時間：2023-02-10 11:16:27
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇旅行社條例，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
2009年2月20日，總理簽署國務院第550號令，了《旅行社條例》（以下簡稱《條例》），《條例》于今年5月1日起施行。《條例》的和旅行，是我國旅游立法工作的又一重大成果，有利于加強對旅行社的管理，保障旅游者和旅行社的合法權益，維護旅游市場秩序，促進旅游業的健康發展。
一、新旅行社條例的影響
新《條例》的出臺，對我國旅游行業，尤其是對旅行社企業的經營和監管都會產業重大的影響。其影響主要表現在以下五個方面：
（一）加大違法經營打擊力度，維護游客合法權益
投訴旅行社，歷來是我國旅游消費投訴的一大熱點。投訴的問題，集中于旅行社擅自降低住宿、交通、餐飲等等服務標準。新的旅行社條例，則在這方面有了詳細的準則，并大幅提高了對旅行社和導游侵犯游客權益行為的懲罰力度。具體體現在以下三方面：
第一，因拼團受損游客可以索賠。在新《條例》中，組團社和拼團社在交接過程不能以損害游客的權益為代價。組團社需要將接待服務委托給其他旅行社的，必須征得旅游者的同意。在進行委托時，應當選擇具有相應資質的旅行社，并簽訂委托合同，明確接待旅游者的各項服務安排及其標準，約定委托雙方的權利、義務。
第二，導游欺騙、脅迫游客購物將受重罰。新《條例》規定，欺騙、脅迫旅游者購物或者參加需要另行付費的游覽項目，將由旅游行政管理部門或者工商行政管理部門對旅行社處10萬元以上50萬元以下罰款，對于導游人員、領隊人員，由旅游行政管理部門處1萬元以上5萬元以下罰款。情節嚴重的，可吊銷旅行社業務經營許可證、導游證或者領隊證。
第三，旅行社擅改行程將受重罰。新《條例》規定，旅行社拒不履行旅游合同約定的義務的；非因不可抗力改變旅游合同安排的行程的；將由旅游行政管理部門或者工商行政管理部門對旅行社處以10萬元以上50萬元以下的罰款；情節嚴重的，吊銷旅行社業務經營許可證。
（二）規范合同內容，強化競爭秩序
新《條例》最重要的就是對合同的強化，要求旅行社為旅游者提供服務，應當與旅游者簽訂旅游合同。旅游合同中約定的內容，至少應包括：旅游行程中交通、住宿、餐飲服務安排及其標準；旅行社統一安排的游覽項目的具體內容及時間；旅游者自由活動的時間和次數；旅游者應當交納的旅游費用及交納方式、旅行社安排的購物次數、停留時間及購物場所的名稱；需要旅游者另行付費的游覽項目及價格等事項。旅行社未經旅游者同意在旅游合同約定之外提供其他有償服務的，將會面臨旅游行政管理部門責令改正，處1萬元以上5萬元以下的罰款的處罰。《條例》還對零、負團費以及人頭費等不正當經營行為都做出明確的規定，嚴禁旅行社低于成本報價，保障了旅游者與旅行社的合法權益。
（三）調整旅行社類別，降低入境旅游門檻
新《條例》統一了從事國內旅游業務和入境旅游業務的準入條件，規定取得旅行社業務經營許可后，就既可以經營國內旅游業務也可以經營入境旅游業務。同時，條例還將經營入境旅游業務所需的注冊資本最低限額由人民幣150萬元降低為30萬元，大大降低了入境旅游市場的準入門檻。而出境旅游業務方面，準入門檻同樣有所下調。注冊資本不少于30萬元的旅行社取得經營許可滿兩年，且未因侵害旅游者合法權益受到行政機關罰款以上處罰的，可以申請經營出境旅游業務。這樣就解決了過去國內旅行社不能接待外國人，經營入境游旅行社因門檻高而造成的曲高和寡，有利于旅行社行業的健康發展。
（四）彈性監管質量保證金，減輕旅行社負擔
以前旅行社質量保證金利息的一部分被作為旅游管理費用，現在條例規定這項利息屬于旅行社所有。并規定旅行社三年無行政罰款以上行政處罰，質量保證金可降低50%，當出現行政處罰后，要求五日內補足，實現了彈性監管。《條例》還規定，銀行擔保可以作為質量保證金，減輕了旅行社負擔。
（五）加強行業自律，加大綜合執法力度
一是加強行業自律，引導公平、誠信經營。《條例》首次提出發揮旅行社行業組織作用，通過完善監管體系建設，實現由政府主管向政府主導旅游市場化運作的職能轉變，創造公平競爭環境，倡導誠信經營，全面提升服務質量。
二是明晰投訴渠道，加大綜合執法力度。《條例》首次明確了旅游、工商、價格、商務等部門有依法履行監管旅游市場的義務，從而加大了綜合執法力度，對旅游市場全面協調發展，具有重要意義。
二、旅行社適應新《條例》的對策
（一）高度重視旅游質量，樹立正當競爭觀念
新《條例》和原《旅行社管理條例》相比，最大的不同就在于對旅行社的要求更加嚴格，即要求旅行社要高度重視旅游品質，提高旅游質量，樹立合法、正當的競爭觀念。在市場競爭中，旅行社應遵守游戲規則，加強管理力度，以提高質量來爭取生存發展。
原來業界存在的旅行社、導游聯合商家共同讓游客在指定地點購物，并從購物中獲得利潤的情形，恐難以為繼了。靠“回扣返利、人頭提成、暗箱操作”營生的旅游購物企業將瀕臨困境，作為旅游購物企業也必須思量自己的經營行為，并從價格上、產品質量上及與旅行社的合作方式上進行改革，而旅行社在給顧客報價的時候，必須注明包含指定的購物點，以此而規避經營風險。“純玩團”、“陽光報價”、“明碼標價”將是今后旅行社價格體系的主力，這就意味著旅行社的外在報價將不斷提升，而“低于成本操作”、“隱形報價”等形式將逐步減弱。
因此，旅行社在經營活動中應當遵循自愿、平等、公平、誠信的原則，提高服務質量，維護旅游者的合法權益。
（二）牢固樹立合同意識，維護游客和旅行社自身權益
旅行社須與旅游者簽訂旅游合同。新《條例》除強制性要求簽訂合同外，還規定了旅游合同應載明的具體事項，內容多達14項。旅游合同的簽訂使旅游者在出游前就能獲得詳細的服務計劃，判斷旅行社進否存在違約行為。針對上述規定，旅行社應組織計調、銷售人員及律師等專人共同完善旅游合同，做到對合同標的的描述應真實、完整、準確，沒有歧義，以確保游客的知情權；合同內容應包含對旅游注意事項的告知和旅游風險提示，以盡到旅行社合理限度范圍內的安全保障義務；按照平等、公平的原則約定當事人雙方的權利義務和違約責任，以避免部分合同條款被有權機關認定無效后帶來的法律風險。
旅行社要與旅游服務供應商簽訂業務合同。《條例》規定，接受委托的旅行社違約，造成旅游者合法權益受到損害的，作出委托的旅行社應當承擔相應的賠償責任。作為委托的旅行社賠償后，可以向接受委托的旅行社追償。鑒于此，旅行社應當盡快與旅游服務供應商簽訂業務合同。在合作對象方面，要認真篩選合同對方當事人，確保旅游服務提供商具有相應的資格、資質、星級、許可證等；在合作措施方面，可以采用后履行或者要求對方交納保證金的方式，以確保旅行社追償權能能夠實現；在合同內容上，要求對方嚴格按照事先確定的接待計劃的標準提供服務，確保服務無問題，否則應承擔較重的違約責任事損害賠償責任。
（三）加強隊伍管理與培訓，提高經營管理水平
在旅游服務中，導游、領隊代表旅行社履行合同，實施旅游接待計劃，是旅游服務質量高低最敏感的標志。而不少旅游投訴的內容都涉及導游、領隊的服務質量問題，如擅自改變行程、增加自費項目
和購物次數等。新《條例》強調：未經旅游者同意，旅行社不得在旅游合同約定之外提供其他有償服務；旅行社及其委派的導游和領隊人員不得欺騙、脅迫旅游者購物或者參加需要另行付費的瀏覽項目，非因不可抗力不得改變旅游合同的行程。否則，旅行社、導游、領隊將面臨責令改正，高額罰款，吊銷旅行社來務經營許可證、導游證或者領隊證等的行政處罰。
因此，旅行社應加強對導游、領隊的管理和培訓，提高企業的經營管理水平。一是要根據勞動法律、法規，與導游、領隊簽訂合法的有效勞動合同，建立獎勵與處罰并舉的薪酬制度，保證導游、領隊作為勞動者的合法權益；二是要組織聘用的導游和領隊認真學習《條例》，通過座談會等形式反省自身存在的問題，并落實整改措施；三是要建立內部的質量監控制度，爭取做到每團必訪，通過游客填寫的旅游意見反饋表及時發現導游、領隊存在的服務問題，一經查實嚴肅處理。
參考文獻
關鍵詞:旅行社;辦事處;南京
中圖分類號:F592文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)18-0152-02
引言
旅行社辦事處一般是指旅行社在異地設立的從事旅游宣傳促銷、協調聯絡、售后服務等工作的辦事機構。
旅行社設立辦事處類似的分支機構,在2009年5月3日《旅行社條例實施細則》頒布實行之前,屬于違法行為。
2001年國務院修訂了《旅行社管理條例》,同年12月27日,國家旅游局頒布了《旅行社管理條例實施細則》(2001年),《旅行社管理條例實施細則》(2001)第29條明確規定,旅行社根據業務經營和發展的需要,可以設立非法人分社(以下簡稱分社)和門市部(包括營業部)等分支機構。 旅行社不得設立辦事處、代表處和聯絡處等辦事機構。第61條規定,旅行社違反規定設立辦事處、聯絡處和代表處,由旅游行政管理部門處以警告,責令限期改正;有違法所得的,沒收違法所得,并處以違法所得3倍以下的罰款,但最高不超過3萬元;沒有違法所得的,處以3 000元以上1萬元以下的罰款。
《旅行社管理條例實施細則》(2001)從法律制度上禁止了旅行社設立辦事處。在2009年5月3日以前,盡管旅行社設立辦事處屬于非法活動,但現實中卻幾乎每個城市都有旅游目的地旅行社在該城市設立辦事處,尤其是北京、上海、廣州等特大規模城市和省會城市。以南京市為例,每周在旅行社行業中都有定期投放的各種同行雜志,依據雜志資料,外地旅行社在南京設立辦事處已經屬于非常普遍的現象。
一、旅行社設立辦事處的驅動因素
1.營銷需要。異地旅行社出于市場營銷的需要而在南京設立辦事處。隨著市場經濟的發展,旅行社的競爭越來越激烈。旅行社按照業務職能可以分為兩類,即組團社和接待社。對于既是旅游客源地又是旅游目的地地區的旅行社來說,往往兼具組團和接待的雙重職能[1]。一些旅游資源非常豐富的地區如湖南張家界、云南麗江等,地方的經濟發展水平卻相對較低。這些地區的旅行社組團業務相對較少,接待外來團隊成為公司的主要業務。對于南京市場,其直接客戶就是南京的旅游組團社。旅游目的地旅行社不會固守在旅游目的地城市等待業務,到客源地南京進行主動營銷也是勢在必然。
在現實的旅游接待程序中,一般是南京的組團社與游客簽訂合同,然后再把旅游團隊委托給旅游目的地接待社進行接待。依據相關法律規定,旅游者在旅游接待過程中遭遇到合同違約事項,要由組團社首先對旅游者承擔責任,如果接待社違反合同,組團社有權利向接待社進行追償。而一般組團社與接待社位于不同的地區,通過法律途徑解決糾紛復雜煩瑣。旅游目的地旅行社主動到南京設立常駐機構幫助組團社協調解決旅游者旅游過程中出現的各種問題,甚至實施先行墊付團款,旅游結束后再結算的政策。此舉更容易取得組團社的青睞,進而贏得南京客源市場[2～3]。
2.承攬南京組團社零散的客戶旅游業務。在現今的旅游市場中,相對團體而言,零散的游客出游的更多。如南京―張家界線路,南京的旅行社收到零散的游客,因為人數較少,交通、住宿、游覽等方面都無法享受折扣,導致單獨成團在經濟上不可行。張家界某旅行社駐南京辦事處這樣的機構卻可以接收零散的游客拼團出行,即便在南京無法拼成團隊,也可以在張家界進行拼團。何況張家界某旅行社可能在其他大中城市也設置有辦事處等機構。因為長期與航空公司合作,所以在機票價格上相對更有優勢,某種程度上豐富了南京市散客出游的線路。
