時間：2022-11-25 12:50:47
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇扶貧案例，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
自20世紀80年代中期以來，歷屆貴州省委、省政府始終將扶貧開發(fā)作為“三農(nóng)”工作的重中之重。1988年，時任貴州省委書記的同志就親自倡導建立了以“開發(fā)扶貧、生態(tài)建設(shè)、人口控制”為主題的畢節(jié)試驗區(qū)，為全省解決貧困和生態(tài)惡化問題提供了一條有效途徑。隨后，“晴隆模式”、“印江試點”、“長順模式”……一個個扶貧開發(fā)的途徑、模式在貴州落地開花，極大地改變了該省貧困落后的面貌。20多年來，貴州的貧困人口已由1300萬人減少到2010年的約505萬人，扶貧開發(fā)工作取得歷史性突破。2010年12月召開的貴州省經(jīng)濟工作會議上，貴州省委書記向絕對貧困下“戰(zhàn)書”：未來10年，貴州要向絕對貧困發(fā)起“總攻”，確保在“十二五”期間，貧困人口減少300萬人以上，2020年全部解決505萬人的貧困問題。
1. “十二五”時期我國將向絕對貧困發(fā)起“總攻”
黨的十七大提出確保到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的奮斗目標，把基本消除絕對貧困現(xiàn)象作為一項重要指標。“十一五”以來，我國的扶貧開發(fā)各項工作取得了突破性的成就，貧困人口由2005年的6431萬減少到2010年的2688萬，5年年均減少748.6萬。扶貧開發(fā)工作重點縣農(nóng)民人均純收入“十一五”期間年均增長10.28%，比全國平均水平高出0.95個百分點，扭轉(zhuǎn)了“十五”期間重點縣農(nóng)民人均純收入增長低于全國平均水平的狀況，貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施社會事業(yè)全面加強，縣域經(jīng)濟較快發(fā)展，生態(tài)環(huán)境進一步改善，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001―2010）》目標如期實現(xiàn)。未來10年，我國將把基本消除絕對貧困現(xiàn)象作為扶貧開發(fā)工作首要任務，把連片特困地區(qū)作為主戰(zhàn)場，力爭到“十二五”末，貧困人口顯著減少；到2020年，基本消除絕對貧困現(xiàn)象。
國務院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組辦公室主任范小建2010年底在接受《望》新聞周刊專訪時表示，“十二五”期間扶貧開發(fā)能否取得更大突破，關(guān)系著到2020年全面建設(shè)小康社會目標的實現(xiàn)。僅從數(shù)量上看，按照中國2009年確定的1196元的標準，中國還有3597萬貧困人口；如果按照世界銀行的標準則還有1.5億人。隨著經(jīng)濟的增長，減貧的效應在逐漸遞減，貧困人口規(guī)模大，而返貧的壓力也不斷增長，扶貧開發(fā)工作中諸多“硬骨頭”還需要啃。
范小建指出，“十二五”期間及今后十年，我國扶貧開發(fā)將著力于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，鞏固大扶貧格局，立足于遏制發(fā)展差距擴大，實施有利于貧困地區(qū)、貧困人口的發(fā)展戰(zhàn)略，完善國家扶貧戰(zhàn)略和政策規(guī)劃體系。以提高貧困人口的收入水平和生活質(zhì)量為主要目的，以培育主導產(chǎn)業(yè)和增強發(fā)展能力為中心任務，以提高貧困人口的基本素質(zhì)和能力為重要手段，加大扶貧開發(fā)投入和工作力度，加快全面建設(shè)小康社會進程。
2. 貴州成為全國扶貧攻堅的“硬骨頭”
貴州高原曾經(jīng)是一片貧瘠封閉的土地。近年來貴州扶貧開發(fā)盡管取得很大成績，但由于貧困面大、貧困程度深，包容性增長和社會公共事業(yè)均等化歷史欠賬極為嚴重，僅2009年，農(nóng)村貧困人口還達555.3萬人，占全國3597萬貧困人口的15.4%，居全國第一；貧困發(fā)生率為16.5%，居全國第二；全省農(nóng)民人均純收入3005元，僅相當于全國平均水平的58.3%。貴州由此成為全國扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場，成為全國扶貧攻堅的“硬骨頭”。
在這樣的背景下，貴州歷屆省委省政府以系統(tǒng)思維和整體制度安排，決計破解事關(guān)重大民生和制約貴州發(fā)展的瓶頸，為扶貧開發(fā)提供有利條件，特別是他們加快以交通和水利為重點的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為改善農(nóng)村基本生產(chǎn)生活條件打下堅實基礎(chǔ)；著重調(diào)整種養(yǎng)業(yè)結(jié)構(gòu)，極大地促進農(nóng)民增收；加速推進城鎮(zhèn)化，促進縣域經(jīng)濟快速發(fā)展，增強對農(nóng)村輻射帶動能力。“十一五”期間的貴州，共投入中央和省級扶貧資金140.72億元，社會幫扶資金14.74億元，實施扶貧項目5萬多個。
進入“十二五”，貴州扶貧開發(fā)站在了一個嶄新的歷史起點上。由于全國經(jīng)濟發(fā)展不平衡，貴州依然是全國貧困人口最多的省份，扶貧開發(fā)形勢嚴峻。2011年，貴州有農(nóng)村貧困人口505.3萬人，居全國第一。全國7個貧困人口中貴州就有1個，貴州6個農(nóng)民中就有1個是貧困人口。貴州貧困發(fā)生率為14.5%，居全國第二。貴州省現(xiàn)有50個國家級扶貧開發(fā)工作重點縣、33個扶貧工作任務縣，重點縣分別占全省縣級總數(shù)和全國重點縣總數(shù)的56.8%和8.4%。全省有100個一類貧困鄉(xiāng)、545個二類貧困鄉(xiāng)、289個三類貧困鄉(xiāng)、13973個貧困村，貧困村數(shù)占全省村級總數(shù)的58.2%，占全國15萬個重點貧困村的9.3%。全省3個民族自治州，農(nóng)民人均收入與全國30個州平均水平的差距，由2001年的2.5元，擴大到2008年的522.5元；農(nóng)民人均純收入、人均國內(nèi)生產(chǎn)總值、人均固定資產(chǎn)投資、人均財政收入，分別相當于全國30個州的83%、52%、46%和52%，且多數(shù)指標低于10個藏族自治州。貧困勞動力小學以下文化程度占61%，平均受教育年限僅為6.1年，比全省低0.9年，比全國低2.4年。扶貧開發(fā)，對于貴州來說，依然是一道未解難題。
關(guān) 鍵 詞：農(nóng)村扶貧資金；科層損耗；委托
中圖分類號：F812．45 文獻標識碼：A 文章編號：1005-0892(2007)06－0031－05
在我國扶貧實踐中，中央政府作為行動主體，采用特定的經(jīng)濟、社會手段實現(xiàn)特定扶貧目標，這一過程通常是通過政策傳遞與行政指令實現(xiàn)的，其中政策的有效實施是保證扶貧目標得以實現(xiàn)的一個重要方面，對扶貧資金效率有直接影響。在現(xiàn)實中，各級政府機構(gòu)本身作為理性個體，其利益訴求很難與初始政策制訂者完全吻合，結(jié)果是設(shè)計成統(tǒng)治者偏好最大化的政策，卻可能扭曲成使政策執(zhí)行機構(gòu)受惠。我國轉(zhuǎn)型期的社會特征、貧困地區(qū)的財政約束以及依區(qū)域原則組織的經(jīng)濟體制，使政府政策呈現(xiàn)靈活性強、不確定性大、密集度高以及傳遞環(huán)節(jié)多等特點，加劇了這種科層損耗。
一、參與主體及委托關(guān)系
1．扶貧資金傳遞過程中的參與主體
中國政府的農(nóng)村扶貧和城市扶貧具有完全不同的組織系統(tǒng)。農(nóng)村扶貧組織系統(tǒng)的最大特點是多部門參與，一些部門負責管理中央和地方政府的專項扶貧資金，另一些部門則主要負責各類扶貧項目的實施。這種制度安排一是為了適應農(nóng)村綜合性的開放式扶貧方式的需要（不像城市的扶貧那樣只提供生活補貼）；二是為了動員已有的各類政府職能部門參與到扶貧工作中并發(fā)揮它們的專業(yè)優(yōu)勢；三是為了降低扶貧的管理成本（避免設(shè)置過于龐大的專職扶貧部門）。
但是，多部門參與農(nóng)村扶貧帶來的一個問題就是部門之間的協(xié)調(diào)更加困難，而協(xié)調(diào)不好則可能影響整個扶貧工作的效率。為了協(xié)調(diào)各參與部門之間的關(guān)系，從中央到地方都成立了各級政府的跨部門扶貧領(lǐng)導小組，在領(lǐng)導小組之下，成立了專門的扶貧開發(fā)辦公室。中國政府的農(nóng)村扶貧組織結(jié)構(gòu)見圖1。
2．扶貧資金傳遞過程中的委托關(guān)系與博弈關(guān)系
由于多個參與主體的存在，在中國農(nóng)村扶貧資金傳遞過程中，存在著委托關(guān)系，如決策環(huán)節(jié)與傳遞環(huán)節(jié)的主體間存在委托關(guān)系，在同一系統(tǒng)的上下級之間也存在一種委托關(guān)系。但是由于開發(fā)式扶貧模式的政府性質(zhì)所決定，這種減緩貧困的委托權(quán)安排有以下兩個特征：第一，存在多個委托人，每個委托人都擁有控制權(quán)和監(jiān)督權(quán)；第二，每個委托人既是委托人又是人，即政策制定者同時也行使政策實施者的權(quán)力，從而使委托權(quán)的監(jiān)督變得更加困難。按照利益集團的理論，當農(nóng)村開發(fā)式扶貧模式的運行中存在這種多重委托關(guān)系時，不同利益集團的利益訴求將對模式的整體運行效率產(chǎn)生影響。[1]
財政扶貧資金的傳遞在中央一級存在著財政、發(fā)展改革委等多個委托人，每個委托人又是決策環(huán)節(jié)重要利益主體，都具有相關(guān)政策的制定權(quán)，因而常常由于部門之間不同利益取向?qū)е聸Q策矛盾。而且，每個委托人的人，即下級相關(guān)部門都會受到不同取向的限制，例如，財政部門可能受到保工資、保行政經(jīng)費等職能的影響，發(fā)展改革委部門可能受到直接確定投資項目的利益誘惑。因此，這種縱向一體化的委托關(guān)系使監(jiān)控系統(tǒng)更多地表現(xiàn)在部門內(nèi)部的監(jiān)控，也就容易受到每個委托人具有的其他職能的影響，從而加大監(jiān)控成本，甚至使監(jiān)控失效。其次，決策主體同時行使傳遞主體的職能，這樣委托人同時又是人，作為人的委托人的工作努力水平是由其自身評定的，在存在自身利益訴求時，其監(jiān)控就更加困難。
二、扶貧資金傳遞過程中的博弈過程
1．扶貧政策傳遞及實施的博弈過程
扶貧項目傳遞及實施過程同時涉及多個利益主體，各利益參與主體在利益最大化假設(shè)條件下進行決策，各級參與者們?yōu)閷で笞顑?yōu)結(jié)果而采取不同的行為，[2]因而在制定扶貧決策的中央政府或高層地方政府與實施扶貧項目的地方官員之間構(gòu)成了一種博弈關(guān)系。地方官員能否有效貫徹上層政策取決于兩大因素：首先，執(zhí)行者有自己的效用函數(shù)，地方官員對扶貧政策的認識和處理受到既定利益結(jié)構(gòu)的影響；其次，中央政府或高層地方政府監(jiān)控地方官員的行為也要花費成本。這兩種因素博弈均衡達到的那一點，決定了扶貧政策能夠被有效執(zhí)行的程度。
可以通過一個簡單的幾何圖形來對扶貧項目與扶貧資金傳遞過程中，地方科層損耗產(chǎn)生的過程、影響因素及其存在對扶貧政策預期社會效益的影響進行描述。圖2描繪了中央決策層期望效益與地方官員利益的關(guān)系，以及地方科層損耗產(chǎn)生的過程，該圖假設(shè)了扶貧政策的權(quán)威性，即貫徹之必定能夠給社會帶來良好效益。
（1）扶貧資金高效實現(xiàn)的理想狀態(tài)是扶貧項目效益與貫徹執(zhí)行扶貧政策的地方官員利益完全一致的狀態(tài)，如圖OG線，也就是我國一貫以來強調(diào)的“人民公仆”――地方官員的利益就是貫徹扶貧政策所產(chǎn)生的社會效益，沒有自己的私利。在這種狀態(tài)下，扶貧政策創(chuàng)造的效益就是三角形OGD的面積。
（2）實際上，扶貧政策與地方執(zhí)行者的關(guān)系卻不是直線關(guān)系，而是如圖中的OCG所示曲線。在理想狀態(tài)下，當?shù)胤焦賳T獲取了D1的效益時，扶貧政策將產(chǎn)生P1的社會效益。但當關(guān)系是OCG曲線時，當?shù)胤焦賳T獲得D1的利益時，扶貧政策卻只帶來P2的效益，扶貧政策預期效益損失P1－P2，而扶貧政策預期效益的損失就成為了地方官員利益的增加額部分D1－D2，這就是中央扶貧政策的地方科層損耗。
（3）曲線的曲率越大，越凸向角ODG，則地方官員對于扶貧政策的扭曲越大，如圖中虛曲線所示。反過來，曲線越接近直線OG，扭曲就越小。
（4）本來扶貧政策、規(guī)則在理想狀態(tài)下能夠給社會帶來三角形OGD面積大小的利益，但是由于曲線的存在，這部分利益縮小成了圖形B所示的面積，圖形A為地方科層損耗――被扭曲后用來謀求地方官員利益。可以看到A和B的彼此消長關(guān)系，甚至可以根據(jù)這一圖形計算出一項或多項扶貧政策的扭曲率 。
基于上述分析，在設(shè)計扶貧政策博弈的實施機制時，應當從兩個方面來認識扶貧政策實施機制的有效性：內(nèi)生性與強制性。首先，扶貧政策（博弈規(guī)則）的理想狀態(tài)是在政府-社會的博弈過程中產(chǎn)生的，從整個社會的角度來看，參與分工的人們出于自我利益會選擇和創(chuàng)造出對他們各自而言成本最小的契約和約束機制。也就是說，一項扶貧政策的形成和執(zhí)行，應當是與此扶貧政策相關(guān)的所有博弈參與人共同博弈的結(jié)果，只有這樣，該扶貧政策才能被博弈各方遵守并自動執(zhí)行。其次，機會主義行為假設(shè)、現(xiàn)代交換關(guān)系的復雜性以及信息不對稱等因素，都構(gòu)成了扶貧政策實施機制必須外在強制設(shè)立的原因。此時，扶貧政策實施機制的有效性取決于違約（公共政策尋租行為）成本的高低，違約成本越高，則違約行為越少。
2．扶貧政策科層損耗的產(chǎn)生機制與效應
下面通過構(gòu)建相關(guān)模型，進一步深入闡述政策傳遞過程中地方科層損耗的產(chǎn)生機制、博弈結(jié)構(gòu)及其效應。假定在這個模型中只存在兩個博弈主體，一是制定扶貧政策的中央政府，一是執(zhí)行政策的地方官員。
首先，從地方政府官員收益來看。地方政府官員的收益由其不同的扶貧政策執(zhí)行行為決定，假設(shè)給定中央扶貧政策，地方官員只有兩種行為選擇：a貫徹執(zhí)行和b扭曲扶貧政策，無論采用哪種行為，地方官員都要付出一定成本，行為a的成本為C(a)，行為b的成本為C(b)，其中，成本C(a)為地方官員貫徹扶貧政策過程中所進行的調(diào)研、排除障礙等活動付出的成本；成本C(b)（違約成本）則包括地方官員扭曲扶貧政策獲利所付出的成本，以及該行為被監(jiān)督機關(guān)發(fā)現(xiàn)予以懲罰所付出的成本。用U貫徹和U扭曲來分別表示地方官員貫徹中央扶貧政策或扭曲中央公共政策所獲得的個人效益，有：
