標(biāo)志著西方國(guó)家普遍進(jìn)人了新公共管理時(shí)代。
2.理論意義與價(jià)值
與工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的官僚政府體制金字塔式的科層官僚架構(gòu)，無(wú)法對(duì)社會(huì)做出靈活快速反應(yīng)，而且行政機(jī)構(gòu)規(guī)模和公共預(yù)算最大化的傾向，易于導(dǎo)致政府高成本、低效率。為提高政府效率，在20世紀(jì)80年代，西方發(fā)達(dá)國(guó)家以新公共管理理論為導(dǎo)向，先后開展公共行政體制改革[’二。新公共管理理論主張，將政府的政策職能和管理職能分開，將金字塔式科層官僚政府改造成扁平式組織機(jī)構(gòu)，要求政府應(yīng)該從公共服務(wù)的提供者變?yōu)楣卜?wù)的監(jiān)督者，公共服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，利用績(jī)效合同作為主要管理手段，評(píng)價(jià)政府的績(jī)效要重產(chǎn)出，而不是投人，從而最終降低公共部門的成本，提高其工作效率。新公共管理開闊了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的研究范疇，傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論以威爾遜、古德諾的政治行政二分法以及韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)，其理論研究的范疇主要集中在官僚組織、行政主體、行政行為、行政監(jiān)督、行政效率等，而新公共管理把當(dāng)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科的理論、原則和方法及技術(shù)融合進(jìn)公共部門的研究之中，具有一系列的創(chuàng)新研究主題。
三、新公共管理的理論與實(shí)踐模式
新公共管理基本主張強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的優(yōu)先性與市場(chǎng)機(jī)能，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用企業(yè)管理的哲學(xué)和技術(shù)，強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向的行政風(fēng)格等。基于這些核心理念，在各國(guó)新公共管理改革的政策反映和實(shí)踐趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，從不同視角可以總結(jié)出新公共管理的理論與實(shí)踐模式，包括企業(yè)型政府模式、行動(dòng)中的新公共管理模式、政府未來的治理模式等，在比較系統(tǒng)、規(guī)范的層次上，形成了新公共管理理論的模型化。
1.企業(yè)型政府模式
“新公共管理”有時(shí)被當(dāng)作單一模式概念，有時(shí)則被當(dāng)作包含不同模式的類概念。由奧斯本提出的“企業(yè)型政府”模式是一種單一模式14履，其主要內(nèi)容為:l)起催化作用的政府，掌舵而不是劃槳;2)社區(qū)擁有的政府，授權(quán)而不是服務(wù);3)競(jìng)爭(zhēng)性政府，把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注人到提供服務(wù)中去;4)有使命的政府，改變照章辦事的組織;5)講究效果的政府，按效果而不是按投人撥款;6)受顧客驅(qū)使的政府，滿足顧客的需要而非官僚政治需要;7)有事業(yè)心的政府，有收益而不浪費(fèi);8)有預(yù)見的政府，預(yù)防而不是治療;9)分權(quán)的政府，從等級(jí)制到參與和協(xié)作;10)以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府，通過市場(chǎng)力量進(jìn)行變革。企業(yè)型政府的理念并非要求政府的運(yùn)作完全與私人企業(yè)一樣，而是認(rèn)為政府必須在市場(chǎng)機(jī)制下，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使政府更具活力。企業(yè)型政府的理論給傳統(tǒng)公共行政帶來了新的變化，企業(yè)型政府引起的公共行遷見。
2.行動(dòng)中的新公共管理模式
有些學(xué)者如英國(guó)學(xué)者費(fèi)利耶則認(rèn)為，并不存在統(tǒng)一的“新公共管理”模式，而僅僅存在有各種不同類型的“新公共管理”模式仁創(chuàng)。在當(dāng)代西方政府改革運(yùn)動(dòng)中，至少有過四種不同于傳統(tǒng)公共行政模式的新公共管理模式，它們都代表了建立新公共管理理想類型的幾種初步嘗試。
(1)效率驅(qū)動(dòng)模式。這是西方政府改革運(yùn)動(dòng)中最早出現(xiàn)的模式，它在20世紀(jì)80年代初中期居于支配地位，但目前受到挑戰(zhàn)。這種模式代表了將私人部門管理方法和技術(shù)引人公共部門管理的嘗試，強(qiáng)調(diào)公共部門與私人部門一樣要以提高效率為核心。
(2)小型化與分權(quán)模式。這種模式在20世紀(jì)80年代雖然沒有像效率驅(qū)動(dòng)模式那樣處于支配地位，但其影響力正在不斷增強(qiáng)。它與20世紀(jì)組織結(jié)構(gòu)的變遷密切相關(guān)，組織發(fā)展形成了新的趨勢(shì)，包括組織的分散化和分權(quán)，對(duì)組織靈活性的追求，日益加強(qiáng)的戰(zhàn)略和預(yù)算責(zé)任的非中心化，小的戰(zhàn)略核心與大的操作邊緣的分離等。這些趨勢(shì)既出現(xiàn)在私人部門，也同樣出現(xiàn)在公共部門。
(3)追求卓越模式。這種模式與20世紀(jì)80年代興起的企業(yè)文化管理新潮相關(guān)，部分反映了強(qiáng)調(diào)組織文化重要性的人際關(guān)系管理學(xué)派對(duì)公共部門管理的影響。該模式強(qiáng)調(diào)價(jià)值、文化、習(xí)俗和符號(hào)等在形成人們的實(shí)際行為中的重要性，它對(duì)組織及管理的變遷與革新具有強(qiáng)烈的興趣。
(4)公共服務(wù)取向模式。這是目前最不成熟的模式，但仍展現(xiàn)出無(wú)窮的潛力。它代表了一種將私人部門管理觀念和公共部門管理觀念的新融合，強(qiáng)調(diào)公共部門的公共服務(wù)使命，但又采用私人部門的“良好的實(shí)踐”中的質(zhì)量管理思想。
3.政府未來的治理模式
美國(guó)一些公共管理學(xué)者提出了當(dāng)代西方行政改革及公共管理實(shí)踐中正在出現(xiàn)的以新公共管理定向的四種治理模式〔71:市場(chǎng)化政府模式、參與型政府模式、彈性政府模式、解制政府模式。筆者主要從組織結(jié)構(gòu)、管理過程、政策制定等方面刻畫和比較這些模式的特征(見)。
雖然新公共管理的理論與實(shí)踐模式有著不同的含義與特點(diǎn)，但它們的核心理念是一致的，即強(qiáng)調(diào)職業(yè)化管理，有明確的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)與績(jī)效評(píng)估，實(shí)行項(xiàng)目預(yù)算與戰(zhàn)略管理，強(qiáng)調(diào)顧客至上，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的分散化和小型化，引人競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，采用私人部門的管理方式，改變管理者與政治家、公眾的關(guān)系。這些要點(diǎn)既是當(dāng)代西方政府改革的基本取向，又是新公共管理理論與實(shí)踐模式的最主要特征。
四、借鑒新公共管理思想，推進(jìn)改革
新公共管理思想是西方社會(huì)特定的政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)發(fā)展條件下的產(chǎn)物，體現(xiàn)了西方公共行政的發(fā)展趨勢(shì)。新公共管理改革浪潮在西方國(guó)家的普遍開展，已在相當(dāng)程度上改善了西方國(guó)家的公共管理水平，促進(jìn)了其經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，增強(qiáng)了其在國(guó)際社會(huì)中的競(jìng)爭(zhēng)力。
隨著全球一體化的發(fā)展趨勢(shì)，如何進(jìn)一步發(fā)揮我國(guó)政府在完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用，政府如何運(yùn)用市場(chǎng)的方法來管理公共事務(wù)，如何提高公共行政服務(wù)的效率，實(shí)現(xiàn)公共行政管理的現(xiàn)代化，對(duì)此，有必要進(jìn)行深人的研究。
(1)強(qiáng)調(diào)政府的企業(yè)化管理與管理的高效率。我國(guó)政府機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期以來一直存在效率低下的現(xiàn)象，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府公共管理應(yīng)像企業(yè)管理那樣，將效率放在首要地位，這一思想值得借鑒。為了提高效率，政府管理人員應(yīng)該樹立效率意識(shí)，用有限的資源創(chuàng)造更多的公共產(chǎn)品，提供更好的服務(wù)。
(2)將科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、成本核算等引人公共行政領(lǐng)域。盡管政府公共管理與企業(yè)管理在各自目的、對(duì)象和方法上有差異，完全采用企業(yè)管理的方法來管理公共事務(wù)并不合適，但企業(yè)管理的科學(xué)性、重視市場(chǎng)需求和顧客的反饋等可以為公共管理所借鑒。通過將企業(yè)管理重視投人和產(chǎn)出、重視成本核算的做法引人政府公共管理之中，既可提高政府管理人員的責(zé)任感，又可更
為科學(xué)地衡量管理人員的工作業(yè)績(jī)。
(3)將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引人政府公共服務(wù)領(lǐng)域，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。為了提高我國(guó)政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的水平，在加強(qiáng)對(duì)提供公共服務(wù)宏觀管制的同時(shí)，可以將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引人公共服務(wù)領(lǐng)域，開放公共服務(wù)市場(chǎng)，并在一定范圍內(nèi)允許私營(yíng)部門進(jìn)人提供公共服務(wù)的領(lǐng)域。如在具有壟斷性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)中進(jìn)行這些方面的改革，從而改變我國(guó)長(zhǎng)期以來在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的“瓶頸”現(xiàn)象。這有利于形成公共服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共服務(wù)的有效供給，產(chǎn)生更好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。
(4)公平、效率的價(jià)值協(xié)調(diào)。公平與效率是人類社會(huì)發(fā)展的兩個(gè)坐標(biāo)，同時(shí)也是公共管理追求的理想狀態(tài)。西方新公共管理變革于傳統(tǒng)行政管理，由于制度模式慣性，很大程度上依然把效率放在很重要的位置上。就整個(gè)近代公共行政管理的歷史來看，當(dāng)公共管理應(yīng)社會(huì)要求追求公平時(shí)，往往犧牲了效率;當(dāng)它突出效率時(shí)，又往往喪失了公平。就公共管理的本質(zhì)而言，對(duì)有效地增進(jìn)與公平地分配社會(huì)公共利益，都應(yīng)認(rèn)真考慮。在政府與市場(chǎng)的關(guān)系上，市場(chǎng)機(jī)制主要解決效率問題，政府的政策機(jī)制主要解決公平問題。這啟示著在今后的公共管理實(shí)踐中要更好地平衡兩者之間的關(guān)系。