3.利潤最大化。在傳統的旅游市場格局中,組團社擁有客源,所以就擁有更多的主動權。接待社為了贏得業務就逐漸降低接待價格,從而導致低價競爭,接待社利潤率大幅下降乃至引發生存危機。如張家界等旅游名勝地雖然擁有豐富的旅游資源,可當地旅行社卻在市場格局中相對于客源地組團社處于劣勢。南京是位于長江三角洲地區的特大城市,人口密集且經濟發達,居民出游意愿和消費能力都較強。接待社具有在南京開展業務,直接對游客從事一條龍服務的利益驅動。
4.法律制度困境。國家旅游局制定的原《旅行社管理條例實施細則》第31條規定旅行社設立分社,必須滿足年接待旅游者達到10萬人次以上和進入全國旅行社百強排名兩個剛性條件。并且旅行社每設立一個分社,其注冊資本和質量保證金都要大幅增加。
《旅行社管理條例》(2001)和《旅行社管理條例實施細則》(2001)給旅行社進行異地經營設置了比較高的準入門檻。旅行社面臨異地經營的種種市場因素驅動,而原法律制度對于旅行社設立分社卻設置了相對較高的門檻。因此旅行社異地設立辦事處變成為一種常態。
二、旅行社辦事處存在的問題
1.加大市場風險。部分接待社在全國設立有眾多的辦事處機構,質量保證金和注冊資本金卻保持原狀,一旦出現經營風險,接待社將難以承擔,組團社和游客的合法權益面臨著嚴重被侵害的風險。南京市場上出現的種種異地旅行社辦事處,也并非都與旅游目的地接待社具有隸屬關系。相當一部分成為合作分成關系,甚至直接以專線名義而非旅行社名義進行宣傳。辦事處成了一種介于組團社和接待社之間的中間體,一方面從組團社那邊接收團隊,另一方面把團隊發給不同的目的地接待社。一旦組團社與辦事處出現糾紛,將很難維權[4]。
2.擾亂旅游市場秩序。部分旅行社南京辦事處一方面服務于組團社,另外一方面也對旅游者進行報價,辦事處為了迎合旅游消費者低價預期,導致組團社市場利潤微薄,行業無序競爭,而最終影響到旅游消費者的旅游質量[5]。
3.脫離政府監管。部分旅行社南京辦事處直接從組團社收取旅游團款取得營業收入。沒有取得旅行社業務經營許可證,沒有進行工商登記和稅務登記。游離于行業監管、工商監管和稅務監管之外。部分辦事處甚至直接以自身名義對旅游者進行廣告宣傳,直接收旅游者團款,取得營業收入。辦事處無任何可以承擔風險的注冊資本和質量保證金,一旦經營者攜款潛逃,可能造成巨大損失。
三、旅行社辦事處發展的相關政策建議
2009年國務院頒布了新的《旅行社條例》并自同年5月1日起施行,國家旅游局也于2009年頒布了《旅行社條例實施細則》并自同年5月3日起施行。《旅行社條例實施細則》第52條規定,旅行社的辦事處、聯絡處、代表處等從事旅行社業務經營活動的,由縣級以上旅游行政管理部門依照《旅行社條例》第46條責令改正,沒收違法所得,違法所得10萬元以上的,并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款;違法所得不足10萬元或者沒有違法所得的,并處10萬元以上50萬元以下的罰款。
《旅行社條例實施細則》默許了旅行社設立辦事處,但嚴禁旅行社設立的辦事處從事旅行社業務經營活動。依據《旅行社條例實施細則》,地方旅游行政管理部門應調整對辦事處全盤否定的思路,建立配套的相關政策。
1.對旅游社辦事處進行引導和監管。辦事處的產生具有一定的合理性,也給市場帶來了一定的活力,監管措施應當進一步明確。設立辦事處的旅行社應當是具有法人資格的旅行社,允許辦事處可以開展以下業務:代表設立社,與其合作的旅行社簽訂旅游合同;代表設立社,為游客購買機(車、船)票、組織游客登機(船)等;代表設立社處理旅游糾紛與投訴。
嚴格禁止旅行社辦事處面向游客直接開展組團業務;代表其他旅行社或經營單位從事旅游業務;以個人名義從事旅游業務。由旅游質監部門負責對辦事處備案,備案應由設立社出具責任擔保書;辦事處經審核備案后,由旅游質監部門在主要媒體上予以公布。同時旅游行政管理部門應加大執法力度,實施舉報保密和獎勵制度,對于拒不進行備案,依舊進行非法宣傳和經營的辦事處進行嚴厲查處,凈化市場秩序。
2.政府主導集散中心,吸引異地旅行社加盟各條專線。政府也可以主導建立具有一定公益性的長線旅游集散中心,為市民提供豐富的散客長線出游信息,異地旅行社可以在集散中心內加盟專線,并進行網絡化系統開發,整合其網絡系統內的全國游客資源,開發定期的散客拼團旅游產品,大幅提高成團率。散客長線出游產品也將變得更為豐富多彩、更為便利。
3.鼓勵異地旅行社在南京設立分社。《旅行社條例》對異地旅行社在南京設立分社給出了相對寬松的法律環境,根據規定,旅行社每設立一個經營國內旅游業務和入境旅游業務的分社,應當向其質量保證金賬戶增存5萬元;每設立一個經營出境旅游業務的分社,應當向其質量保證金賬戶增存30萬元。
南京市旅游行政管理部門和工商行政管理部門應當大力落實《旅行社條例》相關規定,給異地旅行社南京設立分社創造便利和條件,適度給予一定的財政補貼。一旦設立異地旅行社在南京設立分社變得非常便利和輕松,那么旅行社設立辦事處現象就會減少很多。畢竟分社可以依法進行多元化經營活動,并且其稅務和發票管理也變得非常規范,對于企業和政府而言應該是一件雙贏的事情。
參考文獻:
[1]趙立民.旅行社辦事處經營的市場合理性及與現行法規的矛盾協調[J].海南師范大學學報:社會科學版,2009,(2):151-154.
[2]洪波.新《旅行社條例》下旅行社營銷策略的轉變[J].市場周刊:理論研究,2009,(11) :32-33.
[3]夏贊才.中國旅行社制的深層障礙及對策分析[J].湖南師范大學社會科學學報,2002,(3):71-77.
為了認真貫徹實施國務院《旅行社條例》及《云南省人民政府辦公廳關于加強全省旅游市場綜合整治的意見》（以下簡稱《意見》），進一步整頓和規范旅游市場秩序，排查旅游安全隱患，優化旅游發展環境，市產業領導小組決定在全市范圍內組織開展旅游市場秩序及旅游安全專項檢查活動，特制定本工作方案。
一、工作目標
以實施《旅行社條例》、《旅行社條例實施細則》和落實《意見》為契機，切實保障旅游者和旅游經營者合法權益，維護旅游市場秩序，確保旅游安全，促進曲靖旅游業健康發展，按照《意見》的要求，采取“自檢自查、重點督察、點面結合”的工作方式，把貫徹實施《旅行社條例》和《旅行社條例實施細則》、旅游市場檢查、旅游安全隱患排查緊密結合起來，加大旅游聯動執法和監督檢查工作力度，確保旅游市場秩序得到進一步規范，堅決遏制旅游重大安全事故的發生。
二、組織領導
為加強對旅游市場秩序和旅游安全檢查工作的協調和領導，確保各項工作任務取得實效，由旅游局牽頭，市旅游產業發展領導小組成員單位各抽調一名干部組成檢查工作組。
三、工作重點
按照《意見》的總體部署，此次檢查在各級旅游產業領導小組的統一指揮下，由旅游局牽頭，工商、公安、衛生、交通、安監、環保、發改等部門參加，開展聯合檢查和聯動執法。
1、旅游行政主管部門工作重點：
檢查旅行社旅游合同的簽訂和履行情況；檢查旅游合同簽訂是否按照《旅行社條例實施細則》第二條的規定進行明確約定；檢查旅行社行程單，查看行程時間安排是否合理；檢查導游人員持證上崗情況、導游證年檢情況和規范服務情況；檢查旅行社是否與地接社簽訂委托合同，是否告知旅游者地接社的有關信息；是否有未經旅游者同意擅自轉團、拼團或委托給不具備資質的旅行社等違規經營行為；其他違反《旅行社條例》及其實施細則、《導游人員管理條例》、《云南省旅游條例》等旅游法規的行為。
2.工商行政主管部門工作重點：
查處旅行社向旅游者提供虛假信息或作虛假宣傳的行為；查處無證照經營旅游業務的行為、私設門市部行為；查處超范圍經營行為；查處旅游行業商業賄賂行為。
3.交通行政主管部門
查處非旅游營運車輛經營旅游客運業務的行為；督查旅游客運企業嚴格按照“統一業務受理、統一車輛調度、統一經營管理、統一運費結算”的規定規范經營。
4.價格主管部門
查處以低于旅游成本報價招徠旅游者以及質價不符的行為。
三、工作方式
此次旅游市場秩序及旅游安全專項檢查工作按照誰經營誰負責的原則，針對當地旅游市場上的突出問題，組織上門檢查、重點抽查、市場巡查，嚴厲打擊旅游違法違規經營行為。
四、時間安排
1.各涉旅企業要在8月20日前完成自檢自查并上報檢查結果到市旅游局。
2.市旅游產業領導小組綜合整治工作領導辦公室將在8月下旬開展對全市旅行社、賓館酒店等涉旅企業進行重點抽查。
五、工作要求
第一條為加強旅游資源開發的管理，規范旅游經營行為，維護旅游者和旅游經營者的合法權益，促進旅游業的發展，根據國家有關法律、法規的規定，結合本市實際，制定本條例。
第二條在本市行政區域內從事旅游資源開發建設、旅游經營及其管理活動，適用本條例。
第三條市、區、縣級市人民政府，應當把旅游業的發展納入國民經濟和社會發展計劃，編制旅游業發展規劃。
第四條市人民政府建立旅游發展協調制度，協調解決本地區旅游業發展的重大問題。
第五條市人民政府設立旅游發展專項資金，納入預算安排。
區、縣級市人民政府可根據旅游發展的需要，在預算內設立旅游發展專項資金。
政府鼓勵和支持多渠道投資發展旅游業。
第六條市旅游行政管理部門負責本市行政區域內旅游管理工作，組織實施本條例。
區、縣級市旅游行政管理部門，在市旅游行政管理部門指導下，負責本轄區內旅游管理工作。
市、區、縣級市人民政府有關行政管理部門，在各自的職責范圍內協同實施本條例。
第二章旅游資源開發
第七條本條例所稱旅游資源，是指可供游覽，為旅游業發展利用的自然景觀和人文景觀。
第八條市、區、縣級市人民政府，應當采取有效措施保護和合理開發利用旅游資源。
第九條編制旅游資源開發規劃，應當遵循統一規劃、因地制宜、合理利用、可持續發展的原則。
區、縣級市旅游資源開發規劃應符合市旅游資源開發規劃。
第十條旅游資源開發規劃，應當按照城市總體規劃，由旅游行政管理部門會同城市規劃等有關部門組織編制。
旅游資源開發規劃的起草工作，應當委托具有編制規劃資格的專業機構承擔。
旅游資源開發規劃報同級人民政府批準后，由旅游行政管理部門協調實施。
第十一條市、區、縣級市旅游行政管理部門會同有關管理部門，對旅游資源進行普查和評估，建立旅游資源檔案，為開發旅游資源提供編制規劃的依據。
第十二條旅游資源開發建設，應當遵守環境保護、消防安全、文物保護、森林管理、自然保護區與風景名勝保護區管理等有關法律、法規的規定。
第三章旅游經營管理
第十三條本條例所稱旅游經營者，是指組織旅游者進行旅游活動和為旅游者提供食宿等有償服務的單位和個人。
第十四條旅游經營者應當遵守國家法律、法規，遵守自愿、平等、公平、誠實信用的原則。
旅游經營者依法自主經營，有權拒絕違反法律、法規規定的收費和攤派，其合法權益受法律保護。
第十五條旅游經營者應當建立安全管理責任制，配備與經營范圍相適應的安全設備和設施，對可能危及旅游者人身、財物安全的事宜，應當向旅游者作出真實的說明和明確的警示,切實保障旅游者人身、財物安全。
旅游經營者應當加強對旅游設備、設施的日常維護和保養，保證其安全運轉。
經營涉及人身安全的特種旅游項目的管理辦法，由市人民政府另行規定。
第十六條旅游經營者應當按照衛生法律、法規和防疫標準，保持經營區范圍內食品衛生和環境衛生，預防疾病發生。
第十七條發生旅游安全、衛生事故，旅游經營者應當及時采取措施，積極組織救護，并及時向公安、衛生、旅游等有關管理部門報告。
第十八條旅游經營者應當公開服務項目和收費標準。
第十九條旅游經營者不得有下列行為：
（一）向公眾發放虛假的、引人誤解的資料、廣告；
（二）隱瞞真實情況，提供質價不符的服務；
（三）出售假冒偽劣商品；
（四）采用明示或暗示的方式向旅游者索取合同約定以外的費用。