為地方官員固定工資，P(a)為當?shù)胤焦賳T采用行動a時，中央扶貧政策所產(chǎn)生的效益，B為中央政府對于地方官員的政績獎勵系數(shù)，即地方官員的努力產(chǎn)生一分扶貧政策效益，就給予其B單位的獎勵，這個獎勵包括榮譽、獎金、晉升機會等等。
以上分析得到的結(jié)論就是，扶貧政策期望效益U中央是地方政府官員的貫徹扶貧政策行為成本C(a)的減函數(shù)，貫徹扶貧政策行為成本越高，則扶貧政策期望效益越低。[3]反過來，如果中央政府想要保證扶貧政策期望效益的最大化，就必須使地方官員貫徹扶貧政策的行為成本最小。
扶貧政策期望效益是地方官員“扶貧政策扭曲”行為成本C(b)的增函數(shù)，即地方官員進行“扶貧政策扭曲”的成本越高（包括完善的監(jiān)督體制和對“扶貧政策扭曲”的大懲罰力度），地方官員就越不會扭曲扶貧政策，從而扶貧政策的期望效益就越高，就越能得到貫徹執(zhí)行，效果也就更明顯。
三、扶貧政策傳遞損耗的經(jīng)驗證據(jù)
這里以我國1999年開始試點的退耕還林政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題為例對上述分析加以說明。
退耕還林工程是我國為解決貧困地區(qū)水土流失、土地沙化等生態(tài)問題而采取的重大舉措，其作為一項生態(tài)環(huán)境政策，具有公共性，其貫徹實施是依托于一定利益集團的。[4]在這一利益集團內(nèi)，一方面，退耕還林事關(guān)貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展以及國家生態(tài)安全，具有集團的整體利益；另一方面，退耕還林行動中的中央政府、地方政府又具有完全不同的集團收益，甚至是個人利益。
從中央政府（扶貧政策制定者）角度來看，退耕還林政策是國家生態(tài)環(huán)境建設(shè)之必須，也是其有意識調(diào)整土地使用結(jié)構(gòu)之舉，相比其所需支付的成本而言，收益更大。而從地方官員的角度來看，雖然其執(zhí)行退耕還林政策能夠獲得相應的政治安全和榮譽收益，但從其將承擔的成本來看，一方面執(zhí)行政策需要一些直接費用，另一方面由于土地農(nóng)業(yè)化受限而引發(fā)地方財政減少，還要動用大量地方財政；同時，隨著退耕還林進程加快，深層次的問題不斷顯露出來，如生態(tài)移民等問題，可以說地方政府官員如果貫徹執(zhí)行該政策，將面臨邊際直接成本不斷提升（表現(xiàn)為C(a)較大），而相應邊際生態(tài)效益、經(jīng)濟效益卻遞減的局面（表現(xiàn)為P(b)不斷減小，且B較小）。據(jù)有關(guān)部門測算，僅重慶市巫溪一個縣，就因退耕還林減少地方財政1000多萬元。
由于貫徹執(zhí)行退耕還林政策帶來的預期利益（U貫徹）要小于消極甚至扭曲對待該政策而能夠帶來的利益（U扭曲），因此，地方官員面對該政策較為理性的行為則是將資源配置給邊際收益更高的產(chǎn)業(yè)和部門，將土地優(yōu)先用來發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟，而非“還林”。這樣，在退耕還林政策執(zhí)行過程中，由于政策科層損耗的出現(xiàn)，就不可避免地產(chǎn)生地方政府消極對待退耕還林，甚至于將退耕還林過程中引發(fā)的矛盾擴大化，有意識曲解中央關(guān)于退耕還林的相應補償政策，占用退耕土地用于其他產(chǎn)業(yè)等不良現(xiàn)象，使退耕還林政策不僅難以達到預計效果，反而有受到群眾反對的危險。
按照上文所分析的，要保證退耕還林政策的有效實施，首先要充分聽取各地建議和意見，根據(jù)不同地域的不同情況（地理特點，森林分布狀況，各地財政狀況等）予以分步、分類地實施和指導，而不是一步到位地強行貫徹；其次應當及時調(diào)整相關(guān)地方政府官員政績考核機制，加大P(a)和B值，使退耕還林的收益從中央逐步擴散到地方政府；再次，強化監(jiān)督機制和加大對扭曲執(zhí)行相關(guān)政策行為的打擊力度，[5]即增大F(b)和p值。總之，在退耕還林政策制定過程中，必須將可能出現(xiàn)的科層損耗考慮在內(nèi)。
四、結(jié)論與建議
1. 厘定政府扶貧政策過程，力求扶貧政策過程的科學化和民主化
長期以來，我國政府的扶貧政策都屬于供給主導型扶貧政策，帶有較強的強制性，因而中央政府的意愿扶貧政策供給與下級的實際需求可能并不一致，并沒有建立在“一致同意”的基礎(chǔ)之上，這就為地方政府“修正”上級意愿扶貧政策留下了空間。扶貧政策過程也可視為布坎南的政治權(quán)力交換過程，在這個過程中，如果缺乏“全體一致同意”，這個權(quán)力交換過程就不具備合法性基礎(chǔ)。然而現(xiàn)實中，組織之間和組織內(nèi)部的信息交流和橫向聯(lián)系則由于人們的討價還價而使協(xié)調(diào)成本難以承受，因此，一方面，應當根據(jù)在確保扶貧政策的穩(wěn)定性、統(tǒng)一性和權(quán)威性的基礎(chǔ)上保持一定的靈活性的原則，確認政府的扶貧政策主體，即到底誰有權(quán)解釋扶貧政策，有權(quán)修正扶貧政策，并按照憲法規(guī)范政府部門的職能與權(quán)限；另一方面，完善扶貧政策相關(guān)各方對于扶貧政策制定的參與機制（如聽證會制度），將下級實際需求納入扶貧政策編制考慮范圍，實現(xiàn)政府決策的科學化和民主化。
2. 積極轉(zhuǎn)變政府職能，培植社會中介組織
政府職能的重新定位關(guān)鍵在于尋找政府和市場之間的有效結(jié)合點，達到最大限度減少兩種體制下職能實現(xiàn)的功能弱點，發(fā)揮功能強點的目的。我國傳統(tǒng)行政體制中之所以存在所謂“文件偏好”、“扶貧政策偏好”等現(xiàn)象，就在于行政等級計劃組織過于介入社會過程，權(quán)力支配的社會資源過于龐大，“扶貧政策租金”豐厚。轉(zhuǎn)變職能就是要給政府設(shè)限，通過減少不必要的統(tǒng)制來減少公共政策中的“租金”。這就需要大力培植社會中介組織，如服務型、經(jīng)營型、監(jiān)督型、自律型等中介組織，以之逐步取代政府在經(jīng)濟活動中無所不能的角色。
3. 建立扶貧政策對話渠道和反饋機制，進行扶貧政策地方科層損耗的案例統(tǒng)計和數(shù)量研究
建立中央政府與社會公眾關(guān)于扶貧政策制定和執(zhí)行情況的對話渠道，繞過地方政府對扶貧政策的編制和執(zhí)行進行審查，使政績考察機制立足于社會公益狀況，提升政績獎勵系數(shù)，使地方官員的貫徹扶貧政策行為得到最大鼓勵，并加大監(jiān)督力度。對扶貧政策的地方科層損耗進行案例收集和數(shù)量統(tǒng)計研究，主要是確定把地方政府對扶貧政策的正常“修正”行為和“公共政策尋租”行為在量上、質(zhì)上的區(qū)別，使地方科層損耗能夠得到量化統(tǒng)計，便于考察地方官員政績，從根本上提升違約成本。通過積累案例和經(jīng)驗，為完善政府扶貧政策過程提供經(jīng)驗支持，即將扶貧政策的地方科層損耗納入扶貧政策過程。
4. 扶貧政策制定過程中，應充分考慮執(zhí)行官員群體的利益，盡可能縮小政策制定者與執(zhí)行者之間效用函數(shù)的差異
從分析圖中可以看出，扶貧政策的預期社會效益與地方官員利益之間存在此消彼長的關(guān)系，說明扶貧政策效用與地方官員的個人效用存在較大差異。因此，要保證扶貧政策預期效益的實現(xiàn)，就必須要出讓一部分利益給地方官員，以換取他們機會主義行為的減少，實現(xiàn)這一過程可以通過設(shè)立科層損耗基金，對政府官員施以“年功獎金”，如養(yǎng)老金、廉政獎金等形式，減小中央政府和地方官員的效用函數(shù)差異，以一種經(jīng)濟激勵的方式使地方官員放棄“扶貧政策尋租”的短期行為，實現(xiàn)由權(quán)力支配和道德約束向利益激勵機制和規(guī)范支配機制的轉(zhuǎn)換，從而最大限度地保證扶貧政策的有效執(zhí)行。
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【關(guān)鍵詞】追訴時效制度；追訴時效的起算點；案例；刑事司法實務
【中圖分類號】DF613 【文獻標識碼】A
前 言
追訴時效指是追究犯罪人刑事責任的有效期限，在此期限內(nèi)，司法機關(guān)有權(quán)追究犯罪人的刑事責任，超過了此期限，司法機關(guān)就不能再追究刑事責任。因此，超過追究時效，意味著不能行使求刑權(quán)、量刑權(quán)與行刑權(quán)，因而導致刑罰消滅。應用這個追訴時效時追訴期限的起算點很重要。
《刑法》第89條第1款規(guī)定了追訴期限的起算點。這個條文規(guī)定“追訴期限從犯罪之日起計算；犯罪行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從犯罪行為終了之日起計算”。這個“犯罪之日”是“犯罪成立之日”的意思。具體地說行為犯的場合是犯罪行為實施之日，結(jié)果犯的場合是結(jié)果發(fā)生之日。[1]、[2]行為犯中的單純行為犯（也稱舉動犯）是指行為人只要單純地實施刑法分則所規(guī)定的構(gòu)成要件的行為就足以構(gòu)成犯罪，而無須發(fā)生一定的犯罪結(jié)果。結(jié)果犯是指一種觀點認為以法定的犯罪結(jié)果的發(fā)生作為犯罪既遂標志的犯罪；另一種觀點認為結(jié)果犯是以法定的犯罪結(jié)果發(fā)生為犯罪成立要件的犯罪。
還有《刑法》第89條第1款上的“連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)”是什么？就是連續(xù)犯及繼續(xù)犯的意思。[3]連續(xù)犯是指行為人基于同一的或者概括的犯罪故意，連續(xù)實施數(shù)個獨立的犯罪行為，觸犯同一罪名的情況。繼續(xù)犯是指行為從著手實行到由于某種原因終止以前一直處于持續(xù)狀態(tài)的犯罪，典型例是《刑法》第238條規(guī)定的非法拘禁罪。還有學說上認為狀態(tài)犯也是犯罪完成及已遂的同時，犯罪也隨之終了，不管是否存在法益侵害狀態(tài)的繼續(xù)，都不影響追訴期限的起算點。[4]狀態(tài)犯是指隨著法益侵害結(jié)果的發(fā)生，犯罪便終了，但法益侵害的狀態(tài)仍然處于持續(xù)狀態(tài)的犯罪，典型例是《刑法》第264條規(guī)定的盜竊罪。[5]但是實務上有和這個理論不同的處理被做的案件。本文的目的是探求《（2010）扶刑初字第100號》案件的理論背景。
一、事件概要
問題的案件是《（2010）扶刑初字第100號》，是2010年12月9日在河南省的扶溝縣人民法院判決的。事件概要如下。
1997年洪某（另案處理）投資經(jīng)營某個毛紡廠。2000年以來該企業(yè)未參加企業(yè)年檢，已喪失經(jīng)營資格。2003年9月，周口市對扶溝縣下發(fā)了200萬元的扶貧貼息貸款計劃。洪某得知這一情況并與被告人王某商量后，于2003年10月22日、11月3日去扶溝縣扶貧辦開具虛假扶貧貼息貸款確認書。被告人顧某在明知洪某利用他人個人身份證辦理扶貧貼息貸款確認書的情況下，違反規(guī)定處理公務，為洪某開具了26份虛假扶貧貼息貸款確認書。2003年11月21日、11月27日洪某利用26份虛假的扶貧貼息貸款確認書及26份虛假的個人申請資料在扶溝縣農(nóng)行進行扶貧貼息貸款。被告人王某、韓某明知洪某利用他人虛假申請貼息貸款資料進行貼息貸款由自己使用，未對26份個人申請資料進行調(diào)查，就出具了虛假的扶貧貼息貸款調(diào)查報告，又制作了虛假的借款合同，致使洪某獲得128.25萬元扶貧貼息貸款歸其個人用于毛紡廠的經(jīng)營活動。2003年12月份，國家財政付給扶溝縣農(nóng)行補貼利息14，371.7萬元。2008年3月31日，洪某償還利息1.2萬元。因經(jīng)營不善該筆貸款本金至今未能歸還。致使公共財產(chǎn)遭受損失。然后被告人顧某，因涉嫌挪用公款犯罪于2010年5月25日被扶溝縣公安局刑事拘留，因涉嫌犯罪于同年6月9日被扶溝縣公安局逮捕。被告人王某、韓某，因涉嫌挪用公款犯罪于2010年5月26日被扶溝縣公安局刑事拘留。同年6月9日被扶溝縣公安局逮捕。被告人顧某犯罪、被告人王某、韓某犯挪用公款罪，于2010年8月18日向本院提起公訴。
二、申辯及判決
該案件辯護人的辯護意見之一是“被告人韓某的行為即使構(gòu)成違法發(fā)放貨款罪，其行為已超過追訴時效，不應再追究其刑事責任。”但是法院認為“辯護人認為被告人韓某的行為屬違法發(fā)放貸款，已過追訴時效。根據(jù)《刑法》第87條之規(guī)定，法定最高刑不滿五年的，追訴期為五年。違法發(fā)放貸款造成重大損失的，應判處五年以下有期徒刑，本案中，洪某于2008年3月31日還償還利息1.2萬元，該案的追訴期應從2008年3月31日計算。因此，該案沒有超過追訴時效。其辯護觀點不予采納。”還有這個案件的結(jié)論是“三被告人犯罪情節(jié)輕微，可對其免予刑事處罰”的。
三、這個案例上追訴期限的起算點的理論
這個案例出示違法發(fā)放貸款罪的追訴時效起算點是從償還利息之日計算。為什么法院作出這樣的判斷？對違法發(fā)放貸款罪來說償還利息的日期是什么？還償還利息之日不是犯罪成立之日，也不是犯罪結(jié)果發(fā)生之日。這個案例上韓某的犯罪成立之日是出具虛假的扶貧貼息貸款調(diào)查報告和制作虛假借款合同之日，結(jié)果發(fā)生之日是洪某獲得128.25萬元扶貧貼息貸款之日。因此違法發(fā)放貸款罪既屬于行為犯、也屬于結(jié)果犯。但即使違法發(fā)放貸款罪屬于行為犯或者結(jié)果犯，依據(jù)刑法的條文上也不能得出追訴期是還償還利息之日的結(jié)論。如果這個案例有道理的話，可以得出：這位法官認為違法發(fā)放貸款罪屬于狀態(tài)犯，狀態(tài)犯追訴時效的起算點類推適用繼續(xù)犯。首先，如果違法發(fā)放貸款罪屬于狀態(tài)犯，可以認為直到償還利息之日犯罪仍在繼續(xù)。其次，狀態(tài)犯的追訴期類推適用繼續(xù)犯，才可以認為犯罪狀態(tài)的終了是還償還利息的日。但即使違法發(fā)放貸款罪屬于行為犯或者結(jié)果犯，也并不屬于連續(xù)犯或者繼續(xù)犯，因此不能完成上述推定。還有在前文中已述及學說支持狀態(tài)犯的追訴期限的起算點也是犯罪完成及既遂的同時。所以，這個推定也有不合理。但是不這樣推定的話，難以說明本案償還利息之日成為追訴時效起算點的理論。
討論這個案例有怎樣的必要性？筆者認為，近年來世界各國刑事司法都趨向于縮小適用追訴時效制度，如筆者的祖國日本也依據(jù)2010年的修改法律廢止了殺人罪等的追訴時效。所以筆者認為，本案的法官為了縮小適用追訴時效，將本案最后的有關(guān)日作為追訴時效的起算點。但這并無法律條文上的依據(jù)。
四、結(jié)語
本文考察《（2010）扶刑初字第100號》案件追訴時效起算點的實務問題。結(jié)論是為了縮小適用追訴時效而沒有適用法律條文。法院只出示了“追訴時效的起算是還償還利息的日”，并沒有說明這個結(jié)果的理論。