(5)防止權(quán)力腐敗的趨向。新公共管理的服務(wù)定位將導(dǎo)致特權(quán)的消失和特權(quán)意識(shí)的弱化，其顧客至上的理念改變了傳統(tǒng)行政體系的主體中心主義，這種主體的邊緣化使腐敗喪失了發(fā)生的根據(jù)。由于把公眾的滿意度作為追求的目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，行政行為就必須滿足公眾的要求和意志，以公共利益為中心。同時(shí)，新公共管理由于實(shí)行公開競(jìng)標(biāo)，將增加行政行為的透明度，把行政行為放在公眾的監(jiān)督之下，使公共權(quán)力不僅在制約機(jī)制之內(nèi)得到監(jiān)督，而且必須接受整個(gè)社會(huì)的普遍監(jiān)督和制約，從而降低了權(quán)力異化和謀取私利的行為。
[關(guān)鍵詞]公共管理運(yùn)動(dòng)；服務(wù)；政府；績(jī)效；創(chuàng)新
[中圖分類號(hào)]G640 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1671-5918（2016）02-0082-02
國(guó)外西方前沿的公共管理服務(wù)運(yùn)動(dòng)正在沿著工具理性和價(jià)值理性的更新與超載演變軌跡，我國(guó)的政府公共管理服務(wù)則面臨著責(zé)任履行的系統(tǒng)困境，現(xiàn)代政府發(fā)展創(chuàng)新的根本在于完善和創(chuàng)新公共管理服務(wù)責(zé)任機(jī)制，用廣視域、多方法的分析及論證，提升我國(guó)公共管理服務(wù)責(zé)任機(jī)制的創(chuàng)新，提高我國(guó)政府績(jī)效成果的有效性。
一、國(guó)外西方公共管理服務(wù)運(yùn)動(dòng)的沿革闡述
對(duì)于國(guó)外西方公共管理服務(wù)的理論追溯，要遵循國(guó)外公共行政發(fā)展和變革的軌跡進(jìn)行沿襲，根據(jù)西方公共行政和公共管理服務(wù)的宗旨和追求，它包含不同的責(zé)任含義和實(shí)現(xiàn)路徑，而探查國(guó)外不同理性之下的公共管理服務(wù)責(zé)任機(jī)制，則是我國(guó)借鑒國(guó)外西方的必經(jīng)之路。
（一）國(guó)外工具理性主導(dǎo)之下的公共管理責(zé)任控制
在19世紀(jì)末20世紀(jì)初，公共行政是國(guó)外獨(dú)立的一個(gè)研究領(lǐng)域，隨著事務(wù)的繁雜和增多，政府行政建立了行政當(dāng)局，以更有效地控制政府，并積極有效地應(yīng)對(duì)社會(huì)復(fù)雜的難題，尤其在實(shí)現(xiàn)政府管理績(jī)效方面，取得了較大的成功。
然而，在20世紀(jì)70年代，國(guó)外西方國(guó)家歷經(jīng)了一系列的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)危機(jī)，傳統(tǒng)的、以官僚制為主要特征的公共行政管理模式呈現(xiàn)出較多的弊端，導(dǎo)致政府的績(jī)效下降，并引發(fā)了財(cái)政危機(jī)。在這一前提下，歐美國(guó)家的公共管理部門實(shí)施了許多積極的企業(yè)、政府管理變革，代表了當(dāng)時(shí)政府管理的新公共管理運(yùn)動(dòng)風(fēng)靡一時(shí)，新公共管理運(yùn)動(dòng)倡導(dǎo)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，以競(jìng)爭(zhēng)為驅(qū)動(dòng)的策略進(jìn)行變革，新公共管理運(yùn)動(dòng)影響深遠(yuǎn)，其核心理論是以市場(chǎng)的優(yōu)越性取代傳統(tǒng)的政府行政壟斷性，以績(jī)效的提升作為其公共管理改革的核心導(dǎo)向性目標(biāo)，并以公共選擇理論、委托理論、交易成本理論為智力支持，在公共管理部門中實(shí)施商業(yè)化管理模式，注入了私人的扁平化的、柔性的和更為負(fù)責(zé)的組織體系，采取了系列的財(cái)務(wù)管理改革方案，如：明確和量化績(jī)效考核指標(biāo)、針對(duì)官僚舊體制進(jìn)行行政體制改革、明確劃分責(zé)任并進(jìn)行職能的細(xì)化分解等。由此可以看出，政府績(jī)效正是新公共管理運(yùn)動(dòng)的衍生產(chǎn)物。
時(shí)代進(jìn)入21世紀(jì)，諸多反思新公共管理的聲音紛紛出現(xiàn)，批評(píng)新公共管理運(yùn)動(dòng)的聲音認(rèn)為：新公共管理運(yùn)動(dòng)核心的分權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)主題本質(zhì)上是一種市場(chǎng)教條主義，它注重結(jié)果而忽略了公共管理服務(wù)的過程，忽視了更為廣闊的政府、政治、社會(huì)、文化環(huán)境，于是，出現(xiàn)了以網(wǎng)絡(luò)治理和實(shí)現(xiàn)整體管理調(diào)整的后新公共管理理論。它關(guān)于政府績(jī)效的核心價(jià)值和理念包括：強(qiáng)化政府的適度集權(quán)，否認(rèn)分權(quán)；注重多元化治理，否認(rèn)商業(yè)化管理；提倡治理信息網(wǎng)絡(luò)共享，實(shí)現(xiàn)資源的充分開放；從整合的概念強(qiáng)調(diào)協(xié)同化治理。
（二）國(guó)外價(jià)值理性呼喚之下的公共管理服務(wù)責(zé)任內(nèi)蘊(yùn)
上述的工具理性強(qiáng)調(diào)以主體的手段達(dá)成目標(biāo)的合理性，最大限度地追求績(jī)效的最大化，注重客觀條件下的整體考量和評(píng)價(jià)。而價(jià)值理性則呼喚主體內(nèi)心的追求，應(yīng)該說，績(jī)效最大化或工具理性并不是公共管理服務(wù)的唯一或最高準(zhǔn)則，它也應(yīng)具備一系列反映人類崇高追求價(jià)值的意蘊(yùn)，在國(guó)外也曾掀起了以價(jià)值回歸的公共管理重塑的創(chuàng)新運(yùn)動(dòng)。
赫伯特.H.西蒙就曾在《行政行為》中提及：公共行政組織不同于私人組織，它需要在考慮各種價(jià)值的前提下，實(shí)施公共管理行為。還有，喬治.弗里德里克森曾在《公共行政的精神》一書中說道：公共行政管理闡述的是其政治主張，而公共行政管理者要在此之前仔細(xì)地權(quán)衡利弊得失。
二、政府績(jī)效責(zé)任的內(nèi)涵
目前，學(xué)術(shù)界對(duì)于政府績(jī)效的責(zé)任評(píng)估主要從以下角度來界定。
（一）從政府公共管理過程的視角對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行界定。國(guó)外著名政府績(jī)效學(xué)者認(rèn)為，公共管理的績(jī)效需要引用效益、效率和公正等重要標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行引導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)結(jié)果為目的對(duì)政府公共項(xiàng)目進(jìn)行管理。我國(guó)的公共管理政府績(jī)效研究學(xué)者也指出，政府績(jī)效重點(diǎn)針對(duì)政府的行政效率和行政效果兩方面，它的主要內(nèi)容包括：政府行政成本、政府效率、民眾滿意度、社會(huì)進(jìn)步等。
（二）從政府提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)質(zhì)量對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行界定。國(guó)外學(xué)者認(rèn)為，政府績(jī)效的評(píng)估要兼顧效率與有效成本兩方面，如果只能提供其中之一，則會(huì)產(chǎn)生偏頗，即指：若政府的公共管理服務(wù)以犧牲單位成本為代價(jià)則不公，或政府的公共管理服務(wù)以片面投入產(chǎn)出而提高績(jī)效也不可取。因此，兩者互為依賴，缺一不可。
（三）從資源的獲取能力來對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行界定。在當(dāng)代社會(huì)中，政府的公共管理行為需要運(yùn)用多種資源，而獲取這些資源的能力及使用這些資源的熟練性，則成為對(duì)政府績(jī)效的評(píng)估角度。國(guó)內(nèi)外的學(xué)者都普遍認(rèn)為，政府的公共管理服務(wù)績(jī)效評(píng)估，要以其資源的獲取和轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出的能力為重點(diǎn)，簡(jiǎn)明扼要地說，就是指政府在社會(huì)公共管理活動(dòng)中的結(jié)果、效益、效能。
由上可見，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)于政府績(jī)效的內(nèi)涵尚不具備一個(gè)普遍性的定義，但是，都離不開政府公共管理的資源、投入產(chǎn)出、效果、效能等方面。
所謂公共管理倫理,是指與公共管理行為相關(guān)的基本倫理要素及道德規(guī)范的總稱。現(xiàn)階段對(duì)于公共管理倫理缺失問題的研究主要有基于中國(guó)傳統(tǒng)文化、基于公共管理倫理涵義和基于全球公共管理倫理這三種不同的角度。1•基于中國(guó)傳統(tǒng)文化的研究。我國(guó)傳統(tǒng)倫理觀念造成了公共倫理觀念缺失的思想和意識(shí)困境。一直以來,主流文化觀念對(duì)公與私的關(guān)系缺乏辯證認(rèn)識(shí),具體表現(xiàn)在以公私對(duì)立、崇公抑私、公私兩無(wú)為典型的公私關(guān)系的錯(cuò)誤定位,以重個(gè)人修養(yǎng)與家庭成員之間的私德關(guān)系而忽視個(gè)人對(duì)社會(huì)和國(guó)家的公德關(guān)系為典型的公共道德的理解偏差,以私人關(guān)系的親情倫理被泛化為整個(gè)社會(huì)的存在方式、符合情理而不合法理、送禮文化、禮深情重等為典型的公共倫理的理性缺失和以歷經(jīng)千年的發(fā)展形成了根深蒂固的傳統(tǒng)政治文化導(dǎo)致的權(quán)力崇拜、與世無(wú)爭(zhēng)為典型的公民參政意識(shí)的淡漠。[1]公共管理倫理缺失的內(nèi)因在于管理主體既有個(gè)人利益追求的自由,同時(shí)又掌握著公共權(quán)力,因而具有雙重人格;公共管理倫理缺失的外因則在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響和缺乏強(qiáng)有力的社會(huì)監(jiān)督與制約機(jī)制。[2]2•基于公共管理倫理涵義的研究。在理論上,公共管理倫理關(guān)系在作用路線與表現(xiàn)特征方面不同于權(quán)力關(guān)系和法律關(guān)系,它的作用路線是由個(gè)體到群體,因而其表現(xiàn)形式具有顯性化特點(diǎn),這種倫理關(guān)系強(qiáng)調(diào)人人平等。[3]但是,在現(xiàn)實(shí)中倫理決策的標(biāo)準(zhǔn)差異及非倫理行為的標(biāo)準(zhǔn)差異,往往使公共管理者非倫理行為的產(chǎn)生存在多種原因,并與一定的社會(huì)制度、歷史條件和社會(huì)道德風(fēng)尚等因素緊密聯(lián)系在一起[4],因而通常難以對(duì)非倫理行為的性質(zhì)做出準(zhǔn)確判定。對(duì)制度的過分強(qiáng)調(diào)和依賴是工具理性擴(kuò)張的結(jié)果,這一結(jié)果導(dǎo)致了公共管理主體性喪失。道德責(zé)任感、良知和信念作為對(duì)主觀倫理性責(zé)任的自覺意識(shí),是人們履行主觀倫理性責(zé)任的內(nèi)在動(dòng)力;制度性責(zé)任內(nèi)在化和倫理責(zé)任外在化是體現(xiàn)公共管理責(zé)任完整性的重要途徑。[5]主體性的喪失和制度的不完善導(dǎo)致了目前公共管理倫理的缺失。3•基于全球公共管理倫理的研究。公共管理倫理缺失在許多國(guó)家都或多或少地存在著,這種現(xiàn)象并不為發(fā)展中國(guó)家所獨(dú)有。作為一種對(duì)世界經(jīng)濟(jì)政治均有重要影響的社會(huì)道德規(guī)范,公共管理倫理應(yīng)當(dāng)有新的標(biāo)準(zhǔn),尤其是區(qū)域性或世界性標(biāo)準(zhǔn),以便在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中打擊公共管理領(lǐng)域犯罪。每個(gè)國(guó)家的公共管理人員都面對(duì)著腐敗和賄賂的誘惑,與腐敗和行賄受賄現(xiàn)象作斗爭(zhēng)是國(guó)際性任務(wù),為此必須在自決權(quán)、自由、誠(chéng)實(shí)、信任和穩(wěn)定等各類價(jià)值觀上達(dá)成共識(shí)。[6]上述三種不同研究角度雖然為本文提供了基本思路,但仍有一些問題需要進(jìn)一步商榷。一是現(xiàn)階段的研究成果主要集中在如何從約束公共管理者行為的角度來討論公共管理倫理問題的解決,而很少?gòu)慕M織行為的角度探討如何約束公共管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力;二是把公共管理倫理觀念缺失歸因于文化落后,對(duì)腐敗問題的批判并不是主要針對(duì)違法犯罪主體,而僅是針對(duì)它們所依存的文化環(huán)境,這顯然沒有觸及公共管理倫理問題的實(shí)質(zhì);三是通過公共管理倫理的涵義這一角度分析問題,而不與中國(guó)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)及其公共管理倫理發(fā)展現(xiàn)狀結(jié)合,則顯得過于理想化;四是從全球經(jīng)濟(jì)一體化這一角度來探討公共管理倫理缺失及相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)建立等問題,對(duì)于解決中國(guó)社會(huì)的公共管理倫理問題缺乏現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。