第二十條旅游經營者應當向旅游行政管理部門如實填報統計報表、提供有關經營接待情況。
第二十一條設立旅行社，應向市旅游行政管理部門提出書面申請，按規定領取旅行社業務經營許可證，然后向工商、稅務行政管理部門辦理工商登記、稅務登記。
第二十二條申請設立旅行社，應當按照國家規定的標準向旅游行政管理部門交納質量保證金。
質量保證金的管理和使用按國家有關規定執行。
第二十三條旅行社需設立分支機構的，應經擬設地的區、縣級市旅游行政管理部門審核同意后，報市旅游行政管理部門備案。
旅行社設立的分支機構，應當接受所在地縣以上地方人民政府旅游行政管理部門的監督管理。
第二十四條經營導游業務、旅游咨詢業務的，應當向市旅游行政管理部門提出書面申請。
市旅游行政管理部門應當在收到申請之日起十五日內作出批準或者不批準的書面答復。
第二十五條除旅行社外的旅游經營者或境外旅游組織在本市設立辦事機構的，應向市旅游行政管理部門申請，根據國家規定辦理。
辦事機構只能從事旅游咨詢、聯系、宣傳活動，不得經營旅游業務。
第二十六條境外旅游組織在本市行政區域內舉辦旅游展銷、旅游項目推介等活動的，應報市旅游行政管理部門備案。
第二十七條旅行社組織旅游時，應當與旅游者訂立旅游服務合同，約定行程安排、服務項目、價格標準、旅游保險和違約責任等事項。
旅行社將已簽約的旅游者轉給其他旅行社出團或者與其他旅行社聯合出團的，在旅行中增加服務項目需要加收費用的，變更與調整旅游項目和服務標準的，應當事先征得旅游者的同意。
第二十八條旅行社不能如期出團，應向旅游者說明原因，并承擔違約責任。若是不可抗力造成的，旅行社可以依法免責，但應根據合同約定，將旅游者交付的旅游費用退回旅游者。
旅行社因不能成團，將已簽約的旅游者轉讓給其他旅行社出團，或聯合出團時，造成旅游者權益損害的，由簽約旅行社承擔賠償責任。
損害責任是由其他旅行社造成的，簽約旅行社承擔賠償責任后，有權向實際造成損害的旅行社追償。
第二十九條旅行社應當為旅游者提供符合保障人身、財物安全要求的服務，并履行下列告知義務：
（一）對旅游地可能引起旅游者誤解或產生沖突的法律規定、風俗習慣、等，應當事先給旅游者以明確的說明和忠告；
（二）向赴境外旅游的旅游者，說明國家有關外匯兌換等規定；
（三）在本行政區域內旅游時，告知我市環境衛生管理的有關規定，并督促旅游者自覺遵守；
（四）法律、法規規定的其他有關事項。
第三十條旅游飯店（酒店）、旅游船實行星級評定制度。星級評定按國家有關規定執行。
星級飯店（酒店）、旅游船應當按照相應星級標準提供服務。
非星級飯店（酒店）、旅游船不得假冒星級稱謂、星級標志進行廣告宣傳。
第三十一條旅行社和星級飯店（酒店）的管理人員應按國家規定，持證上崗。
第三十二條本市旅游景區（景點）內部從事導游業務的人員，須經導游業務培訓，取得導游上崗證方能上崗。
第三十三條旅游者享有下列權利：
（一）要求與旅行社訂立書面旅游合同；
（二）要求旅行社切實履行旅游合同并按合同約定的質量標準提供服務。旅行社未能履行合同或提供的服務未達到合同約定的質量標準的，旅游者有權要求旅行社繼續履行旅游合同，或者采取補救措施，或者予以相應賠償；
（三）和民族風俗習慣得到尊重；
（四）要求告知與保護旅游者權益相關的事項；
（五）自主決定是否購買商品及是否接受合同約定以外的服務；
（六）法律、法規規定的其他權利。
第三十四條旅游者應當履行下列義務：
（一）遵守社會公德、尊重旅游地的民族風俗習慣和；
（二）保護旅游資源，愛護旅游設施；
（三）遵守旅游秩序和旅游景區（景點）安全、衛生規定；
（四）法律、法規規定的其他義務。
第四章監督檢查
第三十五條旅游行政管理部門對旅游經營者服務質量進行監督管理。
第三十六條旅游者與旅游經營者發生消費權益爭議的，可以請求消費者委員會調解，或者向旅游行政管理部門投訴，也可以直接向人民法院提訟。
第三十七條旅游行政管理部門接到旅游者投訴后，應當及時調查處理。根據國家有關規定不予受理的，應當在接到旅游者投訴之日起七日內通知投訴者并說明理由。對應當由其他行政管理部門處理的，應及時轉交有關部門處理并告知投訴者。
旅游行政管理部門作出受理決定后，應及時通知被投訴者，被投訴者應當在接到通知之日起三十日內作出書面答復。旅游行政管理部門應當在接到書面答復之日起十五日內作出處理決定，并告知投訴者和通知被投訴者。
第五章法律責任
第三十八條有下列行為之一的，由旅游行政管理部門進行處罰：
（一）違反本條例第十九條第（二）、（四）項規定的，責令改正，情節嚴重的處以一千元以上五千元以下罰款；
（二）違反本條例第二十一條規定，擅自設立旅行社的，責令其停止非法經營，沒收違法所得，并處一萬元以上五萬元以下罰款；
（三）違反本條例第二十四條第一款規定，擅自經營導游、旅游咨詢業務的，責令其停止非法經營，沒收違法所得，處以五千元以上二萬元以下罰款；
（四）違反本條例第二十五條第二款規定，辦事機構經營旅游業務的，責令其停止非法經營，沒收違法所得，并處一萬元以上五萬元以下罰款；
（五）違反本條例第三十二條規定，無證從事導游活動的，處以一百元以上五百元以下罰款。
第三十九條違反本條例第十五條第一款、第二款規定，造成旅游者人身、財物安全事故的，認定旅游經營者為事故責任人，依照國家規定處理；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第四十條旅游經營者違反本條例有關規定，造成旅游者合法權益損害的，旅游行政管理部門可根據旅游者受損害程度，責令旅游經營者予以賠償。
旅行社違反本條例有關規定的，由旅游行政管理部門按國務院《旅行社管理條例》的有關規定處理。
第四十一條其他有關行政管理部門在各自的職權范圍內，依照法律、法規的規定，對違反本條例的行為，負責監督處理。
第四十二條旅游行政管理部門工作人員、、的，由其所在單位或上一級行政機關給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
旅行社營業部四個統一是指旅行社與其內設業務部門和營業部必須實行統一管理、統一財務、統一招徠、統一接待，不得以承包、掛靠或變相承包、掛靠方式非法轉讓全部或部分經營權。“四個統一”是《旅行社管理條例》規定，該條例頒發于1996年，是旅游行業的第一個法規，對旅行社業的健康發展起到了積極的作用。
“四個統一”是一定時期對旅行社管理提出的要求，是針對旅行社部門承包制的弊端而言，可避免部門管理不善而帶來的種種問題，對規范企業經營行為，直到了積極的作用。我們應看到，時代在前進，形勢在發展，加入WTO后，旅行社業還會產生重大的變化，必須不斷的調整思路，研究新問題，及時采取新措施，規范促進發展，提高管理水平，才能在激烈的市場競爭中立于不敗之地。
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第一條（目的和依據）
為了加強對本市旅行社的管理，保障旅游者和旅行社的合法權益，維護旅游市場秩序，促進本市旅游業的發展，根據《旅行社管理條例》（以下簡稱《條例》）和有關規定，結合本市實際情況，制定本辦法。
第二條（旅行社定義）
本辦法所稱的旅行社，是指以營利為目的，招徠、接待旅游者，為旅游者安排交通、游覽、住宿、飲食、購物、娛樂及提供導游服務等相關旅游業務的企業，包括國際旅行社和國內旅行社。
第三條（適用范圍）
本辦法適用于本市范圍內的旅行社的設立、經營及其管理活動。
第四條（管理部門）
市旅游行政管理部門負責本市旅行社的管理。
區、縣旅游行政管理部門按照職責，負責本轄區內國內旅行社的管理，業務上受市旅游行政管理部門的領導。區、縣旅游行政管理部門接受市旅游行政管理部門的委托，負責本轄區內國內旅行社的審批。
各級人民政府的有關部門應當按照各自職責，協助旅游行政管理部門做好旅行社的管理工作。
第五條（許可制度）
本市實行旅行社經營許可制度。
未經旅游行政管理部門許可，任何單位和個人不得從事或者變相從事旅行社經營活動。
第六條（經營原則）
旅行社在經營活動中應當遵循自愿、公平、誠實信用的原則，遵守商業道德。
旅行社依法從事經營活動受法律保護。
第七條（行業協會）
市旅行社行業協會是依法維護旅行社權益的自律性社會團體法人，依照法律、法規及其章程開展工作，接受市旅游行政管理部門的指導和監督。
第二章設立許可
第八條（旅行社的設立）
設立旅行社，應當具備下列條件：
（一）有固定的營業場所；
（二）有必要的營業設施；
（三）有符合國家規定的經營人員；
（四）有符合國家規定的注冊資本和質量保證金。
第九條（注冊資本和保證金）
旅行社注冊資本和保證金的數額，依照國家有關規定執行。
第十條（旅行社分社的設立）
年接待旅游者10萬人次以上的旅行社，經旅游行政管理部門批準，可以設立不具有法人資格、以設立社的名義開展旅游業務經營活動的分社。
旅行社設立分社的，應當按照國家有關規定增加注冊資本，并向分社設立地的旅游行政管理部門交納質量保證金。
第十一條（營業部的設立）
本市旅行社可以在本市范圍內設立不具有法人資格、以設立社名義開展旅游業務經營活動的營業部。
旅行社營業部的業務范圍限于為設立社招徠游客，并提供咨詢或者宣傳等服務。
旅行社設立營業部的，應當在辦理完工商登記注冊手續之日起30個工作日內，報營業部所在區、縣旅游行政管理部門備案。
第十二條（境外旅行社常駐機構設立條件）
境外旅行社可以在本市設立從事旅游咨詢、聯絡和宣傳等活動的非經營性常駐辦事機構（以下簡稱境外旅行社常駐機構）。
境外旅行社在本市設立常駐機構，應當具備下列條件：
（一）在其本國依法注冊登記；
（二）資信情況良好，是其本國旅行社協會的正式會員；
（三）經營其本國旅游者來中國旅游的業務2年以上，每年送旅游者數量不少于2000人。
第十三條（公告制度）
本市對旅行社實行公告制度。公告制度由市旅游行政管理部門負責實施。
公告包括開業公告、變更名稱公告、變更經營范圍公告、停業公告、吊銷許可證公告。
第十四條（審批程序）
申請設立國際旅行社、國內旅行社、旅行社分社的，按《條例》和本辦法有關規定辦理審批手續，交納質量保證金，領取《旅行社業務經營許可證》（以下簡稱經營許可證）后，在60個工作日內，依法向工商行政管理部門申請登記注冊和領取營業執照。
第十五條（旅行社名稱）
旅行社申報和登記的企業名稱，必須含有“旅行社”字樣。國內旅行社不得使用“國際”、“海外”等與其國內旅行社旅游業務不相符的名稱。
第十六條（變更及終止）
旅行社變更經營范圍的，應當按本辦法設立申請旅行社的有關規定，經原審批的旅游行政管理部門審核批準后，到工商行政管理部門辦理變更登記。
旅行社變更名稱、法定代表人、地址、停業、歇業，以及旅行社分社、營業部變更地址、停業、歇業的，應當到工商行政管理部門辦理相應的變更登記或者注銷登記，并在登記之日起30日內向原審批的旅游行政管理部門備案。
第十七條（年檢制度）
市或者區、縣旅游行政管理部門應當每年對旅行社進行一次檢查。未經年檢或者年檢不合格的，不得從事旅行社經營活動。
市或者區、縣旅游行政管理部門應當對年檢的結果予以公告。
第十八條（中外合資旅行社）
申請設立中外合資旅行社的條件和審批程序，按國務院旅游行政主管部門和國務院對外貿易經濟行政主管部門的有關規定辦理。
第三章經營管理
第十九條（經營范圍）
旅行社應當按經營許可證的經營范圍開展經營活動，禁止超越范圍經營。
第二十條（明示制度）
旅行社應當在營業場所醒目位置放置經營許可證和營業執照。旅游價格和有關手續費等應當明碼標價。
第二十一條（旅游報價形式）
旅行社的旅游報價形式主要有全包價旅游、半包價旅游等。