本案的判決是“三被告人犯罪情節(jié)輕微，可對其免予刑事處罰”。所以有關(guān)追訴時效制度的問題沒有得出這樣結(jié)論的必要性。因本案結(jié)果是“免予刑事處罰”，所以問題不大，關(guān)注者也少之又少，但從追訴時效制度的理論上來看，本案存在的問題很大。應說明為什么追訴時效的起算點采用償還利息之日。以后要多多議論這樣有疑義的案例的背景理論。
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貧困問題一直是威脅人類社會發(fā)展的一個難題，消除貧窮、實現(xiàn)人與人之間更加公平的收入分配以及發(fā)展機會，仍然是各國面臨的主要挑戰(zhàn)。我國作為世界上最大的發(fā)展中國家，近年來扶貧事業(yè)取得了很大成就。但由于區(qū)域發(fā)展不平衡、扶貧規(guī)模大，返貧現(xiàn)象時有發(fā)生，貧困地區(qū)特別是集中連片特殊困難地區(qū)發(fā)展相對滯后，扶貧任務十分艱巨。20世紀80年代以來，旅游作為一種扶貧的方式開始受到業(yè)界及國內(nèi)外研究者的關(guān)注。英國國際發(fā)展局提出“面向貧困人口的旅游”（Pro-Poor Tourism，PPT），將旅游開發(fā)與消除貧困直接聯(lián)系起來，旅游扶貧的目標在于貧困人口如何在旅游發(fā)展中獲益和增加發(fā)展機會。亞洲開發(fā)銀行2004年的《河北省經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略研究》中，提出了“環(huán)京津貧困帶”的概念，在京津冀協(xié)同發(fā)展中，由于河北省是京津地區(qū)發(fā)展的廣闊腹地，長期以來環(huán)京津貧困帶承受著雙重抑制效應：生態(tài)惡化型抑制及保護壓力型抑制[1]，為保證京津地區(qū)的發(fā)展，河北省在產(chǎn)業(yè)選擇、資源開發(fā)方面受到限制。然而河北省環(huán)抱京津、旅游資源豐富，且河北省的貧困縣區(qū)與旅游資源富集縣區(qū)的資源吻合度高達80%，因此旅游扶貧成為了京津冀協(xié)同發(fā)展的選擇之一。本文通過對旅游扶貧背景下環(huán)京津貧困帶的旅游產(chǎn)業(yè)價值鏈進行分析，試圖回答環(huán)京津貧困帶在旅游產(chǎn)業(yè)價值鏈各環(huán)節(jié)的地域分布、價值流向、現(xiàn)有旅游資源及旅游市場環(huán)境情況下，如何通過產(chǎn)業(yè)鏈布局的調(diào)整緩解目前的旅游扶貧困境。
一、文獻綜述
價值鏈的概念是波特1985年首先提出的，認為每一個企業(yè)都是在設(shè)計、生產(chǎn)、營銷、交付和服務的過程中進行種種活動的集合體[2]。將這些活動整合，通過價值鏈的形式為公司帶來利潤并為顧客創(chuàng)造價值，這可以從微觀層面來解釋一個企業(yè)的關(guān)鍵競爭優(yōu)勢。隨著分工及專業(yè)化公司的出現(xiàn)，價值的創(chuàng)造不再局限于公司本身，可能是由位于不同地區(qū)、不同國家的不同公司創(chuàng)造，出現(xiàn)了宏觀價值鏈的概念[3] [4]，宏觀價值鏈包括全方位的增值活動，從產(chǎn)品或服務的構(gòu)思設(shè)計階段開始，到交付給最終消費者，以及回收處理的完整價值增值和實現(xiàn)過程[3] [5] [6]。如果把不同企業(yè)所處的產(chǎn)業(yè)流程連結(jié)起來，就是價值系統(tǒng)（value system），而產(chǎn)業(yè)鏈是產(chǎn)業(yè)價值系統(tǒng)的簡稱[7]。傳統(tǒng)的旅游產(chǎn)業(yè)鏈多從旅游者需求或旅游產(chǎn)品生產(chǎn)帶來的物質(zhì)流動予以定義，然而芮明杰認為產(chǎn)業(yè)鏈的本質(zhì)是以知識分工協(xié)作為基礎(chǔ)的功能網(wǎng)鏈，通過知識的分工和知識共享創(chuàng)造遞增報酬，為顧客創(chuàng)造價值[8]。在此基礎(chǔ)上，張朝枝以旅游世界的硬核“旅游體驗”為基礎(chǔ)，認為旅游產(chǎn)業(yè)鏈是以知識為關(guān)聯(lián)的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，具有模塊化的特征，技術(shù)的差異知識表象，實際上是圍繞體驗創(chuàng)造、生產(chǎn)與銷售、提升的知識分工，并以此為出發(fā)點，將旅游產(chǎn)業(yè)價值鏈劃分為旅游體驗產(chǎn)品設(shè)計、旅游體驗產(chǎn)品物質(zhì)環(huán)境營造、旅游體驗產(chǎn)品信息傳遞與銷售、旅游運輸服務、旅游體驗產(chǎn)品生產(chǎn)與消費、旅游體驗的二次消費、旅游體驗產(chǎn)品精加工、旅游體驗的物產(chǎn)消費服務、旅游體驗產(chǎn)業(yè)鏈整合服務（見圖1）。
如圖1所示，以旅游體驗為核心劃分的產(chǎn)業(yè)鏈中，各環(huán)節(jié)對旅游體驗產(chǎn)品賦予的價值各不相同，其分布成一條“微笑曲線”[9]。基于旅游體驗的產(chǎn)業(yè)價值鏈為分析環(huán)京津貧困帶的旅游扶貧提供了重要意義，讓貧困地區(qū)對其地域內(nèi)企業(yè)所屬的產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)有了認識，而縱軸所代表的附加價值隱藏的含義也是追求附加價值的最大化。據(jù)此，本文將以旅游產(chǎn)業(yè)價值鏈的“微笑曲線”為理論出發(fā)點，通過分析環(huán)京津貧困帶典型旅游扶貧案例，研究這一地域旅游產(chǎn)業(yè)價值鏈的分布特征，并進一步探討假設(shè)在游客數(shù)量不變的情況下，旅游扶貧地區(qū)如何通過產(chǎn)業(yè)價值鏈各環(huán)節(jié)不同的地理空間配置，使產(chǎn)業(yè)鏈上的價值更多地流向貧困地區(qū)。
二、研究案例及研究方法
（一）研究案例
環(huán)京津貧困帶位于河北省北部與京津接壤地區(qū)，由于冀北地區(qū)的貧困縣與京津存在較大發(fā)展落差，并與京津存在很強的資源環(huán)境和發(fā)展關(guān)系，河北省發(fā)展改革委員會（2004）劃定京津以北連片的張家口、承德兩市所屬全部縣區(qū)和保定的易縣、淶水、淶源共計24個縣（區(qū)）為環(huán)京津貧困帶（見圖2）。該區(qū)域生態(tài)環(huán)境敏感，適合人類開發(fā)利用的土地面積不足總面積的30%，經(jīng)濟發(fā)展水平落后[10]。而這些貧困縣環(huán)抱京津，為保障京津城市供水及免受風沙危害，它們的發(fā)展權(quán)利常常被限制，擁有較少的權(quán)益卻擔負較多的義務。由于緊鄰京津客源地，又是旅游資源豐富，旅游扶貧成為了環(huán)京津貧困帶的機遇和挑戰(zhàn)。本文研究案例的選擇基于既是重點貧困縣區(qū)同時又擁有比較豐富的旅游資源，因此第一輪從環(huán)京津貧困帶的24個縣（區(qū)）選出國務院扶貧辦2012年公布的國家扶貧開發(fā)工作重點縣①，第二輪從名單中選出河北省旅游局公布的全省旅游強縣，兩輪篩選之后確定研究案例為4個縣：張北縣、崇禮縣、豐寧縣和圍場縣②。
2012年，張北、崇禮兩縣所在的張家口市全年共接待國內(nèi)外游客2 118萬人次，旅游收入128億元人民幣，豐寧縣、圍場縣所在的承德市共接待境內(nèi)外游客2 010萬人次，全年旅游總收入162億元人民幣。作為兩個市僅有的4個旅游強縣，均出現(xiàn)在國務院扶貧辦當年公布的國家扶貧開發(fā)工作重點縣名單中，對這四個案例的研究能夠幫助我們深入研究環(huán)京津貧困帶旅游扶貧的制約因素。
（二）研究方法和過程
2014年7月至8月，筆者前往張北縣、崇禮縣、豐寧縣和圍場縣進行田野調(diào)查，獲取了大量一手和二手資料。一手資料主要來自結(jié)構(gòu)化訪談，受訪對象有縣旅游局副局長、規(guī)劃科科長、旅游景區(qū)管理人員、旅行社工作人員等，共16人。二手資料包括研究案例地歷年的國民經(jīng)濟與社會發(fā)展公報、專項報告和各種政府文件等。
三、旅游產(chǎn)業(yè)鏈分布發(fā)展情況
（一）產(chǎn)業(yè)鏈兩端高附加值的知識服務業(yè)環(huán)節(jié)對旅游目的地具有排他性
知識服務業(yè)是區(qū)域中心城市的產(chǎn)業(yè)核心，把專門化的人力資本、知識資本導入商品和服務的生產(chǎn)過程中，為區(qū)域發(fā)展提供強大的知識資本和人力資本支持[11]。對環(huán)京津貧困帶旅游產(chǎn)業(yè)鏈的調(diào)研也印證，產(chǎn)業(yè)鏈最左端的旅游體驗產(chǎn)品設(shè)計，如旅游規(guī)劃、旅游策劃設(shè)計等企業(yè)，以及產(chǎn)業(yè)鏈最右端的產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化整合型服務企業(yè)均沒有在調(diào)研的四個案例地發(fā)現(xiàn)，而這兩個環(huán)節(jié)的企業(yè)基本來自鄰近的北京和天津，如調(diào)研中的四個貧困縣在不同時期均做過當?shù)氐穆糜伟l(fā)展總體規(guī)劃，且均由北京的旅游規(guī)劃單位完成。
（二）隨著產(chǎn)業(yè)鏈基本環(huán)節(jié)向中心靠攏旅游目的地產(chǎn)業(yè)價值份額逐漸擴大
在圖1中，微笑曲線以生產(chǎn)與消費為中心點劃分，左邊為旅游體驗的基本環(huán)節(jié)，右邊為旅游體驗的提升環(huán)節(jié)③。在環(huán)境制造環(huán)節(jié)，除了招商引資建設(shè)的景區(qū)、酒店的建設(shè)施工由投資方內(nèi)部招標外，其余的景區(qū)建設(shè)、修繕都是景區(qū)自己負責，通過對四個貧困縣旅游局及景區(qū)負責人的訪談了解到施工建設(shè)企業(yè)基本來自當?shù)亍Ｂ糜沃薪榉窄h(huán)節(jié)對旅游目的地旅行社的依賴度增加，到四個縣的旅游團隊都是在客源地組團，由當?shù)芈眯猩绲亟印４送馍⒖驮谶@四個旅游目的地都存在對當?shù)芈眯猩绲膯雾椃招枨蟆５谡{(diào)研中也發(fā)現(xiàn)崇禮縣的旅游中介服務相對薄弱，2011年該縣才成立第一家旅行社，原因在于崇禮縣主要是以冰雪旅游項目為主，游客一般采用“自駕+滑雪場門票”的旅游模式，在一定程度上抑制了旅行社服務的發(fā)展空間。在旅游產(chǎn)業(yè)鏈的運輸環(huán)節(jié)上，調(diào)研的四個縣均沒有成立或組建當?shù)氐穆糜谓煌ㄟ\輸企業(yè)或日常旅游運營專線，原因在于旅游運輸與其他商品運輸不同，是把旅游者運送到旅游目的地，出于效率與便利，均是自駕或租用客源地的旅游運輸車輛，所以出行距離及出行模式導致運輸環(huán)節(jié)是環(huán)京津貧困帶旅游發(fā)展短板。
（三）隨著產(chǎn)業(yè)鏈提升環(huán)節(jié)向右端遞進，旅游目的地產(chǎn)業(yè)份額不斷縮小
以生產(chǎn)與消費環(huán)節(jié)為中心點，右側(cè)的旅游體驗提升環(huán)節(jié)包括旅游二次消費、精品化、物產(chǎn)化和現(xiàn)代化。在旅游二次消費環(huán)節(jié)，目前調(diào)研四個貧困縣的旅游商品以農(nóng)業(yè)產(chǎn)品為主，基本由當?shù)仄髽I(yè)生產(chǎn)。而一旦旅游商品的設(shè)計與生產(chǎn)工藝要求提高，這些貧困縣就不具備生產(chǎn)能力了，如崇禮縣開發(fā)了一系列旅游紀念品，主要為擺臺、掛飾、畫冊等，均由外地企業(yè)生產(chǎn)。旅游產(chǎn)品精加工環(huán)節(jié)，由于對產(chǎn)品策劃、投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要求較高，目前大部分地區(qū)在這塊領(lǐng)域尚未涉足，只有崇禮縣推出了“密苑云頂”山地養(yǎng)生項目，且由馬來西亞云頂集團、卓越集團投資建設(shè)。在旅游物產(chǎn)化環(huán)節(jié)，旅游地產(chǎn)開始在環(huán)京津貧困帶的旅游資源強縣嶄露頭角，豐寧縣大灘鎮(zhèn)旅游度假開發(fā)區(qū)的“愛馬社區(qū)”一期初步建成，崇禮縣也正在建設(shè)以酒店式公寓為主的旅游商貿(mào)新區(qū)，訪談中了解到張北縣也計劃建設(shè)樺皮嶺旅游地產(chǎn)項目。由于第二居所在國內(nèi)還是一種比較新的生活方式，產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)上的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)也處在探索發(fā)展期，如豐寧愛馬社區(qū)地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)拿出一半的房源做酒店托管，也體現(xiàn)出對環(huán)京津貧困帶在旅游地產(chǎn)發(fā)展初期企業(yè)對市場不確定性的擔憂。
（四）環(huán)京津貧困帶的傳統(tǒng)旅游產(chǎn)業(yè)位于價值鏈底端
如圖1在各環(huán)節(jié)中，知識與價值的高低緊密相連。產(chǎn)業(yè)價值更高的恰恰處于產(chǎn)業(yè)價值曲線的兩端，傳統(tǒng)的旅游業(yè)處于價值曲線的底端。用這個圖來觀察環(huán)京津貧困帶的旅游產(chǎn)業(yè)鏈分布，發(fā)現(xiàn)主要是為旅游者在旅游地提供吃、住、行、游、娛等服務的旅游企業(yè)群體，即處于價值鏈最底部的旅游體驗產(chǎn)品生產(chǎn)與消費。一方面，由于環(huán)京津貧困帶主要承接中心城市的周末近郊游憩，游程時間短且基本消費項目單一；另一方面受地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資金條件的限制，環(huán)京津貧困帶難以融入產(chǎn)業(yè)鏈兩端的高附加值環(huán)節(jié)，區(qū)位優(yōu)勢未能轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟優(yōu)勢，形成了環(huán)京津貧困帶的旅游扶貧困境。
四、環(huán)京津貧困帶旅游扶貧困境的形成原因
（一）極化效應明顯而擴散效應不足
極化空間是區(qū)域內(nèi)部一定類型經(jīng)濟的聚集分布狀態(tài)[12]。由于北京和天津兩個中心城市強大的集聚作用，促使周邊的生產(chǎn)要素向中心城市集聚，導致周邊地區(qū)發(fā)展的機會減少。極化將會導致效率與自由化平等之間的鴻溝。就京津冀地區(qū)來說，在人口、資金、政策、創(chuàng)新等方面，北京市的極化效應比較明顯，造成環(huán)京津貧困帶旅游產(chǎn)業(yè)高素質(zhì)人才流失，在知識、資本等生產(chǎn)要素上高度依賴中心城市。同時，北京的主導產(chǎn)業(yè)是高新產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)業(yè)性質(zhì)導致了中心城市對周邊地區(qū)的關(guān)聯(lián)度小、帶動能力有限，從而造成擴散效應不足。極化效應明顯而擴散效應不足是環(huán)京津貧困帶旅游扶貧困境形成的外在原因。