二、我國(guó)公共管理倫理缺失的主要原因
筆者認(rèn)為,我國(guó)公共管理倫理缺失的原因主要有以下三個(gè)方面:
1.公共管理組織及其管理者在對(duì)待自身利益和社會(huì)利益時(shí)采取了不正當(dāng)?shù)膽B(tài)度
辯證唯物主義認(rèn)為,內(nèi)因決定事物的本質(zhì)和發(fā)展方向。我國(guó)公共管理倫理缺失的根本原因在于公共組織及其管理者在對(duì)待自身利益和社會(huì)利益時(shí)采取了不正當(dāng)?shù)膽B(tài)度。公共管理倫理缺失的社會(huì)心理根源在于人們思想深處充滿了對(duì)于公共利益的淡化與侵占的動(dòng)機(jī),而這種動(dòng)機(jī)的產(chǎn)生是以公共管理組織及其管理者的倫理道德水平低下為前提條件的。這種倫理道德水平的低下狀況通常由組織及其管理者所奉行的是非觀念和價(jià)值觀念所決定。組織的是非觀、價(jià)值觀受組織創(chuàng)辦者所秉承的信念及組織發(fā)展歷史的影響,而管理者的是非觀、價(jià)值觀的形成則受其個(gè)人家庭生活環(huán)境、受教育情況和社會(huì)工作閱歷的綜合影響。公共管理組織及其管理者在人格特質(zhì)上應(yīng)當(dāng)具備在內(nèi)心深處關(guān)心他人、尊重他人,關(guān)心公眾利益和公共幸福,具有較強(qiáng)的道德自律和約束能力,具有同情心和社會(huì)責(zé)任感。公共管理組織及其管理者在對(duì)待自身利益和社會(huì)利益時(shí)所采取的不正確態(tài)度,從內(nèi)因?qū)用娣治?一方面是公共管理組織的目標(biāo)、使命、宗旨與社會(huì)要求出現(xiàn)嚴(yán)重偏差,比如管理者任用方面的失策,只重視能力、勤奮、業(yè)績(jī)等指標(biāo)考核,而忽略了對(duì)其進(jìn)行德性與廉潔方面的考核;另一方面則是公共管理者在具體管理工作中對(duì)自身道德約束要求的降低。一般而言,人們都有獲取物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富的欲望,但是持有不同是非觀念、價(jià)值觀念的人群,在具體獲取方式上卻存在顯著差異。個(gè)人在對(duì)待私人財(cái)富和公眾財(cái)富方面如何看待這二者之間的區(qū)別,對(duì)于自己不經(jīng)過努力就獲得的非份之財(cái),是否會(huì)面臨良心這個(gè)“公正的法官”的審判[7],是否會(huì)受到社會(huì)大眾的譴責(zé)和法律的嚴(yán)懲,這些都是公共管理倫理中非常重要的判斷依據(jù)。因此,私心和私欲是導(dǎo)致公共管理人員道德敗壞的心理根源。如果公共管理者缺乏一種自省自律意識(shí),那么社會(huì)轉(zhuǎn)型和市場(chǎng)開放就會(huì)為這種不良欲望演變?yōu)楦瘮⌒袨閯?chuàng)造條件。社會(huì)上存在的公共管理倫理缺失行為,在本質(zhì)上是社會(huì)心理層面的問題,它同時(shí)又是特定社會(huì)文化背景下人群的是非觀念、價(jià)值觀念等倫理道德層面的問題。
2.公共管理環(huán)境中的各種刺激因素成為強(qiáng)化倫理缺失的外在力量
公共管理環(huán)境中的各種刺激因素,一部分來自于組織內(nèi)部環(huán)境,如對(duì)于人、財(cái)、物、信息、政策等資源的控制與調(diào)配權(quán)力以及由此導(dǎo)致的地位和身份的變化,一部分來自于組織外部環(huán)境,如政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面對(duì)公共管理組織及其管理者潛移默化的影響。組織內(nèi)部環(huán)境誘因,其形成基礎(chǔ)是組織傳統(tǒng)及其文化色彩;組織外部環(huán)境誘因,則與整個(gè)社會(huì)及其所處的發(fā)展階段有關(guān)。一般而言,功利化組織中的各種誘因比較多,因而對(duì)于管理者的影響比較大;而非功利化組織中的誘因比較少,因而對(duì)于管理者的影響比較小。公共管理組織一般屬于非功利化的組織機(jī)構(gòu),其管理者在理論上不應(yīng)當(dāng)受社會(huì)功利因素的過度影響,但是在功利化色彩不斷向這些組織滲透的社會(huì)發(fā)展階段,這些組織及其管理者也會(huì)形成功利型人格,進(jìn)而導(dǎo)致公共管理倫理的缺失。追求經(jīng)濟(jì)利益最大化本身就帶有比較濃重的功利化色彩。在這樣一個(gè)社會(huì)發(fā)展階段,與社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位直接相關(guān)聯(lián)的各種利益因素,都容易蛻變?yōu)橐鸸补芾韨惱淼赖氯笔У耐獠苛α俊８鞣N經(jīng)濟(jì)誘因?yàn)楣补芾韨惱砣笔У男纬商峁┝丝陀^條件,尤其是由于過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向作用,使評(píng)價(jià)公平與正義的倫理精神中的是非觀念被商業(yè)文化中的價(jià)值觀念所取代。這種倫理道德標(biāo)準(zhǔn)概念不明確及其約束力缺乏的現(xiàn)狀使一些公共組織管理者的腐敗行為變得更加放縱,并使腐敗成為一種對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)構(gòu)成較大威脅的社會(huì)性問題。兼之體制改革這一過程本身導(dǎo)致了政府行為必須從大量經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中逐步退出,并讓位于各個(gè)不同的市場(chǎng)主體,這就使一些掌握“公權(quán)”的部門或者組織有了與各個(gè)不同市場(chǎng)主體的“私利”之間進(jìn)行“權(quán)錢”交易的機(jī)會(huì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公共管理組織通常擁有較大權(quán)力,而且市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越是向前推進(jìn),人們對(duì)于公共管理的需求就越多,這就在一定程度上導(dǎo)致了這些組織在與市場(chǎng)主體交往中容易發(fā)生腐敗。因此,社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期大量出現(xiàn)的政府監(jiān)管與市場(chǎng)調(diào)節(jié)都無(wú)法直接介入的公共領(lǐng)域,客觀上成為腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的場(chǎng)所。腐敗現(xiàn)象控制不力和貧富懸殊的趨勢(shì)愈演愈烈主要原因在于政府擁有很大的配置資源的權(quán)力、干預(yù)企業(yè)的權(quán)力并由此產(chǎn)生的尋租行為;問題越多越強(qiáng)化政府的權(quán)力,政府權(quán)力越強(qiáng)化問題越多,結(jié)果要看腐敗和法制的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)哪一個(gè)跑得更快。[8]
3.公共管理倫理精神及其相關(guān)教育制度建設(shè)進(jìn)程過于遲緩
世界許多國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展軌跡表明,公共管理倫理精神及其相關(guān)教育制度建設(shè)進(jìn)程過于遲緩是造成公共管理倫理缺失的重要原因。我國(guó)公共管理倫理文化及其相關(guān)教育制度建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要,在人口大規(guī)模流動(dòng)、城市化進(jìn)程不斷加速、社會(huì)大眾對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量要求不斷提升的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,與物質(zhì)財(cái)富大量增加和快速積累形成鮮明對(duì)照的是,社會(huì)對(duì)于公共管理倫理這一精神領(lǐng)域的投入明顯不足。政府部門仍然是公共管理產(chǎn)品的主要提供者,企業(yè)和個(gè)人則是這種產(chǎn)品的主要使用者。公共管理產(chǎn)品提供渠道的單一性在一定程度上導(dǎo)致了生產(chǎn)與消費(fèi)之間的倫理沖突。在多種經(jīng)濟(jì)成份并存的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段,傳統(tǒng)社會(huì)的公共管理倫理標(biāo)準(zhǔn)盡管不斷受到?jīng)_擊,但是仍然有廣泛的社會(huì)基礎(chǔ),公共管理組織對(duì)待這些傳統(tǒng)倫理體系的態(tài)度,往往也是只重視傳承而不重視發(fā)展。而能夠引導(dǎo)社會(huì)健康發(fā)展的一些新的倫理標(biāo)準(zhǔn)比如對(duì)于習(xí)慣、良心、理想等的新的解釋,既要符合當(dāng)代人的生活習(xí)慣和內(nèi)心信念,又必須經(jīng)歷社會(huì)全體成員的服從、認(rèn)同、內(nèi)化的階段,這就必然導(dǎo)致對(duì)于社會(huì)發(fā)展真正具有指導(dǎo)意義的公共管理倫理精神的整體缺位。公共管理倫理精神及其相關(guān)教育制度建設(shè)進(jìn)程過于遲緩具體表現(xiàn)為:一是社會(huì)上對(duì)于倫理問題尤其是公共管理倫理重視不夠,理論界對(duì)于與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共管理倫理規(guī)范缺乏深入、系統(tǒng)、透徹的研究,對(duì)于社會(huì)主義初級(jí)階段的善、公平、正義等倫理范圍缺乏可操作的、具體的解釋,這就導(dǎo)致了實(shí)踐中倫理建設(shè)的具體目標(biāo)不明確,精神文化建設(shè)所依賴的倫理工具的相對(duì)缺乏;二是一些公共管理組織以贏利性組織的倫理規(guī)范進(jìn)行員工選聘和管理,處理與社會(huì)之間的復(fù)雜關(guān)系,這不僅導(dǎo)致了公共管理倫理水平的下降,降低了公共管理服務(wù)水平,同時(shí)還激化了社會(huì)矛盾,有的公共管理組織甚至以親情倫理、教育倫理和職業(yè)倫理教育替代了公共管理倫理教育,使公共管理倫理教育并沒有真正意義上的“公共性”;三是倫理教育公益性特點(diǎn)不明顯,政府有關(guān)部門、大眾傳播媒體在這一領(lǐng)域的宣傳工作做得不夠,公共管理倫理教育受個(gè)人利益和部門利益驅(qū)使的現(xiàn)象較為嚴(yán)重;四是倫理教育體系不健全,公共倫理范疇概念不明確、缺乏導(dǎo)向性和實(shí)踐性,教育內(nèi)容陳舊,體系不科學(xué),方法簡(jiǎn)單、手段落后,在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí),仍在沿用傳統(tǒng)社會(huì)道德倫理指導(dǎo)現(xiàn)階段公共管理者行為;五是公共管理倫理教育缺乏明確指向性,沒有專門針對(duì)公共管理者的教育體系、教育內(nèi)容,直接導(dǎo)致效果不明顯。
三、我國(guó)應(yīng)對(duì)公共管理倫理缺失的策略
現(xiàn)階段,公共管理倫理缺失問題既有普遍性,又有特殊性,在一些公共權(quán)力比較大的領(lǐng)域,這一問題顯得尤其嚴(yán)重。因此,防止公共管理倫理缺失的重點(diǎn)對(duì)象應(yīng)當(dāng)是那些擁有和使用公共權(quán)力的組織和個(gè)人。對(duì)于這些組織和個(gè)人,尤其需要進(jìn)行公共管理倫理觀念宣傳教育。解決公共管理倫理缺失問題的具體措施有:
1.明確公共管理倫理的作用領(lǐng)域及其相應(yīng)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)
