時間：2023-07-25 17:16:42
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理的要素，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
關(guān)鍵詞:公共管理要素市場化
關(guān)于公共管理要素說
公共管理的要素,它與公共管理的資源是有一定區(qū)別的。從一般意義上講,“要素是構(gòu)成事物的必要因素”,它既非物質(zhì)的亦非心靈的,是社會中唯一的存在,是一種“中立”的東西。所謂公共管理要素,就是構(gòu)成公共管理的必要因素,離開公共管理要素,公共管理工作就無從開展。公共管理要素包括公共管理權(quán)力、公共管理資源、公共管理素質(zhì)和公共管理環(huán)境。
公共管理權(quán)力
公共管理權(quán)力,是指公共管理主體在某一個領(lǐng)域或某一方面所擁有的行使組織、計劃、指揮、監(jiān)督、調(diào)控等職能的權(quán)力或權(quán)限。公共管理權(quán)限的行使標(biāo)志著某一公共管理主體有了公共管理權(quán)力的要素,這種權(quán)力需要社會的授予或承認(rèn),不是所有的人或者所有的組織想有就能擁有的。我們這里所講的公共管理權(quán)力主要是通過社會授予的管理權(quán)力,因為,它是很重要的公共管理主體爭奪的稀缺資源。在傳統(tǒng)的體制下,公共管理權(quán)力作為最重要的公共管理要素幾乎都是由政府壟斷的,其他公共組織一般都不具有公共管理權(quán)力。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制下,隨著公共管理主體的多元化,作為公共管理第一要素的公共管理權(quán)力也向政府以外的其他公共管理組織分散。
公共管理權(quán)力是公共管理的第一要素,對公共管理組織來說是非常重要的,它是公共管理活動中的無形資產(chǎn),這種公共管理權(quán)力有時候是所有的人或所有的組織隨便可以擁有的(例如,上面我們講到的不求回報的治理公共廁所和不求回報的打掃公共衛(wèi)生)。但是,擁有控制授予權(quán)的公共管理要素和需要得到回報的公共管理要素卻不是所有的人和所有的組織想要擁有就可以擁有的。一般地講,擁有一定的控制授予權(quán)的公共管理權(quán)力屬于政府,例如國家機(jī)器、國際間的公共事務(wù)、國家的發(fā)展計劃、對國家整體上的管理等都需要納稅人支付成本的公共管理權(quán)力等;而擁有一定的管理回報的公共管理權(quán)力,是由包括政府在內(nèi)的相對特殊的公共管理組織所擁有,例如公共水域的治理權(quán)力、提供社會勞動保障的權(quán)力等。
公共管理資源
公共管理資源是公共管理的有形要素,它是公共管理主體進(jìn)行公共管理活動的最基礎(chǔ)的條件和最基本的要素。在公共管理活動中公共管理權(quán)力要素與公共管理資源要素在側(cè)重點上可以分為以下三個方面的情況。
一是對于政府公共管理主體來說,應(yīng)當(dāng)特別注重于公共管理權(quán)力這一特殊要素,許多重大問題都是通過權(quán)力來配置公共資源或者通過權(quán)力來約束其他公共管理組織、私人組織、市場的行為的。
二是對于完全生產(chǎn)有形公共產(chǎn)品的公共管理主體來說,當(dāng)他們擁有了生產(chǎn)這種有形公共產(chǎn)品的權(quán)力以后,他們在公共管理要素方面所花的所有精力就是獲取公共管理所需要的公共管理資源。公共管理資源是這類公共管理組織生存與發(fā)展的最根本性的要素,也是這種公共管理組織生存的命脈。
三是對于介于政府與完全生產(chǎn)有形公共產(chǎn)品中間的公共產(chǎn)品主體來說,擁有公共管理權(quán)力與公共管理資源兩種要素是一樣重要的。在現(xiàn)實社會中,這樣的公共管理組織無論在生產(chǎn)公共產(chǎn)品過程中還是在組織生存發(fā)展方面都沒有上述兩種公共管理組織自主和主動。
公共管理素質(zhì)
公共管理的素質(zhì)也是公共管理重要要素之一。在一個公共管理組織內(nèi)部,一方面構(gòu)成公共管理主體的每一個人的綜合素質(zhì)是非常重要的,它是這個公共管理組織綜合素質(zhì)好壞的基石;另一方面,即使公共組織內(nèi)部的所有的成員綜合素質(zhì)非常好,但不一定要這個公共管理組織的綜合素質(zhì)就非常好。這是因為,作為單項的公共管理主體的每個人的要素,必須通過科學(xué)的、合理的配置,才能使整個組織的綜合素質(zhì)達(dá)到最好。
公共管理環(huán)境
除了上述內(nèi)容之外,公共管理要素還包括公共管理環(huán)境。創(chuàng)造良好的公共管理環(huán)境對于公共管理組織來說也是非常重要的。包括公共管理的內(nèi)部環(huán)境與外部環(huán)境,內(nèi)部環(huán)境是可控性公共管理環(huán)境,外部環(huán)境是不可控環(huán)境。與其他企業(yè)組織一樣,現(xiàn)代公共管理組織重視公共管理環(huán)境是公共管理的重要要素內(nèi)容。
我國公共要素的政府壟斷現(xiàn)象與特征
我國公共管理要素的配置特征
建國以來,我國公共管理要素的配置基本特征是,政府擁有所有的公共管理要素。表現(xiàn)為政府壟斷了公共管理的所有權(quán)力,即一切由政府說了算;政府壟斷了所有的公共管理資源,一切物質(zhì)資料的占有權(quán)、分配權(quán)、處置權(quán)都是政府的,政府對社會的一切公共產(chǎn)品的提供都是大包大攬的供給式;政府擁有完全意義上的公共管理要素的配置權(quán),包括社會的一切勞動及其勞動人員都是政府所有、政府支配的;由此而產(chǎn)生的公共管理的環(huán)境也是政府全面考慮的。因此,與傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制一樣,公共管理要素的配置特征是高度集中、高度計劃的,有是政府統(tǒng)一所有、統(tǒng)一支配的。
我國公共管理要素配置的弊端
首先是公共管理的應(yīng)變能力差。公共產(chǎn)品的要素越是集中在政府手中,由于提供公共產(chǎn)品的渠道過于單一,公共產(chǎn)品的提供數(shù)量就越少,供不應(yīng)求的現(xiàn)象就越嚴(yán)重,一些政府部門和政府工作人員的特殊福利越高。
其次,淡化了政府的管理職能。由于控制公共管理要素實際上是控制了公共管理的有形產(chǎn)品,在現(xiàn)實社會中是比較實惠的。所以說,沖淡了政府集中精力為社會提供無形產(chǎn)品(如國防、外交等)的根本職能。政府應(yīng)該管的事管不好,不該管的事管得過多,形成了政府的低效率,從而造成了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的低效率。
再次,提供了政府腐敗溫床。當(dāng)公共管理走向社會化時,政府可以充分利用所掌握的要素創(chuàng)造控制收益權(quán)力,社會其他公共部門為了獲得相應(yīng)的公共管理要素,利用經(jīng)濟(jì)的手段與政府作交易,一些政府部門和少數(shù)政府工作人員借助于手中的權(quán)利收受賄賂。因此,客觀上為政府腐敗提供了可能。
另外,難以與國際接軌。在加入WTO之后,我國公共管理的轉(zhuǎn)型問題已經(jīng)非常嚴(yán)峻,在許多方面不能與世界各國接軌,造成了公共管理的被動局面。
公共管理要素的市場化途徑
具體的說,公共資源的市場化途徑具體包括:
公務(wù)員的市場化
公共管理資源首先是人力資源,從現(xiàn)實出發(fā),我國公共管理人力資源的市場化主要是公務(wù)員隊伍的市場化。因為,政府以外的其他公共管理主體實際上就是從市場化開始的。因此,研究公共管理人力資源的市場化實際上就是公務(wù)員隊伍的市場化。
公務(wù)員隊伍市場化是現(xiàn)代公共管理的必然趨勢。一方面通過公務(wù)員隊伍市場化壓縮已經(jīng)膨脹了的政府機(jī)構(gòu),減少政府工作人員;另一方面,可以通過公務(wù)員隊伍市場化,引入競爭機(jī)制,形成一個能者上、庸者下,能進(jìn)能出的公務(wù)員管理制度。只有通過公務(wù)員隊伍市場化,才能真正提高公務(wù)員的綜合素質(zhì),政府才能在多元化的公共管理體制下強化自己的功能。
公務(wù)員市場化的另一含義是,可以使不同的公共管理主體有機(jī)會站在平等、公平的基礎(chǔ)上爭奪人力資源。在公共管理市場化發(fā)展時,政府對公務(wù)員的壟斷對于其他公共組織來說,似乎不大公正。因此,當(dāng)公務(wù)員市場化以后,政府的公務(wù)員隊伍有可能在不同的公共管理組織之間流動,每個公務(wù)員可以根據(jù)自己的價值趨向選擇自己喜歡的職業(yè),從而推動其他方面的公共管理的發(fā)展。對于其他公共管理組織在人力資源的競爭上也是一個公平化的途徑。
公共管理資金的市場化
公共管理資金的市場化問題不僅是制度建設(shè)問題,而且是公共管理主體之間站在同一起跑線上公平競爭的問題。公共管理資金市場化,對社會來說可以起到下列方面的作用:
第一,強制性地壓縮政府機(jī)構(gòu)和政府工作人員。公共管理資金市場化,對于無所事事的政府公共管理機(jī)構(gòu)來說,實際上是一種“釜斧底抽薪”,斷了養(yǎng)活他們的財源,他們就會主動走向市場通過競爭來養(yǎng)活自己。同時,也可以通過市場檢驗公共產(chǎn)品的有用性,對于市場來說需要的公共產(chǎn)品即使政府不提供資金,也可以通過合理的交換取得生產(chǎn)這種公共產(chǎn)品的組織所需要的成本和合理的利潤。
第二,建立、培育籌資者隊伍。推行公共管理資金的市場化,使得包括政府在內(nèi)的公共組織失去了“天然”的資金來源,而一旦社會有公共管理與公共產(chǎn)品生產(chǎn)服務(wù)的要求時,就會因社會的需要而出現(xiàn)一批專業(yè)化的籌資者隊伍,從另一角度上培育了要素市場,對整個公共管理與社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是一個促進(jìn)。
第三,推動社會民主的發(fā)展。公共管理資金市場化,就會使政府的強制性公共管理徹底廢除,民眾在公共管理方面的自主性增強。只有把公共管理的資金推向市場,才能有公民自主、自愿的公共管理,也才能使不同的公共管理主體與其他社會公眾有進(jìn)一步的民主。
第四,進(jìn)一步豐富公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給。當(dāng)把公共管理所需要的資金推向市場后,對于不同的公共管理主體來說,必須考慮資金使用成本問題了,在降低或控制資金使用成本的前提下,才能有相應(yīng)的微利收入來進(jìn)一步發(fā)展公共組織。
其他資源的市場化
公共管理資源的市場化是一個體系,除了上述主要方面外,還有公共管理物質(zhì)資源的市場化,公共管理的科學(xué)技術(shù)資源的市場化,以及公共管理要素資源的市場化,公共管理信息資源的市場化,等等。
總之,人們應(yīng)當(dāng)按照市場經(jīng)濟(jì)體制與公共管理的基本特征來設(shè)計公共管理要素市場化。正確、合理、高效的公共管理要素市場化體系,是建立現(xiàn)代公共管理制度的基石,從一定意義上講,制度建設(shè)是發(fā)展公共管理事業(yè)的根本問題。只有通過公共管理要素的市場化,才能降低公共管理活動中的交易成本。
參考文獻(xiàn):
1.張夢中.美國公共行政(管理)歷史淵源與重要價值取向.麥克斯韋爾學(xué)院副院長梅爾戈特博士訪談錄[J].《云南行政學(xué)院學(xué)報》,2001(11)
［摘要］實踐的需要和理論的推動，使得傳統(tǒng)意義上的區(qū)域行政逐漸向區(qū)域公共管理轉(zhuǎn)變，這種嬗變，開啟了公共管理研究的新視角。區(qū)域公共管理是社會需要和時代呼喚的產(chǎn)物，是公共行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。
［關(guān)鍵詞］區(qū)域；區(qū)域行政；區(qū)域公共管理
著名行政學(xué)者理查德?J?斯蒂爾曼二世說：“研究公共行政必須研究它的生態(tài)問題。按照韋伯斯特詞典的解釋，‘生態(tài)學(xué)是各種有機(jī)體與其環(huán)境之間的各種相互關(guān)系。’J?W?別斯指出‘生態(tài)學(xué)這個詞源于希臘語oikos，意為房子或家，經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)學(xué)也有相同的詞根，經(jīng)濟(jì)學(xué)和生態(tài)學(xué)有許多共同點，但生態(tài)學(xué)的含義更廣泛。它涉及有機(jī)體與其環(huán)境之間的全部相互關(guān)系。”[1]美國著名學(xué)者利格斯（FredW?Riggs）1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式，開創(chuàng)行政學(xué)研究的一個新途徑。我國現(xiàn)階段的行政環(huán)境是制約和影響行政管理的重要因素，同時又是行政管理的改造對象，并為行政管理的實施提供條件。故此，我們應(yīng)努力使行政管理和行政環(huán)境保持一種動態(tài)的平衡。從20世紀(jì)50年代以來，隨著社會生態(tài)環(huán)境的變遷，傳統(tǒng)行政學(xué)歷經(jīng)了向現(xiàn)代公共管理學(xué)范式的重大轉(zhuǎn)變。邁入21世紀(jì)，區(qū)域行政面對的是一種全新的行政生態(tài)環(huán)境，正是在這樣的背景下區(qū)域公共管理這種嶄新的制度安排應(yīng)運而生。這種轉(zhuǎn)變很重要，“從某種意義上說，21世紀(jì)中國公共管理面對的最大挑戰(zhàn)莫過于區(qū)域公共管理的挑戰(zhàn)，處理好和解決好了系列區(qū)域公共性問題，和諧社會的發(fā)展愿景就不再遙遠(yuǎn)。”[2]區(qū)域公共管理是社會需要和時代呼喚的產(chǎn)物。作為一個新的理論和實踐課題，陳瑞蓮認(rèn)為，在我國有關(guān)區(qū)域公共管理（行政）研究的著述尚較為零散，區(qū)域公共管理研究的學(xué)者社群尚未成形。但是，在當(dāng)前一個不爭的事實：越來越多的學(xué)者開始關(guān)注并研究區(qū)域公共管理的相關(guān)內(nèi)容。無疑，加強區(qū)域公共管理研究具有重要理論意義和實踐價值。有學(xué)者說，“研究任何一種理論，都必須首先弄懂它所使用的基本術(shù)語。對于了解一種新的學(xué)術(shù)理論，弄清楚它所使用的新名詞的正確含義，就尤為重要了”。[3]區(qū)域公共管理是個復(fù)合概念，其中“區(qū)域”和“公共管理”是其兩個核心概念。
一、“區(qū)域”概念眾說紛紜及其公共管理視角的界分
區(qū)域（region）是一個多側(cè)面、多層次且相對性極強的概念。人們可以從多個角度來觀察、分析和理解各種不同的區(qū)域。研究視角和內(nèi)容不同，對于區(qū)域的界定就有所不同。在社會科學(xué)叢林中，最早研究區(qū)域的學(xué)科是地理學(xué)，地理學(xué)把區(qū)域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來劃分。《牛津地理學(xué)詞典》中，“區(qū)域是指地球表面的任何一個單元，它以自然或人文特征而有別于周圍的地區(qū)”。[4]經(jīng)濟(jì)學(xué)將區(qū)域視為由人的經(jīng)濟(jì)活動造成的、具有特定地域特征的經(jīng)濟(jì)社會綜合體。埃德加?M.胡佛說，“所有的定義都把區(qū)域概括為一個整體的地理范疇，因而可以從整體上對其進(jìn)行分析”，“把區(qū)域作為一個集合體，……這一集合體對于管理、計劃和公共政策的制定和實施都是必須的。最實用的區(qū)域劃分應(yīng)當(dāng)符合行政區(qū)劃的疆界。”[5]政治學(xué)把區(qū)域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內(nèi)的省界、縣界重合；國際政治和國際關(guān)系的研究者對區(qū)域的解讀，往往側(cè)重從一種更為宏觀視角來討論區(qū)域的內(nèi)涵和外延。米特爾曼提出三個不同層面“新區(qū)域主義”分類法：宏觀區(qū)域主義、次區(qū)域主義和微觀區(qū)域主義。在“區(qū)域”的多種釋義中，可以看出：區(qū)域有多種分類，系統(tǒng)性或整體性是區(qū)域的共同特征；區(qū)域的概念是相對的，可以依據(jù)不同視角有多種劃分；區(qū)域是變化的，應(yīng)以動態(tài)的眼光來觀察它。實際上區(qū)域是一個很寬泛的概念，很難給出一個公認(rèn)的定義。本文是從公共管理學(xué)科角度來進(jìn)行研究，基于此視角，區(qū)域應(yīng)如何界定？有學(xué)者認(rèn)為：區(qū)域是“一個基于行政區(qū)劃又超越于國家和行政區(qū)劃的綜合性概念”。[6]另外，從四個緯度對區(qū)域公共管理要研究的“區(qū)域”做類型學(xué)上的分析：公共管理意義上的經(jīng)濟(jì)區(qū)域、行政區(qū)域、自然地理區(qū)域和公共管理中的“問題區(qū)域”和“邊緣區(qū)域”。[7]筆者以為，不論對“區(qū)域”進(jìn)行怎樣的界分，從公共管理學(xué)科角度看，區(qū)域?qū)嶋H上是按照公共物品為標(biāo)準(zhǔn)劃分的有限空間范圍，是擁有相同一領(lǐng)域或多領(lǐng)域公共物品的域場。在這里區(qū)域不是一個地理范疇而是一個以公共物品（或者公共事務(wù)、公共問題、公共利益）為標(biāo)準(zhǔn)形成的同質(zhì)性域場，并不絕對與行政區(qū)劃相一致。