（二）生態(tài)區(qū)位制約地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展
生態(tài)區(qū)位是以生態(tài)學為指導，將生態(tài)學、地理學、經(jīng)濟學、系統(tǒng)學方法統(tǒng)一起來研究生態(tài)規(guī)劃的區(qū)位論，目的是對生態(tài)單元、經(jīng)濟要素和社會生活進行最佳生態(tài)利用，從而有效地規(guī)劃、組織和管理區(qū)域生態(tài)建設(shè)。在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中，河北省是京津地區(qū)發(fā)展的廣闊腹地，承擔著京津風沙治理、退牧還草、濕地保護、水源涵養(yǎng)等生態(tài)建設(shè)任務，環(huán)境保護要求高。環(huán)京津貧困帶生態(tài)環(huán)境脆弱，土壤風蝕沙化、水土流失情況嚴重，而這一地區(qū)位于北京、天津上風上水的位置，是中心城市的生態(tài)屏障。為了保證這些城市的水源及防治風沙，國家不斷提高對區(qū)域資源開發(fā)和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的限制。生態(tài)環(huán)境脆弱、產(chǎn)業(yè)選擇受限，制約了該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。環(huán)京津貧困帶在京津冀地區(qū)的發(fā)展中承擔了更多的生態(tài)責任而沒有得到相應的發(fā)展權(quán)利和補償。
（三）環(huán)京津貧困帶融入京津地區(qū)發(fā)展能力弱
環(huán)京津貧困帶經(jīng)濟發(fā)展水平低、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度低、區(qū)域經(jīng)濟依存度低。旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)營方式傳統(tǒng)，尚未形成區(qū)域性特色旅游品牌，京津旅游市場開拓不夠，旅游基礎(chǔ)設(shè)施水平和服務能力不高，旅游產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對較差，面向都市人群的休閑旅游發(fā)展滯后，雖然緊鄰京津，區(qū)域內(nèi)土地、勞動力成本相對較低，但未能將區(qū)位優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟優(yōu)勢。環(huán)京津貧困帶融入京津地區(qū)發(fā)展能力弱，這是環(huán)京津貧困帶旅游扶貧困境形成的內(nèi)在原因。
五、環(huán)京津貧困帶產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展思路
（一）實現(xiàn)京津冀區(qū)域旅游整體效益的補償創(chuàng)新機制
根據(jù)“卡爾多改進”理論，區(qū)域合作發(fā)展的目標是實現(xiàn)區(qū)域整體正收益，即實現(xiàn)總財富最大化標準，區(qū)域合作的重要條件是區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)地區(qū)間的收益補償，即用區(qū)域整體收益補償一部分可能在改進中受損的群體。
由于京津冀地區(qū)區(qū)域內(nèi)政府部門的行政能力、資源條件、經(jīng)濟發(fā)展水平等存在著明顯的不平衡，勢必造成利益分配上的不平衡。尤其是河北省在區(qū)域發(fā)展中處于明顯的弱勢，長期處于利益受損狀態(tài)，卻未能得到京津地區(qū)的合理補償，導致多方面發(fā)展包括旅游業(yè)發(fā)展一直明顯滯后于京津，地區(qū)發(fā)展的不平衡又將成為區(qū)域合作的阻力。區(qū)域效益補償機制的缺失將導致區(qū)域旅游合作難以有效實現(xiàn)的負面循環(huán)。因此，在京津冀地區(qū)建立三方認同的區(qū)域旅游整體效益補償機制是必須和重要的。
在補償機制方面可以借鑒歐盟旅游一體化的經(jīng)驗，即通過成立區(qū)域旅游合作公用基金來進行利益補償。在合作中成立公共基金，對于因為區(qū)域旅游合作而利益受損的組織、地區(qū)，可使用公共基金對其進行補償，使其不要因為暫時的利益損失而放棄區(qū)域旅游合作，這樣有利于區(qū)域旅游合作的長遠發(fā)展。公用基金也可以用來獎勵積極參與合作、依照規(guī)劃要求發(fā)展的地區(qū)，可以起到激勵的作用。在京津冀區(qū)域旅游合作的初期，由于河北省的旅游發(fā)展比較滯后和緩慢，公用基金將主要用于補償河北省的旅游發(fā)展；而隨著河北省旅游業(yè)發(fā)展?jié)u好、收益增多，也可用于補償京津地區(qū)為區(qū)域整體發(fā)展而受的損失。
（二）構(gòu)建電子商務平臺，提高價值鏈效率
在傳統(tǒng)旅游產(chǎn)業(yè)鏈中，大型旅游中間商利用其銷售渠道、采購優(yōu)勢、信息不對稱性控制，使得大部分利潤被旅游中間商獲取而旅游目的地卻沒有得到多少好處。信息技術(shù)的普及可以彌補旅游目的地的這一劣勢。通過應用電子商務打破了旅游產(chǎn)業(yè)鏈各成員之間固定的合作模式，產(chǎn)業(yè)鏈各企業(yè)之間不再延續(xù)傳統(tǒng)上下游合作關(guān)系，可以跨環(huán)節(jié)聯(lián)系、交叉聯(lián)系，如旅游供應商不僅可以與多個旅游批發(fā)商協(xié)作，還可以越過批發(fā)商和零售商，直接向旅游者銷售，從而提高價值鏈的效率。
（三）強化政府主導，推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移
調(diào)研發(fā)現(xiàn)隨著對技術(shù)、資本要求越來越高，旅游目的地產(chǎn)業(yè)參與份額不斷縮小。由于貧困地區(qū)發(fā)展資金缺乏，當?shù)卣话阃ㄟ^招商引資，引入外來資本發(fā)展本地旅游產(chǎn)業(yè)，然而旅游業(yè)對地方發(fā)展既有乘數(shù)效應，也存在漏損現(xiàn)象，并且貧困地區(qū)更易漏損。外來資本的介入會導致貧困人口受益機會減少。因此，要發(fā)揮當?shù)卣牡闹鲗ё饔茫ㄟ^政府的政策及資金支持，扶持旅游產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)上更多企業(yè)在當?shù)匕l(fā)展，使產(chǎn)業(yè)鏈上的價值更多地流向貧困地區(qū)，幫助環(huán)京津貧困帶克服后發(fā)劣勢，形成有利于貧困地區(qū)發(fā)展的旅游產(chǎn)業(yè)鏈分布。
注釋：
①見國務院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組辦公室2012年的《國家扶貧開發(fā)工作重點縣名單》：http：//cpad.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/FPB/fpyw/201203/175445.html.
一、現(xiàn)在存在問題及其原因
存在的問題：一是到村項目中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展類項目所占比重也不高。二是在到戶項目及措施中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展類項目所占比重偏低，其中帶動作用突出的加工業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)所占比重很低；總體上，產(chǎn)業(yè)扶貧項目安排不少，貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。深入分析原因，主要有以下幾個方面：
(一)沒有認識到產(chǎn)業(yè)扶貧是脫貧增收的重要抓手。沒有認識到產(chǎn)業(yè)扶貧是貧困戶增收脫貧的基礎(chǔ)性、根本性、長效性的舉措，在實施其他脫貧路徑時，忽略了產(chǎn)業(yè)扶貧。
(二)對產(chǎn)業(yè)扶貧工作存在畏難情緒。認為產(chǎn)業(yè)扶貧難度大、見效慢，存在急功近利思想，在工作推動、政策支持、資金安排等方面用力不夠。
(三)沒有利用好主體的帶動作用。沒有出臺鼓勵、引導、支持主體帶動貧困戶的政策，主體帶動的意愿不強、積極性不高；雖然對帶動主體投入較多，但是沒有選好帶動模式、沒有建好利益聯(lián)結(jié)機制，帶動效果較差。
二、整改目標任務
根據(jù)我市糧、棉、油、果、茶葉等產(chǎn)業(yè)特點，推進特色種養(yǎng)業(yè)扶貧、光伏扶貧、鄉(xiāng)村旅游扶貧、商貿(mào)流通扶貧、資產(chǎn)收益扶貧，力爭產(chǎn)業(yè)項目、支持資金、主體帶動、干部幫扶等覆蓋所有建檔立卡貧困村、貧困戶，力爭所有貧困村、貧困戶至少發(fā)展一項產(chǎn)業(yè)或者參與發(fā)展一項產(chǎn)業(yè)，為村出列、人脫貧提供穩(wěn)定、持續(xù)、有力的基礎(chǔ)支撐。
三、主要整改措施
(一)精準選擇脫貧產(chǎn)業(yè)。精準掌握貧困村、貧困戶的資源、勞力、技能等產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件，逐村逐戶指導選擇具有穩(wěn)定性、長期性、持續(xù)性的產(chǎn)業(yè)。支持有條件、有能力、有意愿的貧困戶發(fā)展特色種養(yǎng)、休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游、商貿(mào)流通、農(nóng)產(chǎn)品加工、手工業(yè)等產(chǎn)業(yè)。對無勞動力、無資源、無穩(wěn)定收入來源的“三無”貧困戶，以及無集體經(jīng)濟收入或集體經(jīng)濟薄弱、資源缺乏的貧困村，支持安排光伏扶貧工程項目，大力發(fā)展光伏發(fā)電等能穩(wěn)定增收的產(chǎn)業(yè)。實施資產(chǎn)收益扶貧，推進資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東“三變”改革試點，支持貧困村、貧困戶依托新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，以土地、山場、水面、設(shè)施、設(shè)備、幫扶資金等入股、托管的方式，或者以務工、就業(yè)等方式參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
(二)加大政策支持力度。全面落實產(chǎn)業(yè)扶貧相關(guān)政策。完善扶貧小額信貸政策，對于有發(fā)展意愿、貸款意愿、還款能力或還款措施的貧困戶，金融機構(gòu)應給予貸款。大力推廣戶貸企用、分貸統(tǒng)還等模式，幫助貧困戶通過土地、山場等資源和資金參股新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體或其他經(jīng)營主體，讓貧困群眾得到更多收益。鼓勵和支持貸款貧困戶購買貸款人意外傷害保險、保證保險等保險，分散貸款風險。對購買扶貧小額貸款保險的貧困戶，財政可適當安排保費補貼。支持貧困戶在發(fā)展種養(yǎng)業(yè)時參加政策性農(nóng)業(yè)保險，貧困戶承擔的保費可從扶貧資金中支出。貧困地區(qū)新增建設(shè)用地計劃指標優(yōu)先保障貧困村、貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)設(shè)施、附屬設(shè)施和配套設(shè)施的用地按照設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理。
(三)增加項目資金投入。要加大產(chǎn)業(yè)扶貧投入力度，項目資金要早安排、早下達、早實施。到縣財政專項扶貧資金、統(tǒng)籌整合使用的財政涉農(nóng)資金要加大對產(chǎn)業(yè)扶貧投入力度，重點支持貧困村、貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)，扶貧小額信貸資金全部用于產(chǎn)業(yè)扶貧。鼓勵社會資本通過眾籌、慈善等方式參與產(chǎn)業(yè)扶貧。
前言
精準扶貧是我國現(xiàn)階段扶貧攻堅工作實施的一項方略和堅持的理念。公共圖書館作為公共文化服務機構(gòu)，具有參與精準扶貧的職責和社會責任。公共圖書館有自身的特色文化和資源，能夠在精準扶貧工作中利用自身優(yōu)勢，因地制宜地、創(chuàng)造性地為貧困人員服務，改變他們落后的生產(chǎn)和生活經(jīng)驗，并幫助他們獲得生存和發(fā)展所需要的知識和技能。
一、公共圖書館開展精準扶貧具有自身的優(yōu)勢
1.政策優(yōu)勢
公共圖書館是由國家中央或地方政府管理、資助和支持的公益性文化事業(yè)單位，是開展公共文化服務的重要場所，是保障人民群眾基本文化權(quán)益的重要陣地；同時，公共圖書館實行免費開放政策，免費為社會公眾提供服務。換句話說就是，一，公共圖書館是全民的圖書館，即，全體國民都有權(quán)力享受圖書館提供的服務；二，公共圖書館的服務是免費的，即全體國民無論貧窮或富有都可以得到公共圖書館的無償服務。公共圖書館的公益性單位性質(zhì)和實行的免費開放政策保障了其參與精準扶貧的公益性、無償性、純粹性、可長期持續(xù)性和穩(wěn)定性。
2.資源優(yōu)勢
公共圖書館擁有豐富的資源，既可以按實體與虛擬形態(tài)，分為圖書館實體資源和網(wǎng)上數(shù)字資源，即館藏的各類圖書、報紙、雜志、圖片等資源和專供網(wǎng)上閱讀查詢的諸如聯(lián)機光盤數(shù)據(jù)資源（主要是電子讀物）、聯(lián)機公共查詢目錄、Internet網(wǎng)上信息等資源；又可能按語言種類分為中文類、英文類、法文類、韓文類等資源；還可以將其分為顯性資源與隱性資源，即可以聽到、聞到、看到、觸摸到的資源都是顯性資源，而蘊藏在公共圖書館運營服務過程中不易被察覺和發(fā)現(xiàn)的資源則為隱性資源，如公共圖書館寧靜幽雅的內(nèi)部環(huán)境、各個角落讀者專心閱讀所形成的學習氛圍等都是隱性資源，這些資源可以形成一股無形的力量激發(fā)讀者們強烈的求知欲望。此外，公共圖書館擁有豐富的地方文獻資源。這些地方文獻資源如能加以有效開發(fā)利用，對于發(fā)展貧困地區(qū)特色旅游、特色農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)、特色文化產(chǎn)業(yè)等將大有裨益。