鑒于我國(guó)公共管理活動(dòng)領(lǐng)域不斷拓展,政府部門及相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)于公共管理活動(dòng)的研究,明確公共管理活動(dòng)的范圍及其相應(yīng)的倫理標(biāo)準(zhǔn),把針對(duì)公共管理組織的倫理要求與針對(duì)公共管理者的倫理要求作出明確區(qū)分,同時(shí)明確受公共管理活動(dòng)影響的社會(huì)公眾的公共倫理規(guī)范。根據(jù)各類公共管理組織對(duì)于社會(huì)大眾生活的影響程度,制訂不同的倫理考核標(biāo)準(zhǔn)與道德規(guī)范,拓展公共管理倫理體系的層次和覆蓋范圍。加強(qiáng)公共管理組織倫理的研究力度,充實(shí)公共管理領(lǐng)域倫理精神教育內(nèi)容。針對(duì)公共管理組織及其管理者在對(duì)待自身利益和社會(huì)利益時(shí)采取不正當(dāng)態(tài)度這一問題,要從加強(qiáng)組織文化建設(shè)與提升公共管理者個(gè)人道德素質(zhì)這兩個(gè)方面來促進(jìn)不道德行為的減少。為此,要在公共管理組織的監(jiān)督上下功夫,同時(shí)加強(qiáng)對(duì)于公共管理者的道德約束與考核。倫理建設(shè)要有針對(duì)性,不應(yīng)將適用于一般組織的倫理考核標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用于公共管理組織。要尤其強(qiáng)調(diào)公共組織管理者的道德責(zé)任感和對(duì)正義事業(yè)的投入以及廉潔自律情況,通過倫理教育與管理手段約束公共管理人員的私欲。在公共管理倫理精神及其相關(guān)的教育制度建設(shè)中,要與時(shí)俱進(jìn)、有選擇地保留傳統(tǒng)社會(huì)形態(tài)中形成的倫理思想,如儒家文化中的仁、義、禮、智、信、廉、恥,并明確這些范疇在當(dāng)代社會(huì)背景下的具體內(nèi)涵;同時(shí)批判地吸收國(guó)外的公共管理倫理思想,如西方倫理學(xué)中的善、幸福、德性、快樂、勇敢、大方、大度、溫和、友善、誠(chéng)實(shí)、機(jī)智、明智、自制、堅(jiān)強(qiáng)、自愛等倫理范疇。在建立公共管理倫理體系時(shí),要把崇尚美好行為、善良與公正行為結(jié)合在一起進(jìn)行思考[9],使公共管理人員成為公平正義的真正實(shí)踐者。
2.加強(qiáng)公共管理領(lǐng)域倫理環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控
現(xiàn)階段我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,與公共管理相關(guān)的活動(dòng)不斷增多,因此要不斷加強(qiáng)公共管理領(lǐng)域的倫理質(zhì)量監(jiān)控,以減少社會(huì)環(huán)境中功利性因素對(duì)于各類公共管理組織的影響。建立覆蓋整個(gè)公共管理領(lǐng)域的倫理環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控體系,對(duì)于政府部門的行為、事業(yè)單位的行為、一些具有經(jīng)濟(jì)利益的公共管理組織的行為,提出與其職能性質(zhì)相一致的倫理要求并對(duì)其實(shí)施效果進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)。以行業(yè)協(xié)會(huì)為平臺(tái)加強(qiáng)對(duì)于危害公眾利益的公共管理行為的監(jiān)督,對(duì)有維護(hù)公共管理義務(wù)但不履行職責(zé)、部門及個(gè)人制訂嚴(yán)厲的懲治措施。在公共管理倫理精神建設(shè)中注入理性精神和民眾意志,提高公民參與社會(huì)治理和進(jìn)行民主決策的意識(shí),制訂反對(duì)腐敗的長(zhǎng)期戰(zhàn)略。[10]公共管理組織要在約束個(gè)人利益的同時(shí),謀求公眾利益的最大化,為社會(huì)提供優(yōu)良的公共產(chǎn)品和服務(wù),依法解決各類社會(huì)問題,使社會(huì)大眾之間的交往倫理化、秩序化。針對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期各種外在誘因?qū)补芾斫M織及其管理者的倫理道德所造成的沖擊,應(yīng)當(dāng)建立起能夠覆蓋公共管理活動(dòng)各個(gè)方面的道德規(guī)范體系。建立能夠在決策中充分體現(xiàn)公共意志的民主化、科學(xué)化的管理機(jī)制,要求公共管理人員在工作作風(fēng)上要體現(xiàn)出公正、公道、平等、依法辦事并控制自身欲望的基本素質(zhì),使他們?cè)趯?duì)待個(gè)人利益上能夠體現(xiàn)出節(jié)制、適度,在對(duì)待公眾利益上能夠體現(xiàn)出具有實(shí)踐精神、慷慨對(duì)待弱勢(shì)群體。讓誠(chéng)信意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、法治意識(shí)、廉潔意識(shí)深入到公共管理人員心中,把主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任作為對(duì)公共管理組織及其管理人員考核的重要依據(jù),強(qiáng)化公共管理組織崗位的非經(jīng)濟(jì)性特點(diǎn),以服務(wù)型管理取代統(tǒng)治型管理,提倡在法制精神指導(dǎo)下的公民自由權(quán),在公共管理組織中實(shí)施以道德為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的人性化管理。
關(guān)鍵詞 ：公共管理倫理；倫理失范；倫理建設(shè)
一、我國(guó)公共管理倫理失范的表現(xiàn)
公共管理倫理失范是公共管理權(quán)力的異化現(xiàn)象。它的表現(xiàn)形式有很多，根據(jù)公共管理倫理的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，可具體概括為兩種。
1.意識(shí)失范
主要表現(xiàn)為公共管理主體的政治理念不堅(jiān)定，公共管理活
動(dòng)中若出現(xiàn)困難，這類主體會(huì)搖擺不定，沒有形成正確的權(quán)力價(jià)值觀，他們?nèi)鄙佥^高的政治理想。在道德認(rèn)知方面，官本位理念卻愈發(fā)占據(jù)主要地位，公共管理主體的以民為本的理念逐漸降低。
2.行為失范
公共管理倫理的行為失范主要與腐敗有關(guān)，大致可以分為以下幾種：政治性失范，經(jīng)濟(jì)性失范，組織人事性失范，瀆職性失范，社會(huì)公德性范。雖然這五種失范行為表現(xiàn)形式各有不同，但是都是權(quán)力使用者放棄公共權(quán)力的公共性，公共公權(quán)力進(jìn)行私人動(dòng)，實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益。
二、我國(guó)公共管理倫理失范的形成原因
1.公共管理人員在對(duì)待個(gè)人和群體時(shí)的態(tài)度標(biāo)準(zhǔn)不一致
內(nèi)因決定事物的發(fā)展方向和本質(zhì)。我國(guó)公共管理倫理失范的深層次原因在于公共管理人員在對(duì)待個(gè)人和群體利益時(shí)所采取的態(tài)度標(biāo)準(zhǔn)不一致。公共管理倫理失范的根本原因是人們的思維，人們思想逐漸對(duì)公共利益淡化，而動(dòng)機(jī)產(chǎn)生的原因是以公共管理組織和管理人員的倫理水平過低為前提的。倫理水平的過低現(xiàn)象一般是由組織和管理人員所信奉的價(jià)值理念來決定。管理人員的價(jià)值理念的形成是收到家庭生活環(huán)境和受教育環(huán)境等因素的影響。公共管理組織和管理人員在自身的人格素質(zhì)上應(yīng)該具有以下能力：關(guān)愛他人、尊重他人，并且關(guān)心公眾利益和幸福感，擁有一定的道德上的自我控制能力和社會(huì)責(zé)任感。公共管理組織和管理人員在面對(duì)個(gè)人利益和社會(huì)利益時(shí)，采用的不正當(dāng)態(tài)度，根本原因分析，首先是公共管理組織的任務(wù)、宗旨與社會(huì)所需要的不一致導(dǎo)致偏差的出現(xiàn)，例如，公共管理人員錄用上偏差，只是觀察了應(yīng)聘者的能力水平等客觀的考查，而沒有注重對(duì)應(yīng)聘人員的自身素質(zhì)的考核；第二就是公共管理人員在管理工作中降低了對(duì)個(gè)人的要求。
2.公共管理環(huán)境中不同的刺激因素
加強(qiáng)倫理失范的外在力量主要是公共管理環(huán)境中的刺激因素造成的，環(huán)境中的不同的刺激因素，有些來源于內(nèi)部環(huán)境，有些來源于外部環(huán)境，譬如經(jīng)濟(jì)、政治、文化各個(gè)方面對(duì)與公共管理組織和管理人員逐漸的影響。內(nèi)部環(huán)境對(duì)其的影響，形成的基礎(chǔ)是組織傳統(tǒng)文化和文化的內(nèi)容。公共管理組織基本是非營(yíng)利性質(zhì)的組織，它的管理人員基本上是不受社會(huì)團(tuán)體的利益所影響左右的，可是當(dāng)今社會(huì)的發(fā)展，到時(shí)各種利益不斷向其沖擊，再加上這些管理人員受到自身素質(zhì)的束縛，會(huì)有一定的影響。
3.公共管理倫理思想建設(shè)和教育問題建設(shè)速度過慢
目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，盡管傳統(tǒng)的公共管理倫理準(zhǔn)則不斷的受到打擊，可是依舊有很大的社會(huì)群眾基礎(chǔ)，公共管理組織這些舊的倫理標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，也只看重履行并不注重發(fā)展與延續(xù)。目前，許多國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但是公共管理倫理建設(shè)教育建設(shè)的速度卻十分緩慢，這是造成公共管理倫理失范的一個(gè)十分重要的原因。由于我國(guó)的公共管理倫理和對(duì)應(yīng)的教育建設(shè)較經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，不能滿足實(shí)際需要，尤其是在這個(gè)人口流動(dòng)性強(qiáng)、城市化速度飛快、社會(huì)群體對(duì)公共服務(wù)急迫需求的特殊時(shí)刻，公共管理產(chǎn)品供應(yīng)渠道過于單一是導(dǎo)致生產(chǎn)和消費(fèi)間倫理沖突重要原因。
三、應(yīng)對(duì)我國(guó)公共管理倫理失范的措施
1.加強(qiáng)公共管理倫理的作用領(lǐng)域及規(guī)范
目前我國(guó)公共管理活動(dòng)所覆蓋的不斷擴(kuò)大，因此，相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)公共管理活動(dòng)的作用，逐漸明確公共管理活動(dòng)的作用領(lǐng)域和相應(yīng)的倫理標(biāo)準(zhǔn)，將針對(duì)公共管理體系的倫理要求同針對(duì)公共管理人員的倫理要求區(qū)分，并明確受公共管理活動(dòng)所影響的社會(huì)受眾的公共倫理標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)不同公共管理體系對(duì)于社會(huì)受眾生活的影響程度的不同，擬定出不同的倫理標(biāo)準(zhǔn)和道德標(biāo)準(zhǔn)，加大公共管理倫理的涉及范圍。增強(qiáng)公共管理組織倫理的研究深度，在公共管理體系和管理人員在面對(duì)個(gè)人利益和公共利益時(shí)，所采取不同態(tài)度這一現(xiàn)象，可以從增強(qiáng)文化建設(shè)和提高公共管理人員的個(gè)人道德水平等方面來減少不道德行為。所以，我們要加強(qiáng)公共管理體系的監(jiān)督，并著重提高公共管理人員的道德束縛。
同時(shí)，倫理建設(shè)需要一定的針對(duì)性，不要將一般體系的倫理考核方法應(yīng)用在公共管理體系中。重視公共組織管理人員的社會(huì)責(zé)任感和自身廉潔自律情況，通過教育與管理等方法來指導(dǎo)公共管理者正確控制個(gè)人欲望。公共管理倫理精神和教育體制完善過程中，需要進(jìn)步和有選擇性地保存?zhèn)鹘y(tǒng)的倫理思維，比如儒家文化中的一些思想，需要明確其范疇在當(dāng)今社會(huì)環(huán)境中的顯示意義；與此同時(shí)，要大膽的批判吸收外國(guó)優(yōu)秀的的公共倫理思想，比如西方倫理學(xué)中的善良、快樂、大度、誠(chéng)信、機(jī)敏、堅(jiān)強(qiáng)等倫理因素。公共管理倫理體系中，需要將把良好的行為、公正的行為綜合在一起考慮，使公共管理者成為公平正義的實(shí)踐人員。
2.強(qiáng)化公共管理領(lǐng)域的倫理監(jiān)控