旅行社承諾旅行費用實行全包價時，全包價的內容至少應當包括交通、住宿、餐飲、游覽景點門票和導游服務等費用。
旅行社承諾旅行費用實行半包價時，半包價的內容至少應當包括交通、住宿和導游服務等費用。
第二十二條（旅游合同內容）
旅行社安排旅游者旅游時，應當與旅游者訂立書面旅游合同。
旅游合同一般包括下列內容：
（一）旅行社名稱及地址；
（二）旅游總價格；
（三）旅游地點和日程安排；
（四）交通工具類別、等級、航（車）次時間；
（五）住宿等級及客房類型；
（六）游覽景點名稱、門票；
（七）餐飲次數及標準；
（八）娛樂種類及次數；
（九）導游服務；
（十）購物次數與時間；
（十一）合同終止條件；
（十二）違約責任；
（十三）雙方認為有必要約定的其他內容；
（十四）簽約地點及日期。
訂立出境旅游合同的，還應當增加有關出境簽證的手續、費用的內容。
旅行社與旅游者訂立合同，可以參照市旅游行政管理部門提供的示范合同文本。
第二十三條（旅游合同的履行和轉讓）
旅行社與旅游者訂立合同后，應當按照約定履行合同。旅行社向游客發放的質量反饋表或者類似書面材料，不能作為其是否履約的證明。
旅行社將已訂立的旅游合同轉讓給其他旅行社時，必須征得旅游者同意，并不得增加費用。
旅游者本人不能成行，可以讓他人代為履行合同。因代為履行合同增加的費用，應當由旅游者支付；旅游者本人不能成行，由于出境簽證等原因不能讓他人代為履行合同的，旅游者應當承擔違約責任。
第二十四條（旅行社履行旅游合同的要求）
旅行社與旅游者訂立旅游合同后，應當按照合同約定提供服務，不得擅自改變活動日程、減少或者增加參觀項目、增加費用、安排合同未約定的其他旅游消費活動。旅行社安排合同以外需要收費的旅游項目，應當征得旅游者的同意并出具服務單據。
旅游合同訂立后，除國家調整匯率或者運輸價格，且合同雙方約定此種情況下可以提高旅游總價格外，旅行社不得單方提高旅游總價格。
第二十五條（不可抗力）
旅行社與旅游者訂立合同后，因不可抗力不能履行合同的，根據不可抗力的影響，部分或者全部免除責任，但法律另有規定的除外。
第二十六條（不能成行造成的違約）
合同雙方因不能成行造成違約的，國內旅游，違約方應當提前3天通知對方；出境旅游，違約方應當提前7天通知對方。合同雙方也可以另行約定提前告知的時間。對于違約責任，雙方已有約定的，按照約定承擔。沒有約定的，按照下列標準承擔違約責任：
（一）違約方按規定時間通知對方的，應當支付旅游合同總價5％的違約金；
（二）違約方未按規定時間通知對方的，應當支付旅游合同總價10％的違約金。
因違約造成的損失，按有關法律、法規和規章的規定承擔賠償責任。
第二十七條（先行賠償）
旅行社未按照旅游合同提供相關服務的，應當承擔違約責任；給旅游者造成損失的，應當依法賠償。由于其他旅游經營者的原因，致使旅游合同不能履行或者不能完全履行，并給旅游者造成損失的，旅游者有權要求旅行社賠償；旅行社賠償后，有權向造成旅游合同不能履行或者不能完全履行的旅游經營者追償。
旅行社對旅游者提供的服務有欺詐行為的，應當依照《中華人民共和國消費者權益保護法》的規定承擔損害賠償責任。
第二十八條（旅游保險）
旅行社從事旅游業務經營活動，應當投保旅行社責任保險。旅行社投保旅行社責任保險的保險費，不得在銷售價格中單獨列項。
旅游者可以根據實際需要，購買旅游者個人保險。旅行社在與旅游者訂立旅游合同時，應當提示旅游者購買相關的旅游者個人保險。
第二十九條（旅游安全）
旅行社組織旅游者旅游時，應當保障旅游者的人身安全。對旅游中可能危及旅游者人身安全的情況，應當事先向旅游者作出說明或者明確警示，并采取有效的防止危害發生的措施。當旅游者人身安全受到侵害時，旅行社派出的工作人員應當采取有效的救護措施，并及時向組團的旅行社報告；在境外的領隊還應當向中國政府駐外使領館、駐外旅游機構報告。
第三十條（報告制度）
旅行社在組織旅游者旅游時，發生旅游者傷亡等重大事故的，應當在知道事故發生后24小時內按下列規定向有關部門報告：
（一）國際旅行社發生重大事故，向市旅游行政管理部門報告；
（二）國內旅行社發生重大事故，向注冊地的區、縣旅游行政管理部門報告。區、縣旅游行政管理部門接到旅行社事故報告后，立即向市旅游行政管理部門報告。
第三十一條（人員聘用要求）
旅行社與其聘用的經營人員，應當簽訂書面合同，約定雙方的權利、義務。
經營人員未經旅行社同意，不得披露、使用或者允許他人使用其所掌握的旅行社商業秘密。
第三十二條（領隊、導游人員）
旅行社聘用的領隊、導游人員應當持有國家或者市旅游行政管理部門頒發的領隊證、導游證。
領隊、導游人員進行導游活動時，應當佩戴胸卡，攜帶領隊證、導游證；嚴格按照旅行社確定的接待計劃，安排旅游者的旅行、游覽活動，不得擅自增加、減少旅游項目或者中止導游活動。
第三十三條（旅游廣告）
旅行社廣告，應當符合國家有關法律法規的規定，不得進行虛假廣告宣傳，廣告所推銷的服務不得超出經營范圍。
旅行社利用廣播、電影、電視、報紙、雜志等媒介廣告的，應當注明旅行社名稱和經營許可證號碼；其他旅行社業務的廣告，還應當注明被旅行社的名稱。
制作和中國公民出境旅游業務的廣告，應當按照國家有關規定辦理。
第三十四條（特殊旅游項目）
旅行社開發具有危險性的特殊旅游項目的，應當按照國家有關規定辦理審批手續。
第三十五條（境外接待旅行社的選擇）
旅行社組織旅游者出境旅游，應當選擇有關國家和地區合法登記的旅行社作為接待旅行社，并簽訂書面合同。
第三十六條（禁止不正當競爭和小費、回扣的限制）
旅行社不得采用下列不正當手段從事旅游業務，損害競爭對手：
（一）假冒其他旅行社的注冊商標；
（二）擅自使用其他旅行社的名稱；
（三）詆毀其他旅行社的名譽；
（四）委托非旅行社的單位和個人經營旅游業務；
（五）擾亂旅游市場秩序的其他行為。
旅行社的從業人員不得向旅游者索要小費、不得私受回扣。
第三十七條（糾紛解決途徑）
旅游者合法權益受到損害或者與旅行社發生爭議時，可以通過下列途徑解決：
（一）與旅行社協商解決；
（二）請求消費者權益保護委員會調查、調解；
（三）向旅游行政管理部門或者工商行政管理部門投訴；
（四）提請仲裁機構仲裁或者向人民法院提訟。
第三十八條（投訴受理）
旅游行政管理部門在收到旅游者投訴之日起5個工作日內，應當作出是否受理的決定；決定受理的，應當在45日內，作出處理決定，并答復投訴者；對應當由其他行政管理部門處理的投訴，應當在收到投訴之日起5個工作日內轉交有關部門。
第三十九條（旅行社質量保證金的使用）
有下列情形之一給旅游者造成損失的，旅游行政管理部門受理投訴后，認為旅行社應當賠償的，旅行社不予賠償或者無力承擔賠償時，應當使用旅行社質量保證金對旅游者先行賠償：
（一）旅行社因自身過錯未達到合同約定的服務質量標準的；
（二）旅行社的服務未達到國家或者行業規定的標準的；
（三）旅行社破產后造成旅游者預交旅行費損失的；
（四）國務院旅游行政主管部門認定的其他情形。
質量保證金及其在旅游行政管理部門負責管理期間產生的利息，屬于旅行社所有；旅游行政管理部門按照國家有關規定，可以從利息中提取一定比例的管理費。任何單位和個人不得挪用質量保證金。
旅行社營業部發生旅游糾紛的，按前款規定應當使用旅行社質量保證金先行賠償的，設立社所在地的區、縣旅游行政管理部門在接到營業部所在地的區、縣旅游行政管理部門發出的使用質量保證金予以賠償的通知后，應當及時支付；對使用質量保證金賠償支付有異議的，由市旅游行政管理部門裁定。
旅游行政管理部門使用旅行社質量保證金對旅游者先行賠償有過錯的，應當承擔賠償責任。
第四十條（統計報表）
旅行社應當按照國務院旅游行政主管部門的有關規定按時報送統計報表。國際旅行社向市旅游行政管理部門報送統計報表；國內旅行社向區、縣旅游行政管理部門報送統計報表；統計報表不得提供虛假數據。
第四十一條（檔案管理）
旅行社的業務檔案應當專人保管。其中，出入境旅游檔案保存期最低為3年，國內旅游檔案保存期最低為2年。
第四十二條（營業部管理）
旅行社應當對所屬營業部實行統一的人事、財務、組團和旅游路線管理。
第四十三條（市旅行社行業協會監督）
市旅行社行業協會應當對旅行社的經營行為、服務質量和價格進行監督，監督結果報市旅游行政管理部門備案。
第四章法律責任
第四十四條（旅游行政管理部門處罰）
違反本辦法規定的行為，《條例》有處罰規定的，按《條例》規定進行處罰。《條例》沒有處罰規定的，按下列規定處罰：
（一）旅行社派出的領隊、導游人員在組織旅游者出游時，未按規定佩帶證件的，由旅游行政管理部門責令改正；拒不改正的，處以500元以下罰款，并給予旅行社警告；
（二）旅行社從業人員索要小費，私受回扣的，由旅游行政管理部門責令改正，并處以1000元以上3萬元以下罰款；
（三）旅行社聘用未持有國家或者市旅游行政管理部門頒發的領隊證、導游證的人員從事領隊、導游活動或者旅行社承諾全包價或者半包價時未履行的，由旅游行政管理部門給予警告，并處以1萬元以上3萬元以下罰款。
旅行社的違法行為，按《條例》規定需要吊銷《國內旅行社業務經營許可證》的，由市旅游行政管理部門作出處罰決定；需要吊銷《國際旅行社業務經營許可證》的，由市旅游行政管理部門報國務院旅游行政主管部門批準。
第四十五條（工商行政管理部門處罰）
旅行社違反工商行政管理法律、法規和規章的，由工商行政管理部門依法處罰。
旅行社被吊銷經營許可證的，由市旅游行政管理部門告知工商行政管理部門依法吊銷其營業執照。
第四十六條（執法者違法行為的追究）
旅游行政管理部門工作人員應當遵紀守法，秉公執法。對、、、索賄受賄、枉法執行者，由其所在單位或者有關主管部門給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第四十七條（復議和訴訟）
當事人對旅游行政管理部門的具體行政行為不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。
當事人在法定期限內不申請復議，不提訟，又不履行具體行政行為的，作出具體行政行為的部門可以依法強制執行，或者申請人民法院強制執行。
第五章附則
第四十八條（用語解釋）
本辦法所稱的國際旅游業務，是指入境旅游業務和出境旅游業務。
第四十九條（應用解釋部門）
市旅游行政管理部門可以對本辦法的具體應用問題進行解釋。
[關鍵詞]旅游誠信；旅游社誠信；誠信危機。
旅行社是旅游業發展中最活躍、最積極和最核心的要素，其誠信建設不僅是旅行社業持續健康發展的前提和基礎，更關系到我國旅游戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業的培育和建設。《國務院關于加快發展旅游業的意見》明確要求“加強旅游誠信建設”、“建立旅行社信用等級制度”。加強旅行社誠信建設已經成為旅游業發展的首要任務之一。
1、旅行社誠信危機的根源。
旅行社遭投訴的原因不僅有旅行社經營者自身管理因素，也有旅行社合作者的利益追求關系因素，還有旅行社整個行業的制度關聯因素。旅行社自身經營管理的原因是旅行社自己能夠控制并進行改善的因素，而旅行社與旅行社之間以及整個旅行社行業的制度、利益追求關系等原因卻不是某個旅行社能左右并改善的，這是導致整個旅行社行業誠信問題的深層次原因，也是解決整個行業誠信危機的關鍵。
旅行社失信的主要表現形式。一是旅行社與旅行社之間的失信表現。我國的旅行社之間失信主要有以下三方面的表現：