3.平臺優(yōu)勢
隨著全國文化信息資源共享工程、全社會公共文化服務體系建設(shè)等重大活動的不斷深入開展，作為參與主體之一的公共圖書館的服務觸角已深深扎入農(nóng)村。無論是農(nóng)村書屋、村鎮(zhèn)圖書館建設(shè)，還是文化活動中心建設(shè)等都能看到公共圖書館的影子。公共圖書館文化扶貧網(wǎng)絡已經(jīng)遍布農(nóng)村，這為扶貧開發(fā)工作搭配建了平臺，疏通了道路，保障文化資源的共享與流通的通暢。
4.人員優(yōu)勢
公共圖書館擔負著社會教育職能，開展社會教育是公共圖書館義不容辭的責任。因此，長期以來，伴隨著圖書館事業(yè)的不斷發(fā)展，公共圖書館已經(jīng)培養(yǎng)出了一批接近地氣、業(yè)務能力精湛、受廣大民眾歡迎和喜愛的教育隊伍。這批隊伍不少人曾從事過教育職業(yè)，有豐富的教學經(jīng)驗。其他人也在不斷地參與教育實踐活動中，成長壯大起來。他們能獨立開展多各種類型的勞動知識和勞動技能培訓，能熟練地進行閱讀引導，能有針對性地開展圖書推薦活動等。將這些人帶入精準扶貧隊伍中無疑會使整個隊伍更具活力，更有效能。
二、公共圖書館開展的精準扶貧
1.開展以弘揚社會主義核心價值觀為主的文化宣傳教育活動
“要富口袋，先富腦袋”這是扶貧過程的深切體會。要富腦袋，就必須接受教育，獲得知識。公共圖書館的特色文化扶貧工作，把教育做在了前面，尊重貧困地區(qū)和貧困人員的現(xiàn)實需要，開展針對性的文化宣傳教育工作。但公共圖書館的文化宣傳教育與一般機構(gòu)的文化宣傳教育不同，它弘揚的是社會主義核心價值觀，即富強、民主、文明、和諧、自由、平等、公正、法治、愛國、敬業(yè)、誠信、友善。堅持育人為本、德育為先，幫助他們樹立正確的人生觀和價值觀。
2.開展以精準配書為內(nèi)容的送書下鄉(xiāng)活動
公共圖書館的圖書大部分通俗易懂，且種類繁多。有很多跟農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相關(guān)的實用技術(shù)圖書如：科學種田技術(shù)、畜牧水產(chǎn)養(yǎng)殖技術(shù)、林果栽培及保鮮加工技術(shù)、病蟲害防治技術(shù)等；有很多扶貧類圖書如：《擺脫貧困》、《反貧困行動》、《窮人經(jīng)濟學》等；還有很多跟休閑娛樂、養(yǎng)生保健等有關(guān)的圖書。公共圖書館能夠利用自身的館藏資源和平臺優(yōu)勢，根據(jù)貧困地區(qū)民眾的需求，定期開展圖書更換、新書配送等精準送書下鄉(xiāng)活動。
3.開展勞動技能精準培訓
每種勞動技能都有特定的受眾，并不是每個人都適合做全能型人才，對于貧困地區(qū)的民眾來說，擁有一技之長完全足以。因此，公共圖書館作為施教者，必須因人而異、因材施教公，根據(jù)貧困地區(qū)民眾的不同需求努力做到精準施教。例如：共圖書館可以根據(jù)貧困地區(qū)發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實需求，邀請農(nóng)業(yè)技術(shù)專家對貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)科技能手、致富帶頭人等人員進行農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)培訓，由點帶面，讓一部分人先富起來，先富帶動后富，最終實現(xiàn)共同富裕；也可以根據(jù)貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移勞動力的現(xiàn)實需求，開展諸如：計算機技能培訓、家政服務技能培訓、安全保衛(wèi)培訓、消防知識培訓等。
4.開展以先進農(nóng)業(yè)技術(shù)為主題的精準科普活動
先進農(nóng)業(yè)技術(shù)的種類很多，例如可分為：先進的育種技術(shù)（雜交、太空育種等等）、先進的免耕直播技術(shù)、先進的養(yǎng)殖技術(shù)、先進的灌溉技術(shù)（滴灌、噴灌、大田膜下滴灌等等）、先進的農(nóng)業(yè)機械技術(shù)、先進的溫室暖棚技術(shù)等。公共圖書館可以根據(jù)貧困地區(qū)的現(xiàn)實需要先征集優(yōu)秀先進農(nóng)業(yè)技術(shù)成功案例，再在公共圖書館的科普活動中加以組織策劃，結(jié)合貧困地區(qū)的實際情況再有針對性地向貧困地區(qū)進行宣傳推廣。
5.開展面向基層、走向基層的精準扶貧公益巡講
開展面向基層、走向基層的扶貧公益巡講是公共圖書館公益講壇活動直面貧困地區(qū)、深入貧困民眾的具體體現(xiàn)。常言道，三百六十行，行行出狀元。邀請這些技術(shù)能手、成功人士隨同公共圖書館的巡講員一起走進貧困地區(qū)開展扶貧公益巡講。當然，這里需要注意語言、民風民俗及受眾文化水平的匹配問題。但是，把脫貧致富的意志、把積極向上的人生理念、把自立更生和自主創(chuàng)業(yè)的精神灌輸給貧困地區(qū)的民眾，改變他們現(xiàn)有的人窮志短的精神面貌，樹立脫貧致富新觀念是非常有必要的。
6.開展組織參觀先進農(nóng)業(yè)科技園區(qū)的精準扶貧活動
公共圖書館可以利用與農(nóng)、林、畜牧業(yè)、科技等友好合作部門一同策劃和組織貧困地區(qū)民眾參觀先進農(nóng)業(yè)科技園區(qū)的活動，讓貧困地區(qū)民眾能走出去，豐富他們的知識，開拓他們的視野，并學習一些先進農(nóng)業(yè)技術(shù)，為將來脫貧致富找路子。沒有做不到，只有想不到，打開思路，找對方向，致富之路離他們就不遠了。
7.開展利用地方文獻服務特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的精準扶貧活動
一方水土養(yǎng)一方人，一方山水有一方風情。貧困地區(qū)也有自己的風土人情，如：當?shù)仫L味飲食、婚慶習俗、特色歌舞表演、傳統(tǒng)手工藝等。這些都是貧困地區(qū)的重要資源，將這些資源加以開發(fā)利用，對推動當?shù)靥厣r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是非常有幫助的。如將民俗文化與鄉(xiāng)村旅游融合發(fā)展，在鄉(xiāng)村旅游日益升溫的今天，極有可能打造出一個集自然景觀、民俗風情為一體的文化旅游品牌。公共圖書館擁有豐富的地方文獻資源。這些記錄著當?shù)貧v史、地理、政治、經(jīng)濟、軍事、文化、風俗、特產(chǎn)、人物、名勝古跡等內(nèi)容的地方文獻，是了解與研究地方狀況的重要文獻依據(jù)。公共圖書館開展地文文獻服務，并與貧困地區(qū)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，必將起到事半功倍的效果，進而加快當?shù)孛癖娒撠氈赂坏牟椒ァ?/p>
8.開展互聯(lián)網(wǎng)+精準扶貧活動
公共圖書館擁有強大的網(wǎng)絡平臺優(yōu)勢。在互聯(lián)網(wǎng)已普及的今天，開展精準扶貧也需要借助互聯(lián)網(wǎng)。因信息不對稱導致貧困地區(qū)家產(chǎn)品滯銷或產(chǎn)銷不對路等情況比比皆是，這不僅給貧困地區(qū)民眾帶來經(jīng)濟損失，而且還會打消他們開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。公共圖書館開展互聯(lián)網(wǎng)+精準扶貧活動，在本館網(wǎng)頁或微服務平臺開辟精準扶貧專欄，定期進行農(nóng)業(yè)類圖書推薦、上傳優(yōu)秀農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)優(yōu)秀案例音像視頻、更新農(nóng)產(chǎn)品供應信息等為拓寬貧困地區(qū)民眾獲取知識拓寬渠道，也為社會大眾參與精準扶貧提供平臺。
9.開展幫助貧困地區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移的精準扶貧活動
當貧困地區(qū)有勞動力轉(zhuǎn)移需求時，公共圖書館開展幫助貧困地區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移的精準扶貧活動是非常有必要的。公共圖書館除了開展相應的勞動技能培訓之外，對于適合在工勤類崗位工作的人員，如有空缺，公共圖書館可以優(yōu)先接收，也可以通過服務平臺向其他單位或部門推薦，等。此外，還應協(xié)助遇到困難人員做好相關(guān)的維權(quán)服務工作，保障他們的合法權(quán)益。
三、對公共圖書館開展精準扶貧的思考
1.公共圖書館開展精準扶貧要先準確了解貧困地區(qū)民眾的真實需要
公共圖書館的精準扶貧工作側(cè)重于文化扶貧，不能直接給貧困地區(qū)民眾帶來太多經(jīng)濟效益，因此貧困地區(qū)地民眾的配合度不一定會很高，一時新鮮之后，他們就開始習慣、麻木，甚至出現(xiàn)情緒抵制的情況。因此，公共圖書館參與精準扶貧時，不能受這些不利情緒的影響，一定要堅定信念，經(jīng)常走村串戶，多跟民眾交流，將民眾的具體困難和現(xiàn)實需要了解準確，再適時的開展相關(guān)工作。
2.公共圖書館開展精準扶貧要以貧困地區(qū)民眾能接納的方式進行
公共圖書館本身有豐富的資源優(yōu)勢，能開展的活動形式多種多樣，但到了貧困地區(qū)還是要注意工作方式和方法。如果書他們不愿意看書，或文盲半文盲不識字，那就播電影、播錄像；如果覺得影視錄像太抽象，那就拉到田間地頭開展現(xiàn)場參觀、現(xiàn)場操作示范活動；如果怕他們回去又忘記，那就隨時帶著錄像機，把他們參與的細節(jié)都錄下來，重復回放，定能加深記憶。總之，方法很重要，合適的才是最好的。
3.公共圖書館開展精準扶貧要有耐心
三天打魚兩天曬網(wǎng)就想做好精準扶貧工作是不可能的。公共圖書館開展精準扶貧必須要保持工作的持續(xù)性。精準扶貧是慢工出細活的過程。既要了解精準扶貧工作指標，又要動態(tài)地了解貧困地區(qū)民眾生產(chǎn)、生活及脫貧情況，及時撐最新信息，更新相關(guān)信息并依據(jù)新形勢開展新工作。因此必須要細心，有耐心，才能持續(xù)做好精準扶貧工作。
“互聯(lián)網(wǎng)+政務”服務更親民
每天早上7時，蘭州市七里河區(qū)建蘭路街道的網(wǎng)格巡查員張強準時出門，開始一天的工作。
一部手機是他工作的“法寶”，哪里有垃圾，哪里有群眾糾紛，張強打開手機上的“三維數(shù)字社會管理系統(tǒng)”，通過上傳實時圖片、事件內(nèi)容、具體地址等詳情信息，及時將情況反映給相關(guān)部門。按照事件緊急程度類型，由市、區(qū)、街道三維數(shù)字管理中心專員進行層層審核、上報、處理，在發(fā)現(xiàn)問題最短時間內(nèi)將具體情況傳輸給相關(guān)部門，并得到迅速處理。
這種工作模式就是“互聯(lián)網(wǎng)+政務”實踐的成功案例之一。而更深層次的融合正在全省大面積鋪開，其核心就在于能夠讓政府信息和民眾實現(xiàn)溝通，讓政府辦公和公眾辦得無處不在，并通過各種形式實現(xiàn)政府信息和民眾信息之間的無縫鏈接，真正做到“權(quán)為民所謀、情為民所系、利為民所用”的價值歸宿。
目前，甘肅政務服務網(wǎng)項目已經(jīng)完成了全省102個站點的建設(shè)，實現(xiàn)了省、市、縣三級部門在網(wǎng)上權(quán)責、專項資金管理、扶貧3張清單，全省各級政府部門便民服務事項的上網(wǎng)全部完成，便于群眾網(wǎng)上查詢。同時，完成了政務服務網(wǎng)、省政府政務大廳網(wǎng)上審批系統(tǒng)和電子監(jiān)察系統(tǒng)的對接，實行了“網(wǎng)上行權(quán)”工作，實現(xiàn)了全省各級政府工作人員、社會公眾、企業(yè)法人網(wǎng)絡身份統(tǒng)一管理。
“互聯(lián)網(wǎng)+”助力精準扶貧
家住天水市秦州區(qū)大鄉(xiāng)門上街村村委會二組的王建軍怎么也不會想到，他的貧困信息會詳實地出現(xiàn)在甘肅省精準扶貧大數(shù)據(jù)管理平臺上：家庭成員――三人，致貧原因――缺技術(shù)，扶持方式――生產(chǎn)和就業(yè)……只要在數(shù)據(jù)平臺上用鼠標輕輕一點，王建軍的扶貧資料一目了然，除了他，全省6220個貧困村、101萬戶貧困戶、417萬貧困人口的區(qū)域分布、貧困原因、脫貧需求等信息都保存在這個大數(shù)據(jù)管理平臺上。
甘肅省精準扶貧大數(shù)據(jù)管理平臺是省委、省政府為了貫徹落實中央精準扶貧工作的一個創(chuàng)新舉措，是全國第一個精準扶貧大數(shù)據(jù)管理平臺，也是國務院扶貧辦確定的試點。其建設(shè)按照“六個精準”的總體要求，緊盯“1+17”精準扶貧方案的具體落實，利用云計算、大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，建成五級互聯(lián)互通的扶貧網(wǎng)絡和大數(shù)據(jù)平臺，全方位全過程監(jiān)管幫扶情況和幫扶成效。
通過該平臺，可有效記錄貧困戶家庭與公安、民政等部門的基本信息核對一致，防止非貧困戶納入扶持。平?jīng)鍪徐o寧縣雙硯鄉(xiāng)團莊村村民蘇轉(zhuǎn)軍，兩年前由于車禍喪失勞動力，全家人生活陷入困頓。2015年8月中旬，蘇轉(zhuǎn)軍被納入精準扶貧大數(shù)據(jù)平臺，9月拿到了5萬元精準扶貧專項貸款。通過分析管理，平臺可確保扶貧政策的針對性、配套化和時效性，使貧困戶得到精準扶持。
更為特別的是，按照縣、村、戶三個層面，對“1+17”精準扶貧方案中道路、水利、住房等各項精準扶貧政策，甘肅省精準扶貧大數(shù)據(jù)管理平臺設(shè)計了專門的統(tǒng)計模塊和預警功能，能及時反映各部門工作進展、資金落實和工作成效等情況，對地區(qū)間、部門間工作進展水平進行綜合比對和排名，督促各地各部門加大工作力度，落實各項扶貧舉措。2015年三季度大數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)采集后措施預警率（預警戶數(shù)/貧困戶數(shù)）為38.6%，通過預警功能的提示，經(jīng)過各相關(guān)時限和部門一個月的努力后，措施預警率下降為6.77%。
“互聯(lián)網(wǎng)+”實現(xiàn)智慧城市
網(wǎng)上訂餐、網(wǎng)上購票、網(wǎng)上購物、網(wǎng)上繳費……“互聯(lián)網(wǎng)+”的大潮呼嘯而來，推動著一個個產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)化，智慧城市使一個個產(chǎn)業(yè)與政府和民生有機融合。