我國(guó)公共管理在現(xiàn)階段的社會(huì)活動(dòng)日漸增多，所以要加強(qiáng)公共管理體系的倫理監(jiān)管，從而減少某些功利因素給各種公共管理組織造成不必要的影響。建設(shè)完善一個(gè)覆蓋公共管理領(lǐng)域的倫理監(jiān)管系統(tǒng)，對(duì)各政府部門以及有經(jīng)濟(jì)性質(zhì)利益的公共管理組織，提出一個(gè)和其功能一致的倫理要求，同時(shí)并對(duì)其實(shí)踐效果進(jìn)行客觀公正的評(píng)判。建立一個(gè)行業(yè)內(nèi)部的平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)損壞公共利益的公共管理行為的監(jiān)管，對(duì)不履行公共管理工作的，部門和個(gè)人要建立一個(gè)完善的、嚴(yán)格的執(zhí)行措施。在公共管理倫理建設(shè)過程中加入公眾思維，加強(qiáng)公民參與社會(huì)管理以及民主決策的思想意識(shí)，制訂一個(gè)長(zhǎng)期確實(shí)有效管理方針。公共管理部門要約束個(gè)人的利益，并且為社會(huì)大眾追求更大的利益，為社會(huì)群體提供一個(gè)良好的社會(huì)服務(wù)，處理不同的社會(huì)問題，讓各群體間的交往更合理化。
目前，由于出現(xiàn)許多外在的因素，導(dǎo)致公共管理組織和管理人員的倫理日漸缺失，所以，我們應(yīng)該建立一個(gè)可以涵蓋不同公共管理活動(dòng)的倫理規(guī)范系統(tǒng)。建立一個(gè)可以在決策中表現(xiàn)出公共思想的民主、科學(xué)的公共管理體制，這就要求公共管理者在工作上、處事上表現(xiàn)出一個(gè)公正、公平、平等、法治和嚴(yán)格自律的一般素質(zhì)，讓管理者可以在面對(duì)個(gè)人利益時(shí)，表現(xiàn)出一種自我控制、適度適當(dāng)，在面對(duì)公共利益時(shí)可以表現(xiàn)出一種實(shí)踐、公正公平對(duì)待弱勢(shì)群體。讓誠(chéng)實(shí)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、廉政意識(shí)等思想深入到每一個(gè)公共管理者思想中，將主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任當(dāng)成是對(duì)公共管理組織和管理者考察的一個(gè)必要依據(jù)，重視加強(qiáng)公共管理崗位上的非經(jīng)濟(jì)性特征，用服務(wù)式管理代替統(tǒng)治式管理，倡導(dǎo)在法制意識(shí)指導(dǎo)下的公民自由意識(shí)，在公共管理組織中用倫理作為一個(gè)評(píng)判考核標(biāo)準(zhǔn)。
3.加快倫理建設(shè)速度塑造道德模范
公共管理是一種社會(huì)管理，向社會(huì)人員提供一種社會(huì)制度安排。公共管理組織的目標(biāo)是需要滿足社會(huì)受眾對(duì)美好事物的追求。由于公共管理組織不提倡以經(jīng)濟(jì)利益為中心的功利性質(zhì)目標(biāo)，需要注重同公共利益有密切關(guān)系的產(chǎn)品的供應(yīng)，所以對(duì)于所有管理機(jī)構(gòu)及組織者的所付出與得到一定情況下不可以通過經(jīng)濟(jì)利益來衡量，有時(shí)其工作業(yè)績(jī)因?yàn)榉秋@性、長(zhǎng)期性的原因，并不容易得到社會(huì)認(rèn)同感。所以，需要根據(jù)不同的組織提供服務(wù)的特性，來進(jìn)行針對(duì)性的宣傳引導(dǎo)。通過塑造各組織和其管理人員的道德人格模范楷模，從而擴(kuò)大公共管理倫理的公眾影響。公共管理倫理制度規(guī)范化的過程中，需要將規(guī)范同已出現(xiàn)的公共活動(dòng)和新的活動(dòng)結(jié)合在一起，在管理戰(zhàn)略層次上思考公共管理倫理問題。明確各種公共管理領(lǐng)域的管理者，并對(duì)管理模式、管理觀念、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等做出一個(gè)切實(shí)可行的規(guī)定。
公共管理倫理需要具有一定的文化厚度。公共管理是群體活動(dòng)，管理模式會(huì)影響公共管理倫理的現(xiàn)狀，正確的組織管理會(huì)有助于公共管理的建立，因?yàn)橐庾R(shí)、認(rèn)知、情感等管理文化因素組成了管理模式。在正義的管理組織文化之中，不正義的行為會(huì)被更正，正義的管理行為可以被加強(qiáng)。公共管理需要做好文化，樹立公共品牌。加強(qiáng)廉潔、忠誠(chéng)等文化建設(shè)，建立一種正義的文化，可以營(yíng)造一種合理的環(huán)境，培養(yǎng)正確的公共管理，作為一個(gè)社會(huì)成員應(yīng)該有一種協(xié)調(diào)人和人的規(guī)范能力的素質(zhì)，形成一個(gè)約束體質(zhì)和優(yōu)秀的管理形式，讓其明白應(yīng)該具有的責(zé)任，可以承擔(dān)的責(zé)任，公正地執(zhí)行公共管理的職責(zé)，建立一種公共管理公信力。
參考文獻(xiàn)
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1. 公共管理體系
一般認(rèn)為，公共管理和公共管理學(xué)是有所不同的，前者著重研究實(shí)踐活動(dòng)領(lǐng)域，后者則著重研究理論領(lǐng)域。為了研究方便，本文不做嚴(yán)格的區(qū)分。
在我國(guó)，“公共管理”出現(xiàn)并廣為使用只是近幾年的事，雖然在解放前我國(guó)就引入了行政管理學(xué)的研究，但是在解放后，1952-1953 年的全國(guó)高校調(diào)整中，撤消了政治學(xué)的有關(guān)學(xué)科，行政管理學(xué)也在其中。直至 1979年底，行政管理學(xué)的研究才得到恢復(fù)和重建。后來國(guó)務(wù)院相關(guān)研究機(jī)構(gòu)，修訂了學(xué)科專業(yè)目錄，將行政學(xué)、公共行政學(xué)，行政管理學(xué)從政治學(xué)歸劃到公共管理學(xué)中。從此公共管理學(xué)的研究體系才算正式形成。
所以在討論公共管理的問題時(shí)，不僅僅要解讀公共管理的體系構(gòu)成，還要涉及行政管理學(xué)、政治學(xué)，行政學(xué)等相關(guān)的學(xué)科與行政管理關(guān)系，但國(guó)家有關(guān)部門對(duì)學(xué)科門類的編訂，將公共管理學(xué)歸屬到管理學(xué)的門類中，似乎這個(gè)問題已經(jīng)有了定論，所以本文對(duì)這個(gè)問題不做太多的討論。
本文著重討論的是行政和管理之間的關(guān)系、行政管理和公共管理的關(guān)系還有公共管理體系這三個(gè)問題。
1.1 行政和管理的關(guān)系
管理和行政體現(xiàn)在人類社會(huì)活動(dòng)同一過程中的兩方面，簡(jiǎn)而言之就是只要有人類存在的地方即要有管理，試析公共管理體系與公共道德體系宋 鑫(浙江海洋學(xué)院，浙江 舟山 316022)又要有行政。而與管理不同，行政天生就具有“公共性”，一般的行政事務(wù)微觀的主體要兩個(gè)人以上。在傳統(tǒng)社會(huì)中，行政就已經(jīng)存在了，只是那時(shí)的行政性質(zhì)和現(xiàn)在的國(guó)家社會(huì)行政有區(qū)別而已。而現(xiàn)今管理與行政遍及整個(gè)人類社會(huì)，二者究竟是什么關(guān)系，是等同，并列還是包含隸屬的關(guān)系，值得深入研究。一般來講管理是側(cè)重在特定的組織內(nèi)，通過計(jì)劃，組織、控制和分配各種資源，達(dá)到組織的目的，可以細(xì)致到具體事務(wù)的處理上;而行政則是比較宏觀的，側(cè)重于對(duì)全局的戰(zhàn)略行動(dòng)處理。馬克思說，行政是國(guó)家的活動(dòng)，掌握國(guó)家政務(wù)和公共社會(huì)資源活動(dòng)。根據(jù)馬克思的這一觀點(diǎn)，國(guó)家在社會(huì)產(chǎn)生時(shí)位置就在社會(huì)之上，因此，國(guó)家行政具有宏觀性，涉及到誰(shuí)執(zhí)政，如何執(zhí)政等問題。當(dāng)我們把行政定位在對(duì)全局重大事件的把控上，“行政管理”就有了特定內(nèi)容和新的關(guān)系。經(jīng)過學(xué)者的多年研究，將行政和管理關(guān)系界定為：行政層級(jí)與行政性質(zhì)成反比，而與管理性質(zhì)成正比。即行政層級(jí)越高就越具有行政性質(zhì)，而具有較少的管理性質(zhì)。從橫向上看，往往領(lǐng)導(dǎo)職位上的公務(wù)員更具行政性質(zhì)，而非領(lǐng)導(dǎo)職位的公務(wù)員更具備管理性質(zhì)。我國(guó)政府經(jīng)常在行政管理中出現(xiàn)的不該管，管不了的事情，和不同部門的推諉、扯皮現(xiàn)象，都是由于在理念上沒有清楚的劃分行政管理角色所造成的。
1.2 行政管理和公共管理的關(guān)系
行政在天生就具有“公共性質(zhì)“，夏書章認(rèn)為行政管理學(xué)，實(shí)際的英文原文就是公共管理學(xué)，從這個(gè)角度看，行政管理和公共管理本質(zhì)上是一致的。但是行政管理和公共管理在某些方面仍然存在著一些差異，這些差異表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：
從學(xué)科分類上看，行政管理屬于二級(jí)學(xué)科，公共管理屬于一級(jí)學(xué)科，顯然不能把他們等同看待，他們?cè)趯W(xué)摘要：公共管理和公共道德在構(gòu)建和諧社會(huì)主義道路上是不可或缺的，但是對(duì)于什么是公共管理和公共道德體系，怎樣建設(shè)公共管理和公共道德體系，在當(dāng)今的學(xué)術(shù)界一直懸而未決。本文解釋了什么是公共管理和公共道德體系，怎樣建設(shè)公共管理及公共道德體系，使他們?cè)谏鐣?huì)發(fā)展中起到應(yīng)有的作用。關(guān)鍵詞：政府 公共道德 公共管理科內(nèi)涵和外延以及研究的主、客體內(nèi)容都是不同的。從靜態(tài)維度看，公共管理和行政管理都有廣義和狹義之分。公共管理在狹義上指的是公共管理中政府的管理，而在廣義上指得不僅限于政府工作;行政管理在狹義上是僅指政府的管理，而在廣義上非政府的機(jī)構(gòu)也具有行政管理的職能。從動(dòng)態(tài)維度上看，行政管理是先于公共管理行動(dòng)的，公共管理是行政管理的未來發(fā)展及展望。公共行政是在近代社會(huì)中發(fā)展起來的，在未來的社會(huì)中，行政管理超越公共管理的范疇，但屬于行政發(fā)展的兩個(gè)階段。公共管理是由公共行政發(fā)展而來的，在未來的社會(huì)發(fā)展構(gòu)成中，公共管理中又會(huì)形成行政的形式和內(nèi)容。
從價(jià)值取向上看，行政管理和公共管理行政管理在實(shí)質(zhì)上是有區(qū)別的。中國(guó)行政管理學(xué)有三大學(xué)派，夏書章派，郭濟(jì)學(xué)派和歐陽(yáng)雄飛派。其中郭濟(jì)學(xué)派的影響比較大，曾經(jīng)掀起了一陣“公共管理學(xué)”熱潮。但此學(xué)說認(rèn)為世界上沒有“公共管理一說”只有少數(shù)人對(duì)多數(shù)人的管理，這是對(duì)公共管理學(xué)的曲解。各個(gè)學(xué)說知識(shí)討論的側(cè)重點(diǎn)不同，沒有本質(zhì)的區(qū)別。實(shí)際上，公共行政和公共管理都突出了管理的“公共”性，不同點(diǎn)在于側(cè)重行政還是側(cè)重管理。其實(shí)從實(shí)踐的角度上看“公共行政管理”是既有管理又有行政，可以作為行政和管理之間的媒介。
1.3 公共管理體系
以當(dāng)下中國(guó)的來看，以政府為主體的公共管理是值得提倡和發(fā)展的。從政府為主體到社會(huì)為主體公共管理的歷史進(jìn)程中，我國(guó)政府作為管理的主體和主導(dǎo)作用還尚未完全發(fā)揮。公共管理是相對(duì)私人管理而言的，一方面私人行政管理是不屬于國(guó)家和政府的管轄范疇，如果越界管轄會(huì)侵犯到私人的利益;另一方面，私人行政和私人管理，以及非政府組織，也有公共事務(wù)，對(duì)這些公共事務(wù)的管理也可以稱作“公共管理”。公共管理可非為三種類型：第一種是國(guó)家機(jī)構(gòu)的行政管理，它具有權(quán)威，廣泛，多樣的特點(diǎn)，第二種是私人行政和私人管理組織結(jié)合體，它其實(shí)是放大了的私人管理;第三種是非國(guó)家機(jī)構(gòu)的公共組織。我國(guó)現(xiàn)在并長(zhǎng)期處于社會(huì)主義的初級(jí)階段，現(xiàn)在效仿其他國(guó)家公共管理體系的多元化是不合時(shí)宜的，所以必須要加強(qiáng)以政府為主導(dǎo)，發(fā)揮政府在公共管理的參與主體性和不可替代性，這是符合我國(guó)道德體系和社會(huì)發(fā)展水平的。
2. 公共道德體系
道德可以分為社會(huì)道德，職業(yè)道德，家庭道德等等，人們通常把社會(huì)道德稱之為“社會(huì)公共道德”或者“公民道德”簡(jiǎn)稱“公德”，但是本文中研究的公共道德是基于社會(huì)管理體系的，不同于公德。公共管理的體系類型決定著公共道德的體系和類型，有什么樣的公共管理就有什么樣的公共道德。政府行政管理必然會(huì)存在相對(duì)應(yīng)的公共道德，政府公共道德屬于職業(yè)道德的一種。政府在公共管理和社會(huì)服務(wù)中要履行的職能包括社會(huì)管理和階級(jí)統(tǒng)治，這導(dǎo)致了政府公共道德的特殊性。這種既體現(xiàn)了社會(huì)階級(jí)屬性又體現(xiàn)了社會(huì)管理的綜合道德，叫做行政管理的公共道德或者叫做道德的公共性。它在公共道德體系中起著表率和示范的作用，無(wú)論正負(fù)方面都影響重大。