二、公共管理研究的新視角：區(qū)域行政向區(qū)域公共管理范式的轉(zhuǎn)變
要討論區(qū)域行政向區(qū)域公共管理的轉(zhuǎn)變，首先要了解區(qū)域行政的發(fā)展背景、內(nèi)涵等基礎(chǔ)知識。區(qū)域行政問題與行政區(qū)劃密切關(guān)聯(lián)。學(xué)者劉君德在他主持的《中國行政區(qū)劃的理論與實踐》等論著中，第一次明確提出了“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”概念，并分析我國現(xiàn)實生活中普遍存在的地方保護(hù)主義現(xiàn)象。在我國的行政學(xué)界，宋月紅在國內(nèi)首次使用“區(qū)域行政”的概念，作者從行政區(qū)劃、行政區(qū)域與區(qū)域行政的關(guān)系角度進(jìn)行研究，但這是一種狹義的或傳統(tǒng)意義上的區(qū)域行政范疇。[8]陳瑞蓮、張緊根在《公共行政研究的新視角：區(qū)域行政》一文中，正式提出廣義的“區(qū)域行政”概念。[9]隨著實踐的推動和理論的發(fā)展，區(qū)域行政向區(qū)域公共管理轉(zhuǎn)變。在學(xué)界，最早使用過“區(qū)域公共管理”概念的只有清華大學(xué)的劉鋒和中山大學(xué)的陳瑞蓮，二人從不同的角度對區(qū)域公共管理進(jìn)行論述。劉鋒運用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競爭力、支持系統(tǒng)等理論對區(qū)域管理進(jìn)行創(chuàng)新，在某種程度上說，這一研究與本文所關(guān)注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學(xué)角度對區(qū)域公共管理的研究，而是從區(qū)域地理學(xué)的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去。[10]陳瑞蓮教授是我國研究區(qū)域行政和區(qū)域公共管理的典型代表，她在此領(lǐng)域的論述，在學(xué)界產(chǎn)生了廣泛的影響。
三、區(qū)域公共管理的內(nèi)涵、理論支撐
區(qū)域公共管理是個復(fù)合概念，前文已經(jīng)界分了公共管理視閾中的“區(qū)域”。對于公共管理的概念，無論是對其內(nèi)涵把握還是基本體系的構(gòu)成，都還在探討中。王樂夫教授認(rèn)為，“所謂公共管理，即公共部門對公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會活動。具體地說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現(xiàn)公共利益，運用公共權(quán)力的公共事務(wù)施加管理的社會活動。”[11]公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。公共管理主體著眼于社會發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；同時，它更多采取的是多元化和復(fù)合型的集體行動，以共同的目標(biāo)基礎(chǔ)，通過協(xié)商的方式達(dá)成。無庸諱言，現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個新趨勢，是公共行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。綜上所述，區(qū)域公共管理是區(qū)域行政隨著實踐的需要，在治理范式上不斷成熟的產(chǎn)物。筆者認(rèn)為，所謂區(qū)域公共管理，即是指以區(qū)域政府組織和區(qū)域非政府組織為主的多元主體（區(qū)域公共管理部門）為了解決特定區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、社會或其它方面的公共問題，實現(xiàn)區(qū)域公共利益，運用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對區(qū)域、區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹壷g交叉重疊關(guān)系進(jìn)行的管理。區(qū)域公共管理之所以“應(yīng)運而生”，從根本上說，區(qū)域公共管理發(fā)展的動力來自于中國現(xiàn)代化過程中的社會政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的必然要求。或者說，除了實踐的需要外，理論的發(fā)展和推動也是非常重要的。區(qū)域公共管理理論的發(fā)展除了現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展外，還有公民社會理論、現(xiàn)代治理、網(wǎng)絡(luò)治理理論和善治等理論。公民社會，也被稱為市民社會或民間社會。關(guān)于公民社會的定義，不同的學(xué)者根據(jù)不同的研究視角形成了種種不同的公民社會定義。這些定義歸納起來可分為兩類：國家與社會二元結(jié)構(gòu)和國家、經(jīng)濟(jì)與公民社會的三元結(jié)構(gòu)。關(guān)于公民社會的結(jié)構(gòu)要素，不同學(xué)者對其強調(diào)的重點不同。就中外學(xué)者取得的共識來看，公民社會的結(jié)構(gòu)性要素及其特征主要有以下四個：一是私人領(lǐng)域；二是志愿性社團(tuán)；三是公共領(lǐng)域。除了公民社會的結(jié)構(gòu)性要素外，公民社會還具有自己的基本價值原則，大體說來，這些基本的價值原則包括：個人主義、多元主義、公開性、開放性、法治原則。市民社會理論的發(fā)展，引發(fā)治理和善治理論的產(chǎn)生。從1989年世界銀行首次提出“治理”以來，“治理”概念被廣泛使用。在治理各種定義中，“全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權(quán)威性”。治理有失敗的可能，為完善該理論，隨后善治進(jìn)入學(xué)者的視野。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關(guān)系。善治有如下要素：合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效。區(qū)域善治是區(qū)域公共管理研究中一個戰(zhàn)略管理問題。
關(guān)鍵詞：區(qū)域公共管理 制度創(chuàng)新 制度缺失
隨著我國城市的迅猛發(fā)展，城市環(huán)境問題、公共管理問題、城鄉(xiāng)差距問題等一系列問題接踵而來。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化、管理區(qū)域化和信息化的復(fù)雜社會經(jīng)濟(jì)條件下，傳統(tǒng)的“行政區(qū)行政”治理模式已變得破綻百出，既不能解決現(xiàn)實中的實際問題，又不能及時應(yīng)對產(chǎn)生的新問題，因此，區(qū)域公共管理制度必須要有所創(chuàng)新。
一、目前我國區(qū)域公共管理存在的一些問題
（一）區(qū)域公共管理還存在著“泛行政化”問題
組織運行方式行政化，權(quán)利來源行政化，組織目標(biāo)行政化，這些可以有效地保證組織的正常運行，促進(jìn)了政府之間的合作與溝通，但是區(qū)域公共管理“泛行政化”將實際有效的解決區(qū)域問題的宗旨扭曲，破壞了在管理中的合作、平等精神，地方組織及政府的辦事效率受到了嚴(yán)重的影響，是一種僵固的模式。
（二）GDP崇拜主義泛濫、地方保護(hù)主義以及地方政府間產(chǎn)生惡意競爭
GDP是評價官員政績的其中一個標(biāo)準(zhǔn)，也是對區(qū)域管理好壞的一個重要標(biāo)準(zhǔn)，這樣也就造成地方官員一切為了GDP，不關(guān)心基礎(chǔ)建設(shè)是否科學(xué)和是否對環(huán)境造成污染。
區(qū)域管理的管理權(quán)屬于區(qū)域政府，區(qū)域的一切發(fā)展都是由區(qū)域政府負(fù)責(zé)，對于影響區(qū)域發(fā)展的行為都被作為“敵人”，區(qū)政府會實行保護(hù)自己利益的經(jīng)濟(jì)保護(hù)制度，本地經(jīng)濟(jì)得到了發(fā)展，但是也形成了惡性循環(huán)。
（三）流域治理方面還存在著一些問題
近年來，我國的城市化和工業(yè)化速度得到迅速提升，從而引發(fā)了空間集聚、空間重組社會公共問題。流域從自然區(qū)域角度看是一個具有極強的整體性的區(qū)域，流域內(nèi)的不同自然要素之間關(guān)系較為密切，尤其是上下游之間關(guān)系更為密切。流域內(nèi)的一個自然要素受到破壞，就會對周邊造成一定的影響。流域會被不同的行政區(qū)域分割，造成流域的不完整，不同的區(qū)域相互之間沒有進(jìn)行合作，自己污染自己的，自己治理自己的，從而造成區(qū)域環(huán)境污染得不到治理。
二、針對當(dāng)前區(qū)域管理存在的問題應(yīng)采取的一些措施
在地方政府分權(quán)化、社會信息化、區(qū)域一體化、經(jīng)濟(jì)全球化的新形勢下，區(qū)域發(fā)展中的沖突和矛盾日趨復(fù)雜，不斷增加，這樣也就給區(qū)域公共管理體制帶來很大挑戰(zhàn)。認(rèn)真對區(qū)域公共管理體制進(jìn)行研究能夠更科學(xué)地規(guī)劃區(qū)域公共管理體制，指導(dǎo)區(qū)域公共管理問題，提出有效地方案咨詢和政策建議，促進(jìn)社會和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。
（一）轉(zhuǎn)變管理理念
對于區(qū)域公共管理理念的轉(zhuǎn)變，就要結(jié)合實際情況，對于先進(jìn)的管理理念進(jìn)行學(xué)習(xí)，摒棄落后理念。首先，改變公共權(quán)利的運用方面。公共管理的權(quán)利通過主客體間的談判、協(xié)作、溝通、明確關(guān)系等手段，建立上下互動的、多元的、分散的權(quán)利運用體制。其次，區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶建立以后，公共管理的主體發(fā)生了變化，有非政府組織也有政府組織。區(qū)域公共管理是社會的變遷和時代的進(jìn)步，是無縫隙社會和開放社會的產(chǎn)物。最后，目前有很多區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶都是由于受到行政區(qū)劃的限制，自身的發(fā)展受到了嚴(yán)重的限制。應(yīng)當(dāng)改變傳統(tǒng)的單邊行政或內(nèi)向型行政，樹立共同治理的理念，奉行政府間協(xié)作，試行區(qū)域性行政。
（二）努力改善區(qū)域公共管理政策
過去，不管是地方政府和中央政府對于區(qū)域間的公共管理政策都較缺乏。區(qū)域政策的不完善或者缺失都會對區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展帶來不利的影響。區(qū)域政策的與時俱進(jìn)是區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的保證。傳統(tǒng)的公共管理政策已經(jīng)不符合目前發(fā)展的需要，傳統(tǒng)的政策都是地方或國內(nèi)的內(nèi)向型政策，為了改變這種現(xiàn)狀應(yīng)采取如下措施：首先是區(qū)域功能性政策的實施，主要包括：1、人們越來越重視環(huán)境保護(hù)政策，地位也得到相應(yīng)提高。很多區(qū)域經(jīng)濟(jì)在發(fā)展的過程中沒有注意保護(hù)環(huán)境，已經(jīng)對環(huán)境造成嚴(yán)重影響，帶來了慘痛的教訓(xùn)。2、還需要對市場競爭政策進(jìn)行調(diào)整。科學(xué)的市場政策有利于建立合理公平的國內(nèi)大市場，也有利于消除政府間的不正當(dāng)競爭。3、區(qū)域發(fā)展政策。區(qū)域發(fā)展政策可以有效地調(diào)節(jié)區(qū)域發(fā)展差距，協(xié)調(diào)區(qū)域的發(fā)展。其次，認(rèn)真做好政策一體化。政策一體化是指政府通過協(xié)調(diào)、調(diào)整或者對執(zhí)行機(jī)制和國家政策的相互認(rèn)可減少由于管理機(jī)制帶來的負(fù)面效應(yīng)，是超出國民待遇范圍的措施。在國外政策一體化優(yōu)秀案例有新西蘭、澳大利亞、歐盟之間的密切經(jīng)濟(jì)關(guān)系協(xié)定。區(qū)域政策一體化的實施可以通過管理體制的完善、規(guī)章和規(guī)則的協(xié)調(diào)以及各地政策的有效配合，一方面開放了市場，促使了市場公平競爭，另一方面獲取了較大的經(jīng)濟(jì)利益，降低了經(jīng)濟(jì)成本。
（三）改變區(qū)域公共管理機(jī)制
有學(xué)者認(rèn)為的觀念和集體意愿的組織原則是兩個構(gòu)成性要素。還有學(xué)者認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)性是全球性的最大特點，治理機(jī)制不是等級制的而應(yīng)當(dāng)是網(wǎng)絡(luò)性的。因此根據(jù)不同的組合方式，可以得出治理機(jī)制的4種不同類型，分別是網(wǎng)絡(luò)主義、法團(tuán)主義、多元主義、國家主義四種治理機(jī)制類型，這四種管理機(jī)制多適用于某個行政區(qū)政府或者國家。對于區(qū)域公共問題，傳統(tǒng)的科層制顯得力不從心，針對不同類型、不同層次的區(qū)域公共問題，必須借助于自組織制、市場機(jī)制、科層制等混合機(jī)制對區(qū)域公共問題進(jìn)行治理。通過大量的案例和實踐證明，網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制是比較適合跨行政區(qū)和跨國的區(qū)域共同體。
（四）政府績效管理體系的科學(xué)建立
政策的執(zhí)行主要靠政府官員，政策執(zhí)行的情況如何與政府官員密切相關(guān)。政府績效管理體系只有被科學(xué)地建立，才能使官員工作效率和質(zhì)量得到提高，從而使政府運轉(zhuǎn)效率得到提高。政府績效考核要滿足科學(xué)發(fā)展需要，應(yīng)當(dāng)以公共利益為出發(fā)點。
三、結(jié)語
城市工業(yè)化和市場化體制的改革造成了區(qū)域公共問題的產(chǎn)生，要想使這些問題得到有效地解決就需要在區(qū)域公共管理體制的政策、機(jī)制、理念以及政府績效管理體系的建立等方面做到勇于創(chuàng)新，才能使區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。
參考文獻(xiàn)：
關(guān)鍵詞:新公共管理理論 內(nèi)涵 啟示
20世紀(jì)70年代末以來，西方國家出現(xiàn)了聲勢浩大的政府改革運動，盡管不同國家在改革的具體措施上有著各自的特點，但改革中改革原則和基本價值取向上的相似性，使人們普遍認(rèn)為一種區(qū)別于傳統(tǒng)政府管理模式的新的公共管理模式正在出現(xiàn)。這種新的政府管理模式就是新公共管理典范。在實踐上，“新公共管理”代表著與傳統(tǒng)公共行政模式之間的決裂，在理論上，新公共管理理淪也普遍被認(rèn)為是一種不同于傳統(tǒng)公共行政理論的新的理論范式。鑒于“借鑒人類政治文明的有益成果”的立場，如何立足于我國的實際來理解和把握新公共管理的改革實踐及其理論實質(zhì)，成為我們理論研究中的一個重要問題，這是我們正確評價新公共管理理論的基礎(chǔ)，也是我們借鑒西方文明的前提。
(一)
在基本理念上，新公共管理理論認(rèn)為管理功能是社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的關(guān)鍵因素，通過“管理”功能對勞動力要素和復(fù)雜的信息技術(shù)、組織技術(shù)、物資形態(tài)商品的生產(chǎn)技術(shù)的有效組織是社會生產(chǎn)力進(jìn)步的保證。因此，管理是一項重要的、分離的和特殊的組織功能，并且管理者必須擁有合理的“管理權(quán)限”。“新公共管理”的信條就是“讓管理者來管理”，這是良好管理的基本準(zhǔn)則。新公共管理理論認(rèn)為，良好的管理可以通過引進(jìn)私營部門中的良好商業(yè)實踐在公共部門中實現(xiàn)。
具體而言.新公共管理理論的主要包括以下內(nèi)容
第一，崇尚政府管理職能的市場化。政府管理的市場化包含多層含義，首先，指政府公共服務(wù)生產(chǎn)的市場化或私營化。既然傳統(tǒng)政府管理模式中管理績效低下，公共服務(wù)的生產(chǎn)效率低，成本高，因此，以市場化的方式來生產(chǎn)和提供公共服務(wù)成為優(yōu)先選擇。其次，競爭的重要作用。新公共管理理論認(rèn)為，競爭是市場機(jī)制發(fā)揮作用的核心力量，公共服務(wù)的市場化如果導(dǎo)致私營企業(yè)壟斷性的生產(chǎn)地位，將一樣是沒有效率的。因此，關(guān)鍵在于在公共部門創(chuàng)立內(nèi)部市場競爭機(jī)制，通過競爭來產(chǎn)生高效率和低成本，以改進(jìn)政府績效。最后，私營部門的管理理念和技術(shù)優(yōu)越于公共部門，并可用于公共部門，公共部門和私營部門管理之間的區(qū)別是一種假象。因此，政府應(yīng)移植私營部門的管理技術(shù)和方法，使政府管理更貼近市場化。