根據(jù)《實施方案》，甘肅省將按照兩步走的總體發(fā)展目標，積極推進創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、協(xié)同制造、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、智慧能源、益民服務、現(xiàn)代物流、電子商務、普惠金融、便捷交通、文化旅游、智慧環(huán)保和精準扶貧等12個領(lǐng)域的“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃。行動計劃的重點任務分3個階段組織實施：
2016年至2017年為夯實基礎(chǔ)階段，重點做好頂層設(shè)計，加快互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力完善基礎(chǔ)支撐條件，積極開展示范試點應用，在網(wǎng)上政務服務、電子商務、精準扶貧、互聯(lián)網(wǎng)金融、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、社會管理等重點領(lǐng)域取得突破性進展，奠定行動計劃深入實施的基礎(chǔ)。
2018年至2020年為重點突破階段，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中的支撐平臺作用，加快重點應用推廣工程建設(shè)，推進互聯(lián)網(wǎng)在先進制造、現(xiàn)代物流、文化旅游、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等優(yōu)勢行業(yè)的廣泛應用，加大新興業(yè)態(tài)培育力度，為全面發(fā)展創(chuàng)造條件。
20世紀80年代以來，貧困問題這個世界性的研究議題開始受到業(yè)界的關(guān)注，世界各國特別是發(fā)展中國家開始了旅游在消除貧困問題上的研究和實踐。中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，貧困問題突出。經(jīng)過改革開放，我國經(jīng)濟發(fā)展突飛猛進，旅游扶貧成為解決貧困地區(qū)脫貧致富、促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的有力抓手。
一、旅游扶貧的內(nèi)涵
英國國際發(fā)展局（DFID）在1999年一份報告中提出了“扶貧旅游”（PPT，Pro-Poor-Tourism）一詞，即有利于貧困人口發(fā)展的旅游。作為發(fā)展旅游的一種途徑，它不僅強調(diào)要讓貧困人口不僅獲得經(jīng)濟利益，更要使其獲得社會及文化方面的發(fā)展機會。
我國對于旅游扶貧定義說法不一。自1991年貴州省提出“旅游扶貧”口號后，眾多專家學者紛紛給出了自己的見解。吳忠軍（1996）提出旅游扶貧就是借助于貧困地區(qū)豐富的旅游資源開辦經(jīng)濟實體，使得貧困地區(qū)脫貧致富;李并成（2002）指出，扶貧旅游要對貧困地區(qū)的旅游資源進行保護性開發(fā)和利用，大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)，從而改善自身發(fā)展及投資環(huán)境，達到脫貧致富的最終目的;郭清霞（2003）指出，旅游扶貧要以貧困地區(qū)特有的旅游資源條件為基礎(chǔ)，以市場導向，政府和社會資本大力扶持引導旅游業(yè)經(jīng)濟走上可持續(xù)發(fā)展道路的良性循環(huán);隆學文、馬禮（2004）認為，旅游扶貧作為一種全新的扶貧模式，通過當?shù)氐馁Y源優(yōu)勢發(fā)展扶貧旅游，有利于帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，進而脫貧致富，而且認為這是貧困地區(qū)完成經(jīng)濟流程轉(zhuǎn)變的路徑選擇之一。
綜上，旅游扶貧是在擁有豐富旅游資源的貧困地區(qū)，通過新辦經(jīng)濟實體，大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，使得旅游業(yè)形成支柱產(chǎn)業(yè)，從而帶動地區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)貧困地區(qū)脫貧致富，促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。
二、國內(nèi)外旅游扶貧發(fā)展研究現(xiàn)狀
國外扶旅游扶貧理論研究較國內(nèi)更加成熟。國外扶貧旅游理論的發(fā)展受到自由主義（或新自由主義）、批判階段、可替展和后結(jié)構(gòu)主義等理論的影響，并不斷得到演化，并以此更好地推動了旅游扶貧的具體實踐。其次，國外旅游扶貧的研究內(nèi)容涵蓋了自然旅游、遺產(chǎn)旅游、農(nóng)業(yè)旅游、住宿業(yè)及社區(qū)旅游等扶貧內(nèi)容，這些扶貧方式都與研究區(qū)域的資源類別和文化相關(guān)。甚至包括國際發(fā)展組織、非政府組織及政府和企業(yè)在內(nèi)的旅游扶貧專題研究，這些都不同程度地促進了當?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展。此外，在研究區(qū)域和方法上，國外旅游扶貧主要集中于非洲、南美洲和亞洲等發(fā)展中國家或地區(qū)，但也不乏一些發(fā)達國家;經(jīng)濟學、管理學和地理學等諸多研究方法蘊含其中，旅游扶貧量化研究成行，形成了大量數(shù)量化、體系化和規(guī)范化的理論研究成果。
中國旅游扶貧研究興起于20世紀80年代中后期，大致經(jīng)歷了旅游扶貧研究起步階段（1987-1996年）、初步發(fā)展階段（1997-2001年）和快速發(fā)展階段（2002-2007年），1987年發(fā)表的《湖南省大庸市廣開門路促進民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展》成為當時最早涉及研究旅游扶貧問題的學術(shù)論文。中國旅游扶貧研究重點重要在以下幾個方面：政府、社區(qū)、貧困人口在旅游扶貧中的作用研究;旅游扶貧戰(zhàn)略和模式研究;旅游扶貧效應研究;旅游扶貧存在的問題與對策研究等。其次，中國旅游扶貧研究區(qū)域主要針對中國經(jīng)濟發(fā)展相對落后的中西部山區(qū)，如云南、廣西、湖北、貴州及甘肅等人口大省，民族地區(qū)的旅游扶貧和可持續(xù)發(fā)展成為當前專家學者研究的熱點議題;研究方法上大多采用定性研究，也有運用數(shù)理統(tǒng)計和計量經(jīng)濟模型等方法進行的量化研究。與國外相比，中國在旅游扶貧專題研究方面稍顯不足。
三、中國旅游扶貧發(fā)展研究趨勢
（一）著眼于微觀層次研究，聚焦旅游扶貧核心
貧困地區(qū)人口作為旅游扶貧體系當中的重要一環(huán)，仍然是旅游扶貧研究的重點。從微觀視角入手，把握旅游扶貧的核心，有助于在進行旅游扶貧研究的過程中，兼顧旅游扶貧戰(zhàn)略、旅游扶貧發(fā)展模式對貧困人口經(jīng)濟利益和發(fā)展機會的影響，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和相關(guān)者利益，使得旅游扶貧真正發(fā)揮脫貧致富的作用，造福貧困地區(qū)。
（二）研究方法創(chuàng)新
定性研究與定量研究相結(jié)合，通過對旅游扶貧體系涉及到的經(jīng)濟、社會和環(huán)境等環(huán)節(jié)所產(chǎn)生的影響進行定性和定量分析，加之實證研究，有助于理清各個要素的相互關(guān)系，找出中國旅游扶貧的癥結(jié)，進而探尋適合區(qū)域貧困人口脫貧致富的可行發(fā)展模式和利益保障機制。同時，引用地理學、經(jīng)濟學和社會學等更多新穎的研究方法參與到旅游扶貧研究中，運用反貧困理論和博弈論等新的理論，著力解決貧困地區(qū)旅游扶貧發(fā)展過程中存在的問題，創(chuàng)新更多體系化和規(guī)范化的理論研究成果。
（三）旅游扶貧專題研究加強
未來，隨著旅游扶貧理論和實證研究的不斷加強，城市貧困問題、旅游扶貧效應、消除扶貧與旅游發(fā)展的互動機制、旅游扶貧相關(guān)利益主體研究、貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展等內(nèi)容將越來越受到國內(nèi)外專家學者的關(guān)注，成為今后旅游扶貧研究的重點。這些相關(guān)專題研究將為今后旅游扶貧進一步發(fā)展奠定基礎(chǔ)，也將為中國旅游扶貧模式和具體實踐提供指南。
1.社會消費品零售總額：1-10月份，社會消費品零售總額累計完成222.3億元，同比增長10.1%，完成年度目標任務的81.7%。預計2019年我市全年社會消費品零售總額同比增長能夠達到預期目標（增長9.5%）。
2.外貿(mào)進出口總額：1-8月份，進出口總額完成22457萬元人民幣，占目標35093萬元的64%。因近期海關(guān)部門未能提供外貿(mào)進出口數(shù)據(jù)，導致我市外貿(mào)企業(yè)詳細數(shù)據(jù)暫無法更新，目前，上級商務部門正在協(xié)調(diào)該項工作。
二、工作開展情況
1.進一步完善市場監(jiān)測運行機制。加強對生活必需品、重點流通監(jiān)測企業(yè)的溝通聯(lián)系，要求企業(yè)嚴格落實節(jié)假日市場監(jiān)測值班制度，按照重大節(jié)假日期間市場運行監(jiān)測制度的要求，做好節(jié)日市場監(jiān)測工作，確保報送數(shù)據(jù)及時、真實、準確。
2.積極開展電商扶貧工作。一是制定方案政策，明確行動綱領(lǐng)。為確保電商扶貧工作有序推進，科學實施，制訂了《2019年度電商扶貧工作方案》，建立季度工作臺賬，明確工作目標、工作重點、工作措施和推進計劃，為我市電商扶貧提供了行動綱領(lǐng)。二是組織我市電商企業(yè)參加“2019年**市春風行動招聘會”，針對電商扶貧開設(shè)專門咨詢臺、擺放電商扶貧宣傳版面、發(fā)放宣傳彩頁。招聘會共發(fā)放宣傳資料450余份，咨詢電商扶貧和電商企業(yè)崗位人數(shù)約260人，進一步提高了電商扶貧知曉率。三是授權(quán)**市恒厚商貿(mào)有限公司為京東商城中國特產(chǎn)·**扶貧館運營商，負責我市范圍內(nèi)以扶貧館的形式進行農(nóng)特產(chǎn)品銷售和品牌推廣，促進農(nóng)產(chǎn)品上行。四是開展了2次電商扶貧培訓。6月17日，組織我市電商企業(yè)負責人參加鄭州市商務局主辦的電子商務大講堂，會議邀請電商專家以新觀點、新理念為駐足點，加深政府職能部門和電商企業(yè)對電商扶貧的認識，拓寬了電商扶貧視野和發(fā)展思路，堅定了企業(yè)應用電商、從事電商、開展電商創(chuàng)業(yè)和電商扶貧的積極性。6月18日，邀請河南省經(jīng)貿(mào)職業(yè)學院高級電子商務講師劉冬來我市開展電商技能人才培訓，深入淺出地講解國家有關(guān)電商發(fā)展的政策措施、當前電商的發(fā)展形勢，圍繞電商案例分析、電子商務基礎(chǔ)知識與互聯(lián)網(wǎng)品牌發(fā)展思路、如何因地制宜利用當?shù)刈陨韮?yōu)勢發(fā)展電子商務等角度進行深入細致的講解，并對電商操作進行了實地演練，進一步提升了電商從業(yè)人員對電子商務發(fā)展的認知，為今后更好創(chuàng)業(yè)就業(yè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略起到積極的推動作用。
3.加大外貿(mào)企業(yè)市場開拓力度。依托展會平臺，推動外貿(mào)企業(yè)不斷走出去，組織企業(yè)參加2019年印度國際五金工具展覽會、2019年中國（北京）國際服務貿(mào)易交易會、第二屆中國國際進口博覽會等活動，促使企業(yè)加強市場開拓，擴大業(yè)務規(guī)模，助推**產(chǎn)品走出去，從而進一步打開產(chǎn)品銷路。
4.深入開展安全生產(chǎn)工作。深入開展商貿(mào)流通領(lǐng)域安全生產(chǎn)事故隱患“大暗訪、大排查、大整治、大執(zhí)法”、“安全生產(chǎn)月”、“防風險除隱患保平安迎大慶”等活動，對全市大型商超等人員密集場所安全隱患進行集中排查治理，同時，加強、春節(jié)、十一等重要節(jié)日期間安全生產(chǎn)工作，確保商貿(mào)流通領(lǐng)域安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定。
三、存在的問題
電商扶貧方面：一是農(nóng)產(chǎn)品上行較難。我市特色農(nóng)產(chǎn)品較多，但產(chǎn)品網(wǎng)貨化和質(zhì)量標準化水平不高，缺乏品牌支撐，加之農(nóng)村電商人缺乏才，導致農(nóng)產(chǎn)品上行較為困難，影響了農(nóng)產(chǎn)品銷售和貧困戶增收。二是電商企業(yè)帶貧作用較小。目前全市電商企業(yè)數(shù)量還不夠多，備案的僅有23家，企業(yè)規(guī)模普遍較小且涉農(nóng)企業(yè)較少，鄭州市級以上示范企業(yè)僅有2家，無論從安置就業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品上行等方面增收帶貧作用有限。對外貿(mào)易方面：一是受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級緩慢影響，我市65%左右的進出口商品為磨料磨具、耐材、高鋁水泥等“兩高一資”產(chǎn)品，終端消費品少、高技術(shù)及高附加值產(chǎn)品少，缺少拳頭產(chǎn)品，缺乏國際市場競爭力。二是受環(huán)境污染防治限產(chǎn)停產(chǎn)政策影響，導致進出口企業(yè)只能斷斷續(xù)續(xù)的生產(chǎn)，由于害怕毀約賠償而不敢簽訂大的訂單，嚴重影響了企業(yè)的產(chǎn)值和進出口業(yè)績。
四、2020年工作謀劃
1.大力發(fā)展電子商務。一是引導商貿(mào)流通企業(yè)利用網(wǎng)絡貿(mào)易和電子商務等方式開拓市場，鼓勵企業(yè)按照網(wǎng)銷產(chǎn)品要求，進行品控、包裝和網(wǎng)銷，打造一批具有**特色的網(wǎng)銷品牌，助推企業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。二是持續(xù)開展示范體系創(chuàng)建工作。按照上三級電子商務示范創(chuàng)建工作要求，積極開展示范創(chuàng)建申報工作，力爭示范企業(yè)的覆蓋面更大，影響力更強。
搬得出 穩(wěn)得住 能致富
作為2016扶貧日論壇之一，10月16日，由國家發(fā)展改革委地區(qū)司承辦的易地扶貧搬遷平行論壇在北京舉辦。論壇圍繞總結(jié)交流各地的易地扶貧搬遷工作成效及經(jīng)驗做法，圍繞搬遷對象識別、安置方式選擇、資金項目落地、后續(xù)脫貧措施等內(nèi)容進行研討，為推進脫貧攻堅的“頭號工程”提供智力支持。