張康之教授指出公共管理是建立在經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)基礎(chǔ)和倫理道德基礎(chǔ)上的，公共管理活動(dòng)是一個(gè)比較特殊的職業(yè)活動(dòng)，公共管理的目的是公共利益的實(shí)現(xiàn)。在所有的社會(huì)活動(dòng)中公共管理是直接服務(wù)于公眾利益的，所以，在公共道德素養(yǎng)是公共管理中最具現(xiàn)實(shí)意義。不論是公共利益的保障方面，還是社會(huì)生活的指導(dǎo)示范意義方面，公共道德都發(fā)揮著直接的作用。
通過本文對(duì)公共管理的闡釋，認(rèn)同陳慶云先生的三級(jí)公共管理體系，認(rèn)為公共管理體系分為三個(gè)部分，那么公共道德就應(yīng)該分為政府道德，非政府的公共組織的道德和公民道德三方面。從公共管理各種類型的角度上來看，公共道德體系主要分為兩個(gè)方面：其一是國(guó)家機(jī)構(gòu)的政府以及私人的行政管理道德以及作為政府公共職能的公共行政組織管理道德的宏觀公共道德體系，或者叫宏觀道德生態(tài)，這種體系下公共道德的承擔(dān)者因?yàn)楣残姓凸补芾矶兊枚嘣耍缤皇枪补芾淼奈ㄒ恢黧w一樣。其二就是政府行政所承載的道德體系，它主要有四個(gè)內(nèi)容組成，分別是：政府的理念、制度、體系和組織結(jié)構(gòu)。
所謂以德治國(guó)，主要是指以德治人，尤其是政府的公共行政人員。相對(duì)于政府公共管理人員的公共道德相比，公共道德化的政府里面，機(jī)構(gòu)設(shè)置，政策制度，決策更具根本性。只有通過全面道德化的政府建設(shè)，制度建設(shè)，組織建設(shè)、決策建設(shè)，才能使政府工作人員將道德牢記于心，行為和行政管理工作更具道德化，更好的為民謀利。
關(guān)于西方學(xué)者對(duì)公共管理的看法上的分歧暫且不談，僅就中國(guó)學(xué)界的研究來說，我國(guó)早期歷史文獻(xiàn)中的“行政”是指管理國(guó)家政務(wù)。當(dāng)20世紀(jì)80年代行政學(xué)在中國(guó)恢復(fù)時(shí)，學(xué)者們提出：行政管理是伴隨著國(guó)家而出現(xiàn)的，有政府才有行政管理。行政是行使國(guó)家權(quán)力的管理活動(dòng)，凡不屬于國(guó)家機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)，便不屬于行政。也有一些學(xué)者認(rèn)為：把行政確定為國(guó)家機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)，不僅更符合漢語(yǔ)中行政概念的本意，而且也符合我國(guó)憲法對(duì)行政概念的界定。長(zhǎng)期以來，我國(guó)學(xué)界主流觀點(diǎn)是把“公共行政(publicadministration)簡(jiǎn)稱行政，是政府依法對(duì)國(guó)家事務(wù)、自身事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的管理活動(dòng)。這一含義表明：行政的主體是政府，而不是其他社會(huì)組織”，“公共行政學(xué)又叫行政學(xué)、政府管理學(xué)”。（注：曾明德，羅德剛：《公共行政學(xué)》，北京：中央黨校出版社，1999.2）
80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主體的“劃分很難有明確的界限，因?yàn)槲覀儗?duì)公共服務(wù)概念的理解大大地?cái)U(kuò)展了。公共服務(wù)不僅包括政府的三個(gè)分支（即立法、司法、行政）部門，包括聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三個(gè)層次，而且包括非營(yíng)利部門。所以公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務(wù)的人員。”（注：張夢(mèng)中：“美國(guó)公共行政（管理）歷史淵源與重要的價(jià)值取向—麥克斯韋爾學(xué)院副院長(zhǎng)梅戈特博士訪談錄”，《中國(guó)行政管理》，2000,(11):44.）人們今天所講的公共管理，與名義上稱之的“行政管理”，而實(shí)際上的“政府管理”不同，公共管理的主體不僅有政府，而且還包括社會(huì)中那些追求為公共利益服務(wù)的非政府公共組織。政府管理與公共管理是兩個(gè)不同的模式。公共管理是包括政府管理在內(nèi)的全社會(huì)開放式管理體系。政府管理是公共管理的主角，但社會(huì)公共事務(wù)管理還需若干配角。
20世紀(jì)80年代前后，西方不少發(fā)達(dá)國(guó)家均出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運(yùn)動(dòng)。與之相伴隨的“新公共管理”，其實(shí)踐背景正是各國(guó)的行政改革及其政府的再造運(yùn)動(dòng)。
正因?yàn)槿绱耍_(tái)灣學(xué)者詹中原教授在他主編的書中，加進(jìn)十分醒目的副標(biāo)題，即《新公共管理：政府再造的理論與實(shí)務(wù)》。詹教授在書中寫道：“了解新公共管理的發(fā)展歷程及內(nèi)涵，我們可以發(fā)現(xiàn)，公共管理是公共行政學(xué)科發(fā)展的一部分。”“無(wú)論就理論及實(shí)務(wù)而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范內(nèi)涵。”（注：詹中原：《新公共管理：政府再造的理論與實(shí)務(wù)》，臺(tái)北：五南圖書出版社，1991.1.）作為特定歷史范疇，無(wú)論是從內(nèi)容還是究其實(shí)質(zhì)，把“新公共管理”的研究看成是公共行政學(xué)的分支內(nèi)容是可以理解的。但絕不能把“新公共管理”與我們所討論“公共管理”混為一談。
二、公共管理學(xué)是一門新學(xué)科
既然傳統(tǒng)行政學(xué)的研究對(duì)象是以政府管理為基本內(nèi)容的，那末從前面的分析可知，以公共管理為基本內(nèi)容的一門新學(xué)科的建立已勢(shì)在必行。
正如建立企業(yè)管理（學(xué)），以此去研究企業(yè)管理活動(dòng)中的一般規(guī)律一樣，不論是政府還是非政府的公共組織作為管理主體，人們都可以從他們對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理實(shí)踐中，找出關(guān)于研究公共事務(wù)管理的一般性規(guī)律，這些規(guī)律構(gòu)成了公共管理學(xué)的基本內(nèi)容。誠(chéng)然，它也會(huì)包括政府管理學(xué)的內(nèi)容。企業(yè)管理學(xué)與公共管理學(xué)，有它們共同的規(guī)律，這些規(guī)律構(gòu)成了作為研究所有管理活動(dòng)規(guī)律的一部分，但它們也有由于各自研究領(lǐng)域的不同而獲得的特殊規(guī)律。探求公共事務(wù)管理活動(dòng)中的一般性規(guī)律，實(shí)際上在傳統(tǒng)的行政學(xué)中早已開始。不過人們誤以為政府管理學(xué)的理論與方法是它的全部?jī)?nèi)容，而這些理論與方法基本上是以“政府為中心”所總結(jié)得到的。
作為獨(dú)立的新學(xué)科，公共管理學(xué)的理論研究框架是什么？它與公共行政學(xué)的研究框架有何異同？構(gòu)成它的基礎(chǔ)概念又是什么？等等。在編寫《公共管理學(xué)》教材時(shí)，所有這些都要求我們必須回答，否則《公共管理學(xué)》與《公共行政學(xué)》會(huì)無(wú)實(shí)質(zhì)性區(qū)別。
公共管理包含著兩方面要素：管理性與公共性。從管理性分析，法約爾等早就指出，為實(shí)現(xiàn)管理中高效，需要通過“計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制”等手段，達(dá)到資源的有效配置。這樣，“管理是通過計(jì)劃、組織、控制、激勵(lì)、和領(lǐng)導(dǎo)等環(huán)節(jié)來協(xié)調(diào)人力、物力和財(cái)力資源，以期更好地達(dá)到組織目標(biāo)的過程。”毫無(wú)疑問，公共管理中需要研究計(jì)劃、組織、控制等問題，但人們已從大量的《管理學(xué)》著作中對(duì)此非常熟悉。從公共性分析，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)施管理的主體（政府與非政府公共組織），他們擁有著公共權(quán)力，承擔(dān)著與企業(yè)目標(biāo)不同的公共責(zé)任。這些目標(biāo)是有效公平地向民眾提供公共產(chǎn)品（服務(wù)），維護(hù)社會(huì)的公共秩序。為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，公共組織需要不斷制訂與實(shí)施，旨在有效增進(jìn)與公平分配社會(huì)公共利益的公共政策（廣義）。為了保證達(dá)到這些目的，需要強(qiáng)化公共監(jiān)督，倡導(dǎo)高尚的公共道德。因此，對(duì)公共管理可從兩方面定義：
從區(qū)別企業(yè)管理與各種形式的私域管理出發(fā)，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織所進(jìn)行的、不以營(yíng)利為目的，旨在追求有效地增進(jìn)與公平地分配社會(huì)公共利益的調(diào)控活動(dòng)。”定義的前半部是區(qū)別企業(yè)管理，定義的后半部是區(qū)別非企業(yè)化的私域中一切形式的管理。
從公共管理所包括的基本內(nèi)容出發(fā)，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織，在運(yùn)用所擁有的公共權(quán)力，處理社會(huì)公共事務(wù)的過程中，在維護(hù)、增進(jìn)與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產(chǎn)品（服務(wù)）所進(jìn)行的管理活動(dòng)。”
同樣，公共管理學(xué)可以定義為：“公共管理學(xué)是一門研究社會(huì)公共事務(wù)管理活動(dòng)規(guī)律的科學(xué)。具體地講，它要以那些擁有公共權(quán)力的公共組織，在維護(hù)、增進(jìn)與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產(chǎn)品（服務(wù)）所進(jìn)行的管理活動(dòng)為基本研究對(duì)象，它是一門實(shí)踐性、綜合性與操作性很強(qiáng)的新學(xué)科。”所以，公共管理要研究如下基本內(nèi)容：
公共管理的基礎(chǔ)理論，公共管理系統(tǒng)公共利益公共權(quán)力公共責(zé)任公共問題公共決策公共產(chǎn)品（服務(wù)）公共資源管理公共項(xiàng)目管理公共監(jiān)督公共道德法與公共秩序戰(zhàn)略管理公共管理的基本職能（計(jì)劃、組織、控制、協(xié)調(diào)、激勵(lì)等）公共管理的改革與發(fā)展
三、研究公共管理的意義
在我國(guó)，從名義上稱之的“行政管理”，而實(shí)際上的政府管理（包括政府對(duì)自身與社會(huì)兩個(gè)方面的管理）走向公共管理，這確實(shí)是理念上的一場(chǎng)變革。從這個(gè)變化中，人們?nèi)菀鬃⒅氐絻蓚€(gè)方面的內(nèi)容：一是管理主體從僅由政府發(fā)展到包括政府、非政府公共組織在內(nèi)的多元化主體；二是政府把一部分對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的權(quán)力，下放給社會(huì)非政府組織，甚至部分公共產(chǎn)品允許私人企業(yè)生產(chǎn)。這些結(jié)論基本上屬于“新公共管理”的理念。
我們認(rèn)為，推行公共管理實(shí)踐的發(fā)展，開展公共管理理論研究，更大的意義是推進(jìn)公共管理的社會(huì)化。我們不能從“政府中心論”出發(fā)看待這場(chǎng)變革，而要從政府與社會(huì)，政府與公民的互動(dòng)角度進(jìn)行探索。具體地講，現(xiàn)代公共管理要以一種開放的思維模式，動(dòng)員全社會(huì)一切可以調(diào)動(dòng)與利用的力量，建立一套以政府管理為核心的多元化的管理主體體系。政府不僅要下放權(quán)力，更多地是要認(rèn)真考慮還權(quán)于社會(huì)，還權(quán)于公民。在高度集中的計(jì)劃體制下，政府權(quán)力太大，剝奪了大量應(yīng)屬于社會(huì)的權(quán)力，造成了社會(huì)自我管理能力的大大萎縮，使得在如何發(fā)揮政府功能與社會(huì)功能方面形成巨大反差。