第二，推崇自由化的管理。新公共管理將政府困境理解為低劣的管理向題，認(rèn)為公共管理者是專業(yè)人士，政府部門的不良績效不是他們?nèi)狈芾砟芰筒宦男新氊?zé)的結(jié)果，而是“壞制度”的結(jié)果，是繁冗笨重和不必要的規(guī)則、規(guī)制及其他約束嚴(yán)重束縛管理權(quán)威和管理能力的結(jié)果。新公共管理倡導(dǎo)者指出，真正履行管理職能的管理者只有非常有限的管理權(quán)限，在實施管理權(quán)威方面要受制于細(xì)節(jié)詳盡的財政預(yù)算規(guī)程、人事規(guī)則、采購制度、審計制度而喪失管理的靈活性，無法對變化的環(huán)境或者顧客需求做出回應(yīng)。正如撤切爾夫人任命組建的“雷納效率小組”在研究“下一步行動”改革過程中所發(fā)現(xiàn)的那樣，“公務(wù)員招募、解廟、晉升、薪酬、工作時間、安置、分類、工作組織以及TT(信息技術(shù))的使用等，都不在各個層次上多數(shù)管理者的控制之列”，大多數(shù)管理者缺乏對組織進(jìn)行有效管理所必須的權(quán)威和靈活性，管理權(quán)威與管理事項嚴(yán)重脫節(jié)。因此，改革策略的設(shè)計就必須合理賦予管理者以有效的管理權(quán)威，讓管理者從政府繁文紹節(jié)的枷鎖中解放出來，如在財政、預(yù)算、人事、采的和審計等方面解除不必要的規(guī)制和控制，解放管理者的管理能量，放手讓管理者來管理。
第三，強調(diào)管理的政治性質(zhì)。要求公共管理者拋棄傳統(tǒng)政府管理模式下政治與行政嚴(yán)格分離的教條，正視政府管理中大量的政策性行為，明確認(rèn)識公共管理是在特定政治環(huán)境下的管理行為。對管理的政治性質(zhì)的強調(diào)，要求在加強政府內(nèi)部管理的同時，公共管理者必須有能力積極參與政策制定，處理與不同部門、組織以及與大眾媒介和公眾的關(guān)系，樹立“顧客”的觀念意識，以政治性的眼光來對待公共管理與外部環(huán)境的交互關(guān)系。
第四，倡導(dǎo)企業(yè)家型領(lǐng)導(dǎo)者。新公共管理理論認(rèn)為，公共管理人員與市場中的理性經(jīng)濟(jì)人一樣，有著自我利益最大化、逃避責(zé)任、機(jī)會主義、自我服務(wù)、欺詐以及導(dǎo)致道德風(fēng)險行為的內(nèi)在傾向。那么，為什么具有同樣人性特征的私營管理人員和公共管理人員在管理績效上會有優(yōu)劣之別?原因自然不在于自利的人性，而在于管理環(huán)境的差別。繁冗的程序規(guī)則構(gòu)成的管理環(huán)境嚴(yán)重壓抑了管理者的管理權(quán)威，導(dǎo)致了低劣的政府績效;相反，私營管理環(huán)境能有效疏導(dǎo)和利用私營管理人員的自利、機(jī)會主義和風(fēng)險意識，使得他們能運用信息和管理能力適應(yīng)激烈變化的外部環(huán)境，引導(dǎo)組織的發(fā)展，創(chuàng)造良好的管理績效。具有相同人性特質(zhì)的公共管理人員在相類似的管理環(huán)境下也可獲得同樣的績效。因此，改革的著眼點就是要設(shè)計一個恰當(dāng)?shù)闹贫拳h(huán)境，使公共管理人員擁有充分合理的管理權(quán)威。
(二)
新公共管理模式正在為越來越多國家的公共部門爭相采用，盡管新的政府管理模式會遇到各種各樣的困難，但是重返傳統(tǒng)政府管理模式不符合時代潮流。在實踐中，新公共管理改革也取得了巨大成效，政府規(guī)模縮小，財政危機(jī)有所緩解，政府管理和生產(chǎn)公共服務(wù)的能力普遍提升，政府的信任危機(jī)得到改善。新公共管理作為成功的改革典范，具有重要的借鑒價值。
關(guān)于西方學(xué)者對公共管理的看法上的分歧暫且不談，僅就中國學(xué)界的研究來說，我國早期歷史文獻(xiàn)中的“行政”是指管理國家政務(wù)。當(dāng)20世紀(jì)80年代行政學(xué)在中國恢復(fù)時，學(xué)者們提出：行政管理是伴隨著國家而出現(xiàn)的，有政府才有行政管理。行政是行使國家權(quán)力的管理活動，凡不屬于國家機(jī)關(guān)的管理活動，便不屬于行政。也有一些學(xué)者認(rèn)為：把行政確定為國家機(jī)關(guān)的管理活動，不僅更符合漢語中行政概念的本意，而且也符合我國憲法對行政概念的界定。長期以來，我國學(xué)界主流觀點是把“公共行政(public administration)簡稱行政，是政府依法對國家事務(wù)、自身事務(wù)和社會公共事務(wù)進(jìn)行的管理活動。這一含義表明：行政的主體是政府，而不是其他社會組織”，“公共行政學(xué)又叫行政學(xué)、政府管理學(xué)”。（注：曾明德，羅德剛：《公共行政學(xué)》，北京：中央黨校出版社，1999.2）
80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主體的“劃分很難有明確的界限，因為我們對公共服務(wù)概念的理解大大地擴(kuò)展了。公共服務(wù)不僅包括政府的三個分支（即立法、司法、行政）部門，包括聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三個層次，而且包括非營利部門。所以公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務(wù)的人員。”（注：張夢中：“美國公共行政（管理）歷史淵源與重要的價值取向—麥克斯韋爾學(xué)院副院長梅戈特博士訪談錄”，《中國行政管理》，2000，(11):44.）人們今天所講的公共管理，與名義上稱之的“行政管理”，而實際上的“政府管理”不同，公共管理的主體不僅有政府，而且還包括社會中那些追求為公共利益服務(wù)的非政府公共組織。政府管理與公共管理是兩個不同的模式。公共管理是包括政府管理在內(nèi)的全社會開放式管理體系。政府管理是公共管理的主角，但社會公共事務(wù)管理還需若干配角。
20世紀(jì)80年代前后，西方不少發(fā)達(dá)國家均出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運動。與之相伴隨的“新公共管理”，其實踐背景正是各國的行政改革及其政府的再造運動。
正因為如此，臺灣學(xué)者詹中原教授在他主編的書中，加進(jìn)十分醒目的副標(biāo)題，即《新公共管理：政府再造的理論與實務(wù)》。詹教授在書中寫道：“了解新公共管理的發(fā)展歷程及內(nèi)涵，我們可以發(fā)現(xiàn)，公共管理是公共行政學(xué)科發(fā)展的一部分。”“無論就理論及實務(wù)而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范內(nèi)涵。”（注：詹中原：《新公共管理：政府再造的理論與實務(wù)》，臺北：五南圖書出版社，1991.1.）作為特定歷史范疇，無論是從內(nèi)容還是究其實質(zhì)，把“新公共管理”的研究看成是公共行政學(xué)的分支內(nèi)容是可以理解的。但絕不能把“新公共管理”與我們所討論“公共管理”混為一談。
二、公共管理學(xué)是一門新學(xué)科
既然傳統(tǒng)行政學(xué)的研究對象是以政府管理為基本內(nèi)容的，那末從前面的分析可知，以公共管理為基本內(nèi)容的一門新學(xué)科的建立已勢在必行。
正如建立企業(yè)管理（學(xué)），以此去研究企業(yè)管理活動中的一般規(guī)律一樣，不論是政府還是非政府的公共組織作為管理主體，人們都可以從他們對社會公共事務(wù)的管理實踐中，找出關(guān)于研究公共事務(wù)管理的一般性規(guī)律，這些規(guī)律構(gòu)成了公共管理學(xué)的基本內(nèi)容。誠然，它也會包括政府管理學(xué)的內(nèi)容。企業(yè)管理學(xué)與公共管理學(xué)，有它們共同的規(guī)律，這些規(guī)律構(gòu)成了作為研究所有管理活動規(guī)律的一部分，但它們也有由于各自研究領(lǐng)域的不同而獲得的特殊規(guī)律。探求公共事務(wù)管理活動中的一般性規(guī)律，實際上在傳統(tǒng)的行政學(xué)中早已開始。不過人們誤以為政府管理學(xué)的理論與方法是它的全部內(nèi)容，而這些理論與方法基本上是以“政府為中心”所總結(jié)得到的。
作為獨立的新學(xué)科，公共管理學(xué)的理論研究框架是什么？它與公共行政學(xué)的研究框架有何異同？構(gòu)成它的基礎(chǔ)概念又是什么？等等。在編寫《公共管理學(xué)》教材時，所有這些都要求我們必須回答，否則《公共管理學(xué)》與《公共行政學(xué)》會無實質(zhì)性區(qū)別。
公共管理包含著兩方面要素：管理性與公共性。從管理性分析，法約爾等早就指出，為實現(xiàn)管理中高效，需要通過“計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制”等手段，達(dá)到資源的有效配置。這樣，“管理是通過計劃、組織、控制、激勵、和領(lǐng)導(dǎo)等環(huán)節(jié)來協(xié)調(diào)人力、物力和財力資源，以期更好地達(dá)到組織目標(biāo)的過程。”毫無疑問，公共管理中需要研究計劃、組織、控制等問題，但人們已從大量的《管理學(xué)》著作中對此非常熟悉。從公共性分析，對社會公共事務(wù)實施管理的主體（政府與非政府公共組織），他們擁有著公共權(quán)力，承擔(dān)著與企業(yè)目標(biāo)不同的公共責(zé)任。這些目標(biāo)是有效公平地向民眾提供公共產(chǎn)品（服務(wù)），維護(hù)社會的公共秩序。為了實現(xiàn)目標(biāo)，公共組織需要不斷制訂與實施，旨在有效增進(jìn)與公平分配社會公共利益的公共政策（廣義）。為了保證達(dá)到這些目的，需要強化公共監(jiān)督，倡導(dǎo)高尚的公共道德。因此，對公共管理可從兩方面定義：
從區(qū)別企業(yè)管理與各種形式的私域管理出發(fā)，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織所進(jìn)行的、不以營利為目的，旨在追求有效地增進(jìn)與公平地分配社會公共利益的調(diào)控活動。”定義的前半部是區(qū)別企業(yè)管理，定義的后半部是區(qū)別非企業(yè)化的私域中一切形式的管理。
從公共管理所包括的基本內(nèi)容出發(fā)，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織，在運用所擁有的公共權(quán)力，處理社會公共事務(wù)的過程中，在維護(hù)、增進(jìn)與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產(chǎn)品（服務(wù)）所進(jìn)行的管理活動。”
同樣，公共管理學(xué)可以定義為：“公共管理學(xué)是一門研究社會公共事務(wù)管理活動規(guī)律的科學(xué)。具體地講，它要以那些擁有公共權(quán)力的公共組織，在維護(hù)、增進(jìn)與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產(chǎn)品（服務(wù)）所進(jìn)行的管理活動為基本研究對象，它是一門實踐性、綜合性與操作性很強的新學(xué)科。”所以，公共管理要研究如下基本內(nèi)容：
公共管理的基礎(chǔ)理論，公共管理系統(tǒng) 公共利益 公共權(quán)力 公共責(zé)任 公共問題 公共決策 公共產(chǎn)品（服務(wù)） 公共資源管理 公共項目管理 公共監(jiān)督 公共道德 法與公共秩序 戰(zhàn)略管理 公共管理的基本職能（計劃、組織、控制、協(xié)調(diào)、激勵等）公共管理的改革與發(fā)展
三、研究公共管理的意義
在我國，從名義上稱之的“行政管理”，而實際上的政府管理（包括政府對自身與社會兩個方面的管理）走向公共管理，這確實是理念上的一場變革。從這個變化中，人們?nèi)菀鬃⒅氐絻蓚€方面的內(nèi)容：一是管理主體從僅由政府發(fā)展到包括政府、非政府公共組織在內(nèi)的多元化主體；二是政府把一部分對社會公共事務(wù)管理的權(quán)力，下放給社會非政府組織，甚至部分公共產(chǎn)品允許私人企業(yè)生產(chǎn)。這些結(jié)論基本上屬于“新公共管理”的理念。
我們認(rèn)為，推行公共管理實踐的發(fā)展，開展公共管理理論研究，更大的意義是推進(jìn)公共管理的社會化。我們不能從“政府中心論”出發(fā)看待這場變革，而要從政府與社會，政府與公民的互動角度進(jìn)行探索。具體地講，現(xiàn)代公共管理要以一種開放的思維模式，動員全社會一切可以調(diào)動與利用的力量，建立一套以政府管理為核心的多元化的管理主體體系。政府不僅要下放權(quán)力，更多地是要認(rèn)真考慮還權(quán)于社會，還權(quán)于公民。在高度集中的計劃體制下，政府權(quán)力太大，剝奪了大量應(yīng)屬于社會的權(quán)力，造成了社會自我管理能力的大大萎縮，使得在如何發(fā)揮政府功能與社會功能方面形成巨大反差。
我國經(jīng)濟(jì)體制改革、行政體制改革與政治體制改革所面臨的對應(yīng)目標(biāo)，應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)改革的市場化、公共管理的社會化與政治發(fā)展的民主化。經(jīng)濟(jì)市場化取向，人們對此已有了共識。而行政體制改革基本上還停留在政府機(jī)構(gòu)的改革上，更多地是從政府自身需求安排的，沒有形成政府與社會較好的互動關(guān)系。這樣，政府職能定位很難跳出自身設(shè)定的圈子。不實行公共管理的社會化，我國行政體制改革就不會徹底。轉(zhuǎn)貼于
社會的共同事務(wù)應(yīng)由社會自身來做。由政府獨家包攬一切對社會事務(wù)實施管理，并在缺乏健全的監(jiān)督機(jī)制，由此所帶來的教訓(xùn)是極其深刻的。否認(rèn)政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是錯誤的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。
四、公共管理研究中幾個技術(shù)性問題
既然公共行政研究的實質(zhì)是政府管理，它與我們所討論的公共管理是有區(qū)別的。而我國研究生專業(yè)目錄中，把一級學(xué)科定為公共管理，二級學(xué)科中包括了行政管理，MPA項目又把人們以往經(jīng)常譯為“行政管理”的一詞改為“公共管理”，那末為了防止混亂，又能與國際接軌，我們有如下建議：
1.把研究生專業(yè)目錄中的二級學(xué)科“行政管理”改為“政府管理”，英文是否可譯為"Administration of Government"或"Governmental Administration"？
2.把研究生專業(yè)目錄中的一級學(xué)科“公共管理”譯為"Public Administration"，與MPA的譯法相同。
3.在中文譯為英文的過程中，凡涉及到“行政管理”一詞時，是否可譯為"Administration of Government"或"Governmental Administration"？而涉及到“公共管理”一詞時，均譯為"Public Administration"。
關(guān)鍵詞:城市化;區(qū)域公共管理;區(qū)域行政壁壘文章編號:1674-1145(2009)35-0125-02
一、公共管理創(chuàng)新在城市化進(jìn)程中的必要性和重要性
(一)公共管理創(chuàng)新的必要性
1.全球化和信息化的迫切需要。當(dāng)今世界,經(jīng)濟(jì)全球化趨勢愈益增強,各國為了吸引資金、技術(shù)和人才以推動本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展而展開了激烈的競爭。全球化時代是高風(fēng)險的時代,對各國政府開展國際合作和協(xié)商協(xié)調(diào)能力提出了更高的要求,這也推動著政府管理創(chuàng)新。
2.完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的迫切需要。首先,完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求實現(xiàn)政府職能市場化和公共管理法治化。其次,完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求以企業(yè)化為導(dǎo)向再造政府內(nèi)部的管理。借鑒企業(yè)管理的成功經(jīng)驗,運用企業(yè)精神改革政府,提高政府服務(wù)質(zhì)量,是改進(jìn)政府內(nèi)部管理的題中應(yīng)有之義。
3.提高政府行政效率的必然要求。改革開放以來,我國的行政管理體制改革不斷深化,成效明顯。但是,由于各種復(fù)雜因素的影響,政府追求無限權(quán)力,形成無限政府,權(quán)力較少受到制約也難以制約,政府習(xí)慣于用單一的行政管理手段處理復(fù)雜多樣的社會事物,這顯然不利于激發(fā)和調(diào)動個人、企業(yè)與社會的積極性和主動性,不利于經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。