隨意選擇合作旅行社，如選擇“黑社”或委托不具備經營出境旅游業務資質的旅行社進行出境旅游業務合作等；合同失信，旅行社與旅行社之間不注重合同的簽訂，不簽合同或者簽訂的合同不規范，因此出現欠賬等違約的情況；不正當競爭，如進行惡性價格競爭、超范圍經營、冒用知名旅行社、商業賄賂、采取不正當手段進行壟斷等不正當的業務操作，違規宣傳等。二是旅行社對旅游供應商的失信表現。旅行社的旅游供應商包括運輸、酒店、餐飲、景區、游樂場所、購物店等多個方面。旅行社對旅游供應商的失信主要體現在隨意選擇旅游供應商、合同失信等。三是旅行社對旅游者的失信表現。旅行社與消費者之間的誠信是旅行社誠信狀況最為直觀的表現。旅行社失信于旅游者的現象比較常見，主要表現在合同失信、虛假宣傳、售后服務差等。四是旅行社對政府主管部門的失信表現。如在旅行社申請設立、進行變更、注銷或者是設立分社或者委托業務時，弄虛作假或不及時主動進行備案登記等；逃避行業主管部門檢查，處理游客投訴問題時對主管部門敷衍塞責；不按政府主管部門的要求整改，出現重大事故時，試圖隱瞞問題，回避責任等；偷稅漏稅；騙取政府的相關榮譽和獎勵補助等。
旅行社失信的主要原因分析。一是失信的經濟成本過低。
目前旅行社的失信行為多數沒有受到嚴厲懲罰，還在行業內形成“擴張效應”，相反，旅行社在市場上的誠信行為并不一定受到褒獎并因此帶來相應的收益，甚至會因為誠信行為的履行而增加成本、減少收益，誠信行為受到抑制，產生“收縮效應”。二是信息不對稱。由于信息不對稱的存在，具有信息優勢的一方就可能欺騙另一方，導致另一方決策失誤，損害另一方的經濟利益。
旅游市場中的信息不對稱主要有旅行社與旅游者之間的信息不對稱、旅游供應商與旅行社之間的信息不對稱、旅行社與其人的信息不對稱等。三是單次或有限次博弈。在有限次的博弈中，如果一方或雙方認定合作是最后一次，違約或欺騙行為不會得到懲罰。對多數旅行社而言，與旅游者、旅游供應商、政府主管部門之間的交易屬于單次交易或者有限次交易，容易誘發旅行社的誠信缺失行為。四是法律體制不健全。主要表現在旅游法律地位較低，沒有一部旅游專門法；現有法律有缺陷，對出現的一些新情況、新問題沒有明確的法律法規；旅游執法隊伍力量弱小、執法不到位；普法教育不足等。五是社會誠信環境整體較差。
2、旅行社誠信危機的化解。
2.1健全旅行社管理制度。任何問題的產生歸根于制度是否完善。，制度的缺失恰恰表現為管理的不到位，面對旅行社行業發展的不成熟，各項管理制度也不健全。目前來說，國家旅游避制定的旅行社管理制度只有《旅行社管理條例》，條例中所規定的部分內容也隨著旅行社發展的深入而日益顯得過時，不能很好發滿足實踐中的管理需要，機時且還存在大大小小的漏洞。
健全旅行社管理制度，就是要不斷完善現有旅行社管理條例中的不足，彌補旅行社管理漏洞。具體可以從以下方面著手：首先，要提高旅行社市場準入的壁壘，增加旅行社行業進入和資金、技術和制度難度。在現有的旅行社行業規模基礎能夠滿足旅游業發展需要的基礎上，我們要通過建立科學的制度來進一步限制投資者對旅行社行業的任意進出，這樣就能夠加強對旅行社的行業管理；其次，針對我國現階段旅行社誠信問題的實際，要進一步完善旅行社合同法，明確旅游者所應該享有的旅游權利；再次，建立旅行社經營失信的懲罰機制，使得旅行社失信成本遠大于其所帶來的收益，用高額經濟懲罰去杜絕旅行社的僥幸心理；最后，要進一步明確旅游失信的關聯責任，縮小旅行社誠信責任承擔范圍，實事求是地將旅游誠信問題明確到其他旅游企業身上。
2.2要加大監管力度，嚴懲失信市場主體：（1）要加強法律監督。旅游、工商、物價、商務、外匯等有關部門應加大對旅游市場管理和旅游服務質量、旅游安全的監督檢查力度，依法加強對旅行社的監督管理，嚴懲旅行社的各種失信行為，使守信成為習慣和自然；（2）要加強社會監督。要通過旅行社公開服務承諾、發放“信用監督卡”、聘任誠信監督員、設立舉報電話等形式，發揮社會監督的作用；（3）要加強新聞監督。通過電視、報刊、網絡等新聞媒體正面引導旅行社誠信建設。同時，對旅行社和從業人員的失信行為及時進行披露、曝光；（4）要加強市場監督。要堅持以市場需求為導向，培育和發展旅行社信用服務機構，滿足旅游市場多層次、多樣化、專業化的誠信服務需求。
2.3建立誠信經營機制，培育品牌旅行社：（1）要加強誠信教育，培育誠信文化。要通過開展誠信教育，牢固樹立“誠信是金”
的企業理念，倡導“誠信”的企業文化。同時，通過典型示范，榜樣引路，用身邊的誠信事例教育鼓勵大家，建設企業自身的誠信文化；（2）要建立誠信制度，規范經營行為。旅行社要完善社務公開制度、誠信教育制度、關鍵崗位監控制度、外部誠信風險責任制度、信用考核制度、激勵約束制度等各項誠信制度；（3）要保障從業人員待遇，加強隊伍素質建設；（4）出臺政策扶持旅行社做大做強。通過政策扶持，做大做強一批誠信經營的品牌旅行社，引領和帶動旅行社行業的誠信建設。
品牌塑造也是解決旅行社行業誠信危機的一個重要方法，現今社會處于一個品牌消費時代，消費者對品牌的信賴來源于品牌商品良好的質量、便捷周詳的售后服務及生產廠商的誠信水平。旅行社行業誠信危機的化解，不但要杜絕自身經營管理上的失信行為，更要使得消費者認可并接受旅行社在改正、改善、改進后的全新形象，因此，旅行社要以品牌經營作為改善與消費者非誠信關系的一個著力點，始終要以塑造自我品牌作為自身經營的座右銘，樹立宏觀遠大的經營戰略目標。
2.4完善失約歸責制度，提高懲罰成本。針對旅行社契約的不穩定性而導致的失信現象，旅游行政管理部門要加強旅游契約責任制度建設。針對非不可抗力因素導致的撕毀契約的情況，一定要追究出最終違約經濟主體。針對不可抗力因素所導致的契約不能履行的問題，要盡量以說明的形式提前宣傳告知旅游者并幫助旅行社解釋和協調。
旅游行政部門應該建立“旅游歸責制度”，做到違約責任明確。要把旅行社外部了原因所引起的投訴責任進行合理的責任剝離，剝離到追究最終責任者的經濟主體，并由最終責任主體來承擔所有的經濟賠償。對旅行社的投訴要實事求是地進行追因分析，避免旅行社來承擔所有的契約責任，轉移旅游者的歸責視線，逐步消除旅游者對旅行社的陳見。
責任明確后，還要健全現有的懲罰機制，提高失信的懲罰成本。為了避免旅行社失信現象的產生，要從經濟手段上加以制裁，國家旅游局應修改《旅行社管理條例》，旅行社違規經營的處罰金在原來的基礎上提高10到100倍，并加大整改、歇業的期限，甚至制定永久停業的制度。讓失信的旅行社真正感受到“一次失信，終生失利”的慘痛代價。
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8月27日，國家旅游局一紙公告引起了業內軒然大波，國家旅游局表示，北京北辰關鍵國際旅行社有限公司投資人發生變更，已由外資控股企業變更為內資企業。北辰關鍵也因此成為內地第一家外資撤出的合資旅行社。
據稱，北京北辰關鍵國際旅行社有限公司是香港關鍵旅游集團控股、北京北辰國際旅游公司參股的北京首家港資控股國際旅行社，總部設在香港。北京北辰和香港關鍵都是實力雄厚的旅行社，北京北辰連續8年被國家旅游局評為旅游行業全國百強國際旅行社和北京最佳旅行社。香港關鍵則是香港排名前五位的旅行社。
一直以來，外資旅行社熱衷于進入中國，其原因是中國的市場太大、太誘人了，哪怕虧本也要先行進入。翹首中國旅游市場的開放，是所有合資旅行社的共同心愿。
據國際旅游組織預計，到2020年，中國將成為世界第一大旅游客源接待國、第四大旅游客源輸出國，市場前景廣闊。在中國旅游市場全面開放后，每年直接收入達40億元，并保持20％增長。
然而，與在其他行業如魚得水完全不同的是，外資在內地旅游市場上簡直是“寸步難行”。據不完全統計，目前在內地的近30家外資旅行社中，超過9成仍然處于虧損狀態，個別旅行社甚至已經處于半停業狀態。
廣州第一家合資旅行社一一廣州康泰國際旅行社助理總經理吳岳峰坦言，5年來他們一直處于輕微虧損狀態。2003年有6000萬元左右的營業額，按3％的毛利計算，一年的毛利才180萬元，4個營業部，50多人，純利還能有多少?但這已經是合資旅行社中狀況較好的了。有的合資旅行社一年只能接待幾百人、甚至為零，旅游利潤也是負數。
而虧損的原因很簡單，利潤最為豐厚的出境游業務依然是外資旅行社不能踏人的“”，但是，中國旅游市場的開放是大勢所趨，沒有關門走人的外資都在苦苦等待這一時刻的到來。
據稱，目前國內三大塊旅游市場中，入境游的利潤已經低至1％至2％；國內游則是維持在保本經營，很多旅行社甚至在虧本經營；出境游是利潤最高的一塊市場，但外資旅行社卻沒有經營權，由此成了制約外資在中國市場發展的瓶頸。
其實，進入中國市場的外資旅行社，到目前沒有幾個能擺脫虧損境地。而虧損原因是政策約束。擁有資金和客源優勢的外資旅行社在中國只能經營入境游和國內游業務。出境游被嚴令禁止。在國內游、入境游、出境游三大旅游市場中，出境游才是利潤制高點，在目前市場狀況下，出境游利潤是國內游的6―8倍，而出境游也正是外資旅行社強項。
值得一提的是，《旅行社條例(征求意見稿)》(下稱征求意見稿)不久前在網上公布，并公開向社會各界征求意見。征求意見稿中首次規定外商投資旅行社可以采用獨資形式。有消息稱，外資企業出境游業務市場堅冰將于明年被打破。業界認為，這或將是中國出境游市場全面放開的信號。
本條例中一項頗受關注的內容在于，其首次修改了外商投資旅行社的特別規定，這也意味著外資旅行社除可以采取中外合資、中外合作兩種形式外，還可以采用獨資形式設立旅行社。
此外，條例中還取消了關于中外合資、中外合作旅行社注冊資本最低限額為人民幣400萬元的規定；取消了外國旅游經營者必須是本國旅游行業協會會員的規定：取消了關于外商投資旅行社不得設立分支機構的規定。
據悉，按照2001年中國加入世界貿易組織時關于旅游業的承諾，中國加入世界貿易組織6年內，允許設立外商投資的旅行社，并取消設置地域的限制。依照這一承諾，中國履諾的最后期限是2007年11月。2003年7月，國家旅游局提前4年多兌現人世承諾，批準成立了中國第一家外商獨資旅行社。自2007年7月1日起，中國已取消對外商投資旅行社設立分支機構的限制，并對其注冊資本實行國民待遇。
分析人士表示，中國旅游業基本已經向外資敞開，目前尚未放開的還有兩塊，一是外資或合資旅行社的出境游業務，一是聘請外籍人士擔任導游。但是，國內旅游業完全向外資開放將是趨勢，目前行業比較關注的是。外資旅行社出境游業務放開后，相關主管部門如何對其進行規范及管理。
由于無法經營出境游業務，所以外資旅行社目前在中國開展業務的范圍較為有限。業內人士擔心稱，但是，中外資旅行社無論在企業規模、經營理念、運作模式等方面均有較大落差，全面放開后，國內旅行社的生存空間將受到擠壓。
摘 要：我國旅行社業整體績效水平低下的深層原因是市場競爭失效和所有權結構失效導致旅行社企業無法有效地成長，實現規模化經營。因此，提升我國旅行社業整體績效水平的根本是，變革旅行社業產業制度環境并同時推進旅行社業所有權結構改革，從而建立有效的競爭市場環境和有效的所有權結構。
關鍵詞：旅行社業；市場績效；競爭有效性；所有權有效性
一、引言