國家發(fā)展改革委地區(qū)司司長劉蘇社代表論壇承辦方致辭。中央農(nóng)辦二局巡視員張建軍、國家發(fā)展改革委地區(qū)司副巡視員楊槧分別圍繞易地扶貧搬遷的政策取向和《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》等進行主旨演講，深入解讀新時期易地扶貧搬遷的頂層設(shè)計和政策考慮；來自省、市、縣、鄉(xiāng)四級層面的代表，分別詳細介紹了各自在易地扶貧搬遷工作中的好經(jīng)驗、好做法。
本次論壇還開展了兩場內(nèi)容豐富、觀點鮮活的圓桌討論。第一場圍繞“如何推動資金項目盡快落地”主題進行，與會代表詳細解讀了政策，進行了觀點交流，就易地扶貧搬遷推進過程中呈現(xiàn)的亮點、面臨的困難作了深入探討。第二場圓桌討論以“如何實現(xiàn)搬得出、穩(wěn)得住、能致富”為主題，基層扶貧干部、龍頭企業(yè)代表等對各自搬遷脫貧案例進行了展示和剖析，中咨公司有關(guān)專家作了深入點評。
與會代表、專家一致認為，易地扶貧搬遷是脫貧攻堅的“頭號工程”，也是“五個一批”精準扶貧工程中最難啃的“硬骨頭”。2016年是新時期易地扶貧搬遷的開局之年，關(guān)鍵是要嚴格按照中央政策標準要求，理順資金項目渠道，系好第一顆扣子，把基礎(chǔ)打扎實，特別是要緊密圍繞脫貧目標，將搬遷群眾就業(yè)脫貧融入易地扶貧搬遷工作全過程，加大政策支持力度，確保搬遷一戶、脫貧一戶。
來自中央農(nóng)辦、國家發(fā)展改革委、財政部、國土資源部、人民銀行、銀監(jiān)會、國務院扶貧辦等部門和國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等金融機構(gòu)有關(guān)代表，全國22個有易地扶貧搬遷任務的省份發(fā)展改革委負責人以及部分省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事易地扶貧搬遷工作的干部群眾，帶動搬遷群眾脫貧致富的部分龍頭企業(yè)代表，共約180人參加了本次論壇。
發(fā)言摘要
作為財政部門，我們在籌資模式和貼息政策上有一些考慮，最終確定了相當于是以組合拳的方式來支持易地扶貧搬遷。這種籌資模式有些創(chuàng)新，和過去是不一樣的。還是要樹立一個市場的意識，要有風險管控的概念，推動如期還貸付息，推動政策落實。
――財政部農(nóng)業(yè)司扶貧處處長 朱山濤
增減掛鉤政策是國土資源部針對易地扶貧搬遷設(shè)計出來的。原來一般的增減掛鉤，土地收益相對較低。這次允許增減掛鉤指標流轉(zhuǎn)出縣，等于可以在省域內(nèi)交易，這樣就能確保較大的土地收益。
――國土資源部規(guī)劃司副司長 周建春
在信貸資金和資金籌措、整體資金籌措上，人民銀行都有一些創(chuàng)新的做法，如6000億的易地扶貧搬遷投資額中有3500億是要通過易地扶貧搬遷的專項金融債來發(fā)行籌集的，這還不包含500個億的專項建設(shè)債券所籌集到的專項建設(shè)基金的投入。下一步，我們將要求金融機構(gòu)盡快把籌集到的金融債的資金投放到具體的易地扶貧搬遷項目中去。
――人民銀行金融市場司信貸政策二處處長 閆麗娟
國務院扶貧辦在信息系統(tǒng)中設(shè)計了易地扶貧搬遷工作模塊，對建檔立卡搬遷戶的遷入、遷出、安置方式、人均建房補助以及后續(xù)扶持的措施等進行動態(tài)監(jiān)測，實時進行填報相關(guān)的信息，及時了解和掌握項目實施中建檔立卡貧困戶搬遷脫貧的準確信息。
――國務院扶貧辦規(guī)劃財務司副司長 鄭友清
國開行對易地扶貧搬遷貸款采取的是整體授信、分批核準的方式，根據(jù)各個省的易地扶貧搬遷規(guī)劃，一次性整體授信，然后根據(jù)各個項目的成熟程度，成熟一個核準一個，成熟一批核準一批，很好地避免了對每個項目進行授信的繁瑣手續(xù)，同時又做到對各個項目審批的精準化管理要求。
――國家開發(fā)銀行扶貧金融事業(yè)部基礎(chǔ)設(shè)施局副局長崔智生
我們易地扶貧搬遷貸款的基本模式，概括起來，就是統(tǒng)籌同步搬遷和貧困人口，統(tǒng)籌省平臺和市縣主體，統(tǒng)籌專項貸款和項目貸款。
――中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行扶貧金融事業(yè)部副總經(jīng)理劉世恩
蘄春縣在搬遷群眾的建立脫貧機制方面探索了一些做法，主要是五位一體，就是政府主導、市場帶動，銀行支持、保險參與和農(nóng)戶受益。
――湖北省蘄春縣常務副縣長 李勇軍
鳳凰縣易地扶貧搬遷工作，主要解決兩個“不后悔”的問題，第一個是搬出去的群眾能夠穩(wěn)得住，能脫貧，搬出去了不后悔。第二個就是可搬可不搬的，愿意搬又沒有搬的群眾，在原地方能夠住得下來，能夠繼續(xù)發(fā)展，不鬧矛盾，不后悔。
――湖南省鳳凰縣常務副縣長 田建新
公司結(jié)合易地扶貧搬遷，依托旅游資源，實施了“公司+鄉(xiāng)村旅游+村集體+搬遷戶”的模式，同時，還要讓留下來的搬遷之后的傳統(tǒng)村落發(fā)揮整體效應。
――鳳凰縣銘城建設(shè)投資有限公司總經(jīng)理 趙立清
惠水縣的易地扶貧搬遷工作，主要是“四個原則”定對象、“四種類型”定地點、“四個機制”扶長遠、“四個包保”強責任，其中，“四個機制”扶長遠，我們集中探索解決了“三地”、“三就”、“三保”、三所”問題。
――貴州省惠水縣副縣長 陳郭勇
（一）金融扶貧瞄準精度低，目標人群偏移
近年來，各大商業(yè)銀行為追求利潤最大化，在收縮農(nóng)村金融網(wǎng)點的過程中，貸款審批權(quán)限也逐級上收，使農(nóng)村基層網(wǎng)點成為“吸存機器”，加劇了農(nóng)村資金的“體外循環(huán)”。隨著國家扶貧工作進入新階段，中國把扶貧目標瞄準到了戶，提出創(chuàng)新扶貧資金到戶的扶持機制，更強調(diào)貧困人口享受基本的民生服務。2013年中央1號文件提出要改善農(nóng)村金融服務，優(yōu)先滿足農(nóng)戶信貸需求。然而，在二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下，貧困地區(qū)金融服務供需矛盾突出，金融扶貧過程中“扶工不扶農(nóng)”、“扶富不扶貧”的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，寶貴的金融扶貧資源很難到達貧困農(nóng)戶手里。除了少數(shù)小額信貸組織堅持把貧困戶作為瞄準目標外，其他金融機構(gòu)或組織多數(shù)都放棄了貧困戶這一目標，而是瞄準農(nóng)村中的富裕戶和農(nóng)村企業(yè)等非貧困戶。這樣一來，金融扶貧到戶便異化為傳統(tǒng)的農(nóng)村信貸，造成農(nóng)村信貸資金外流，直接影響了中國“三農(nóng)”發(fā)展和貧困地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的順利推進。
（二）農(nóng)村金融市場改革穩(wěn)步推進，農(nóng)民貸款難問題仍舊凸顯
目前，中國正在努力構(gòu)建由銀行業(yè)金融機構(gòu)、非銀行業(yè)金融機構(gòu)和其他組織共同組成的多層次、功能互補、適度競爭的農(nóng)村金融體系，一定程度上彌補了市場配置機制的不足。農(nóng)村金融市場改革穩(wěn)步推進，取得了一定成效：金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款持續(xù)增長（表1）；全國金融機構(gòu)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少，由2009年的2945個減少到2013年年初的1686個［1］，新型農(nóng)村金融機構(gòu)在消除金融空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)、提升縣域金融服務方面發(fā)揮的作用日益增強。通過多年的持續(xù)努力，中國正在形成銀行業(yè)金融機構(gòu)、非銀行業(yè)金融機構(gòu)和其他組織共同組成的多層次、廣覆蓋，功能互補、相互協(xié)作、適度競爭的農(nóng)村金融服務體系（表2）。由于中國農(nóng)戶的金融需求缺乏彈性，使得不論是信用社主導的傳統(tǒng)農(nóng)村金融機構(gòu)，還是新型農(nóng)村金融機構(gòu)，均存在明顯壟斷特征，金融扶貧資金總供給相對不足是不爭的事實，農(nóng)民貸款難、融資難、貸款貴的問題仍舊凸顯。
二、國外小額信貸金融扶貧的模式
經(jīng)過多年的實踐，很多國家在深化農(nóng)村金融體制改革上積累了大量經(jīng)驗，推動了當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，并顯示出了強大生命力。例如孟加拉國的格萊珉鄉(xiāng)村銀行［2］、歐美社區(qū)銀行、印度尼西亞的BRI銀行小額信貸部等，其在貸款對象、性質(zhì)和資金來源等方面各有差異（表3）。
（一）孟加拉國的格萊珉銀行
1974年孟加拉國經(jīng)濟學家·尤努斯在該國創(chuàng)立了以貧困農(nóng)民為對象的格萊珉銀行。該銀行目前擁有600余萬個借款者（97％的借款者是婦女），近3000家分支機構(gòu)，覆蓋98％以上的農(nóng)村地區(qū)。格萊珉銀行的小額信貸模式已在全球100多個國家得到了推廣。該模式有以下特征：①格萊珉銀行組織結(jié)構(gòu)方面，一部分是傳統(tǒng)銀行的總行、分行、支行、營業(yè)所；另一部分是建立了信貸中心、小組和會員的3級群眾組織。一般5個會員自愿組成1個小組，5～6個小組組成1個中心，每周會定期召開小組會議，每15d召開1次中心會議，宣傳小組紀律、交流還款計劃、傳播科技知識、交流致富門路等，使會員能夠相互監(jiān)督和激勵。②貸款對象上以婦女為主，且僅限于貧困農(nóng)戶，只有家中土地少于0．5英畝（1英畝≈0．4046hm2）或家中擁有全部財產(chǎn)等值不超過1英畝土地價值的農(nóng)戶才擁有貸款資格。當有1名會員提出貸款申請，需經(jīng)過小組其他成員同意，并需把貸款的5％作為擔保金留存銀行。因為小組成員長期生活在1個村莊，對彼此都很了解，這種建立在熟人社區(qū)的貸款方式有效減少了信息不對稱，降低了由于信息不對稱引起的信用風險。③格萊珉模式的還款方式比較靈活，借款人可以分期不等額還款，一般貸款周期為1年（50周），每周還款1／50，50周還清，還可提前還款。④貸款資金一部分來源于會員股份，另一部分是利息收入，格萊珉信貸利率比其他銀行高約4％，避免其他人員利用職權(quán)套取低息貸款，保證了窮人貸款的可獲得性，并能彌補運行成本，實現(xiàn)了格萊珉銀行的可持續(xù)發(fā)展。⑤政府在法律上承認格萊珉銀行的合法地位，并建立了政府小額信貸組織，支持其發(fā)展；提供資金支持，最初格萊珉銀行的資金主要來自政府和聯(lián)合國發(fā)展金融組織，并以低利率向其提供貸款；稅收方面，提供相應的稅收減免政策。
（二）歐美社區(qū)銀行
社區(qū)銀行源于美國，扎根社區(qū)，貸款手續(xù)簡單易行，近年來發(fā)展迅速，具有以下主要特征：①貸款對象是難以從大商業(yè)銀行獲得信貸資金的當?shù)鼐用窈椭行∑髽I(yè)，社區(qū)銀行主要滿足本社區(qū)客戶需求，具有很強的人緣、地緣優(yōu)勢，員工主要是社區(qū)成員，可有效降低信息不對稱引起的信貸風險。②資金主要來源于利息收入和當?shù)厣鐓^(qū)成員存款。社區(qū)銀行限制資金外流，主要用于本社區(qū)，得到了當?shù)鼐用駳g迎。③政府大力支持社區(qū)銀行發(fā)展。法律上，美國制定了《社區(qū)再投資法》、《格拉斯—斯蒂格爾法案》，鼓勵在社區(qū)開展金融活動，為社區(qū)銀行的發(fā)展創(chuàng)造了制度環(huán)境，并且政府強制社區(qū)銀行辦理存款保險業(yè)務，以降低儲戶風險；監(jiān)管上，建立了組織內(nèi)部監(jiān)管、中介機構(gòu)社會監(jiān)督以及政府部門專項監(jiān)督的組織體系［3］，促進了社區(qū)銀行的健康發(fā)展。
（三）印度尼西亞
BRI銀行BRI（BankRakyatIndonesia）是印度尼西亞唯一從事小額信貸業(yè)務的大型商業(yè)銀行，主要為農(nóng)村的低收入者提供信貸和儲蓄服務。從1986年開始，BRI小額信貸部持續(xù)盈利，找到了一條在貧困地區(qū)搞好扶貧開發(fā)的成功之路，破解了貧困農(nóng)戶貸款難問題。印度尼西亞BRI銀行小額信貸部的貸款對象為農(nóng)村低收入且具備還款能力者，其資金來源為儲戶的存款和利息收入，政府并不直接干預其日常經(jīng)營，并提供了良好金融生態(tài)環(huán)境。印度尼西亞BRI銀行可持續(xù)發(fā)展的原因主要有：政府支持BRI小額信貸發(fā)展，但不直接干預日常經(jīng)營活動；BRI將其4600多個小額信貸單位組成網(wǎng)絡，由總行進行統(tǒng)一監(jiān)管；重視一線員工的地位，加強員工培訓并進行適當激勵措施；管理信息透明化等。BRI銀行最重要的貢獻是向人們證明，正規(guī)大型商業(yè)銀行從事小額信貸業(yè)務的可行性，并明確了需要結(jié)合當?shù)貙嶋H情況獨立進行運營和風險防控［4］這一原則。
三、國外金融扶貧經(jīng)驗借鑒及對中國的啟示
從金融視角來研究反貧困問題，可以極大地促進貧困人群人力資本水平和脫貧致富能力的提升，有助于扶貧開發(fā)工作在注重“輸血”的基礎(chǔ)上，更好地發(fā)揮“造血”功能，這對于提高扶貧開發(fā)效率和水平具有重要意義。但金融機構(gòu)贏利本能與扶貧公益性質(zhì)如何結(jié)合是金融扶貧面臨的最大難題，從國外金融扶貧模式的成功案例可以得到以下啟示。
（一）提高扶貧瞄準精度，重新定位農(nóng)戶的金融需求
融資難一直是困擾農(nóng)村發(fā)展的瓶頸，特別是在經(jīng)濟發(fā)展滯后的貧困地區(qū)，農(nóng)民貸款難、融資難的問題更加凸顯。從正規(guī)金融機構(gòu)的傳統(tǒng)信貸標準來看，大量的農(nóng)戶尤其是貧困農(nóng)戶由于無法滿足金融機構(gòu)的貸款條件（無抵押、無擔保、無信用記錄的“三無”群體）而被拒之門外，視為無效的金融需求。很顯然，這些“三無”群體中實際上存在大量具備現(xiàn)實還款能力的人員。例如孟加拉國的格萊珉銀行通過“小組聯(lián)保代替擔保”，使得大量被正規(guī)金融機構(gòu)所“拋棄”的無效需求人群獲得了貸款，其違約率極低。應該從一個連續(xù)的角度去審視農(nóng)戶的金融需求。處于不同階段的農(nóng)戶，應具有不同的金融供給主體：①在“貧困陷阱”階段，農(nóng)戶自有資本無法滿足其基本生產(chǎn)生活需要，并且外部資本的獲取能力差，這個階段政府主導的政策性開發(fā)貸款最為重要。②在“自生區(qū)域”階段，農(nóng)戶的自有資本能力加強，但從外部正規(guī)金融機構(gòu)仍很難獲得信貸資金，這個階段商業(yè)性的小額信貸、引導性政策貸款、農(nóng)村資金互助社等可以共同作用。③在“高級生產(chǎn)者”階段，農(nóng)戶已經(jīng)達到金融機構(gòu)傳統(tǒng)的信貸標準，資金需求量和可獲得能力明顯增強，這個階段資本供給主要由正規(guī)金融機構(gòu)提供。例如美國建立了自上而下的農(nóng)村金融體系，在分工中實現(xiàn)了功能互補：鼓勵商業(yè)銀行向農(nóng)業(yè)貸款（達到25％以上可享受稅收優(yōu)惠）；政府農(nóng)貸機構(gòu)主要向不能從商業(yè)銀行獲得低息貸款的農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金；政策性農(nóng)村金融機構(gòu)主要向小企業(yè)提供信貸資金。