(二)公共管理創(chuàng)新的重要性
1.公共管理創(chuàng)新為城市化奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。以公共服務(wù)為目標(biāo)的公共管理創(chuàng)新,有利于為構(gòu)建城市化奠定堅實的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。面對社會對政府公共服務(wù)提出的要求,我國政府只有提供系統(tǒng)性、制度性、公平性、可持續(xù)性的公共服務(wù),才能適應(yīng)迅速增長的社會公共需求,為經(jīng)濟(jì)增長創(chuàng)造更好的發(fā)展環(huán)境。
2.公共管理創(chuàng)新能夠化解社會矛盾維護(hù)穩(wěn)定。當(dāng)前隨著我國社會公共需求的快速增長,社會矛盾更加復(fù)雜,不同社會主體之間的利益沖突不可避免,并將引發(fā)一系列社會問題。人們?nèi)找嫫惹械匾笳疄樗麄兲峁┗径斜Ｕ系墓伯a(chǎn)品和公共服務(wù),人們越來越期望建設(shè)一個公開、透明、沒有腐敗的政府。
3.公共管理創(chuàng)新明確政府在城市化中的角色定位。政府作為社會公共治理最重要的主體,承擔(dān)著建設(shè)城市化的組織職能,其自身角色的合理定位和作用的有效發(fā)揮,將在很大程度上影響和制約著構(gòu)建城市化的進(jìn)程。要發(fā)揮好政府的作用,就必須使政府有明確的角色定位。
二、城市化進(jìn)程中區(qū)域公共管理的問題
區(qū)域治理主體的缺位、區(qū)域公共政策的沖突和區(qū)域行政壁壘的存在等障礙因素,制約了城市化建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展,阻滯了區(qū)域公共管理體制的建立和完善。
(一)區(qū)域治理主體的缺位是組織問題
大凡區(qū)域一體化建設(shè)與發(fā)展比較成功的地區(qū),一般都設(shè)有由中央政府或上一級政府直接領(lǐng)導(dǎo)的區(qū)域治理機(jī)構(gòu)。重大的決策還要經(jīng)過中央政府或上一級政府批準(zhǔn),并通過頒布各種法令、法規(guī)予以實施。由于沒有統(tǒng)一的區(qū)域規(guī)劃,城市往往都從各自利益出發(fā),在城市規(guī)模、城鎮(zhèn)布局、職能定位、產(chǎn)業(yè)分工等方面缺乏必要的協(xié)調(diào),因此造成了不同程度的互不相容、重復(fù)建設(shè)等問題,影響了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
(二)區(qū)域公共政策的沖突是政策問題
傳統(tǒng)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,各地政府制定政策通常都是只考慮自己行政區(qū)內(nèi)的情況,我們可以稱之為內(nèi)部政策。區(qū)域公共政策,是政府根據(jù)區(qū)域差異而制定的促使資源在空間的優(yōu)化配置、控制區(qū)域間差距擴(kuò)大、協(xié)調(diào)區(qū)際之間關(guān)系的一系列政策的總和。區(qū)域政策的突出特點是以區(qū)域為作用對象;它的出發(fā)點是區(qū)域差異,它的必要性在于市場機(jī)制在資源空間配置方面存在不足,在解決國民收入的地區(qū)間再分配方面往往失效。
(三)區(qū)域行政壁壘的存在是直接問題
行政壁壘主要是指地方政府出于對本區(qū)域利益最大化的考慮,憑借行政權(quán)力對市場進(jìn)行不合理的干預(yù),以行政區(qū)劃為界限主觀分割統(tǒng)一市場的行政行為。當(dāng)前在我國各個地區(qū)之間沒有關(guān)稅,執(zhí)行的是統(tǒng)一貨幣政策、財政政策和貿(mào)易政策。從國家的角度講,各個地區(qū)之間是沒有貿(mào)易障礙的。但是,由于受行政區(qū)劃影響,不同行政區(qū)之間仍然存在市場分割現(xiàn)象。最大障礙就是隱藏于行政區(qū)背后的區(qū)域行政壁壘及其產(chǎn)生的地方保護(hù)主義。
三、城市化進(jìn)程中區(qū)域公共管理的創(chuàng)新
(一)通過觀念創(chuàng)新確立區(qū)域公共治理理念
隨著區(qū)域公共管理的發(fā)展,要求政府的治理理念必須跳出行政區(qū)劃的剛性圈子,關(guān)注區(qū)域公共問題的治理,擯棄傳統(tǒng)的“內(nèi)向型行政”。在社會背景發(fā)生變化的情況下,政府的理念和行政價值必須擺脫對傳統(tǒng)的路徑依賴。每個地區(qū)都追求自身利益的最大化,從個體來說確實是一種理性的行為,然而從區(qū)域發(fā)展的大局來分析,區(qū)域的發(fā)展容易受到多頭行政力量的制約,區(qū)域發(fā)展極易走向碎片化,陷入“囚徒困境”,不可能實現(xiàn)聯(lián)動共贏。政府要意識到這個問題,堅持區(qū)域公共治理。通過合作協(xié)調(diào),發(fā)揮比較優(yōu)勢,使區(qū)域間的公共問題高效率解決,避免重復(fù)建設(shè),惡性競爭和行政壁壘。
(二)形成統(tǒng)一的區(qū)域公共管理政策環(huán)境
對城市化一體化而言,創(chuàng)新區(qū)域公共政策可以從以下方面入手:一是抓住重點,建立高效率的行政管理體制。突破行政區(qū)劃壁壘,對區(qū)域相關(guān)政策、規(guī)劃實施進(jìn)行協(xié)調(diào)、監(jiān)督。二是呼應(yīng)熱點,建立均等化的公共服務(wù)體制。適應(yīng)農(nóng)村勞動力大規(guī)模轉(zhuǎn)移的需要,加快建立區(qū)域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)、住房、社會保障體制。三是攻克難點,建立無障礙的市場流轉(zhuǎn)體制。全面清理阻礙生產(chǎn)要素和商品自由流動的各種不合理規(guī)定,推進(jìn)要素市場、商品市場的制度對接、統(tǒng)一互聯(lián),著力構(gòu)建市場共同體。進(jìn)一步培育區(qū)域產(chǎn)權(quán)市場,加快產(chǎn)權(quán)制度改革,形成有利于產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、資源配置和高效監(jiān)管的新體制。
關(guān)鍵詞：新公共管理；企業(yè)發(fā)展；影響；優(yōu)化
新公共管理(new public mamgemem，NPM)是自20世紀(jì)80年代以來，在英、美等西方國家的盛行的一種新的公共行政理論和管理模式，同時也是近年來指導(dǎo)西方等國家行政改革的主體思想之一。其由理論基礎(chǔ)、核心價值與思想、操作規(guī)則與手段三個層次構(gòu)成。新公共管理的核心在于：強調(diào)要優(yōu)先發(fā)揮經(jīng)濟(jì)的的價值、強調(diào)市場機(jī)能的重要性、強調(diào)要大規(guī)模的使用企業(yè)管理哲學(xué)與技術(shù)、強調(diào)要形成以顧客為導(dǎo)向的行政風(fēng)格。
一、新公共管理的基本理論構(gòu)成
首先，新公共理論和傳統(tǒng)的公共行政的基本構(gòu)成要素不同。傳統(tǒng)的公共行政的基礎(chǔ)理論是在威爾遜、古德諾的政治一行政二分論和韋伯的科層制論基礎(chǔ)上形成的，而新公共理論的支撐點是建立在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)管理理論方法之上的。
其次，新公共理論最重要的核心內(nèi)容是引入了競爭機(jī)制，更加注重公共服務(wù)的效率、效果、質(zhì)量以及產(chǎn)生的結(jié)果；強化國家核心的戰(zhàn)略能力，實現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置，提高公共資源的使用功效，引導(dǎo)國家對外界的變化和不同利益的需要作出自主、靈活的反應(yīng)。
再次，新公共理論強調(diào)價值規(guī)律的作用，以市場為導(dǎo)向，對政府和公眾關(guān)的關(guān)系進(jìn)行重塑。倡導(dǎo)政府改變以往發(fā)號施令的權(quán)威官僚機(jī)構(gòu)的形象，應(yīng)該懷著以人為本的理念提供服務(wù)，不以盈利為目的，對經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行合理的調(diào)動和配置，使其發(fā)揮更大的作用，使公眾成為最終的利益最大的獲得者。
二、新公共管理對于企業(yè)管理的影響分析
1.新公共管理中的經(jīng)濟(jì)全球化、信息技術(shù)革命理念對企業(yè)管理的影響
新公共管理中的經(jīng)濟(jì)全球化、信息技術(shù)革命新理念，要求企業(yè)轉(zhuǎn)變以往單調(diào)死板的管理模式，尋求新的適合市場需求的管理理念與機(jī)制為企業(yè)注入活力。而新公共管理體制恰恰迎合了市場下的企業(yè)改革需求。
全球化使得各國企業(yè)無法避免地參與到國際競爭舞臺當(dāng)中，與諸多外國、跨國公司在同一平臺上展開角逐和競爭。顯然，企業(yè)面臨的壓力比以往更大，因此，他們就必須面向市場，以市場的需要和客戶的要求為導(dǎo)向，對企業(yè)內(nèi)部的組織管理和人事管理決策進(jìn)行不斷的調(diào)整，從而達(dá)到降低生產(chǎn)投入成本，提高產(chǎn)品質(zhì)量和市場占有率，實現(xiàn)服務(wù)強有力的競爭的目的。新公共管理引入市場機(jī)制的理念，符合企業(yè)生存和發(fā)展的需求，進(jìn)而能夠通過對企業(yè)管理體制的完善提高企業(yè)的競爭水平，這符合企業(yè)當(dāng)前和長遠(yuǎn)利益的要求。
信息技術(shù)的變革也對企業(yè)管理產(chǎn)生了重大的影響。日新月異的計算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)使得信息無需通過傳統(tǒng)介質(zhì)就可以進(jìn)行傳播和儲存，大量的中間管理層次就可以被裁減，企業(yè)本身具備的金字塔型的組織結(jié)構(gòu)就可以變“扁”變“瘦”，這也就是大家通常所說的組織機(jī)構(gòu)扁平化。新公共管理蘊含的內(nèi)涵能夠為企業(yè)實現(xiàn)機(jī)構(gòu)扁平化提供充實的理論依據(jù)，用該理論來指導(dǎo)實踐，完成企業(yè)的管理體制改革變不是一個泛泛而談的空洞概念，而是切切實實的能夠?qū)崿F(xiàn)的實踐活動。
2.新公共管理對企業(yè)發(fā)展中的影響
傳統(tǒng)公共行政模式下的人事管理體制十分僵硬，而新共共管理體制則很好的解決了這一缺陷和不足帶來的問題，它更為重視人力資源管理的重要性，注重企業(yè)在人員錄用、任期、工資及其他人事管理一節(jié)上的靈活性的提高。傳統(tǒng)的企業(yè)機(jī)構(gòu)組織機(jī)械化，比較封閉，上下級之間等級過于明顯，管理相互制約，部門安排不靈活，降低了企業(yè)效率。而新公共管理模式則能在一定程度上彌補傳統(tǒng)管理模式的不足之處。這樣以來，既對企業(yè)人事制度的管理注入了新的理念，又在實踐上減輕了由機(jī)構(gòu)龐大的帶來的弊端，優(yōu)化了企業(yè)的人才和經(jīng)濟(jì)資源的配置，實現(xiàn)了企業(yè)的雙重發(fā)展，新公共管理在企業(yè)發(fā)展中的影響是必不可少的。新公共管理從組織行為上倡導(dǎo)新的倫理觀，強調(diào)“顧客至上”，改變了傳統(tǒng)公共模式下的企業(yè)與社會之間的關(guān)系，強調(diào)了企業(yè)的服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強對社會公眾需要的響應(yīng)力。
行政法就是解決關(guān)于行政問題的法。行政實踐和隨著行政實踐而產(chǎn)生的行政觀念是行政法的基礎(chǔ)。因而有人說,行政法是靜態(tài)的行政管理,它將成熟的行政管理模式以法律的形式固定下來。行政法的發(fā)展總是與行政實踐相伴而行的,因為行政法和行政實踐的關(guān)系不僅僅是相互促進(jìn)和保障,行政實踐的不斷發(fā)展還為行政法提供了新的基礎(chǔ),行政行為方式的變化使得行政法面臨著一系列的新課題。當(dāng)今各國都興起了以新公共管理為主要內(nèi)容的行政改革。中國的行政改革也有類似的取向。新公共管理被學(xué)者們認(rèn)為是不同于傳統(tǒng)行政的新的政府治理模式,行政主體多元化和行政方式非權(quán)力化是新公共管理的比較明顯的兩個特征。傳統(tǒng)的行政學(xué)理論已經(jīng)不能解釋這些行政主體和方式的新變化。行政法在公共管理改革的背景下面臨著轉(zhuǎn)變觀念,補充和發(fā)展行政法內(nèi)容的新任務(wù)。
一、 傳統(tǒng)的公共行政和行政法
20世紀(jì)初期,在西方國家中行政國家開始興起和出現(xiàn)。所謂的行政國家是指,在三權(quán)分立的國家權(quán)力主體關(guān)系中,行政權(quán)力和活動擴(kuò)張,具有制定同議會立法效力相當(dāng)?shù)男姓詈椭贫ㄍㄔ号袥Q效力相近的行政裁決權(quán),行政權(quán)力大量直接管理和介入國家和社會事務(wù),從而起到最活躍和最強有力國家作用的一種國家現(xiàn)象。①其中的原因是,公共事務(wù)的增多,市場這只看不見的手面對紛繁復(fù)雜的社會問題已是無能為力,特別是1929~1933年的世界性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)將政府角色從后臺的守夜警察變成了社會前臺的強權(quán)管理者。人們試圖通過擴(kuò)大政府管理公共事務(wù)的范疇以解決市場失靈的問題,并允許政府運用各種強制性手段化解社會經(jīng)濟(jì)危機(jī),增進(jìn)公共利益。因而政府在管理公共事務(wù)中的職能不斷擴(kuò)大,國家行政的觀念也隨之而形成。國家行政的觀念強調(diào)行政主體的唯一性,即行政主體只能是國家行政機(jī)關(guān),并強化行政權(quán)的優(yōu)越性。我國在建國后的相當(dāng)長時間內(nèi)實行的是計劃體制,一切社會經(jīng)濟(jì)活動都由政府來進(jìn)行行政指導(dǎo)和干預(yù),行政國家的色彩更為濃厚。
在行政國家背景下建立起來的行政法,基本上就是從國家行政這一觀念出發(fā)而構(gòu)建的。這一點集中體現(xiàn)在行政法的調(diào)整對象和行政法的功能兩個方面。以我國的行政法為例,第一,我國的行政法將行政法的調(diào)整對象界定為國家行政機(jī)關(guān)實施國家行政權(quán)的行為。即從行政主體角度來看,認(rèn)為公共事務(wù)的管理權(quán)專屬于國家,國家是管理公共事務(wù)的唯一主體。我國的行政法學(xué)教材對行政的解釋是:“只有國家才有權(quán)進(jìn)行行政活動”,“行政是國家的”,②“只有國家出現(xiàn)以后才有行政,將來國家消亡了,行政也將自然消亡。”③這些表述都強調(diào)了國家對公共事務(wù)管理的獨占性。從行政的行為角度來看,認(rèn)為行政活動的本質(zhì)是國家運用行政權(quán)所進(jìn)行的管理活動。“行政就是管理”,強調(diào)國家運用行政權(quán)力實現(xiàn)公共利益,并將運用強制性權(quán)力作為行政行為的本質(zhì)。對行政行為的研究,一般從行政立法、行政執(zhí)法和行政司法三個角度展開。而這三種行為體現(xiàn)出國家享有以命令和強制為主要手段的管理方法的特征。第二,從行政法的功能來看,在強調(diào)國家管理公共事務(wù)的職能的國家行政觀念下,行政法要解決的問題是,如何提高行政機(jī)關(guān)的行政效率和如何控制行政權(quán)力的濫用以保護(hù)行政相對人的利益。雖然行政法有各種不同的學(xué)術(shù)流派,如控制論、管理論、平衡論等,它們的側(cè)重點和價值取向不同,但都是在國家行政的框架內(nèi),在側(cè)重保障國家行政權(quán)與控制行政權(quán)的不同重心上去闡述。此外,在對行政法律關(guān)系的認(rèn)識上,學(xué)者們都認(rèn)為行政法律關(guān)系中必定有一方是行政機(jī)關(guān),行政法律關(guān)系中的雙方地位不對等,行政機(jī)關(guān)處于優(yōu)越的地位。
二、公共管理的興起與行政法的困惑
1. 公共管理的興起和內(nèi)容
第二次世界大戰(zhàn)后,西方各國采用凱恩斯主義的主張,政府對社會進(jìn)行全面干預(yù),取得了一定的成效。但從20世紀(jì)70年代起,西方各國卻出現(xiàn)了以高失業(yè)、高通貨膨脹和低增長為特征的“滯脹”現(xiàn)象。政府管理也危機(jī)四伏,政府?dāng)U張、機(jī)構(gòu)臃腫、效益低下、政策失靈。人們開始反思政府公共管理尤其是政府全面干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)生活的實踐。這在客觀上引發(fā)了西方政府的改革浪潮。另一方面,70年代以后,西方社會科學(xué)在經(jīng)歷長期的分化、初步融合之后,開始向整體化邁進(jìn),出現(xiàn)了跨學(xué)科、交叉綜合研究的趨勢。
各種與政府管理密切相關(guān)的學(xué)科取得了迅速發(fā)展。在公共管理部門實踐和社會科學(xué)發(fā)展的內(nèi)力推動下,80年代中后期西方國家出現(xiàn)了新公共管理學(xué)。?