我國第一家旅行社誕生于20世紀20年代，但旅游社業的真正發展是在改革開放以后。經過30年的發展，我國旅行社業產業體系不斷完善，產業規模不斷擴大，但也出現了眾多問題，突出體現在旅行社業整體績效水平低下。對此問題主要有兩種不同的觀點：一種是產權觀，認為我國旅行社業整體績效水平低下是由于國有旅行社比例偏大所致，因此主張通過旅行社民營化提高效率，促進規模化經營，提高旅行社業整體績效率水平(宋振春、馬永剛，2005)。另一種是市場失靈觀，認為我國旅行社績效低下的根本原因不是產權公有化或私有化等產權屬性問題，而是市場失靈問題。提出在市場競爭充分而有效的條件下，市場的“優勝劣汰”機制將迫使旅行社不管屬于誰，只要想生存發展，就必須改善治理，提高績效；并多次引用斯蒂格里茨的觀點，“國營和私營部門的經營并無效率高低之分，比如大企業就相當于有外部激勵的計劃經濟，而尋租在私營部門也存在”，以證明產權改革并不是旅行社業的主要問題。提出只有通過制度安排的合理化來促進統一市場的形成和市場進出渠道的暢通；形成充分、有效的市場競爭環境，才是提高我國旅行社業績效的根本途徑(張輝，魏翔，2004；張凌云，2005；楊軍，2006)。雖然兩種觀點都有其合理性，但是僅僅將我國旅行社業整體績效水平低下歸結為所有權問題或市場問題是不全面的。
本文提出我國旅行社業整體績效水平較低的原因是：旅行社業市場競爭失效和所有權結構失效導致在位旅行社企業無法有效成長。旅行社業產業體系和空間布局的不斷擴大是建立在旅行社數量不斷擴張的基礎上，而不是建立在在位旅行社不斷成長的基礎上的。比如，從1997年到2007年我國國內旅游收入由2112.7億元增長到7770.62億元，增長了2.68倍，旅游外匯收入由120.74億美元增長到419.19億美元，增長了2.47倍；而此時間段內旅行社數量也由1997年的4986家增長到2007年的18943家，增長了2.80倍，基本與旅游收入增長程度相同，表明在位旅行社業企業成長性不強。因此，提升我國旅行社業整體績效水平的根本途徑是變革旅行社業產業制度環境，建立有效的市場競爭環境和推進所有權結構改革，建立有效的所有權結構。
二、市場績效的決定：轉型時期的一個基本分析框架
西方產業組織理論中對產業市場績效的決定分析主要采用SCP分析范式。在SCP分析框架中，產業市場結構決定企業行為，企業行為決定產業市場績效，即產業的資源配置效率和生產效率。當然，這種決定不是簡單的、直線的，而是復雜的、循環的。根據這一分析框架，改善某一產業績效水平的出發點應當是改善其市場結構。不過這一分析范式及基本結論是建立在所有權結構有效性和市場競爭有效性的假設基礎上的，正如Bain(1959)所說：“產業組織理論是以建立在私有企業和自由市場基礎上的政治制度和政府體制作為前提假定的。”
而我國正處在由傳統的計劃經濟向市場經濟轉變的轉型時期，國有產權壟斷市場在向一般競爭市場轉變的過程中，市場主體往往并不是單一的私有企業，而是私有企業和國有企業并存。按史蒂芬?馬丁和戴維?帕克的觀點，不同的所有權結構以及相應的治理結構造成企業行為目標和市場行為選擇各異。私有產權比國有產權具有更高的生產效率，這已為多數經驗研究結果所證實。如劉小玄(2000)對我國20多個產業總計17萬家企業的統計數據進行分析后發現：不同所有制類型的企業，效率差別十分明顯：私營企業效率最高，是國有企業的2～5倍；“三資”企業其次，為國有企業的2倍左右；股份制和集體企業再次，為國有企業的1～2倍；國有企業效率最低。同私有企業相比，國有企業生產效率低的原因有幾個方面：一是國有企業和私有企業在公司治理上存在差別，國有企業的所有權屬于全體人民，所有權的高度分散造成國有企業所有者既無能力也無激勵對國有企業經營者進行監督；而私有企業所有者的利益和監督直接相關，因此委托人監督經理的激勵較強(注：阿爾欽(1965)較早提出了該觀點，認為國有企業和私有企業之間的主要差別在于激勵和監督經理的能力，正是這種差別造成國有企業效率低于私有企業。)。二是，國有企業沒有公司控制權市場，由于國有所有權不能在不同所有者之間自由轉讓，因而資本市場的約束顯然不存在，這使國有企業的經理擁有更大的自由決定權。三是，國有企業沒有經理市場的約束，由于國有企業不存在可以比較的約束力量，經理往往具有行政官員的身份，因而經理市場的約束不存在。因此，在我國，進行市場績效的相關研究時必須考慮產業的所有權結構，否則將產生與傳統市場結構理論相背離的重大誤差。
另一方面，有效的市場競爭會促使企業以效率為導向，促進資源優化配置，激勵經營者提高生產效率；壟斷和無效的市場競爭行為則恰恰相反。由于處于轉型過程中，我國的市場機制并不完善，政府對產業的規制較多，市場競爭可能并不是有效的。
綜上所述，對我國產業市場績效的分析必須同時考慮所有權結構的有效性和市場競爭的有效性，兩者應當都是我國產業市場績效的基本決定因素。有效的所有權安排和有效的市場競爭結合會帶來較高的配置效率和生產效率。僅引入競爭而不改變所有權結構會促進配置效率得到一定程度改善，但并不會促進生產效率的提高，正如Shleifer and Vishny(1994)指出的，即使在完全競爭市場上，國有企業也將是低效率的，因為政府官員會干預企業以追求過度就業等社會性目標；僅進行所有權變革而不打破傳統的壟斷市場結構，可能會在一定程度上改善生產效率，但由于缺乏市場競爭，這種改進是不確定的，而且可能會惡化資源的配置效率，因此兩者都對市場績效具有重要的影響(見圖1)。
圖1 市場競爭和所有權結構有效性不同組合的市場績效
三、我國旅行社業市場競爭有效性和所有權結構有效性分析
1.我國旅行社業市場競爭有效性分析
有效的市場競爭對產業內資源配置效率具有重要的影響，而要形成有效的市場競爭，產業制度安排非常重要。合理的產業制度安排可以最大限度地降低交易費用，確保市場競爭的有效性。我國的旅行社業產業制度安排是怎樣的呢?是否有助于旅行社產業有效競爭市場的形成呢?
我國旅游企業中，旅行社是受政府管制最多的部門：從旅行社企業設立、運作到年度總結，從服務質量到人力資源，從國內旅游到出境旅游，旅行社企業運作和市場發展的方方面面、各個環節都受到政府旅游行政主管部門的嚴格監管。在監管過程中，國家旅游局逐步建立了《旅行社管理條例》、《導游人員管理條例》和《中外合資旅行社試點暫行辦法》等一系列旅行社業產業管理制度安排(杜江，2003)。這些制度安排對我國旅行社業有效競爭市場的形成帶來嚴重的制約。
第一，我國旅行社業產業制度安排人為提高了市場進入壁壘和退出壁壘，阻礙了企業進入和退出，導致有效競爭市場無效形成，無法建立合理的產業分工和實現產業內資源有效配置。一般認為，旅行社產品技術含量低、不需要大量的專用資產，因而市場壁壘不高。但是我國旅行社業市場卻同這一規律有所背離，市場進入和退出都具有較高的壁壘，而且這種壁壘的形成都是由現行旅行社行業管理制度所致(楊軍，2006)。根據我國《旅行社管理條理》規定，注冊旅行社必須具有一定的注冊資本并交納一定的質量保證金(見表1)，較高的資金要求一方面使一些愿意成為旅行商的小旅行社無力進入，而已經支付了質量保證金的旅行社又不愿意充當利潤微薄的商，導致進入的旅行社無法形成有效的垂直分工，只能是水平分工，即在位旅行社都進行產品設計、組裝和銷售等一體化業務，造成同質化競爭嚴重(張凌云，2005)；另一方面，由于已經支付了一定的質量保證金，形成了進入的沉沒成本，同時現行《旅行社管理條例》不支持旅行社產權轉讓(將旅行社產權轉讓視為賣牌子)，導致旅行社沉沒成本無法合理補償，加大了旅行社企業的退出成本。特別是在成為國際旅行社之后，牌子具有了“殼資源”的價值，國際旅行社在經營不理想的狀況下，可以采用承包經營等方式收取租金以維持生存，最終低效率的旅行社仍以低效率運行，形成旅行社產業資源配置效率低下。
第二，我國旅行社業產業制度安排不利于形成統一的市場，使有效競爭無法形成。現行《旅行社管理條例》對旅行社跨地區設立分支機構設置了很高的門檻，原則上不允許旅行社跨地區經營。該《條例》還規定旅行社根據業務經營和發展的需要，可以設立非法人分社和門市(包括營業部分)等分支機構，但只有年接待人數超過10萬人次的旅行社才能設立不具備資格、以設立社名義開發旅游業務經營活動的分支機構；而旅行社門市部只能在注冊地的市、縣行政區以內。同時，對旅行社的經營權限進行了嚴格的資質劃分，把旅行社分為國際社和國內社兩類，國際社經營范圍包括入境旅游、出境旅游和國內旅游業務，而對出境旅游采取特許制。《我國公民自費出國旅游管理暫行辦法》規定：“國家旅游局根據《旅行社管理條例》和旅行社經營入境旅游業績，審批特許經營我國公民自費出國旅游業務的旅行社，向公安部門備案，并對外公布，未經批準的單位和個人不得經營此項業務。”這種制度安排導致我國旅行社業市場被人為地分割成一個個由行政和業務權限劃分成的“碎片市場”。旅行社的設立、管理等必然是以注冊地城市為中心開展的，也就是說，有多少個旅行社注冊地，就有多少個旅行社市場。旅行社業市場表面上看非常大，但實際競爭只產生于同一注冊地范圍內的經營相同業務的旅行社間，因而完全意義上的市場競爭無法展開，最終形成旅行社業局部競爭過度、而整體競爭不足的失效競爭，眾多旅游企業陷于以價格競爭為主的低水平競爭狀態，旅游產業無法實現向有效競爭、技術創新與產業組織的動態優化轉變。
2.我國旅行社業所有權結構有效性分析
改革開放前，我國旅行社屬于政府機關附屬的事業單位，改革開放后建立的旅行社雖以企業形式建立，但是大多旅行社具有一定的政府部門背景，特別是國際旅行社大多具有國有背景。如1986年1月成立的中國職工旅行總社是在全國總工會領導下成立的；1986年12月成立的康輝旅行社則隸屬于中國殘疾人福利基金會。上世紀90年代中后期，隨著我國國有企業股份制改革的推進，大多數國有旅行社進行了股份制改造，轉變經營機制，引入激勵機制，完善法人治理結構等。如青旅將其核心資產和主營業務打包上市，成立中青旅股份公司；國旅總社與美國運通成立了合資公司；中旅總社與德國途易成立了合資公司；康輝總社完成了管理層收購(MBO)等等。但實際上，當前我國旅行社業所有權結構中國有比重仍比較高。2007年底，全國旅行社中10.47%是國有獨資企業，77.72%是股份制企業；國際旅行社中國有獨資企業占23.54%，股份制企業占71.51%。而且，完成股份制改造的大型國際旅行社仍主要為國有控股，因此，我國旅行社業只是形式上建立起了現代公司治理結構，并不具備真正的產權約束，公司治理結構仍不完善，存在所有權失效性。
大量國有或國有控股旅行社的存在導致旅行社產業內部生產效率低下，這是因為，國有或國有控股旅行社表面為國家所有，但由誰代表國家是無法落到實處的，國有或國有控股旅行社產權法律上界定清晰但事實上所有權是失效的，其結果形成了巴澤爾(1997)所謂的“共同財產”；“共同財產”并不是無主財產，往往事實上為旅行社的經營者所有，成為部門或個別人獲取私利的工具，不可能實現旅行社的生產高效率。
另一方面，由于國有或國有控股性質導致旅行社在經營狀況不理想的情況下，無法有效地從市場中退出，給旅游產業內部資產兼并、重組等帶來巨大的阻礙，導致旅行社業資源配置效率低下。非國有的旅行社由于其行為特點是追求利潤最大化，在產生虧損時會主動退出市場。而國有或國有控股旅行社的市場退出是政府部門、旅行社企業職工、旅行社經營者共同參與的公共選擇過程，因而他們的退出將面臨重重壁壘：
(1) 退出和多元留存效用存在沖突。國有或國有控股旅行社的存在既有政治性收益、經濟性利益和社會性利益，如為社會提供就業崗位，為部門提供“自己的后花園”等等。當這些旅行社留存具有多元化目標時，在追求經濟利益最大化的同時還必須同所有者的各種目標相符合，隨之伴生的往往是高退出壁壘。
(2) 退出的決策主體錯位。在市場經濟條件下，旅行社的經營成果是由市場來檢驗的。在產權明晰的情況下，出資者具有很強的產權約束力，旅行社經營者以利潤最大化為目標，旅行社的退出也是為了最大限度地減少損失。但由于國有或國有控股旅行社的產權關系存在事實主體和法律主體的不一致，在現實中，旅行社退出就成為了一種公共選擇過程，參與決策的有政府部門、旅行社經營者、旅行社職工等，在現有的體制下，他們往往具有一票否決權(見表2)。公共選擇的結果往往使國有或國有控股旅行社退出的成本高、阻力大，以至于即使在旅行社經營狀況不理想時，也難以實現有效退出。