我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革、行政體制改革與政治體制改革所面臨的對(duì)應(yīng)目標(biāo)，應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)改革的市場(chǎng)化、公共管理的社會(huì)化與政治發(fā)展的民主化。經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化取向，人們對(duì)此已有了共識(shí)。而行政體制改革基本上還停留在政府機(jī)構(gòu)的改革上，更多地是從政府自身需求安排的，沒有形成政府與社會(huì)較好的互動(dòng)關(guān)系。這樣，政府職能定位很難跳出自身設(shè)定的圈子。不實(shí)行公共管理的社會(huì)化，我國(guó)行政體制改革就不會(huì)徹底。
社會(huì)的共同事務(wù)應(yīng)由社會(huì)自身來做。由政府獨(dú)家包攬一切對(duì)社會(huì)事務(wù)實(shí)施管理，并在缺乏健全的監(jiān)督機(jī)制，由此所帶來的教訓(xùn)是極其深刻的。否認(rèn)政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是錯(cuò)誤的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。
四、公共管理研究中幾個(gè)技術(shù)性問題
既然公共行政研究的實(shí)質(zhì)是政府管理，它與我們所討論的公共管理是有區(qū)別的。而我國(guó)研究生專業(yè)目錄中，把一級(jí)學(xué)科定為公共管理，二級(jí)學(xué)科中包括了行政管理，MPA項(xiàng)目又把人們以往經(jīng)常譯為“行政管理”的一詞改為“公共管理”，那末為了防止混亂，又能與國(guó)際接軌，我們有如下建議：
1.把研究生專業(yè)目錄中的二級(jí)學(xué)科“行政管理”改為“政府管理”，英文是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？
2.把研究生專業(yè)目錄中的一級(jí)學(xué)科“公共管理”譯為"PublicAdministration"，與MPA的譯法相同。
3.在中文譯為英文的過程中，凡涉及到“行政管理”一詞時(shí)，是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？而涉及到“公共管理”一詞時(shí)，均譯為"PublicAdministration"。
公共管理，譯自英文“Public Administration”，因而，有的學(xué)者也將其譯為公共行政、行政管理等。自1887年美國(guó)學(xué)者威爾遜發(fā)表文章《行政管理學(xué)之研究》一文，主張政治與行政分離以來，公共行政作為一門獨(dú)立的學(xué)科，獲得了快速而長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。公共管理是公共行政的一個(gè)分支學(xué)科。1991年在美國(guó)舉行的公共管理學(xué)術(shù)研討會(huì)是其產(chǎn)生的標(biāo)志。自此之后，公共管理學(xué)、公共行政、公共政策分析其同組成了公共部門管理研究的三大方向。
王樂夫等人認(rèn)為：公共管理學(xué)是研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務(wù)的活動(dòng)及其規(guī)律的學(xué)問。在某種程度和范圍內(nèi)，公共管理與公共行政可以互相替代，但公共管理并不能替代公共行政的全部[1]。公共管理學(xué)研究的核心關(guān)系主要有三對(duì)：公平與效率、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)。其中，公平與效率是政府處理自身與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的前提，是三對(duì)關(guān)系的核心。
一、相關(guān)概念
(一)鐘擺效應(yīng)
鐘擺，原指時(shí)鐘機(jī)械的一個(gè)部分，通過左右搖擺產(chǎn)生動(dòng)力以轉(zhuǎn)動(dòng)齒輪，進(jìn)而使指針勻速轉(zhuǎn)動(dòng)以指示時(shí)間。后來，學(xué)者將這種現(xiàn)象運(yùn)用到政治學(xué)研究領(lǐng)域，用以解釋某一陣營(yíng)在一次選舉中獲勝后，會(huì)因?yàn)檫x民不想一黨獨(dú)大的心理，而使得該陣營(yíng)在下次選舉中容易失敗的政治現(xiàn)象，即鐘擺效應(yīng)(Pendulum Effect)。在公共管理學(xué)中，同樣存在以“公平”與“效率”為兩端的鐘擺效應(yīng)，“公平至上”還是“效率至上”的問題總會(huì)在一定的時(shí)間內(nèi)被反復(fù)討論，并各占上風(fēng)。
(二)公平與效率
對(duì)于公平，較一致的觀點(diǎn)是將其視為一種價(jià)值判斷和行為規(guī)范，在這種價(jià)值判斷及行為規(guī)范下，公民基本上能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)利、義務(wù)、經(jīng)濟(jì)、機(jī)會(huì)等各方面的一個(gè)相對(duì)均衡。因此，公平不是絕對(duì)的平均、平等，而是一個(gè)相對(duì)的概念。在某些方面公平還可以理解為是一種心理感知，很難被量化。
效率，屬經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇，是指資源的有效使用與有效配置。效率可從宏觀及微觀兩個(gè)方面去理解。宏觀的效率是指整個(gè)社會(huì)的資源是否得到了合理配置、有效利用，社會(huì)財(cái)富是否因此而得到增加;微觀的效率則是指生產(chǎn)要素的投入與產(chǎn)出比例。在很大程度上，效率是可以被量化的。
公平與效率，二者相輔相承，既對(duì)立又統(tǒng)一。公平需要效率來保障，而效率則需要公平來體現(xiàn)。但同時(shí)，公平與效率又難以共存在。就公共管理而言，沒有絕對(duì)的公平，也沒有絕對(duì)的效率。因而，公共管理的目標(biāo)總是在公平與效率之間徘徊。也因此，公平與效率的關(guān)系也成為公共管理學(xué)所要研究的核心關(guān)系。
二、公共管理理論發(fā)展過程中公平與效率的鐘擺效應(yīng)
自1887年美國(guó)學(xué)者威爾遜發(fā)表文章《行政管理學(xué)之研究》一文，標(biāo)志著公共行政或公共管理作為一門獨(dú)立的學(xué)科開始發(fā)展以來，公共管理理論對(duì)于公平或效率至上的討論大致可以分為四個(gè)階段：第一個(gè)階段為傳統(tǒng)公共行政理論階段。這個(gè)階段主張政府工作的科學(xué)管理，提倡效率;第二個(gè)階段為新公共行政理論階段。這一階段主張政府的職能在于社會(huì)職能，強(qiáng)調(diào)公平;第三個(gè)階段為新公共管理理論階段。這一階段主張發(fā)揮市場(chǎng)的作用及政府優(yōu)化，強(qiáng)調(diào)效率;第四個(gè)階段則是新公共服務(wù)理論階段。這一階段的主張?jiān)俅位氐焦健Ｓ纱丝梢姡补芾砝碚撽P(guān)于公平與效率的討論大致經(jīng)歷了“效率—公平—效率—公平”的過程，并將公平這一主張延續(xù)至今。
(一)傳統(tǒng)公共行政理論
傳統(tǒng)公共行政理論強(qiáng)調(diào)行政的獨(dú)立性，追求行政的有效性。其代表人物為威爾遜、韋伯和泰勒。
威爾遜提出了政治—行政二分的觀點(diǎn)。他將政治與行政割裂開來，認(rèn)為政治的重點(diǎn)在決策，而行政則是執(zhí)行，行政可以獨(dú)立于政治之外。這一主張為公共行政學(xué)的建立提供了必要性。韋伯的學(xué)說為公共行政學(xué)的創(chuàng)立提供了理論框架。他認(rèn)為，任何一種組織都是以某種形式的權(quán)威作為基礎(chǔ)的，且其組織成員之間存在著下級(jí)服從上級(jí)的合法性。因而，官僚制是實(shí)施統(tǒng)治是合理的形式。科學(xué)管理之父泰勒提出的科學(xué)管理理論，則為公共行政科學(xué)化、技術(shù)化的發(fā)展起到了推動(dòng)作用。
三人的理論學(xué)說共同推動(dòng)著公共行政學(xué)作為一門獨(dú)立的學(xué)科發(fā)展，并使得公共行政開始著力于專業(yè)化、普遍化的管理原則和管理方法的研究，且將研究重點(diǎn)放在了管理的標(biāo)準(zhǔn)化、程序化及權(quán)力的合法化。這些研究或主張最終都使得公共行政往效率的目標(biāo)前進(jìn)。
傳統(tǒng)公共行政理論雖然在推動(dòng)管理科學(xué)化、權(quán)力合法化方面作出了較多的貢獻(xiàn)，但在老問題還未解決新問題又不斷出現(xiàn)的社會(huì)局面下，則顯得無(wú)能為力。在民眾對(duì)政府的質(zhì)疑聲中，新公共行政理論提出了政府應(yīng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，政府進(jìn)行公共管理的目標(biāo)應(yīng)是公平。
(二)新公共行政理論
新公共行政理論的代表人物以美國(guó)行政學(xué)家沃多克、弗雷德里克森等人為主。
1968年9月，在錫拉丘茲大學(xué)明諾布魯克會(huì)議中心舉行的以尋求公共行政發(fā)展方向?yàn)橹黝}的研討會(huì)，標(biāo)志著新公共行政理論的開端。弗雷德里克森的《走向一種新的公共行政學(xué)》一文及其著作《新公共行政學(xué)》，以及新公共行政理論代表著作《公共行政的精神》等，集中體現(xiàn)了新公共行政理論的觀點(diǎn)。
新公共行政理論認(rèn)為傳統(tǒng)公共行政理論過多地強(qiáng)調(diào)權(quán)威與效率，沒有承擔(dān)起社會(huì)責(zé)任，也沒有對(duì)公民需求加以考慮，于是造成了政府與公民之間的對(duì)立。鑒于此，新公共行政理論強(qiáng)調(diào)公平與民主，認(rèn)為政府在追求效率的同時(shí)，應(yīng)對(duì)公眾負(fù)責(zé)，應(yīng)考慮公民的需要，并以承擔(dān)社會(huì)責(zé)任、實(shí)現(xiàn)公平為最終目標(biāo)。基于此，新公共行政理論主張行政機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的變革，建立一種有回應(yīng)性、參與性的民主行政機(jī)構(gòu)。
與傳統(tǒng)公共行政理論最大的區(qū)別在于，新公共行政理論更注重“公共”二字，其對(duì)社會(huì)公平、政府社會(huì)責(zé)任、民主行政等價(jià)值的追求，使得公共行政學(xué)研究的范圍擴(kuò)大、內(nèi)容增多，極大地推動(dòng)了公共行政學(xué)的發(fā)展。遺憾的是，新公共行政學(xué)并沒有在公共行政學(xué)研究的進(jìn)程中成為主導(dǎo)范式。一是由于其自身缺乏概念和理論上的連貫性;二是由于其倡導(dǎo)的社會(huì)公平、社會(huì)責(zé)任等，過于理想化。但在后續(xù)的研究中，其對(duì)“公平”的追求仍為新公共管理理論、新公共服務(wù)理論等提供了可借鑒之處。
(三)新公共管理理論
以管理至上的“新公共管理”學(xué)說是近現(xiàn)代以來指導(dǎo)歐、美地區(qū)政府改革的重要思想。新公共管理理論以?shī)W斯本、蓋布勒等人為代表，在其著作《改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公共部門》一書中，詳細(xì)的闡述了新公共管理理論的觀點(diǎn)與主張。
新公共管理理論，常與“企業(yè)化政府”、“后官僚體制模式”、“以市場(chǎng)為導(dǎo)向的公共行政”等詞、句緊密相聯(lián)，可見其主張、學(xué)說與市場(chǎng)緊密相聯(lián)。但與公共選擇理論關(guān)注政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，主張以減少政府干預(yù)、發(fā)揮市場(chǎng)作用來解決問題的觀點(diǎn)不同的是，新公共管理理論關(guān)注的重點(diǎn)仍是政府公共部門的內(nèi)部。該理論主張通過市場(chǎng)機(jī)制來完善公共組織部門的管理。管理的自由化和市場(chǎng)化是新公共管理蘊(yùn)涵的兩大基本理念。管理的自由化要求公共組織減少煩瑣、不必要的規(guī)定、約束和制約，讓管理者來管理;管理的市場(chǎng)化要求公共組織引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以提高工作效率，并借鑒市場(chǎng)化的管理手段優(yōu)化公共組織的管理。新公共管理理論的主張，具體表現(xiàn)在十個(gè)方面：
第一，起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳;
第二，社會(huì)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù);
第三，競(jìng)爭(zhēng)性政府：把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入到提供服務(wù)中去;
第四，有使命感的政府：改變照章辦事的組織;