作為一門學(xué)科的新公共管理學(xué),反映了80年代后西方在公共部門管理特別是政府管理領(lǐng)域的新成就以及當(dāng)代西方公共管理實踐發(fā)展的新趨勢,已經(jīng)成為當(dāng)代西方政府改革的一種指導(dǎo)理論。新公共管理學(xué)采取一種新的研究途徑,它和傳統(tǒng)的公共行政有明顯的區(qū)別。有學(xué)者 將其概括為以下幾點:(1)公共管理學(xué)將研究對象由政府行政擴(kuò)大到其他非政府組織的公共機(jī)構(gòu),甚至私人部門的公共方面。(2)公共管理學(xué)實現(xiàn)了由公共行政學(xué)的內(nèi)部取向向外部取向的轉(zhuǎn)變,由重視機(jī)構(gòu)、過程和程序向重視項目、結(jié)果和績效的轉(zhuǎn)變,這使得公共管理的政治環(huán)境、戰(zhàn)略管理、績效評估、公共責(zé)任等成為公共管理的核心主題。(3)打破政治-行政兩分法的傳統(tǒng),充分吸收當(dāng)代各學(xué)科的理論和方法,特別是經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法,并與工商管理學(xué)融合。(4)公共管理學(xué)既是實證研究又是規(guī)范研究。(5)公共管理學(xué)來源于公共部門的管理實踐又指導(dǎo)部門改革尤其是政府改革的實踐。④ 實際上,公共管理學(xué)不僅是一種新的政府管理理論,也是一種新的政府管理模式。在這種新的政府管理模式指導(dǎo)下,政府改革基本圍繞三條主線進(jìn)行:一是調(diào)整政府與社會、政府與市場、政府與企業(yè)的關(guān)系,主要趨向是“在提供公共服務(wù)上寧要小規(guī)模機(jī)構(gòu)而不要大規(guī)模機(jī)構(gòu);寧要勞務(wù)承包而不要通過沒有終結(jié)的職業(yè)承包而直接勞動;寧要提供公共服務(wù)的多元結(jié)構(gòu),而不要單一的無所不包的供給方式;寧可向使用者收費,而不把普通稅金作為資助不具有公共利益的公共事業(yè)基礎(chǔ);寧要私人企業(yè)或獨立企業(yè)而不是官僚體制作為提供服務(wù)工具。”⑤ 二是利用市場和社會的力量提供公共服務(wù),彌補政府財力和服務(wù)能力的不足。“提供公共利益和服務(wù)時,除了拓寬和完善官僚機(jī)構(gòu)之外,其他機(jī)構(gòu)也可以提供所有這些職能。”⑥三是改革政府內(nèi)部的官僚體制,提高公共機(jī)構(gòu)的工作效率和服務(wù)質(zhì)量。將工商管理中的績效管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)、顧客至上、合同雇傭制、績效工資制等理論和方法應(yīng)用于公共部門管理的實踐之中。⑦
2. 行政法在公共管理實踐中面臨的困惑在公共管理模式下,行政主體是多元化的,政府不再是管理公共事務(wù)的唯一主體,非盈利組織或者稱為第三部門組織在參與公共事務(wù)的治理和公共服務(wù)等方面的作用日益突出,成為公共事務(wù)管理中的重要力量。但是在傳統(tǒng)的行政法理論研究中,非盈利組織或第三部門在行政組織法中卻處于尷尬的地位,雖然他們的存在有合理的一面,但由于突破了行政事務(wù)專屬權(quán)屬于國家的國家行政觀念,其地位、權(quán)力來源和合法性基礎(chǔ)相當(dāng)缺乏 。⑧學(xué)者們多將新的行政主體的出現(xiàn)從權(quán)力的委托或授權(quán)的角度去研究,研究的重心放在授權(quán)或委托的程序、侵權(quán)責(zé)任歸屬、救濟(jì)方法和途徑方面,而忽視或回避了對行政權(quán)力社會化合理性的直接研究。
公共管理強調(diào)可以將私人部門的管理經(jīng)驗和方式引入公共事務(wù)的管理中,出現(xiàn)了以淡化強制性管理為特征的新的行政方式,行政指導(dǎo)、行政合同、行政激勵等成為公共事務(wù)管理中的主流方式。對這些非權(quán)力性的行政方式,有關(guān)行政法律關(guān)系和行政行為性質(zhì)的界定的傳統(tǒng)行政法理論都難以解釋。正如有的學(xué)者指出,即使勉強拉入現(xiàn)在的理論框架中,“不全面又不順暢。”⑨ 在研究這些新的行政方式時,為了表明這些問題是行政法的問題和其內(nèi)在地包括著國家行政主體和行為要素,主要強調(diào)這些行為雖然有合意的一方面,但其要素仍是雙方地位不對等,國家行政機(jī)關(guān)居于優(yōu)越的地位,其行為本質(zhì)包括權(quán)力性因素。
可以看出,現(xiàn)有行政法對這些新問題的研究仍是在舊的框架指導(dǎo)下,無視“準(zhǔn)行政行為”、“第三部門”等領(lǐng)域的存在或把它們置于行政法研究的邊緣,這與公共管理的實踐不相適應(yīng)。行政改革實踐的發(fā)展呼喚行政法研究的新觀念,要求行政法的新發(fā)展。
三、公共管理下行政法的新發(fā)展
為了與公共管理的實踐相適應(yīng),行政法應(yīng)從轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念出發(fā),以有效解決問題為尺度,多層次、多重心地開展研究,促進(jìn)行政法的發(fā)展。
1.行政法傳統(tǒng)觀念的轉(zhuǎn)變
行政的觀念是行政法研究中的基本理論觀念。行政法的新發(fā)展首先應(yīng)從行政觀念的轉(zhuǎn)變開始,也就是要從國家行政觀念轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓▏倚姓蜕鐣姓墓残姓^念。傳統(tǒng)的國家行政的觀念主張管理公共事務(wù)的最佳選擇是由國家直接運用行政權(quán)力實現(xiàn)行政目標(biāo)。新的公共行政則強調(diào)公共事務(wù)的最佳選擇是以公共利益為目標(biāo),由多主體共同參與,合理分配國家和社會之間公共事務(wù)管理的范疇。這種觀念的變化包含了行政目標(biāo)、行政主體和行政方式等幾方面的變化。行政目標(biāo)的變化,預(yù)示著要從傳統(tǒng)的以國家管理為中心的目標(biāo)擴(kuò)大為管理和服務(wù)并重,以最大限度地實現(xiàn)公共利益為行政的直接目的。行政主體的變化,體現(xiàn)在政府不再是唯一的公共事務(wù)和公共服務(wù)的提供者,只要能有效實現(xiàn)行政目標(biāo),各種組織包括非贏利組織、地方團(tuán)體甚至私人企業(yè)的公共部門都應(yīng)成為行政主體,它們應(yīng)通過法定的途徑進(jìn)入公共事務(wù)的管理領(lǐng)域。行政方式的變化表明,行政并不僅僅是行政行為和行政強制執(zhí)行,而且是使用各種各樣的手段來實現(xiàn)行政目的。行政目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)樽畲笙薅鹊貙崿F(xiàn)公共利益后,基于平等、公開基礎(chǔ)上的非強制性行政行為應(yīng)大力推廣。
與行政的觀念相聯(lián)系,行政法的基本問題從以政府權(quán)力為主導(dǎo)變?yōu)橐怨怖鏋橹鲗?dǎo)。政府權(quán)力為主導(dǎo),研究政府應(yīng)該如何行政;以公共利益為主導(dǎo),由誰來行政和怎樣來行政都是研究的內(nèi)容。行政法不再機(jī)械地以權(quán)力認(rèn)知行政法的研究對象,行政法功能性質(zhì)不再是“控權(quán)”和“管理”的問題,以制度化的方式實現(xiàn)公共利益,提供最好的公共服務(wù)將是行政法的基本任務(wù)。公共利益變成了行政的直接目標(biāo),同時也成為行政法研究的直接對象。這樣一來,“政府權(quán)威行政觀念轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰餍姓^念,行政主體多樣化的研究就成為行政法研究的基本課題,行政合同、行政激勵、行政指導(dǎo)等非權(quán)力性行政行為也不再是行政法中的反常例外行為。拋開僵硬的教條和學(xué)科限制,以問題定向,運用法律規(guī)范手段,實現(xiàn)權(quán)威行政向民主行政、管制行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變過程中的公平和效率,以促進(jìn)人民福祉,應(yīng)是行政法在未來的主要任務(wù)。”10
2.行政法內(nèi)容的發(fā)展
行政主體是行政法主體的必然組成部分。公共管理中行政主體的多元化,使得行政法主體的內(nèi)容相應(yīng)擴(kuò)大。這些非政府的行政主體資格的界定,如何與政府進(jìn)行權(quán)力劃分,它們?nèi)绾魏戏ǖ剡M(jìn)入公共事務(wù)的管理,如何進(jìn)行管理以及相應(yīng)的救濟(jì)方式問題,都成為行政法的新內(nèi)容。?
隨著公共管理中市場化、社會化的取向,政府在不斷地放松規(guī)制,行政合同、行政指導(dǎo)等非權(quán)力性的行政行為越來越多。對哪些領(lǐng)域應(yīng)禁止政府運用強制性權(quán)力,哪些公共事務(wù)應(yīng)交給市場來處理,不僅僅是行政學(xué)要研究的問題,也是行政法的研究內(nèi)容。行政法對行政合同、行政指導(dǎo)和行政激勵等行政行為的研究將極大豐富行政法的內(nèi)容。
一 、公共管理的理論緣起與知識發(fā)展
公共管理作為人類社會的一種管理活動并不是現(xiàn)在才有的 ,自從產(chǎn)生了國家及其附屬物 政府公共部門 , 就產(chǎn)生了政府公共部門與社會公眾之間的關(guān)系 ,產(chǎn)生了公共領(lǐng)域和公共事務(wù) ,因而也就產(chǎn)生了管理社會公共事務(wù)的實踐活動 。但是 ,公共管理作為一種運動或理論 , 則是在 20 世紀(jì) 70 年代才產(chǎn)生與形成的 。公共管理的理論緣起與知識發(fā)展經(jīng)歷了一個發(fā)展演進(jìn)的過程 。西方國家社會發(fā)展和政府管理改革的實踐是 公共管理理論產(chǎn)生的基礎(chǔ) 。眾所周知 , 自由資本主義發(fā)展到壟斷資本主義 ,自由競爭的極端化制造了可以摧毀自由競爭制度本身的社會矛盾和沖突 。這在客觀上需要有一個超脫于各種競爭主體來扼制壟斷的協(xié)調(diào)執(zhí)行官 ,需要有一個維持基本社會公正而免于社會崩潰的社會公共產(chǎn)品的分配者 。生產(chǎn)高度社會化和科技進(jìn)步成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一動力 ,又需要有一個執(zhí)行社會公共事務(wù)的組織者 。因此 , 從維護(hù)資本主義生產(chǎn)關(guān)系和正常社會秩序的客觀需要出發(fā) , 西方國家不得不實行對社會公共事務(wù)的積極干預(yù) ,充分運用和強化政府職能 。具體表現(xiàn)為壟斷資本和國家政權(quán)緊密結(jié)合在一起 , 政府的經(jīng)濟(jì)職能和社會服務(wù)職能均擴(kuò)大和加強了 ;政府通過行政手段和法律手段來保證市場秩序的維持 , 通過預(yù)算和高額稅收 、發(fā)行公債等辦法來承擔(dān)某些社會公共事務(wù)的管理 ;在收入再分配領(lǐng)域 ,政府采取一系列福利措施 ,以維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治穩(wěn)定 。政府行政權(quán)力就是在這種背景下日益強化的 。政府職能急劇擴(kuò)張 、政府涉足的領(lǐng)域急劇擴(kuò)大 、政府干預(yù)社會公共事務(wù)的程度也急劇加深 , 并由此導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)規(guī)模急劇膨脹和政府管理體制的變化 :議會權(quán)力削弱 ,行政權(quán)力擴(kuò)大 ;政府變成了集中主要權(quán)力的萬能政府 ,政府的官僚機(jī)構(gòu)和軍事機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)大 , 并具有使權(quán)力過分集中到政府首腦一個人身上的發(fā)展趨勢 。
政府管理的極權(quán)化和官僚主義化形成了政府壟斷 , 推行福利國家 、人民社會主義 和混合經(jīng)濟(jì)國家政策 ,從而導(dǎo)致了政府管理失控 、官僚主義 、低效率 ,導(dǎo)致了公眾對政府的不信任和民權(quán)運動高漲 。以美國 、英國 、澳大利亞 、新西蘭 、日本 、荷蘭等為代表的西方國家針對這種社會現(xiàn)實 ,發(fā)動了一場政府改革運動 。這場改革所采取的措施主要包括 :以市場化為改革取向 ,推行政府公共服務(wù)輸出市場化, 在政府公共管理和公共部門中大量引入競爭與市場機(jī)制 ;減少政府職能 ,將政府職能向社會轉(zhuǎn)移以實現(xiàn)政府從社會的部分撤退 , 更多地發(fā)揮非政府組織和民間組織在公共管理中的作用 ;減少政府對市場的干預(yù)和放松規(guī)制 ,放松政府對社會 、市場的管制 ,簡化政府管理的行政流程 ;優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu) , 裁減機(jī)構(gòu)與人員 ,削減財政開支 ,實行小政府模式和提高政府管理的有效性 ;將政府的決策與執(zhí)行功能分離 , 加強對政府的績效評估與績效管理 ,樹立服務(wù)意識 ;運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)來實現(xiàn)政府公共功能目標(biāo) ,建設(shè)管理信息系統(tǒng) ,推行電子政務(wù)和政府在線服務(wù) ,提高政府管理透明度 。這些措施的實行推動了公共管理實踐中大量吸收和采用私營部門的管理理論 、經(jīng)驗和方法 , 并由此導(dǎo)致了管理主義 、以市場為基礎(chǔ)的公共管理 、企業(yè)家政府 、顧客至上等名詞概念的產(chǎn)生 。這些概念構(gòu)成了公共管理的重要內(nèi)容 。
公共管理理論的出現(xiàn)就是在這種新公共管理運動的推動下公共行政知識發(fā)展與理論研究的結(jié)果 ;反過來 ,在一些概念 、理論 、分析方法和研究模型等方面又為公共行政學(xué)研究和公共部門改革實踐提供了新的視野 ,并日益表現(xiàn)出以公共管理為中介的公共政策與公共行政的融合 。從歷史的觀點看 , 公共行政學(xué)自 19 世紀(jì)末產(chǎn)生到 20 世紀(jì) 60 年代 ,經(jīng)歷了傳統(tǒng)公共行政學(xué)和行為科學(xué)行政學(xué)兩個發(fā)展階段 。在這兩個發(fā)展階段上 ,公共行政學(xué)都是以管理學(xué)為理論基礎(chǔ) , 科學(xué)管理占據(jù)了主導(dǎo)地位, 公務(wù)員的專長也受到高度重視 。以效率 、效益為導(dǎo)向的技術(shù)視野是這個時期公共行政的標(biāo)志 , 追求行政效率是這個時期公共行政學(xué)理論及實踐的最高目標(biāo) 。不同的是 ,傳統(tǒng)公共行政學(xué)著重從制度 、體制的構(gòu)架與研究方面尋求提高公共行政效率的途徑 ;行為科學(xué)行政學(xué)著重從人和組織的行為對效率的影響上尋求提高公共行政效率的途徑 。相反 , 平等與公正的問題并沒有受到重視和發(fā)揮作用 。
傳統(tǒng)公共行政學(xué)和行為科學(xué)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為公共行政的基本目標(biāo) ,忽視了公共行政所應(yīng)承擔(dān)的廣泛的社會責(zé)任 ,其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時代 , 長期存在著普遍失業(yè) 、貧窮 、疾病 、無知和絕望 ,從而構(gòu)成了對現(xiàn)有政治制度的根本威脅 。60 年代以后 , 政策科學(xué)和公共行政學(xué)集合在一起 ,塔爾科特柏森斯 、卡斯特 、羅森茨韋克 、高斯 、雷格斯等人采用系統(tǒng)分析方法 ,從整個公共行政活動及其與環(huán)境的相互作用中探尋公共行政的解決途徑和公共行政內(nèi)部各個部分之間的關(guān)系 , 強調(diào)公共行政適應(yīng)環(huán)境的權(quán)變觀念與生態(tài)觀念 ,謀求公共行政與其環(huán)境之間及公共行政內(nèi)部各部分之間動態(tài)的 、具體的一致性 ,以保證公共行政的高效率 。60 年代后期 , 以弗雷德里克森為代表的新 公共行政學(xué)發(fā)展了社會公平理論 ,認(rèn)為經(jīng)濟(jì)和效率不是公共行政的核心價值 , 核心價值是社會公平 ,主張將效率至上轉(zhuǎn)為公平至上強調(diào)公共行政組織變革的終極目標(biāo)是建立民主行政之模型 ,強調(diào)顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài) ,強調(diào)將公眾的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提與行政組織設(shè)計方案應(yīng)該遵循的目標(biāo) 。新公共行政學(xué)對政府改革實踐產(chǎn)生了廣泛的影響 , 體現(xiàn)了公共行政的民主價值取向 。
為了適應(yīng)公共行政部門對政策執(zhí)行和政策管理的要求 ,政策科學(xué)和公共政策分析成為 70 年代公共行政學(xué)的主流學(xué)派 。以普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基為主要代表 , 謀求政策科學(xué) 、政策分析與公共行政的結(jié)合 , 使政策科學(xué)與政策分析轉(zhuǎn)而重點研究政策執(zhí)行和公共項目 ,而不再重點研究機(jī)構(gòu) 。政策執(zhí)行研究將問題的焦點由組織特別是由結(jié)構(gòu)與過程轉(zhuǎn)移到公共項目及其所產(chǎn)生的結(jié)果上 ,這樣就使績效管理問題成為公共行政中人們所關(guān)注的焦點 ;政策執(zhí)行研究是以政治學(xué) 、社會學(xué) 、經(jīng)濟(jì)學(xué)和心理學(xué)等學(xué)科為基礎(chǔ)所進(jìn)行的跨學(xué)科研究[ 4] (P3), 這樣就促進(jìn)了各學(xué)科之間的相互交叉和滲透 ,促成了公共管理研究的興起 。
1991 年 9 月 20 日至 21 日 , 美國第一次國家公共管理學(xué)術(shù)研討會 在錫拉丘茲大學(xué)召開 。這次大會的主要目的是 :(1)評價國家的藝術(shù) 公共管理研究 ;(2)交流與出版最好的和最新的公共管理研究成果 ;(3)通過區(qū)分理論 、研究和方法論的差別來推動公共管理研究的發(fā)展 ;(4)促進(jìn)公共管理研究者的相互聯(lián)合與交流 。從此以后 , 美國每兩年舉行一次的國家公共管理學(xué)術(shù)研討會極大地推動了公共管理理論的研究與知識的發(fā)展 。