四、結論及政策建議
前文分析表明，我國旅行社業市場績效水平低下，既有市場競爭性失效的原因，也有所有權結構失效的原因。一方面，由于我國旅行社業產業制度的不完善導致我國旅行社業有效市場競爭無法形成，市場對資源優化配置的功能無法發揮；另一方面，由于當前我國旅行社業國有或國有控股的旅行社占有重要地位，國有產權的特性決定了旅行社業生產效率低下，同時低效旅行社無法有效的退出；兩者相互結合最終導致了我國旅行社企業鎖定于價格競爭中，無法有效地成長，市場結構長期得不到改善，從而陷入“低利潤空間的業態環境”的鎖定效應中(見圖2)。
圖2 我國旅行社業市場績效水平低下形成機制
因此，當前政府一方面應當積極推動旅行社業產權改革，大型國有旅行社引入新的非國有戰略性投資者，將國有旅行社改造成為國有股不會“一股獨大”的有限責任公司，促進旅行社業有效所有權結構的建立；另一方面，應進一步推進旅行社業產業制度改革，促進旅行社產業市場化發展，減少政府對旅行社業無原則的干預和降低旅行社業行政性壁壘，促進有效競爭市場的形成。旅行社業有效所有權結構和有效競爭市場的建立必將會促進我國旅行社企業有效成長，最終改善旅行社業的市場結構，促進旅行社業市場績效的改善。
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An Analysis of the In-depth factors Constraining the Efficiency of China’s Travel Services in the Transition Period：Based Market and Property Right Effectiveness Perspectives
WU Sanmang1，HE Wenzheng2
(1.The School of Economics & Management，Northwest University，Xi’an 710127，China；2.School of Business，Economic Uiversity，Shijiazhuang 050031，China)
第一條為了保障旅游者和旅行社的合法權益，促進旅游業的健康發展，根據《旅行社管理條例》和《中華人民共和國保險法》的有關規定，制定本規定。
第二條旅行社從事旅游業務經營活動，必須投保旅行社責任保險。
第三條本規定所稱旅行社責任保險，是指旅行社根據保險合同的約定，向保險公司支付保險費，保險公司對旅行社在從事旅游業務經營活動中，致使旅游者人身、財產遭受損害應由旅行社承擔的責任，承擔賠償保險金責任的行為。
第四條在中華人民共和國境內的旅行社，投保旅行社責任保險時，應當遵守本規定。
第二章旅行社責任保險的投保范圍
第五條旅行社應當對旅行社依法承擔的下列責任投保旅行社責任保險：
（一）旅游者人身傷亡賠償責任；
（二）旅游者因治療支出的交通、醫藥費賠償責任；
（三）旅游者死亡處理和遺體遣返費用賠償責任；
（四）對旅游者必要的施救費用，包括必要時近親屬探望需支出的合理的交通、食宿費用，隨行未成年人的送返費用，旅行社人員和醫護人員前往處理的交通、食宿費用，行程延遲需支出的合理費用等賠償責任；
（五）旅游者行李物品的丟失、損壞或被盜所引起的賠償責任；
（六）由于旅行社責任爭議引起的訴訟費用；
（七）旅行社與保險公司約定的其他賠償責任。
第六條旅游者參加旅行社組織的旅游活動，應保證自身身體條件能夠完成旅游活動。旅游者在旅游行程中，由自身疾病引起的各種損失或損害，旅行社不承擔賠償責任。
第七條旅游者參加旅行社組織的旅游活動，應當服從導游或領隊的安排，在行程中注意保護自身和隨行未成年人的安全，妥善保管所攜帶的行李、物品。由于旅游者個人過錯導致的人身傷亡和財產損失，以及由此導致需支出的各種費用，旅行社不承擔賠償責任。
第八條旅游者在自行終止旅行社安排的旅游行程后，或在不參加雙方約定的活動而自行
活動的時間內，發生的人身、財產損害，旅行社不承擔賠償責任。
第三章保險期限和保險金額
第九條旅行社責任保險的保險期限為一年。
第十條旅行社辦理旅行社責任保險的保險金額不得低于下列標準：
（一）國內旅游每人責任賠償限額人民幣8萬元，入境旅游、出境旅游每人責任賠償限額人民幣16萬元；
（二）國內旅行社每次事故和每年累計責任賠償限額人民幣200萬元，國際旅行社每次事故和每年累計責任賠償限額人民幣400萬元。
第十一條旅行社組織高風險旅游項目可另行與保險公司協商投保附加保險事宜。
第四章投保和索賠
第十二條旅行社投保旅行社責任保險，必須在境內經營責任保險的保險公司投保。
第十三條旅行社應當按照《中華人民共和國保險法》規定的保險合同內容，與承保保險公司簽訂書面合同。
第十四條旅行社投保旅行社責任保險采取按年度投保的方式，按照本規定第十條的規定，向保險公司辦理本年度的投保手續。
第十五條旅行社對保險公司請求賠償或者給付保險金的權利，自其知道保險事故發生之日起二年不行使而消滅。
第十六條旅行社投保旅行社責任保險的保險費，不得在銷售價格中單獨列項。
第十七條在保險期限內發生保險責任范圍內的事故時，旅行社應及時取得事故發生地公安、醫療、承保保險公司或其分、支公司等單位的有效憑證，向承保保險公司辦理理賠事宜。
第五章監督管理
第十八條縣級以上人民政府旅游行政管理部門按照《旅行社管理條例》等有關規定，對旅行社投保旅行社責任保險的情況進行監督檢查，并將旅行社責任保險投保和理賠情況納入旅行社年檢范圍。
第十九條旅行社應當妥善保管旅行社責任保險投保和理賠的相關資料，接受旅游行政管理部門的檢查；在理賠案件發生后，應及時將理賠情況報當地旅游行政管理部門備案。
第二十條旅行社應當選擇保險業務信譽良好、服務網絡面廣、無不良經營記錄的保險公司投保。
第六章罰則
第二十一條旅行社違反本規定第二條規定，未投保旅行社責任保險的，由旅游行政管理部門責令限期改正；逾期不改正的，責令停業整頓15天至30天，可以并處人民幣5000元以上2萬元以下的罰款；情節嚴重的，還可以吊銷其《旅行社業務經營許可證》。
第二十二條旅行社投保旅行社責任保險的責任范圍，小于本規定第五條規定要求的，或者投保旅行社責任保險的金額低于本規定第十條規定的基本標準的，由旅游行政管理部門責令限期改正，給予警告；逾期不改正的，可處以人民幣5000元以上1萬元以下的罰款。
第二十三條旅行社違反本規定第十八條、第十九條規定，拒不接受旅游行政管理部門的管理和監督檢查的，由旅游行政管理部門責令限期改正，給予警告；逾期不改正的，責令停業整頓3天至15天，可以并處人民幣3000元以上1萬元以下的罰款。
第七章附則
第二十四條旅游者參加旅行社組織的團隊旅游時，可以根據實際需要，從有保險人資格的旅行社或直接從保險公司自愿購買旅游者個人保險。旅行社在與旅游者訂立旅游合同時，應當推薦旅游者購買相關的旅游者個人保險。
第一條為加強旅游業管理，規范旅游市場秩序，保障旅游者、旅游經營者和服務人員的合法權益，促進旅游業的發展，根據國家有關法律、法規，結合本市實際，制定本條例。
第二條凡在本市行政區域內從事旅游業監察和經營活動的單位、個人，應當遵守本條例。
第三條市旅游行政主管部門負責全市旅游業監察工作的管理，縣（市、區）旅游行政主管部門按照管理權限負責本行政區域內旅游業監察工作的管理。
旅游行政主管部門所屬的旅游監察機構根據授權具體負責本行政區域內的旅游業監察業務工作，其經費納入同級財政預算。
工商、價格、城管、公安、交通、環保、園林綠化、衛生、文化、民族、宗教、安全生產監督、質量技術監督、勞動和社會保障等有關部門，在各自的職責范圍內，協同做好旅游業監察工作。
第四條旅游業監察實行行政執法監察與社會監督相結合、監察與指導相結合、教育與處罰相結合的原則。
第五條任何單位和個人對違反有關旅游法律、法規、規章的行為，均有權舉報和投訴。
第六條市、縣（市、區）人民政府應當對提高旅游服務質量、維護旅游市場秩序做出顯著成績的單位和個人給予表彰、獎勵。
第二章監察職責和程序
第七條旅游行政主管部門履行下列監察職責：
（一）宣傳有關旅游法律、法規、規章，倡導文明旅游；
（二）檢查有關旅游法律、法規、規章的執行情況；
（三）受理對違反有關旅游法律、法規、規章行為的舉報和投訴；
（四）糾正和查處違反有關旅游法律、法規、規章的行為；
（五）會同有關部門督促、檢查旅游經營者的安全生產工作，指導旅游行業協會自主建立旅游安全風險金救助機制；
（六）實行旅游經營誠信公告制度；
（七）管理和監督旅游業監察人員。
第八條旅游監察機構行使下列職權：
（一）向有關單位和個人調查了解案情，制作筆錄；
（二）對旅游經營場所進行檢查；
（三）暫扣用于違法活動的財物、旅游業務經營許可證、導游（資格）證，依法予以處理；
（四）查閱、復制與違法經營活動有關的合同、發票、賬冊、單據、記錄、文件、業務函電和其他相關資料；
（五）依照本條例對違法行為進行處罰。
未成立旅游監察機構的縣（市、區），由旅游行政主管部門行使前款職權。
第九條旅游業監察采用年度審查、日常檢查、聯合檢查、電子信息檢查和案件專查等方式。
第十條旅游監察機構可以向旅游經營者和旅游服務人員發出《旅游監察詢問通知書》、《旅游監察協查通知書》、《旅游投訴配合處理通知書》，接到通知書的單位和個人應當按照要求辦理。
第十一條旅游業監察人員應當經過培訓考核，取得行政執法證后，方可從事旅游業監察工作。
第十二條旅游業監察人員應當遵守下列規定：
（一）忠于職守、秉公執法、文明監察；
（二）為從事旅游業的單位和個人提供有關旅游法律、法規、規章的咨詢服務；
（三）保守工作秘密和行政相對人的商業秘密；
（四）接受旅游行政主管部門監督和社會監督。
第十三條旅游業監察人員進行監察時，應當兩人以上共同進行，并出示有效執法證件；違者，當事人有權拒絕監察。
第十四條查處違反有關旅游法律、法規、規章的行為，依照下列程序進行：
（一）登記立案；
（二）調查取證；
（三）聽取申辯，符合聽證條件的，舉行聽證；
（四）作出行政處罰決定或者撤銷案件決定；
（五）送達處罰決定書或者撤銷案件決定通知書。
第十五條對違法行為的處罰決定，應當自立案之日起30日內作出。案情復雜的，經旅游行政主管部門負責人批準，可以延期，最長不得超過30日。
第十六條旅游業監察人員辦理旅游監察案件，有下列情形之一的，應當回避；當事人也有權要求其回避：
（一）本人或者其近親屬是本案當事人的；
（二）本人或者其近親屬與本案有利害關系的；
（三）與本案當事人有其他關系，可能影響案件公正處理的。
旅游監察機構人員的回避，由旅游監察機構負責人決定；旅游監察機構負責人的回避，由旅游行政主管部門負責人決定。
第三章經營行為規范
第十七條旅游經營者應當接受旅游行政主管部門及其旅游監察機構的監督管理，遵守以下規定：
（一）建立健全旅游服務質量管理機制，加強對旅游服務人員的法制教育、職業道德教育和職業技能培訓；
（二）以書面或者電子填報等方式如實向旅游行政主管部門及其旅游監察機構提供旅游經營情況、團隊信息、財務報表等相關資料。
第十八條旅游經營者和旅游服務人員應當接受旅游監察機構對旅游市場、旅游安全和旅游服務質量的檢查，配合對旅游投訴案件的調查處理。
第十九條旅行社與旅游者簽訂的旅游合同應當明確旅游費用、旅游行程、游覽景點、服務項目和標準、購物次數和時間、違約責任等內容；旅游者有其他需要的，可以與旅行社另行約定。