（二）政府強有力的支持是金融扶貧的重要保證
從國外金融扶貧模式的成功案例看，無一例外地得到了政府的大力支持。例如孟加拉國的格萊珉銀行從成立至今，一直與政府保持著良好的關(guān)系，政府為其發(fā)展提供了很多便利，如承認其合法地位，以4％左右的低利息率向其提供資金，減免稅收等。對于中國而言，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，非正規(guī)金融機構(gòu)日趨活躍，已經(jīng)成為農(nóng)民獲得信貸資金的主要來源（從非正規(guī)金融機構(gòu)獲得貸款占農(nóng)戶貸款總額的55％），政府應順應歷史潮流，為金融扶貧營造良好的生態(tài)環(huán)境。1．放寬金融市場準入制度目前非正規(guī)金融機構(gòu)沒有獲得金融許可證，很多都以扶貧試點的形式存在，法律地位不明晰，難以發(fā)展壯大。政府應當給予其充分的發(fā)展空間，對有條件的非正規(guī)金融機構(gòu)頒發(fā)金融許可證，促進其規(guī)范健康發(fā)展。為了緩解農(nóng)村資金短缺的狀況，政府要積極引導非正規(guī)金融機構(gòu)發(fā)展，包括公益性小額信貸機構(gòu)、社區(qū)基金、農(nóng)民資金互助組織等，增加金融扶貧資金的總供給。2．采取行政手段，限制資金外流2006年孟加拉國的格萊珉銀行的創(chuàng)始人·尤努斯教授將窮人的信貸權(quán)利提高到人權(quán)的高度，提出“信貸權(quán)是人權(quán)”的觀點。孟加拉國的格萊珉銀行為了防止資金外流，強調(diào)當?shù)氐腻X要用于當?shù)兀瑢崿F(xiàn)“錢從哪里來，就優(yōu)先到哪里去”，優(yōu)先滿足當?shù)馗F人的資金需求。中國可借鑒此規(guī)定，采取行政或法律手段直接干預農(nóng)村資金的流向，遏制農(nóng)村資金外流。3．為信貸資金供求雙方搭建信息共享平臺，減少交易成本從國外經(jīng)驗可知，印度小額信貸發(fā)展迅速的原因之一是建立了高效便捷的小額信貸網(wǎng)絡，通過信息共享平臺解決了信貸信息的不對稱，減少了信息在流轉(zhuǎn)中的扭曲。對于中國而言，政府可建立信息共享平臺，以提供信貸資金的供求信息、農(nóng)戶的信用等級和預期還款能力信息、貸款項目預期經(jīng)營狀況信息等，為農(nóng)戶與金融機構(gòu)之間建立溝通橋梁，降低信息不對稱引起的信用風險。另外，可通過此平臺宣傳金融知識和信貸政策，以培育良好的信貸文化。4．完善金融法制建設(shè)建立完善《破產(chǎn)法》、《擔保法》等，為金融發(fā)展營造良好的法制環(huán)境，并逐步打破以不動產(chǎn)為核心的擔保抵押制度，建立多層次的農(nóng)業(yè)保險體系，為金融扶貧提供制度保障。
（三）開發(fā)設(shè)計面向農(nóng)戶的信貸產(chǎn)品是金融扶貧的重要依據(jù)
為了擴大金融扶貧的覆蓋面，金融機構(gòu)應開發(fā)設(shè)計面向低端市場（包括農(nóng)戶、作坊主、小商販、小手工業(yè)者等）的小額信貸產(chǎn)品和服務，積極探索擴大抵押擔保范圍，以適應農(nóng)戶多元化需求。例如孟加拉國的格萊珉銀行創(chuàng)新金融產(chǎn)品，得到了農(nóng)戶歡迎。在貸款利率的設(shè)定上，為了實現(xiàn)金融扶貧的可持續(xù)發(fā)展，避免扶貧資金被侵占，可參照國際經(jīng)驗將存貸款利率差設(shè)定在10％左右，并結(jié)合信貸資金的供求關(guān)系合理確定貸款利率，促使農(nóng)村金融組織以商業(yè)化的形式可持續(xù)發(fā)展。另外，在發(fā)放貸款過程中，對貸款農(nóng)戶進行項目技術(shù)培訓（如種植、養(yǎng)殖、加工等培訓）以增加投資項目的成功率，引導農(nóng)戶走上脫貧致富之路。
（四）以熟人社區(qū)為基礎(chǔ)的貸款事后評價機制是金融扶貧的重要載體
一、把握重點，搶抓機遇，XX年扶貧開發(fā)工作取得新突破
(一)認真開展整村推進項目建設(shè)，增強貧困村發(fā)展后勁
(二)抓好貧困地區(qū)勞動力培訓轉(zhuǎn)移輸出，拓寬貧困群眾增收渠道
(三)積極推進產(chǎn)業(yè)扶貧，貧困農(nóng)戶收入明顯增加
因地制宜，突出特色，大力培育支撐貧困地區(qū)增收致富的優(yōu)勢、特色產(chǎn)業(yè)。在省辦的關(guān)心和支持下，有效運用財政扶貧資金引導信貸扶貧資金投入的倍增機制，充分發(fā)揮扶貧信貸資金在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的積極作用，提高扶貧到戶貸款對貧困農(nóng)戶的瞄準度，加大對龍頭企業(yè)的扶持力度，為貧困村發(fā)展產(chǎn)業(yè)和群眾增收提供強有力的信貸資金支持。XX年產(chǎn)業(yè)扶貧投入達到20865萬元：
(四)實施易地開發(fā)扶貧，解決喪失基本生存條件貧困人口的貧困問題
(五)動員社會力量，開展掛鉤扶貧和黨員干部結(jié)對幫扶
(六)加強革命老區(qū)建設(shè),推動革命老區(qū)發(fā)展
(七)集中力量，開展整鄉(xiāng)推進試點
通過各類項目的實施，松坪鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施得到夯實，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)得到改造和提升，松坪鄉(xiāng)經(jīng)濟社會將得到的全面發(fā)展,從而實現(xiàn)歷史性跨越。
(八)實施安居工程，改善貧困群眾居住條件
(九)加大扶貧宣傳和統(tǒng)計力度，營造扶貧開發(fā)工作良好的輿論氛圍
加強與有關(guān)新聞媒體合作，通過多種渠道，及時宣傳了扶貧開發(fā)成績，報道了扶貧先進經(jīng)驗，樹立了扶貧先進典型，反映了扶貧開發(fā)中出現(xiàn)的新情況、新經(jīng)驗和新問題，確保扶貧宣傳的內(nèi)容既真實準確，又富有時效性。全年由市、縣電視臺播出扶貧開發(fā)新聞、專題9次，編撰扶貧開發(fā)信息16期，扶貧系統(tǒng)干部職工及相關(guān)部門工作人員投稿并刊登在各類報刊雜志上的文章共10多篇，營造了良好的扶貧宣傳工作氛圍，進一步擴大扶貧的聲勢和影響。
同時，繼續(xù)開展好扶貧資金項目統(tǒng)計、財政扶貧資金監(jiān)測統(tǒng)計、貧困村監(jiān)測統(tǒng)計、災情統(tǒng)計等統(tǒng)計工作。
(十)加強自身建設(shè)，干部職工素質(zhì)明顯提高
一是深入開展學習實踐科學發(fā)展觀活動。我辦把開展學習實踐活動作為政治任務和歷史機遇，注重思想武裝，加強理論學習，開展調(diào)研和案例分析，重視檢查剖析，找準并解決問題，強化整改落實。全辦干部職工主動按照科學發(fā)展觀的要求解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，努力做到學習實踐與扶貧工作兩手抓、兩不誤、兩促進，領(lǐng)導班子領(lǐng)導扶貧開發(fā)科學發(fā)展的能力進一步得到提高。
二是認真開展了以講黨性、抓機遇、重民生、謀發(fā)展為主題的作風建設(shè)教育活動和感恩教育活動。全體干部作風進一步改進，精神面貌煥然一新。
三是切實抓好黨風廉政建設(shè)。把黨風廉政建設(shè)工作貫穿于扶貧開發(fā)工作始終,建立和完善了學習、項目資金檢查監(jiān)督管理等15項制度，形成用制度約束權(quán)力、按制度辦事、靠制度管人的機制，自覺遵守有關(guān)規(guī)定，堅持服務基層、服務群眾，堅持政務公開制度，接受社會和群眾的監(jiān)督，強化了監(jiān)督管理。
四是嚴格開展了陽光政府四項制度工作。樹立了打造陽光政府的理念，嚴格按要求開展了重大決策聽證、重要事項公示、重點工作通報、政務信息查詢等陽光政府四項制度工作，全年公示、通報有關(guān)事項20余條。
五是按要求開展了糾風工作，對扶貧資金進行了嚴格監(jiān)管，確保了扶貧資金的安全、高效使用;參加了政風行風熱線，認真解答了群眾提出的問題。
二、主要做法和經(jīng)驗
(一)進一步統(tǒng)一思想，及時安排部署扶貧開發(fā)工作。及時召開全市扶貧開發(fā)工作會議、扶貧辦主任會議，認真貫徹落實全省扶貧開發(fā)現(xiàn)場會和全省州市扶貧辦主任會議精神，全面安排部署我市今年扶貧開發(fā)各項工作，進一步統(tǒng)一了思想，理清了思路，明確了任務、落實了責任，為創(chuàng)新扶貧開發(fā)機制，推進集中連片開發(fā)，加快扶貧進程奠定了良好的思想基礎(chǔ)。
(二)切實強化管理，實行扶貧工作目標管理責任制。為把各項工作落到實處，市扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組與各區(qū)縣扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組簽訂了XX年扶貧開發(fā)目標管理考核責任狀，與市直掛鉤扶貧牽頭單位簽訂了市級整村推進項目建設(shè)責任狀，制定了目標管理考核辦法，對扶貧項目和掛鉤扶貧工作進行量化考核。要求各區(qū)縣扶貧辦領(lǐng)導分工落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或項目上，做到件件項目有人抓，任務明確，責任落實。
(三)強化制度建設(shè)，加強資金監(jiān)管。為確保財政扶貧資金和工程項目建設(shè)安全,我辦嚴格執(zhí)行《云南省財政扶貧資金管理暫行辦法》。完善制度，嚴格實施《市整村推進扶貧項目管理辦法》、《市扶貧安居工程管理辦法》等扶貧項目管理辦法。堅持資金跟著項目走的原則，根據(jù)工程進度及時就位資金。縣、鄉(xiāng)都設(shè)立了扶貧專戶，實行扶貧資金專戶存儲、封閉運行，做到專人管理、專賬核算。加強扶貧資金的中期管理，保證項目資金落到實處。認真執(zhí)行扶貧資金回補報賬制度，年度扶貧開發(fā)項目工程完成后,協(xié)調(diào)審計部門對項目資金撥付和使用情況進行審計，對出現(xiàn)的問題及時糾正，實現(xiàn)了扶貧資金的規(guī)范管理;實行扶貧資金公示制，對扶貧項目和資金分配計劃、項目內(nèi)容、補助對象、補助標準都進行公告公示。項目實施竣工后又在項目實施地建永久性標志牌，標示項目完成情況、資金使用情況、項目效益，廣泛接受群眾監(jiān)督。加強與市財政、各區(qū)縣分管扶貧工作領(lǐng)導的溝通，對各區(qū)、縣在資金撥付過程中遇到的困難及時幫助協(xié)調(diào)，確保了資金的及時就位和專款專用。
(四)以思路創(chuàng)新推動扶貧開發(fā)工作。按照市委市政府的總體部署和要求,緊緊圍繞解決溫飽、穩(wěn)定脫貧、加快致富、全面發(fā)展的總體目標，進一步樹立大扶貧理念,解放思想，創(chuàng)新工作思路，以培育穩(wěn)定增收產(chǎn)業(yè)為核心，以村委會為項目區(qū)域，集中連片開發(fā)，逐村逐鄉(xiāng)推進。在管理體制、運行機制、開發(fā)方式、扶貧思路、扶貧內(nèi)容等方面不斷創(chuàng)新，在創(chuàng)新中發(fā)展，在發(fā)展中扶貧，使扶貧開發(fā)工作取得新突破。
三、存在的困難和問題
通過一年的努力，全市扶貧開發(fā)工作取得了新的成績，但也面臨著許多困難和問題，主要體現(xiàn)在：
二是扶貧投入與需求的矛盾十分突出。各級財政投入的力度與扶貧任務相比顯得十分薄弱，與扶貧開發(fā)的總體需求差距太大,要真正實現(xiàn)實施一個村,鞏固一個村，自我發(fā)展一個村的目標,投資標準明顯偏低,扶貧投入與需求的矛盾進一步加劇。
三是返貧現(xiàn)象突出。由于特殊的自然地理條件，我市自然災害頻發(fā)，已解決溫飽的人口中，有相當一部分基礎(chǔ)不牢固、收入不穩(wěn)定，因災、因病、因?qū)W致貧和返貧現(xiàn)象非常突出。
四是產(chǎn)業(yè)扶貧的力度有待進一步加大。通過多年的扶貧開發(fā)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化工作雖然取得了明顯成效，但廣大貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、農(nóng)民增收困難的局面還未根本打破，進一步加大產(chǎn)業(yè)扶貧的力度，因地制宜培育支撐貧困群眾持續(xù)增收的特色和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化步伐，構(gòu)建貧困群眾長效增收機制，依然是我市扶貧開發(fā)工作的一項長期而艱巨的任務。
五是個別地方和少數(shù)干部對扶貧工作的認識有待進一步提高。少數(shù)干部認為農(nóng)村絕對貧困人口貧困問題已緩解，大扶貧格局已形成，農(nóng)村低保制度已建立，扶貧開發(fā)工作已不太重要。有少數(shù)干部思維方式、領(lǐng)導方式、工作方式不適應新階段扶貧開發(fā)工作需要，缺乏開拓創(chuàng)新精神。
四、XX年我市扶貧開發(fā)工作計劃
根據(jù)當前扶貧開發(fā)的新形勢、新任務和新特點，XX年，要按照科學發(fā)展觀的要求，堅持開發(fā)式扶貧方針，創(chuàng)新機制，突出重點，著力抓好以下幾個方面的工作：
(一)精心組織，認真實施好整村推進項目
XX年全市計劃實施整村推進250個村，其中：積極爭取省級整村推進計劃200個村，市、縣安排實施50個村。一要盡早做好村級規(guī)劃，編制好科學合理、切實可行的實施方案。二要高質(zhì)量完成項目建設(shè)任務。圍繞整村推進,整合各類資金集中投入使用，最大限度地提高扶貧的綜合效益，打牢基本生產(chǎn)生活條件和貧困村經(jīng)濟發(fā)展兩個基礎(chǔ)。
(二)加大力度，抓好貧困地區(qū)勞動力培訓和轉(zhuǎn)移
要抓住國際金融危機結(jié)束，經(jīng)濟形勢好轉(zhuǎn)的良機，充分發(fā)揮3個培訓基地的作用，把開展對貧困農(nóng)民的培訓、促進勞動力轉(zhuǎn)移作為扶貧工作的重點,XX年3個基地計劃培訓2500人，投入財政資金200萬元;引導性培訓5000人，投入財政資金100萬元。堅持政府引導和市場運作相結(jié)合、加強培訓與促進轉(zhuǎn)移相結(jié)合，突出支持特困農(nóng)戶，切實加強對農(nóng)村勞動力的素質(zhì)培訓，積極探索勞務輸出的新途徑，加大勞務輸出力度。