總的來說 ,公共管理的理論研究和知識發(fā)展還處于眾說紛紜的初始階段 。布賴頓米勒德認(rèn)為 ,公共管理與社會科學(xué)理論有著而且應(yīng)該有著或緊密或松散的聯(lián)系 ;它研究的是基于實踐經(jīng)驗的方法和管理技術(shù) 。公共管理中的所有問題都與績效和管理有關(guān) ,績效的意義在于公共組織或非營利組織如何在各種條件下改善與提高納稅人所要求的效率與有效性 ;管理則是指在一個賦予公共管理者以充分權(quán)力的活動領(lǐng)域中 ,對公平 、關(guān)心和責(zé)任產(chǎn)生作用的一種新的安排 ,包括采取私有化 、公私合伙和承包等方式 。詹姆斯佩里認(rèn)為 , 簡而言之 ,公共管理理論應(yīng)該提供關(guān)于公共管理者在各種變化的形勢下如何做出行為的有用的和實用的普遍性原理 。`有用的和實用的 這個詞是表示公共管理理論必須是有實用價值和以問題為導(dǎo)向 。)根據(jù)詹姆斯佩里的觀點 ,公共管理理論就是為培養(yǎng)公共管理者實施有效管理的技術(shù) ,以及遇到問題和在不同情形下的管理應(yīng)變能力 、獲得解決問題的方法提供普遍實用的原理與方法 ,以便增加管理績效 。胡德認(rèn)為 :公共管理即`國家的藝術(shù) ,能夠松散地被定義為如何設(shè)計和管理公共服務(wù)的問題 , 以及政府行政部門的細(xì)微工作 。
我們認(rèn)為 ,公共管理是公共行政中重視實施管理的技能與方法 、重視公共項目與績效管理 、重視公共政策執(zhí)行的理論派別 ;是政府公共部門 、非政府公共機(jī)構(gòu)等公共組織運用政治的 、法律的 、經(jīng)濟(jì)的和管理的理論與方法 ,依法制定與執(zhí)行公共政策 、建立與維持公共秩序 、管理公共事務(wù) 、提供公共服務(wù)和增進(jìn)公共利益的活動總稱 。
以跨學(xué)科為基礎(chǔ)的執(zhí)行研究和各學(xué)科之間相互交叉 、相互滲透的明顯趨勢導(dǎo)致了公共行政學(xué)多元的綜合研究方式的出現(xiàn) 。這種方式強調(diào)運用各學(xué)科的理論與方法來解釋與解決公共行政中實際存在的問題 。例如羅森布魯姆提出公共行政就是運用管理的 、政治的和法律的方法來履行對整個社會及其各個部分進(jìn)行規(guī)則管理和提供公共服務(wù)的職能 。戴維奧斯本 、蓋布勒為代表的企業(yè)家政府理論 ,主張把企業(yè)或私營部門經(jīng)營的一些成功的管理方法移植到政府公共部門中來 ,主張政府應(yīng)像企業(yè)那樣引入競爭機(jī)制 、樹立顧客意識 、視服務(wù)對象為上帝 。以胡荷 、胡德為代表的新公共管理理論 ,借鑒現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營管理的理論與方法 ,以公共選擇和交易成本理論為依據(jù) ,提出政府管理應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向 , 提高服務(wù)的效率 、質(zhì)量和有效性 ;以理性人的假定為依據(jù) ,提出政府管理應(yīng)實行績效管理 ;以成本 效益分析為依據(jù) ,提出對政府績效目標(biāo)進(jìn)行界定 、測量與評估 , 形成了自己的理論基礎(chǔ) 。
這種以跨學(xué)科為基礎(chǔ)的綜合研究方式還促進(jìn)和推動了公共行政研究重點的變化 , 使公共行政研究由注重研究行政環(huán)境的變化對公共行政的影響到注重研究環(huán)境變化后的行政結(jié)果 , 包括注重公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu) 、高績效體系和顧客服務(wù),從而使公共行政學(xué)中重視研究公共項目 、績效評估 、建立和發(fā)展新的公共責(zé)任機(jī)制等管理方法與技能的公共管理理論形成和發(fā)展起來 ,并對政府改革實踐產(chǎn)生了廣泛影響 。
由此可以看出 ,公共管理與公共行政之間的差別在于公共行政更加重視目標(biāo)的設(shè)計 ,公共管理則更加重視實施目標(biāo)的具體運作過程和結(jié)果 ;公共行政偏重于管理過程中政治的 、法律的手段 , 公共管理則偏重于管理的 、經(jīng)濟(jì)的手段 。因此 ,一方面 ,公共管理的出現(xiàn)給公共行政注入了新的活力 ,極大地推動了公共行政的自我發(fā)展 ,使公共行政獲得了實現(xiàn)其目標(biāo)的新手段 ;另一方面 ,在某種程度和范圍內(nèi)公共管理與公共行政雖然可以互相替代 ,但公共管理作為公共行政的一個理論派別 ,無法替代它的全部 。這告訴我們 ,那種認(rèn)為公共行政是傳統(tǒng)說法 、公共管理則是現(xiàn)代潮流的觀點是不準(zhǔn)確的 。我國原有的行政管理實際上只是政府管理 ;而現(xiàn)在流行的公共管理實際上是西方意義上的公共行政 。
二 、公共管理的公共性內(nèi)涵及其范疇體系公共管理的內(nèi)涵是公共管理本質(zhì)特性最集中的反映 ,公共是公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵 。以公共為核心的概念體系構(gòu)成了公共管理的基本范疇 ,公共管理的理論體系就是由它的公共性內(nèi)涵及其范疇體系組成的 。美國著名行政學(xué)家德懷特沃爾多曾提出了三個互相聯(lián)系的問題 :什么是`公共 行政 ? `公共這一修飾詞表示什么特征 ? 公共行政怎樣區(qū)別于一般行政 ,種怎樣區(qū)別于屬 ?并從三個方面闡釋了對公共含義的理解 :(1)可以根據(jù)政府與國家之類的詞給公共下定義 ,這就涉及主權(quán) 、合法性 、普通福利等法律概念 、哲學(xué)概念和普通政治理論方面的問題 。(2)可以按照在某種社會中人們認(rèn)為有哪些公共職能或公共活動的認(rèn)識簡單地從經(jīng)驗方面給公共下定義 。這樣一來 , 由于人們的認(rèn)識不同 ,很難有統(tǒng)一的規(guī)定 。(3)可以根據(jù)政府所執(zhí)行的職能或活動的常識性方法來定義 , 但有許多政府行為是不穩(wěn)定的或不確定的 。
德懷特沃爾多運用社會學(xué) 、人類學(xué)等學(xué)科概念和結(jié)構(gòu) 功能分析方法 ,與文化概念分析方法來理解公共的內(nèi)涵 ,這為我們認(rèn)識和理解公共概念提供了方法論指導(dǎo) 。他的論述表明 , 公共是構(gòu)成公共管理最本質(zhì)的概念 ,并由這個概念組成了公共管理的范疇體系 ,即公共主體 ,包括以政府行政組織為核心的各類公共部門 、非政府公共機(jī)構(gòu)等公共組織 ;公共客體 , 包括公共權(quán)力 、公共事務(wù) 、公共秩序 、公共利益及其相關(guān)的公共政策與政策過程 、公共規(guī)則 、行為規(guī)范與績效評估標(biāo)準(zhǔn) 、公共產(chǎn)品 、公共服務(wù) ;公共行為即公共執(zhí)行行為 ,包括行使公共權(quán)力和提供公共服務(wù)的行為方式 、手段與方法 。以公共為核心的概念體系反映了公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵 ,構(gòu)成了公共管理的范疇體系 。
1.公共管理的主體 ,即以政府行政組織為核心的公共部門 、非營利部門 、第三部門和權(quán)威性機(jī)構(gòu)等公共組織 ,而不是私人企業(yè)或私人機(jī)構(gòu) 。這個主體概念從管理活動的主體上區(qū)別了公共管理與私域管理 。主體概念的聯(lián)系性與運動性表明 公共理念下的公共管理思想體系與私域管理思想體系的差異 。公共管理的主體是公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的供給者 ,但不能說所有公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的供給者都是公共管理的主體 。任何縮小或無限擴(kuò)大公共管理主體概念外延的做法 ,都會導(dǎo)致對公共管理思想體系的損害 。公共管理主體行使的是社會的公共權(quán)力 ,而不是某個組織或某個人的權(quán)力 ,權(quán)力指向的對象具有廣泛性和公共性 ;公共管理主體存在與活動的合法性是建立在為民眾創(chuàng)造福利 、為公眾服務(wù)的基礎(chǔ)之上 ,而不是立足于為少數(shù)人或為其自身利益服務(wù)的基礎(chǔ)之上 。公共管理主體的這種道德要求 ,通過法律程序就可以確定為一種普遍的法律責(zé)任 。
2.公共管理的性質(zhì) 。人類社會所有的公共管理既具有執(zhí)行國家及其附屬物 政府公共部門的意志 、維護(hù)國家政治統(tǒng)治秩序的性質(zhì) ,從而在行為方式上都表現(xiàn)出職能 、程序 、要素與過程 ;同時 ,在不同的歷史時代 、不同的發(fā)展階段 、不同的政治與經(jīng)濟(jì)體制下 ,公共管理具體活動的性質(zhì)又呈現(xiàn)出差異 。而且 ,公共管理的歷史繼承性與聯(lián)系性以及公共管理的發(fā)展規(guī)律性還表明 , 人類社會越發(fā)展 ,特別是經(jīng)濟(jì)全球化使公共管理的性質(zhì)趨于共同 , 即增進(jìn) 、維護(hù)與實現(xiàn)公共利益 、提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品 。即使是執(zhí)行國家意志 、維護(hù)國家政治統(tǒng)治秩序的活動也開始逐漸軟化 ,行使公共權(quán)力的目的主要是為了維持基本的社會秩序和保障社會的公平與公正 、實現(xiàn)公共利益 ;公眾由往日被管治的對象變成了政府公共部門的顧客 。這不僅使顧客 、消費者 、公眾與他們作為這個社會的主人 、所有者具有了同一的意義,而且 , 由于權(quán)力是對公共服務(wù)供給的直接控制 , 使根據(jù)公眾的需要提供公共服務(wù)成為公共管理的應(yīng)有之義 。重塑政府理論 、企業(yè)化政府理論 、新公共管理都反映了公共管理的這一性質(zhì)及民主價值取向 。法蘭克福學(xué)派代表 、德國思想家哈貝馬斯在《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》一文中 ,對國家政治統(tǒng)治軟化的趨向提出了批判 。他認(rèn)為 , 政治統(tǒng)治巧妙地涉入公眾的普通生活 ,公眾從搖籃到墳?zāi)苟急患{入國家和政府的制度安排之中并不是國家政治統(tǒng)治與公共管理趨向軟化的表現(xiàn) ,而是更加強化的表現(xiàn) 。他在明確了公共領(lǐng)域 、公共性范疇的歷史起源之后 , 又分別沿著社會結(jié)構(gòu) 、政治功能及意識形態(tài)等思路對公共領(lǐng)域 、公共性的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型線索逐一加以研究 ,認(rèn)為公共領(lǐng)域 、公共性概念是一個綜合性的范疇 ,是一個現(xiàn)代性的問題 ,既有現(xiàn)代政治運動 , 也有現(xiàn)代社會動員 、現(xiàn)代社會變遷及意識形態(tài)轉(zhuǎn)型等方面的問題 。他由此揭示了西方新公共管理運動實現(xiàn)鞏固資本主義政治統(tǒng)治的目的 ,揭示了公共管理具有間接維護(hù)政治統(tǒng)治的基本功能 。
哈貝馬斯站在意識形態(tài)批判的角度 ,一方面 ,他從資本主義歷史進(jìn)程中抽象出一種理想型的公共領(lǐng)域 、公共性另一方面 , 他又把這個理想范疇當(dāng)作規(guī)范 , 對社會福利國家的公共生活方式 ,諸如增進(jìn) 、維護(hù)與實現(xiàn)公共利益 , 提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的公共管理 , 視公眾為政府公共部門的顧客 ,從搖籃到墳?zāi)沟姆?wù)行政加以批判 ,認(rèn)為這是政治對民眾普通生活的滲透 。哈貝馬斯的批判揭示了公共管理在性質(zhì)上已不是直接進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具 ,表明了公共管理在維護(hù)和進(jìn)行政治統(tǒng)治方面的間接性質(zhì) 。
3.公共管理的社會公共責(zé)任與義務(wù) 。在當(dāng)代 ,公共的本質(zhì)內(nèi)涵決定了公共管理最重要 、最廣泛的職能和最根本的任務(wù) ,就是根據(jù)公眾的需要提供公共服務(wù) 。公共管理績效所包括的效率邏輯與公共責(zé)任邏輯這兩個不可或缺與內(nèi)在統(tǒng)一的方面表明 ,公共管理主體在社會競爭中提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品 ;又通過公共責(zé)任機(jī)制 、以嚴(yán)明的績效目標(biāo)和績效管理 ,保證公共管理主體在競爭中對公眾負(fù)責(zé) 、提高服務(wù)質(zhì)量和顧客的滿意程度 。顧客至上意味著聯(lián)邦政府為美國人民提供能夠得到的最高質(zhì)量的服務(wù) 。
因此 ,公共管理績效評定的標(biāo)準(zhǔn)不僅包括量的標(biāo)準(zhǔn) ,而且還包括質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn) , 即服務(wù)質(zhì)量與結(jié)果 。根據(jù)社會的需要提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品 ,又根據(jù)公眾對公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的滿足程度來評估公共管理績效 , 從而確定公共管理對公眾負(fù)責(zé) 、提高管理效率與能力的公共責(zé)任機(jī)制與運行機(jī)制 ,這是公共管理績效評估的宗旨 。新公共行政學(xué)理論 、績效評估理論 、重塑政府理論 、新公共管理理論都把這一點作為自己的重要理論內(nèi)容 。
公共管理所承擔(dān)的社會公共責(zé)任與義務(wù)告訴我們 ,不能用純粹的管理主義思想 、管理技術(shù)與管理方法來看待 、理解公共管理 ,也不能用經(jīng)濟(jì)人假設(shè)來理解公共管理的目標(biāo)與績效評價標(biāo)準(zhǔn) 。公共管理在理念上不同于私域管理的最大區(qū)別在于 :滿足公眾的需要和實現(xiàn)公共利益是第一位的 ,效率則是第二位的 ,效率只有在用來滿足公眾的需要和實現(xiàn)公共利益時才有意義 。公共管理堅持以顧客至上為管理理念 ,更加強調(diào)顧客導(dǎo)向 、社會導(dǎo)向 、任務(wù)導(dǎo)向 、結(jié)果導(dǎo)向和市場導(dǎo)向 ,并將顧客的需求作為公共部門存在 、發(fā)展的前提及其改革 、組織設(shè)計應(yīng)遵循的目標(biāo) 。
因此 ,公共性內(nèi)涵的實質(zhì)就是通過加強和完善公共部門自身的責(zé)任機(jī)制來建立和發(fā)展社會公共責(zé)任機(jī)制 ,通過公共部門自身切實履行義務(wù)來讓公眾完完全全地履行義務(wù) ,通過維護(hù)與實現(xiàn)公共利益來最終實現(xiàn)政治統(tǒng)治利益 ,從而加強與維護(hù)現(xiàn)有的基本社會秩序 , 增強政府公共部門 、非政府公共機(jī)構(gòu)等公共組織的社會動員能力和公眾的凝聚力 。
4.公共管理主體與公眾之間的溝通機(jī)制與回應(yīng)機(jī)制 。這表明的是公共管理過程中公眾的參與機(jī)制 、監(jiān)督機(jī)制和以公眾需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)供給機(jī)制 。西方國家在政府改革過程中 ,把科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用作為實現(xiàn)政府公共管理戰(zhàn)略目標(biāo)的手段 , 把從根本上改善政府的公共服務(wù)作為政務(wù)信息化建設(shè)的核心價值 。 1993 年 9 月 ,美國前總統(tǒng)克林頓提出了國家資訊基礎(chǔ)建設(shè)和構(gòu)筑以顧客為導(dǎo)向的電子政府 、走向在線服務(wù)的政府發(fā)展目標(biāo) 。隨后 ,英國 、奧地利 、加拿大 、荷蘭 、芬蘭等國家及歐盟等國際組織也都積極進(jìn)行了政務(wù)信息化建設(shè) 。建立網(wǎng)絡(luò)化 、數(shù)字化政府 ,推動電子政務(wù)的發(fā)展和走向政府在線服務(wù)成為衡量國家競爭力水平的顯著標(biāo)志之一和世界性潮流 ,各國都希望借助完善的資訊網(wǎng)絡(luò)來提高國家的整體競爭力 。在信息時代 ,公共管理主體與公眾之間信息交流的機(jī)制和回應(yīng)機(jī)制都是通過建設(shè)與完善管理信息系統(tǒng)來實現(xiàn)的 。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)將政府公共部門 、政府與企業(yè)和公眾有效地聯(lián)系起來 。公眾通過網(wǎng)絡(luò)能夠迅速了解政府機(jī)構(gòu)的組成 、職能 、辦事規(guī)程 、各項政策法規(guī)和政府服務(wù)項目等信息 ,能夠直接表達(dá)自己的意志 ,提出對公共服務(wù)的要求 ,并通過網(wǎng)絡(luò)來實現(xiàn)權(quán)利和履行義務(wù) ;政府通過網(wǎng)絡(luò)來公布服務(wù)信息 ,直接獲得公眾對服務(wù)種類與服務(wù)質(zhì)量的要求和各種反饋信息 ,處理公眾提出的各種要求 ,管理公共事務(wù)和傳遞公共服務(wù)在內(nèi) 。在這種雙向傳輸過程中 ,政府和公眾的各類信息與要求都以數(shù)字形態(tài)存在 、以網(wǎng)絡(luò)為傳播途徑 , 在數(shù)字虛擬的辦公環(huán)境中進(jìn)行交換與處理 ,通過網(wǎng)絡(luò)完成信息的收集與 。網(wǎng)絡(luò)成為公眾實現(xiàn)權(quán)利 、選擇服務(wù)的手段 、工具和渠道 。正是網(wǎng)絡(luò)所具有的穿越時空障礙匯集來自無限途徑的大量信息的能力 ,使網(wǎng)絡(luò)化政府服務(wù)成為可能 ,使政府公共管理更加以公眾為中心 、更加透明 、更加富有責(zé)任心與效率成為可能 。在這種條件下 ,政府公共部門已不再是高高在上的官僚機(jī)構(gòu) ,而是公共服務(wù)的供給者 ;不再以自身制定的規(guī)則為依歸 , 而是以公眾的需求為導(dǎo)向 , 增強對公眾需求的回應(yīng)力 。