旅行社應當制定詳細的旅游行程表，作為旅游合同的組成部分。
旅行社應當填寫市旅游行政主管部門制定的統一格式的旅游團隊運行計劃表，由導游、領隊人員執行。
轉并旅游團隊時，轉出和接入的旅行社應當簽訂轉并旅游團隊合同。
第二十條旅行社使用的法人印章、合同專用章及電子簽章應當向市旅游行政主管部門備案。
旅行社應當在旅游合同、旅游行程表和轉并旅游團隊合同上加蓋法人印章或者旅行社合同專用章。
旅行社應當在旅游團隊運行計劃表上加蓋法人印章或者電子簽章。
第二十一條旅行社應當與所聘用的導游、領隊人員訂立勞動合同，依法支付工資報酬，繳納社會保險費用。
旅行社借用導游人員，應當與該導游人員所在導游服務公司或者旅行社簽訂合同，并承擔借用期間該導游人員從事導游活動產生的法律責任。
旅行社和導游服務公司不得以質量保證金、押金和墊付團款等形式向導游、領隊人員收取費用。
旅行社不得委派未經年度審核合格的導游人員從事導游活動。
第二十二條旅游經營者或者旅游服務人員不得有下列行為：
（一）偽造、變造、轉借旅游業務經營許可證、旅游標志（識）牌和有關證件；
（二）利用宗教、民俗活動或者其他方式誤導、欺騙、脅迫旅游者消費；
（三）向旅游者索取額外費用；
（四）未經旅游者書面同意轉并旅游團隊；
（五）降低旅游服務質量標準或者提供的旅游服務不符合規范要求；
（六）以低于成本的價格銷售旅游產品或者提供旅游服務；
（七）不按旅游合同的約定或者旅游團隊運行計劃提供服務，擅自改變或者誤導、欺騙旅游者改變合同內容；
（八）對旅游服務范圍、內容、標準等作虛假或者使人誤解的宣傳；
（九）其他擾亂旅游市場秩序或者侵害旅游者合法權益的行為。
第二十三條旅行社應當向具有旅游客運資質的運輸企業租用車船并簽訂旅游客運合同，禁止使用不具有旅游客運資質的車船運載旅游者。
第二十四條旅游客運車船駕駛人員在承運旅游團隊時，不得有下列行為：
（一）不按照旅游客運合同、運行計劃或者服務質量標準提供服務；
（二）強行滯留旅游團隊、棄團或者甩客；
（三）未經車船所在公司委派承攬旅游客運業務；
（四）無故變更旅游客運線路或者更換客運車輛、船舶；
（五）搭載與旅游團隊無關的人員。
第二十五條任何單位和個人不得非法銷售從景區、景點團購的優惠門票或者相關憑證。
第二十六條旅游景區、景點應當設立旅游服務質量管理和旅游投訴機構，并在明顯位置公示旅游咨詢、投訴和救助電話。
第二十七條景區、景點旅游經營者應當根據景區規劃設置地域界限、服務設施和游覽導向的標志；對可能給旅游者造成危險的旅游設施和游覽地，應當采取必要的防護措施，設立明顯提示或者警示標志。
第二十八條發生旅游安全事故，旅游經營者和服務人員應當及時采取措施，配合有關部門做好善后處理工作。
第二十九條在本市行政區域內的旅游經營者，應當在領取工商營業執照之日起30日內到當地旅游行政主管部門備案。
第四章法律責任
第三十條旅游經營者或者旅游服務人員不按照本條例第十條規定的通知書要求辦理的，由旅游監察機構責令限期改正；逾期不改的，對旅游經營者處2000元罰款，對旅游服務人員處1000元罰款。
第三十一條違反本條例第十七條、第十八條規定的，由旅游行政主管部門責令限期改正；逾期不改的，對旅游經營者處3000元以上1萬元以下罰款，對旅游服務人員處1000元以上5000元以下罰款。
第三十二條違反本條例第十九條、第二十條和第二十一條第二款規定的，由旅游行政主管部門對旅行社處1000元以上5000元以下罰款。
第三十三條違反本條例第二十一條第一款、第三款規定的，由勞動和社會保障行政管理部門依法處理。
違反本條例第二十一條第四款規定的，由旅游監察機構對旅行社按每委派一人處2000元罰款。
第三十四條違反本條例第二十二條第（一）項、第（二）項、第（三）項規定的，由旅游監察機構沒收違法所得，對旅游經營者并處1萬元以上5萬元以下罰款，對旅游服務人員并處1000元以上5000元以下罰款。
違反本條例第二十二條第（四）項、第（五）項、第（六）項、第（七）項、第（八）項、第（九）項規定的，由旅游監察機構對旅游經營者處3000元以上1萬元以下罰款；對旅游服務人員處1000元以上5000元以下罰款。
第三十五條違反本條例第二十三條規定的，由旅游監察機構按每租用一輛（艘）處5000元罰款。
第三十六條有本條例第二十四條規定情形之一的，由旅游監察機構處3000元以上1萬元以下罰款。
第三十七條違反本條例第二十五條規定的，由旅游監察機構沒收違法所得；對單位并處5000元以上1萬元以下罰款；對個人并處1000元罰款。
第三十八條違反本條例第二十六條、第二十七條、第二十九條規定的，由旅游行政主管部門責令限期改正；逾期不改的，處2000元罰款。
第三十九條違反本條例第二十八條規定的，由旅游監察機構處3000元以上1萬元以下罰款；違反有關法律法規規定的，依法承擔相應的法律責任。
第四十條旅游業監察人員有下列行為之一的，由旅游行政主管部門給予行政處分；構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任：
（一）或者的；
（二）利用職權、謀取私利的；
（三）違反本條例第十二條第（三）項規定的；
（四）違反法律、法規、規章罰款、收費的。
第四十一條旅游行政主管部門及其旅游監察機構、旅游業監察人員違法行使職權，給行政相對人的合法權益造成損害的，依法承擔賠償責任。
第五章附則
一、質量保證金制度上升為行政法規的必要性
建立質量保證金制度的主要目的就是為了提高旅行社的服務質量，保護旅游者的合法權益。在旅行社和旅游者之間，相對于其它消費者而言，旅游者的合法權益更容易受到損害。這是由于旅行社業務經營特點決定的：第一，旅行社為旅游者提供的服務是一種無形商品，旅行社預先向旅游者收取費用，往往在較長時間后才向旅游者提供服務，具有遠期交易的特點。在國際和國內的旅行社，都存在著利用遠期交易的特點預收大量費用，然后攜巨款逃匿的現象，或者利用預收的費用從事股票、期貨貿易等風險極大的交易活動，使得旅游者的權益得不到保障。第二，旅游者只有在消費后，才能判定旅行社提供的服務是否符合約定，一旦旅游者的權益受到損害，又不像消費物質商品那樣，及時得到保修、保換或退賠，由此產生的權益糾紛極難解決。第三，大多數中小旅行社由于投資少，辦公地址和辦公設備都是租賃的，一旦發生損害旅游者權益的事情，旅行社自身幾乎沒有賠償的能力。
由于旅行社預收旅行費用款項較大，涉及的旅游者數量較多，社會影響面廣，一旦出現問題，不僅防礙旅行社自身的發展，而且損害了旅游者的合法權益，影響社會的穩定。因此，世界上旅游發達國家普遍采用質量保證金制度來保護旅游者的利益。如日本在《旅行業法》和《旅行業法實施要領》中對旅行社質量保證金繳納的數額、繳納的程序、保證金的退換、繼承等都作了非常具體的規定。泰國《旅游業暨導游法》中規定，旅行社應以現金、泰國政府公債或由泰國政府擔保本金與利息的國營企業債券等方式繳納保證金。我國臺灣的《旅行業管理規則》中規定經營旅行社應首先向交通部觀光局申請籌設，依法辦妥公司設立登記后，符合條件者，經核準并交納旅行社保證金、注冊費后，發給旅行社執照，方可營業。為了進一步強化質量保證金制度，在今年通過的《旅行社管理規則修正案》中又將保證金的數額提高了。此外，法國、英國、澳大利亞、比利時、韓國和西班牙等國也實行了旅行社質量保證金制度。這些國家都把質量保證金制度上升為法律或者法規，以法的形式來規范旅行社的經營秩序，保護旅游者的合法權益，加強對旅行社的行業管理和監督，取到了很好的效果。
隨著我國旅游業的發展，出現了入境旅游，出境旅游和國內旅游相并存的新趨勢。由于旅行社營業范圍的擴大和組團業務的增多，旅行社本身所承擔的風險更大，更容易出現侵犯旅游者權益的問題，尤其是國內旅游和出境旅游，一個旅游團往往涉及數十萬元的費用，一旦出現問題，旅游者的合法權益很難得到保護。為了切實保護旅游者的合法權益，提高旅行社的服務質量，使質量保證金制度行之有效，在實際操作中有法規依據，使質量保證金制度真正成為行業管理的強有力的手段，有必要將質量保證金制度上升為行政法規，在正在制定的《旅行社管理條例》中作出相應的規定。
二、旅游行政管理部門可以依法就保證金賠償問題作出處理
《旅行社質量保證金暫行規定》第六條規定，“各級旅游行政管理部門在規定的權限內，依據有關法律、法規和程序，做出支付保證金賠償的決定”。有人認為，此條規定與現行法律相抵觸，旅游行政管理部門無權就旅行社對旅游者的權益損害作出賠償決定，因為旅行社和旅游者是平等的民事主體，二者之間的糾紛屬于民事糾紛。作為侵權人，旅行社應承擔什么樣的民事賠償責任，應由司法程序來決定，即由人民法院通過審理后裁定。作為行政機關，旅游行政管理部門只能有權依法對違法的旅行社實施行政處罰，包括對旅行社作出警告、罰款、停業整頓和吊銷“旅行社業務經營許可證”等處罰，而不能就旅行社和旅游者之間的權益糾紛作出裁決。
實際上，按照我國現行法律規定，行政機關除了在行使行政職權的過程中直接管理行政相對人外，許多時候還必須以第二人的身份來對民事糾紛進行處理。行政機關對民事糾紛的處理又稱專門行政裁決。依據現行法律、法規的規定，行政機關處理民事糾紛主要有：對林木、林地權屬爭議的處理；對土地權屬爭議的處理；對水事糾紛的處理；對草原權屬爭議的處理；對水面、淮涂權屬爭議的處理。此外，專利法、郵政法、食品衛生法、藥品管理法、海洋環境保護法、水污染防治法、大氣污染防治法、環保法、醫療事故處理辦法、商標法和獸藥管理條例等法律、法規，都規定了行政機關對民事糾紛的處理。例如，《商標法》第三十九條規定，對侵犯注冊商標權的，被侵權人可以向侵權人所在地的縣級以上工商行政管理部門請求處理，有關工商行政管理部門有權責令侵權人立即停止侵權行為，賠償被侵權人的損失。當事人不服的，可以在收到處理通知十五日內，向人民法院；期滿不，又不履行的，由有關工商行政管理部門申請人民法院強制執行。《食品衛生法》第三十九條、第四十條規定，違法造成食物中毒事故或者其它食源性疾患的，受害人有權要求賠償損失。損害賠償要求由縣以上衛生行政部門處理。縣以上衛生行政部門有責任受理，并依據法律的規定作出損害賠償的行政裁決。當事人不服裁決的，可以向人民法院。
因此，依據我國的立法例，行政機關可以就法律、法規規定的部分民事糾紛實施行政裁決，這是通過行政法律程序對部分民事糾紛實行的法律保護，是快捷、合理地解決部分民事糾紛的有效方式，也是我國司法程序的必要補充。可見，旅游行政管理部門除了依法行使職權，對行政管理相對人旅行社實行管理外，完全可以以第二人的身份來對旅行社和旅游者之間的權益糾紛作出專門行政裁決。
三、關于質量保證金制度立法和執法中應注意的問題
雖然行政機關可以依法就部分民事糾紛實行行政裁決，但行政裁決本身是否具有法律效力，還得有具體的法律、法規加以規定。從現行法律看，有兩種情況：第一，有的法律、法規規定行政裁決具有強制約束力。如《中華人民共和國專利法》規定，國務院專利行政管理機關作出具體的行政裁決后，當事人對處理決定不服的，可以在規定的期限內向人民法院提訟，期滿不又不履行的，由作出處理決定的管理機關申請人民法院強制執行。第二，有的法律、法規規定行政裁決不具有強制約束力。如《中華人民共和國藥品管理法》規定，當事人雙方如果認為衛生行政管理部門所作的處理決定公平合理，可以接受，雙方就共同履行；如果一方當事人對裁決不服的，可以向人民法院，請求人民法院作出裁定，人民法院作出的維持原處理決定或者撤銷原處理決定的裁定具有法律效力，雙方當事人都應當執行。