第五，講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款;
第六，受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要;
第七，有事業(yè)心的政府：有收益而不是浪費(fèi);
第八，有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療;
第九，分權(quán)的政府：從等級(jí)制到參與和協(xié)作;
第十，以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府：通過市場(chǎng)力量進(jìn)行改革。
新公共管理理論是學(xué)者們根據(jù)歐、美等地進(jìn)行政府改革的實(shí)踐，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)而形成的思想。它將政府從公共服務(wù)提供者的角色中解放出來，轉(zhuǎn)而擔(dān)任公共服務(wù)促進(jìn)者、購(gòu)買者、參與者或監(jiān)督者等多種角色，在大大提高了政府提供公共服務(wù)的效率的同時(shí)，對(duì)緩解政府財(cái)政危機(jī)也起到了很大作用。因而，新公共管理理論對(duì)歐、美等地的政府改革產(chǎn)生了重要的影響，甚至延續(xù)至今。
但新公共管理理論仍遭到較多的爭(zhēng)議，尤其是其引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的觀念使得較多的學(xué)者認(rèn)為這會(huì)對(duì)社會(huì)公平、正義等帶來?yè)p傷。而在眾多的批評(píng)聲中，主張?jiān)谝怨駷橹行牡闹卫硐到y(tǒng)中重新定義政府角色的新公共服務(wù)理論開始占據(jù)有利地位。
(四)新公共服務(wù)理論
新公共服務(wù)理論是在對(duì)新公共管理理論反思的基礎(chǔ)上形成的，其代表人物以羅伯特·登哈特夫婦等人為主。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，公共管理者在進(jìn)行公共事務(wù)管理及執(zhí)行公共政策的過程中，所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)既非劃槳也非掌舵，而是建立一些具有整合力、回應(yīng)力的機(jī)構(gòu)，以向公民提供服務(wù)及放權(quán)為主要工作職責(zé)。其主要觀點(diǎn)集中在七個(gè)方面：
第一，政府的職能是服務(wù)而不是掌舵;
第二，公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品;
第三，在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動(dòng)上要具有民主性;
第四，為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù);
第五，責(zé)任并不簡(jiǎn)單;
第六，重視人，而不只是重視生產(chǎn)率;
第七，公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要。
新公共服務(wù)理論是建立在對(duì)新公共管理理論反思和批判的基礎(chǔ)上，它雖然對(duì)新公共管理理論的內(nèi)容進(jìn)行了批評(píng)，但同時(shí)也保留了其優(yōu)秀的部分。新公共服務(wù)理論承認(rèn)新公共管理理論在政府改革方面所存在的重要意義，但同時(shí)，它又對(duì)新公共管理理論所存在的不足進(jìn)行了補(bǔ)充、修正。新公共服務(wù)將公民參與、公共利益等納入公共管理的范圍，并對(duì)政府的角色給予了重新的定義，將政府定位于戰(zhàn)略管理的地位，從而拓寬了公共管理的深度和廣度，并將政府從細(xì)瑣的事務(wù)中解放出來，對(duì)公共管理進(jìn)行宏觀規(guī)劃，使公共服務(wù)的提供更具合理性、有效性，更貼近公民的需求，更接近“公平”這一最終目標(biāo)。可以說在某種程度上，新公共服務(wù)理論在考慮公平的同時(shí)，對(duì)于效率同樣給予的重視。
三、結(jié)論
關(guān)于“效率至上”還是“公平至上”，在各個(gè)歷史階段的各個(gè)理論，均給出了相應(yīng)的答案。我們也可以看出，不論是“效率至上”還是“公平至上”，總會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化，政府職能的重新定義而有所改變，就如同鐘擺一樣，來回?cái)[動(dòng)。但與此，我們也可以發(fā)現(xiàn)，不同理論的學(xué)者們雖然在公平與效率的重視程度上有所側(cè)重，但如何兼顧兩者則是學(xué)者們更加熱衷的話題。如新公共服務(wù)理論雖然不贊成新公共管理理論注重效率的觀點(diǎn)，但它在自己的理論觀點(diǎn)中，仍肯定了效率的作用，并考慮將效率與公平結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)公共管理的最佳狀態(tài)。
相信在今后的討論，是“效率至上”還是“公平至上”仍將是公共管理學(xué)者討論的熱點(diǎn)話題，但如何將二者結(jié)合、兼顧，想必是公共管理學(xué)更加熱門的話題。就如同鐘擺一樣，在來回?cái)[動(dòng)之后，終會(huì)歸于平靜。
〔關(guān)鍵詞〕新公共管理；公務(wù)員制度改革；制度創(chuàng)新
〔中圖分類號(hào)〕D630.3〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1008-9187-（2012）03-0081-05
一、公共行政的新范式：新公共管理
西方的國(guó)家公務(wù)員制度，也即文官制度自19世紀(jì)中后期開始逐步建立起來，到20世紀(jì)則構(gòu)成了西方各國(guó)公共行政管理以及官僚體制的基石。然而，隨著西方各國(guó)由工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的文官制度的弊端日益凸顯，越來越不能夠適應(yīng)政府管理實(shí)踐的需要。從20世紀(jì)70年代末80年代初開始，西方各國(guó)掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的政府改革運(yùn)動(dòng)，這次運(yùn)動(dòng)被統(tǒng)稱為“新公共管理”運(yùn)動(dòng)，新公共管理運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)是要塑造一個(gè)更有效率、更具回應(yīng)性、更負(fù)責(zé)任、更有服務(wù)品質(zhì)的顧客導(dǎo)向型政府。作為政府改革的主要內(nèi)容之一的公務(wù)員制度理所當(dāng)然地也成為了這次改革的重點(diǎn)。
新公共管理是在批判和反思以威爾遜和古德諾的政治—行政二分理論和韋伯的科層制管理理論為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)公共行政的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，它的出現(xiàn)大大改變了公共行政的研究領(lǐng)域和實(shí)踐，“意味著公共管理部門領(lǐng)域中新的范式的出現(xiàn)”。〔1〕我國(guó)學(xué)者將新公共管理概括為八個(gè)方面的特征：一是強(qiáng)調(diào)職業(yè)化管理。“新公共管理”者認(rèn)為，公共組織尤其是政府必須清楚自己做什么、如何做和向誰(shuí)盡責(zé)，讓公共管理人員成為管理者，而不是傳統(tǒng)的僅僅聽命于別人的行政官員。二是明確的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)與績(jī)效評(píng)估。“新公共管理”與傳統(tǒng)的公共行政的一個(gè)重要差別在于關(guān)注產(chǎn)出或結(jié)果，而非投入和過程。三是項(xiàng)目預(yù)算與戰(zhàn)略管理。在“新公共管理”中項(xiàng)目預(yù)算系統(tǒng)取代以往的“一線項(xiàng)目”預(yù)算。四是提供回應(yīng)。“新公共管理”則強(qiáng)調(diào)顧客至上或顧客導(dǎo)向，它通過把公民變成消費(fèi)者（顧客），以市場(chǎng)取代政府，提供回應(yīng)，滿足公民(顧客)的不同需求。五是公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的分散化和小型化。“新公共管理”運(yùn)動(dòng)中最重要的結(jié)構(gòu)性變革在于，建立執(zhí)行機(jī)構(gòu)或半自治性的分散機(jī)構(gòu)，讓它們負(fù)責(zé)公共項(xiàng)目的執(zhí)行和公共服務(wù)的提供。六是競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入。“新公共管理”主張用市場(chǎng)的力量來改造政府，在公共部門中引入市場(chǎng)機(jī)制，在公共部門與私人部門之間、公共部門機(jī)構(gòu)之間展開競(jìng)爭(zhēng)，以縮小政府規(guī)模，提高公共物品及服務(wù)供給的效率。七是采用私人部門管理方式。引入當(dāng)代私人部門管理（工商管理）所發(fā)展起來的管理經(jīng)驗(yàn)、理論、方法及技術(shù)，管理主義者相信公共部門管理與私人部門管理是相似的，其差別僅僅表現(xiàn)為次要的方面，私人部門的管理比公共部門的管理要優(yōu)越得多，效率也高得多。八是管理者與政治家、公眾關(guān)系的改變。〔2〕
新公共管理在很大程度上指導(dǎo)了西方自20世紀(jì)80年代以來的政府行政改革。從美國(guó)的“重塑政府”運(yùn)動(dòng)到英國(guó)的“運(yùn)動(dòng)”，以及其他西方國(guó)家普遍實(shí)行的市場(chǎng)導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向的行政改革措施，都在不同程度上實(shí)踐著新公共管理，體現(xiàn)出新公共管理的諸般特征。〔3〕進(jìn)入70年代以來，以信息技術(shù)為基礎(chǔ)的新文明動(dòng)搖并改變了原有的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)運(yùn)動(dòng)模式，官僚制的弊端也日益凸顯，官僚制極端推崇理性和效率，以完備的技術(shù)性體制設(shè)計(jì)扼殺了行政人員的個(gè)性，從而使官僚制體制成了缺乏靈活性、行政人員缺乏主動(dòng)精神和創(chuàng)造精神的剛性系統(tǒng)。〔4〕此外，官僚制所帶來的政府部門機(jī)構(gòu)林立、職能重疊交叉、機(jī)構(gòu)臃腫龐大、猖獗等等也長(zhǎng)期為人們所詬病。因此，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，引入“企業(yè)家精神”來改造政府的新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)西方國(guó)家的公務(wù)員制度產(chǎn)生了很大的沖擊和影響，實(shí)際上，新公共管理在很大程度上改造了西方國(guó)家的公務(wù)員制度。
二、西方的經(jīng)驗(yàn)：新公共管理對(duì)公務(wù)員制度的改造公務(wù)員制度是由一系列制度構(gòu)成的，具體包括：招考、錄用、培訓(xùn)、評(píng)估、獎(jiǎng)勵(lì)、晉升、退休等。本文將主要從公務(wù)員的進(jìn)出制度、培訓(xùn)考核制度、薪酬激勵(lì)制度、人事管理制度等入手，來探討新公共管理是如何改造了西方國(guó)家公務(wù)員制度的。
（一）公務(wù)員的進(jìn)入和退出制度
1.在職位分類方面，實(shí)行品位分類和職位分類優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。品位分類和職位分類各有優(yōu)缺點(diǎn)，在西方國(guó)家的公務(wù)員改革中有逐漸將兩者相互融合的趨勢(shì)。英國(guó)1968年文官制度改革，中低級(jí)文官通過競(jìng)考也能擔(dān)任高級(jí)行政職務(wù)，1971年開始實(shí)行帶有職位分類特征的新的品位分類制。美國(guó)在1978年文官制度改革后，設(shè)立高級(jí)文官班子，高級(jí)文官級(jí)隨人走，不受職位分類制限制，更多實(shí)行品位分類。〔5〕
2.推行聘任制和合同雇傭制，打破公務(wù)員常任制。1996年4月，英國(guó)梅杰政府所進(jìn)行的公務(wù)員制度改革中，其中一項(xiàng)重要措施是：所有公務(wù)員都要與政府部門簽訂目標(biāo)管理合同書，國(guó)家公務(wù)員不再是終身制；在澳大利亞，1997年5月，公務(wù)員委員會(huì)頒布了合同協(xié)議的指導(dǎo)性政策，除15%的老公務(wù)員是固定制的，其他均實(shí)行合同制，一般公務(wù)員一年一簽；新西蘭1991年頒布了雇傭合同法，公務(wù)員也實(shí)行合同制，一般公務(wù)員一年一簽，高級(jí)公務(wù)員五年一簽。〔6〕