5.公共管理的公開性 。公開性是公共的應(yīng)有之義 。這種公開性不僅包括讓公眾知曉公共事務(wù)管理和公共服務(wù)供給過程中的輸入 、輸出 、中期成果 、最終成果及績效評定結(jié)果 ,而且還包括公共管理主體的各種公共事務(wù)管理活動及公共服務(wù)在內(nèi)的供給過程都必須置于公眾 、立法機(jī)關(guān) 、司法機(jī)關(guān) 、新聞媒體的檢查 、調(diào)查和監(jiān)督之下 。電子政務(wù) 、電子政府及顧客至上的公共管理理論 ,都從不同的側(cè)面反映了公共管理應(yīng)該公開與透明 。以公共為核心的概念體系構(gòu)成了公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵 。這個本質(zhì)表明了政府公共部門是整個社會的正式代表 ,是社會在一個有形的組織中的集中表現(xiàn) ;蘊涵了以公眾的需求為導(dǎo)向 ,發(fā)展和完善公共責(zé)任機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制 ,改進(jìn)管理方法和手段 ,從根本上改善政府服務(wù) 、提高效率與效能 、提高服務(wù)質(zhì)量和公眾的滿意程度等管理理念 。公共概念的本質(zhì)內(nèi)涵形成了公共管理的思想體系和范疇體系 ,公共管理理論中所包含的各種學(xué)說和思想都是圍繞公共這個核心展開的 。公共管理運動也是圍繞公共組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置 、職能及其行為方式 , 圍繞公共利益的分配 、社會保障體系的建立 、社會公正和公平的保證 ,圍繞政府公共部門與公眾 、與市場 、與社會之間管理體制的重新架構(gòu) 、體制創(chuàng)新 、管理理念創(chuàng)新 、管理能力提升等方面進(jìn)行的 。從理論到實踐 , 公共始終都是公共管理各類問題的核心 。
三 、公共管理的功能目標(biāo)及其公共性分析公共管理的功能目標(biāo)是其公共性本質(zhì)內(nèi)涵的體現(xiàn) ;公共管理的這種公共性本質(zhì)與其功能目標(biāo)內(nèi)在統(tǒng)一的特性 ,表明公共管理不僅與國家的本質(zhì)作用相聯(lián)系 ,而且還必須以社會發(fā)展的要求為基礎(chǔ) 。歷史上各個時代公共管理之間的差異 ,就是因為不同時代的公共管理注入和融入了不同時代社會的發(fā)展要求與時代特征 。這種差異并不取決于統(tǒng)治者個人的意志 ,而是體現(xiàn)了社會對公共部門與統(tǒng)治者的要求 。如果公共部門不能有效地吸納和反映社會對它的要求 ,或?qū)ι鐣囊鬀]有任何回應(yīng) ,那么 ,這個公共部門就是一個沒有能力的公共部門 。因此 ,在某種意義上說 , 公共性是一個有效公共部門的根本屬性所在 ,是其生命力的體現(xiàn) 。當(dāng)代西方國家政府改革所采取的以公眾的需要為導(dǎo)向 、強調(diào)顧客至上 、傾聽顧客聲音和提高服務(wù)質(zhì)量等措施 ,都是為了增強政府公共部門的能力 , 而不是削弱它 ,是把政府公共部門從低效率和高成本中解放出來 ,從而使西方國家資產(chǎn)階級的政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固 ,并獲得了新的統(tǒng)治方法與手段 。就公共管理的功能目標(biāo)而言 ,它包括了基本功能目標(biāo)和具體功能目標(biāo)兩個方面 。公共管理的基本功能目標(biāo)與國家的本質(zhì)作用相聯(lián)系 。任何一種公共管理都貫徹和體現(xiàn)著一種意志 。這種意志或者表現(xiàn)為統(tǒng)治集團(tuán)或個人的意志 ,或者表現(xiàn)為上升為國家意志的廣大公眾的意志 。這種意志是在公共權(quán)力的作用下 ,由公共組織通過公共管理來實現(xiàn)的 。例如 ,公共項目對財政的分配和使用 、評估項目的劃分 、績效目標(biāo)和評估標(biāo)準(zhǔn)的確定等都體現(xiàn)了某種意志 。公共管理的基本功能目標(biāo)與保持秩序 、緩和社會矛盾沖突的政治統(tǒng)治密不可分 。公共組織是一個國家政治總格局的組成部分 ,它不僅要體現(xiàn)這個國家中國家機(jī)關(guān)的組成形式 、職能體系 、權(quán)力分割及其相互關(guān)系 ,而且還被納入這個國家中國家與社會 、國家與公眾相互關(guān)系的制度安排之中 。公共組織所進(jìn)行的公共管理自然也就成為國家管理的組成部分 。執(zhí)行國家意志(公共組織在執(zhí)行國家意志的過程中也要做決策 ,而且所做的決策必須符合并體現(xiàn)國家意志 ,與執(zhí)行國家意志的活動內(nèi)容 、活動范圍相聯(lián)系)、緩和各種沖突 、建立與維護(hù)社會公共秩序是公共管理的基本功能目標(biāo) ,體現(xiàn)了公共管理的方向性和政治性 。公共管理作為國家管理的組成部分 ,成為一個國家解決社會和技術(shù)問題不可或缺的環(huán)節(jié) 。不僅行政國家的出現(xiàn)表明了這一點 ,而且在國際經(jīng)濟(jì)一體化 、全球化的社會歷史條件下 ,也表明了公共管理的這一基本功能目標(biāo) 。因為只有通過公共管理行為 ,才有可能制定出長期的 、綜合性的實施計劃 ,以確保政策的持續(xù)性和有效性 。現(xiàn)實中許多國際經(jīng)濟(jì)的談判與合作也都是通過政府公共部門間的談判與合作表現(xiàn)出來的 。經(jīng)濟(jì)全球化過程也是國際經(jīng)濟(jì)政治化的過程 ,全球性問題只有通過政治機(jī)構(gòu)之間的合作才能解決 。凡此等等 ,都會使公共管理活動超越國界 ,從而廣泛參與國家間 、政府間的聯(lián)系與合作 。
公共管理的具體功能目標(biāo)是公共管理基本功能目標(biāo)的實現(xiàn)方式 ,包括提高管理效率和能力 、提高公共服務(wù)質(zhì)量 、加強和改善公共責(zé)任機(jī)制 、實現(xiàn)公共利益等 。例如 ,在政府部分職能市場化以后 ,政府公共部門承擔(dān)的責(zé)任就是確定這些公共服務(wù)供給者所提供服務(wù)的質(zhì)量和價格標(biāo)準(zhǔn) ,保證這些供給者無法利用提供公共服務(wù)的機(jī)會謀取不正當(dāng)?shù)睦?,保障社會公平 。這都是公共性本質(zhì)內(nèi)涵的體現(xiàn) 。公共管理的具體功能目標(biāo)與具體的政治體制 、經(jīng)濟(jì)體制和社會的意識形態(tài)相聯(lián)系 , 與一定時期 、一定歷史條件下社會所面臨和要解決的主要問題相聯(lián)系 ,與實現(xiàn)基本功能目標(biāo)的具體方式相聯(lián)系 。一句話 ,具體功能目標(biāo)是與社會發(fā)展的需要相聯(lián)系的 ,充分體現(xiàn)了公共管理在維護(hù)和進(jìn)行政治統(tǒng)治方面的間接性質(zhì) 。因此 ,政治體制 、經(jīng)濟(jì)體制 、社會意識形態(tài) 、社會所處的歷史發(fā)展階段和社會所要解決的主要矛盾問題不同 ,公共管理具體功能目標(biāo)也不相同 ,從而導(dǎo)致了公共管理所采取的方法 、措施和所適用的理論也各不相同 。這樣 ,在公共行政學(xué)中就會形成各種各樣的公共管理方法 、措施和理論派別 。具體的政治體制 ,即國家權(quán)力結(jié)構(gòu)形式 、國家機(jī)構(gòu)的組成形式及各機(jī)構(gòu)之間的相互關(guān)系 ,決定了國家權(quán)力的分割及其結(jié)構(gòu)形式 、政府行政組織的職能 、具體組織形式及其在整個國家機(jī)構(gòu)體系中所處的地位與作用 。
具體的經(jīng)濟(jì)環(huán)境條件 ,包括自然資源狀況 、生產(chǎn)力和科技發(fā)展?fàn)顩r 、人口狀況 、國民收入狀況 、社會的基本生產(chǎn)關(guān)系結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)體制 , 也都會導(dǎo)致不同的公共管理功能目標(biāo) 。就經(jīng)濟(jì)體制的影響而言 ,在自然經(jīng)濟(jì)體制下 ,經(jīng)濟(jì)資源的配置由習(xí)慣經(jīng)驗所支配 ,政府的經(jīng)濟(jì)功能微弱 ,主要限于全局性的農(nóng)田水利 、交通 、道路建設(shè)等方面 。政府行政組織的社會服務(wù)功能也很微弱 , 負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì) 、社會事務(wù)的部門較少 。政府行政組織行使國家權(quán)力的目的主要是出自對社會的管理與控制 , 其政治功能 、社會治安功能較為突出 ;行使功能的手段比較簡單 , 主要是采取行政手段進(jìn)行管理 。
在計劃經(jīng)濟(jì)體制下 , 由政府配置各類資源 , 政府行政組織對社會經(jīng)濟(jì)活動 ,甚至包括人們的日常生活都實行全面 、直接的指令性管理 , 設(shè)置大量的經(jīng)濟(jì)管理部門 。把太多的社會功能加在政府肩上 ,大大擴(kuò)充了政府行政組織的職能范圍 。公共管理所體現(xiàn)的特征表現(xiàn)為干預(yù)的直接而廣泛性 、管理手段的單一性 、和行政命令的強制性和企業(yè)主體的附屬性 。公共管理的具體目標(biāo)是實行對社會高度集中的管理與控制 , 政府計劃成為各生產(chǎn)主體 、社會組織和公眾活動的邊界 。指令體系成為惟一與法律等同的東西 。
關(guān)鍵詞：新常態(tài)；公共管理；困難；出路
一、新常態(tài)下公共管理工作面臨的困難
（一）管理體系、能力同現(xiàn)展目標(biāo)間的差距
伴隨現(xiàn)代國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速的發(fā)展，社會公民逐漸感知到良好的社會發(fā)展氣氛，以及文化建設(shè)的繁榮氣氛。我國在進(jìn)行社會治理的體系、能力等方面也獲得較為突出的發(fā)展，可是其依然無法滿足當(dāng)今社會的行政生態(tài)發(fā)展有關(guān)要求。比如：我國現(xiàn)代的法治建設(shè)中還有很多的不足，需要及時予以有效的完善。社會居民民主化落實程度較低，要實現(xiàn)全民民主依然還有很長的路要走。政府機(jī)關(guān)單位的制度運行體系過于固化，對日常管理工作的處理效率尚未獲得有效提升，繁冗的政府部門無法滿足民眾真實的辦事訴求。社會網(wǎng)絡(luò)中有種類繁多的制度條例，而網(wǎng)絡(luò)化的制度條例需要健全的制度基礎(chǔ)實施約束，因此政府、社會組織等諸多方面需要聯(lián)合起來，對社會發(fā)展當(dāng)中出現(xiàn)的利益配置不均、缺失公平等尖銳問題進(jìn)行協(xié)力解決。政府、社會中的組織與民眾都是社會治理中的主體，社會治理能力缺失著重展現(xiàn)在政府、社會組織與相關(guān)政策的不健全上，社會民眾和政府部門工作之間欠缺協(xié)調(diào)等。政府工作人員的思想意識、辦事能力影響社會治理落實的成敗，思想意識、辦事能力層面上的缺失，嚴(yán)重影響社會治理工作的成效。不同的機(jī)構(gòu)部門中的人員，其具體工作內(nèi)容較為模糊，不具備良好的配合能力，更是無法收到良好的治理成效。因此我國在治理能力以及各個治理體系等方面實現(xiàn)的發(fā)展，同現(xiàn)代化社會治理的要求依然有很大差距。所以促進(jìn)國家治理體系的創(chuàng)新改革，推動政府、社會組織與民眾之間的發(fā)展，是實現(xiàn)社會治理工作有效落實的關(guān)鍵前提。
（二）公共管理手段與措施過于單一
公共管理工作者在實施公共管理工作的時候，需要使用各種有效的工具、技術(shù)、手段等來完成管理工作。公共管理技術(shù)中包含：數(shù)字治理、智慧政務(wù)、風(fēng)險評估、科學(xué)決策、績效治理以及應(yīng)急處理等技術(shù)，其在現(xiàn)代社會公共管理工作中具有極為關(guān)鍵的作用，具有較為完善的制度約束與規(guī)范，較為先進(jìn)的體系結(jié)構(gòu)，因此政府部門也會使用公共管理技術(shù)實施管理工作。公共管理技術(shù)被政府機(jī)關(guān)部門所大力推崇，可是其對于公共管理工作落實過程中的幫助卻非常少。這是因為政府未能使用有效適合公眾利益的管理技術(shù)實施管理，其主要是應(yīng)用便利、穩(wěn)定、突出政績的管理技術(shù)實施管理。傳統(tǒng)而單一的管理工作模式讓政府公共管理工作耗時較長，長時間持續(xù)下去就會導(dǎo)致社會群眾產(chǎn)生信任危機(jī)。
（三）公共管理工作者思想意識亟待提升
社會倫理的價值體系、組織文化等都會影響公共管理工作者，公共管理工作者會在其影響之下產(chǎn)生偏差的文化意識。會導(dǎo)致整個社會管理體系產(chǎn)生變質(zhì)，變成違法亂紀(jì)行為的溫床。基于健康、良性的組織文化體系，社會的染缸效應(yīng)會對公共管理工作者形成良性影響，培養(yǎng)其遵紀(jì)守法、依章辦事的良好習(xí)慣。可是基于不良組織文化對管理工作者的影響，會導(dǎo)致公共管理工作者產(chǎn)生意識偏差，公共管理工作者會因為自身道德品質(zhì)與社會價值體系之間存在的矛盾，出現(xiàn)自相矛盾的心理狀態(tài)，并且因此會感受到痛苦不堪。因此，公共管理者的倫理價值、道德價值體系構(gòu)建，需要正面積極的價值觀念以及良性組織文化內(nèi)容的導(dǎo)向。如果沒有正面積極的引導(dǎo)處理，就會導(dǎo)致倫理道德缺失、權(quán)值僭越等狀況的產(chǎn)生。
二、新常態(tài)下公共管理實現(xiàn)發(fā)展的出路
（一）強化公共管理實施主體的管理能力
公共管理的落實不但需要政府、社會組織與民眾等多個層面的共同努力，更要求社會民眾對政府、社會組織等工作內(nèi)容的有效配合。對于管理層面的不同，政府部門以及社會組織、民眾等所承擔(dān)的責(zé)任義務(wù)也是不同的，各個社會體系需要及時強化自身的本職工作。政府部門在公共管理工作的落實過程中屬于領(lǐng)導(dǎo)者，政府部門制定出合理有效的管理制度與條例，來引導(dǎo)社會組織以及民眾進(jìn)行工作落實。因此政府部門以及制度條例等需要進(jìn)行深化創(chuàng)新與改革。及時改變傳統(tǒng)管理架構(gòu)中刻板僵化的方式，使用更加靈活、和諧的方式實施公共管理。政府實施管理的時候要注意這幾點：政府部門內(nèi)部一定要建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)娜藛T選拔機(jī)制與激勵機(jī)制，基于對工作者的嚴(yán)謹(jǐn)選拔，來提升其工作質(zhì)量，要構(gòu)建健全的績效管理體系，對工作者的能力、工作的實際情況進(jìn)行準(zhǔn)確而公平的考核，不定期對工作者進(jìn)行培訓(xùn)，基于思想政治、技術(shù)能力等層面的培訓(xùn)，提高工作者的職業(yè)道德水平和服務(wù)能力，切實提升工作者的公共管理工作效率。
（二）強化對公共管理方式的創(chuàng)新
現(xiàn)代公共管理工作的開展需要使用現(xiàn)代先進(jìn)的公共管理方式，現(xiàn)代公共管理方式能夠促進(jìn)社會治理機(jī)制、能力實現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展。因此在公共管理中使用現(xiàn)代先進(jìn)的公共管理方式，改變死板、僵化的管理理念與模式，協(xié)調(diào)各個部門之間的工作任務(wù)，切實提升公共管理工作的成效。現(xiàn)代對公共管理方式的有效創(chuàng)新，能夠切實促進(jìn)我國國民經(jīng)濟(jì)的有效增長。當(dāng)前我國國民經(jīng)濟(jì)已經(jīng)實現(xiàn)了穩(wěn)定、持續(xù)、健康的發(fā)展態(tài)勢，經(jīng)濟(jì)全球一體化的作用之下，國際資源和生產(chǎn)要素上的貿(mào)易往來更加密切，這會讓國際生產(chǎn)資料的成本逐漸下降。并且國際企業(yè)之間的競爭模式也逐漸出現(xiàn)，各個國家會在市場經(jīng)濟(jì)競爭中淘汰落后的經(jīng)濟(jì)體和生產(chǎn)方式，并且也會使產(chǎn)業(yè)技術(shù)、管理方式等方面的創(chuàng)新更加快速，經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)現(xiàn)代公共管理技術(shù)的創(chuàng)新與發(fā)展。當(dāng)前公共管理是把互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等高新科技關(guān)聯(lián)起來進(jìn)行管理，高新科技的應(yīng)用，能夠讓公共管理部門的工作成效被提升，更能夠?qū)崿F(xiàn)政府部門內(nèi)部管理模式的創(chuàng)新與改革。
（三）對現(xiàn)代公共管理的核心倫理、價值體系進(jìn)行重新構(gòu)建
傳統(tǒng)的價值理念已經(jīng)無法適用于當(dāng)前公共管理的價值理念，盲目追崇金錢與權(quán)力，會導(dǎo)致社會總體價值觀念出現(xiàn)缺失。政府工作者對公眾的訴求視而不見，恣意踐踏和侵犯公共利益，導(dǎo)致民眾與政府部門之間產(chǎn)生信任危機(jī)。因此構(gòu)建正確的倫理、價值體系是當(dāng)前政府機(jī)關(guān)部門極為關(guān)注的重點問題，基于依法治國、以德治國相關(guān)理念的基礎(chǔ)之上，要對法治、民主、公平、公正的社會價值體系、風(fēng)氣等進(jìn)行大力宣導(dǎo)，針對違法亂紀(jì)、以權(quán)謀私等個人行為要實施嚴(yán)肅的處理。并且要全力構(gòu)建政府部門工作者自身的公仆意識與服務(wù)意識，培養(yǎng)社會民眾的公德意識和公德心，切實提升整個社會的道德、法治層面的文化意識。社會主義的核心價值所依附的憲法、法治內(nèi)容，需要變成公共管理工作中的核心倫理、價值體系。
三、結(jié)束語
綜上所述，現(xiàn)代社會管理中的關(guān)鍵組成部分就是公共管理，公共管理會影響到國民生活的諸多方面。公共管理是社會、民眾與政府緊密關(guān)聯(lián)的管理活動，其順利開展需要政府部門的合理扶持，更需要民眾的有效配合與協(xié)調(diào)。公共管理工作的核心思想就是要實現(xiàn)法治以及創(chuàng)新，構(gòu)建健全的法律體系來規(guī)范公共管理，確保國民利益的完整性，確保社會實現(xiàn)公平與公正，在公共管理中應(yīng)用現(xiàn)代管理技術(shù)，實現(xiàn)公共管理的高效運轉(zhuǎn)，確保公共管理能夠帶動政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及自然生態(tài)環(huán)境等健康、持續(xù)的發(fā)展。
【參考文獻(xiàn)】
[1]王靜怡.基于新常態(tài)下的公共管理困境與出路[J].人力資源管理,2017(08):35-36.
（一）公共管理
公共管理是以公共組織為依托，運用公共權(quán)力，為有效實現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的管理活動。按照公共管理的這一含義，公共管理具有如下基本特點：
1、公共管理以公共利益的實現(xiàn)為目標(biāo)。從理論抽象意義上講，公共利益就是特定范圍內(nèi)所有社會成員利益的共同部分。因此，公共利益不是單個社會成員或者單個組織的特定利益，而是全體社會成員的利益。公共利益的構(gòu)成在價值上具有多元綜合性，它至少包含著生存、安全、秩序、效率、公正等基本價值。這些價值是保證社會成員進(jìn)行正常有序的共同生活所必需的。因此，公共利益的實現(xiàn)是公共管理的根本目標(biāo)。
2、公共管理以公共組織為依托。公共組織是以實現(xiàn)公共利益為目的，提供公共服務(wù)為基本職能的社會組織。就其組織結(jié)構(gòu)、組織要素、組織運行來說，公共組織具有一般組織共同的特性，但是，公共組織的特殊性，在于其“公共性”，這種公共性的存在是公共組織與其他組織相區(qū)別的標(biāo)志。
3、公共管理具有獨占性。在特定的范圍內(nèi)，公共利益只有一項，因此，在此范圍內(nèi)的公共管理都必須按照該項公共利益的要求進(jìn)行，這也就決定了公共管理的獨占性。在實際的公共服務(wù)過程中，公共事務(wù)和公共產(chǎn)品的供給具有多方面的具體內(nèi)容，對于這些事務(wù)和產(chǎn)品的提供也會有不同的部門和組織，但是，公共生活同樣表明，對于同一種公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給，必然是由一個組織或者部門承擔(dān)的，就該項公共服務(wù)來說，這些組織或部門仍然具有獨占性的意義。
4、公共管理接受公眾監(jiān)督。公共管理是實現(xiàn)社會公共利益的管理活動，對公共服務(wù)承擔(dān)著法定的公共責(zé)任，因此，公共管理的活動必須對公共負(fù)責(zé)，其管理活動和行為必須接受公眾的監(jiān)督和社會輿論的批評和評價，并且根據(jù)公眾的監(jiān)督和評價不斷改進(jìn)管理工作。
（二）企業(yè)管理
企業(yè)是以營利為目的而進(jìn)行生產(chǎn)和服務(wù)的經(jīng)濟(jì)組織。作為現(xiàn)代社會管理的一種類型，企業(yè)管理有以下特點。
1、企業(yè)管理目標(biāo)相對單一。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)的生命線在于其經(jīng)濟(jì)效益，因此，企業(yè)的最大和最根本的目標(biāo)是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，而經(jīng)濟(jì)效益則是通過企業(yè)的盈利來實現(xiàn)和衡量的，企業(yè)的其他目標(biāo)都服務(wù)和服從于這一目標(biāo)。
2、企業(yè)管理具有競爭性。市場經(jīng)濟(jì)具有強有力的競爭機(jī)制，在這一機(jī)制作用下，包括企業(yè)管理在內(nèi)的企業(yè)各項活動都具有競爭性，在競爭的壓力下，企業(yè)的管理者必然著眼于創(chuàng)造更加適合市場需要的產(chǎn)品，提供適合社會需要的服務(wù)，同時，必然不斷更新對企業(yè)的管理，提高管理的績效。
3、企業(yè)管理具有典型的經(jīng)濟(jì)理性。作為市場競爭的主體，企業(yè)要以最小的成本獲取最大的收益，從而使得企業(yè)活動獲得最大的效益，因此，企業(yè)的管理活動必須時時處處以市場為導(dǎo)向，以經(jīng)濟(jì)理性為最大原則。
4、企業(yè)管理權(quán)力來源于生產(chǎn)資料的所有權(quán)以及由此委托的經(jīng)營管理權(quán)。在政府規(guī)定的法定范圍內(nèi)，企業(yè)的形成和消失是由生產(chǎn)資料的所有者決定的，因此，企業(yè)管理的權(quán)力來源于生產(chǎn)資料的所有者。在現(xiàn)代企業(yè)制度下，企業(yè)所有權(quán)和管理經(jīng)營權(quán)分離，但企業(yè)的管理權(quán)仍來源于企業(yè)產(chǎn)權(quán)的擁有者，因此，企業(yè)的管理者對產(chǎn)權(quán)擁有者負(fù)責(zé)，接受產(chǎn)權(quán)擁有者或者由其委托的監(jiān)督者監(jiān)督。
二、新公共管理興起的背景
隨著經(jīng)濟(jì)一體化，政治民主化的發(fā)展，傳統(tǒng)的政府治理模式越來越顯示出其局限性，難以適應(yīng)新時代的要求。新公共管理就應(yīng)運而生了。究其背景，主要有以下幾個方面：
（一）官僚制的缺陷。第一，專業(yè)化分工與高度的集權(quán)導(dǎo)致低效率，進(jìn)而導(dǎo)致公共資源的浪費。“官僚制的建立促進(jìn)了現(xiàn)代化的進(jìn)程，實現(xiàn)了政府對社會的充分管理，并提供了可靠的公共秩序；另一方面，又反映出官僚制與是相伴而生的，官僚制越是得到充分的發(fā)展，的問題就越嚴(yán)重，及時建立起了再完善的法律制度，也無法扭轉(zhuǎn)惡化的局面。”第二，責(zé)任性問題日漸突出。在官僚體制下，政府官員都傾向于歪曲傳達(dá)給上級的信息，夸大對自己有利的，盡量隱瞞對自己有害的信息。由于民主監(jiān)督機(jī)制的缺失，他們在執(zhí)行職能過程中，總存在一些自利行為，即努力推行利己的政策和行動，從而導(dǎo)致了責(zé)任效率的低下。第三，官僚機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，財政負(fù)擔(dān)日益加重。帕金森定律就闡述了這一現(xiàn)象。“一個不稱職的官員，可能有三條出路：一是主動申請辭職，把位子讓給能干的人；二是讓一位能干的人來協(xié)助自己工作；三是任用倆個能力比自己更低的人當(dāng)助手。”結(jié)果官員往往選擇第三條路，于是推而廣之，就漸漸形成了人事冗雜，效率低下的局面，這種空占職位白吃飯的行徑，就加重了財政負(fù)擔(dān)。
（二）信息時代對傳統(tǒng)政府管理模式的挑戰(zhàn)。隨著信息時代的到來，整個社會發(fā)生了巨大的變化，社會生活節(jié)奏的加快，要求政府提供更便捷的服務(wù)，而官僚制之下，不同層次之間，不同部門之間界限分明，機(jī)械的執(zhí)行法定流程，而不靈活的從整體出發(fā)考慮，從而導(dǎo)致效率滯后。另外，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展，也沖擊了傳統(tǒng)的政府辦公方式，電子政務(wù)這種高效率的信息化辦公模式已成為了各國的寵兒。
（三）全球化與政府治理模式改革。“我們正在經(jīng)歷一場變革，他將重新安排即將到來的世紀(jì)的政治和經(jīng)濟(jì)。到那個時候，將不再存在國家的技術(shù)和產(chǎn)品，不再由國家的公司和工業(yè)。在國家邊界以內(nèi)將剩下的只是構(gòu)成一個國家的人民。”信息化推動了全球化進(jìn)程，使世界成了一個“小小的地球村”。全球化使不同地區(qū)的聯(lián)系越來越密切，民族國家的及其政府的權(quán)力日漸削弱，它要求各國讓渡政府管理權(quán)限給國際機(jī)構(gòu)并服從國際規(guī)則；要求政府調(diào)整其職能范圍，以適應(yīng)全球范圍內(nèi)的競爭；要求政府善于適應(yīng)國際形勢，善于改革和創(chuàng)新，建設(shè)學(xué)習(xí)型政府，以提高政府的管理效率；要求政府對傳統(tǒng)的科層制進(jìn)行改革。
（四）政府危機(jī)與行政改革。在新公共管理興起之際，西方國家正面臨著一系列的政府治理危機(jī)，包括財政危機(jī)、管治危機(jī)、信任危機(jī)等。1979年英國公民對政府管理的滿意度僅為35%，不滿意竟達(dá)54%。因此，實行行政改革是勢在必行了。
三、新公共管理對于企業(yè)管理的影響分析
（一）新公共管理中的經(jīng)濟(jì)全球化、信息技術(shù)革命理念對企業(yè)管理的影響
新公共管理中的經(jīng)濟(jì)全球化、信息技術(shù)革命新理念，要求企業(yè)轉(zhuǎn)變以往單調(diào)死板的管理模式，尋求新的適合市場需求的管理理念與機(jī)制為企業(yè)注入活力。而新公共管理體制恰恰迎合了市場下的企業(yè)改革需求。全球化使得各國企業(yè)無法避免地參與到國際競爭舞臺當(dāng)中，與諸多外國、跨國公司在同一平臺上展開角逐和競爭。顯然，企業(yè)面臨的壓力比以往更大，因此，他們就必須面向市場，以市場的需要和客戶的要求為導(dǎo)向，對企業(yè)內(nèi)部的管理和人事管理決策進(jìn)行不斷的調(diào)整，從而達(dá)到降低生產(chǎn)投入成本，提高產(chǎn)品質(zhì)量和市場占有率，實現(xiàn)服務(wù)強有力的競爭的目的。新公共管理引入市場機(jī)制的理念，符合企業(yè)生存和發(fā)展的需求，進(jìn)而能夠通過對企業(yè)管理體制的完善提高企業(yè)的競爭水平，這符合企業(yè)當(dāng)前和長遠(yuǎn)利益的要求。信息技術(shù)的變革也對企業(yè)管理產(chǎn)生了重大的影響。日新月異的和技術(shù)使得信息無需通過傳統(tǒng)介質(zhì)就可以進(jìn)行傳播和儲存，大量的中間管理層次就可以被裁減，企業(yè)本身具備的金字塔型的組織結(jié)構(gòu)就可以變“扁”變“瘦”，這也就是大家通常所說的組織機(jī)構(gòu)扁平化。新公共管理蘊含的內(nèi)涵能夠為企業(yè)實現(xiàn)機(jī)構(gòu)扁平化提供充實的理論依據(jù)，用該理論來指導(dǎo)，完成企業(yè)的管理體制改革變不是一個泛泛而談的空洞概念，而是切切實實的能夠?qū)崿F(xiàn)的實踐活動。
（二）新公共管理對企業(yè)發(fā)展中的影響
【關(guān)鍵詞】新公共管理 教育行政 對策及建議
“新公共管理”由胡德于1991年提出，主要包括公共政策領(lǐng)域中的專業(yè)化管理、績效的明確標(biāo)準(zhǔn)和測量、格外重視產(chǎn)出控制、公共部門內(nèi)由聚合趨向分化、公共部門外向更具競爭性的方向發(fā)展、對私營部門管理方式的重視、強調(diào)資源利用要具有更大的強制性和節(jié)約性等七個要點。
隨著新公共管理影響的日益深遠(yuǎn)，新公共管理逐漸成為取代傳統(tǒng)公共行政模式的公共部門管理新范式，教育作為公共管理的主要領(lǐng)域必然受到新公共管理的沖擊。因此，在結(jié)合新公共管理的理論視角和我國教育行政體制改革應(yīng)用性的基礎(chǔ)上，對我國正在進(jìn)行的教育行政體制改革提出如下對策建議：
一、加強法制建設(shè)，實現(xiàn)教育行政法制化
制度、法律和程序是公共管理范式的應(yīng)有之義。由于西方國家具備完善的法制和規(guī)章，使得西方學(xué)者在新公共管理理論中，很少提及制度、法律和程序的問題。而我國處于市場經(jīng)濟(jì)尚不完善的時期，缺乏市場運作經(jīng)驗的實際，使得我國的新公共管理理論必須包含健全的法律法規(guī)。在教育行政領(lǐng)域借鑒新公共管理中的市場競爭機(jī)制、專業(yè)化管理機(jī)制等相關(guān)理論，對規(guī)范教育行政和市場行為，實現(xiàn)教育行政法制化具有重要的意義。
二、實行教育行政部門問責(zé)制，帶動教育管理目標(biāo)的實現(xiàn)
教育行政部門問責(zé)機(jī)制是政府的行政部門與政治體系之間的重要聯(lián)系。現(xiàn)目前，我國教育行政問責(zé)的實施可分為以下兩個方面：第一，出臺問責(zé)的相關(guān)文件、建立相關(guān)制度。第二，教育問責(zé)的實踐案例與制度結(jié)合，這兩個方面常常是相互配合進(jìn)行的。
三、轉(zhuǎn)變教育行政組織的職能，強化教育行政的績效和管理能力
公共管理專家胡德（C．Hood）歸納的新公共管理七要素說明了學(xué)習(xí)企業(yè)管理是公共管理發(fā)展的基礎(chǔ)之一，但是向企業(yè)學(xué)習(xí)并不是指政府機(jī)構(gòu)也去追求利潤，而是說公共管理要降低成本、提高效率、更加靈活。
學(xué)習(xí)企業(yè)的顧客取向。教育行政的顧客導(dǎo)向應(yīng)體現(xiàn)在三個方面：第一，為公民提供充分、優(yōu)質(zhì)、公平的教育機(jī)會，滿足公民不同的教育需求。第二，教育行政部門必須把民辦教育作為公民提供教育服務(wù)的重要力量，轉(zhuǎn)變公尊民卑的主仆思想。第三，建設(shè)服務(wù)型教育行政，保障學(xué)校、家長、學(xué)生、教師對政府行為的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，保障他們民主參與教育決策。
學(xué)習(xí)企業(yè)的績效管理。教育行政中引入績效管理將是十分有益的，教育行政中實施績效管理首先要求確立明確的教育績效目標(biāo)，包括入學(xué)率、學(xué)生發(fā)展水平、教育經(jīng)費、教育設(shè)施等。
學(xué)習(xí)企業(yè)人力資源管理。我國教育行政部門的人力資源建設(shè)需要完成雙重任務(wù)。第一，建立完善的公務(wù)員制度，包括職位分類和工作說明，選拔、任用、培養(yǎng)、考核、獎懲、工資和退出制度。第二，建立靈活高效的公共部門人力資源管理體系，比如加強績效考核、提高淘汰率和流動性、按市場規(guī)律聘請不受公務(wù)員制度約束的專業(yè)技術(shù)人員等。
加強戰(zhàn)略管理。我國教育行政部門一直比較重視制定教育發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃，有兩點需要改進(jìn)。第一，強化內(nèi)部的戰(zhàn)略管理，加強教育行政內(nèi)部改革和能力建設(shè)、強化行政資源利用等。第二，加強教育發(fā)展戰(zhàn)略的系統(tǒng)性、長遠(yuǎn)性和操作性，在教育系統(tǒng)推行電子政務(wù)，建立更敏捷、更科學(xué)、更負(fù)責(zé)任、更透明和有更高服務(wù)質(zhì)量的教育系統(tǒng)。
四、吸收社會參與，向社會移交部分職能
理論上說，不存在萬能的政府，各種政府都不可能提供社會所需要的全部公共物品，為減輕“萬能政府”的負(fù)擔(dān)、“強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)”，公共管理范式采取了三管齊下的策略：用企業(yè)管理范式改造自身管理能力，達(dá)成顧客滿意；用市場機(jī)制克服官僚制的弊端，提高公共品的供給效率；吸收社會和第三部門的參與，彌補政府和市場的遺漏和不足。
第一，大力發(fā)展民辦教育，讓民辦學(xué)校分擔(dān)更多的責(zé)任。不排除民辦學(xué)校的逐利性，但從根本上來說，大部分民辦學(xué)校仍然屬于公益事業(yè)，它分擔(dān)了政府發(fā)展教育的責(zé)任，滿足了人們接受教育的需要，理應(yīng)取得公辦學(xué)校的同等待遇，接受與公辦學(xué)校同樣的監(jiān)管和支持。第二，在政府和學(xué)校之間，大力發(fā)展第三部門。第三，大力倡導(dǎo)志愿者和慈善活動。要通過制度鼓勵建立教育基金、設(shè)立獎學(xué)金、助學(xué)金，鼓勵幫困助學(xué)和教育捐款，促進(jìn)教育志愿者活動，支援不發(fā)達(dá)地區(qū)和薄弱學(xué)校的發(fā)展。
新公共管理是有關(guān)政府公共服務(wù)提供方式的一種理論，它并不能概括公共部門改革（教育行政體制改革）的全部內(nèi)容，公共部門并不必然要運用這種管理模式。但是，如果政府希望提高公共服務(wù)的效率，新公共管理確實提供了一種新的途徑，對于教育行政體制改革也如此。
【參考文獻(xiàn)】
［1］歐文?E?休斯著，彭和平等譯.公共管理導(dǎo)論（第二版）[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2001.
［2］王鳳秋，劉俊花.論新公共管理理論視野下我國教育行政體制改革[J].黑龍江高教研究，2007（11） ：48-50.
［3］趙銀生.我國教育行政部門問責(zé)制研究[D].上海：華東師范大學(xué)，2008.
