時間：2022-06-08 15:39:44
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇行政征用論文，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞：政府公信力，農民角色轉變，社會保障機制
土地征用中的問題
土地征用過程中牽涉的利益主體很多，但其核心是政府與失地農民，所以存在的問題也大都由二者引發。
政府公信力的缺失
濫用征地權，鉆“公共利益”的漏洞
雖然我國《憲法》、《土地管理法》等都明確規定土地征用必需以公共利益為目的，但并未對公共利益做出界定，這就客觀上給某些政府尋租和機會主義提供了過多的自由裁量空間，一些政府官員為了招商引資，擴大財政收入，突顯個人政績等濫用征地權，侵吞公共利益，這不僅有損失地農民的集體利益，更影響了我國的耕地保護和糧食安全。據統計“十一五”期間由于城市化推進，耕地年均減少1848萬畝。目前，全國實際建設用地中，農民集體建設用地已占約72%之多。“十一五”期間，預計每年被征地的農民達到300萬。
2、收益分配有失公平，補償形式單一
首先，由于法律法規不健全，測算方法不夠科學等諸多缺陷，我國土地征用補償標準偏低，補償機制不健全。從橫向看，各地農民的補償標準差別很大，甚至出現同村的不同小組間的分配標準各異的現象；從縱向看，受益分配與權力層級成正比。據統計因土地用途變更增值的土地收益，政府大約得到60%~70%，農村集體經濟組織得到25%~30%，農民只得到5%~10%。其次，補償形式單一，很多地方政府不顧農民意愿，只采用一次性貨幣補償方式，有損失地農民的長遠利益。目前鄭州市農村土地征用人均獲得補償費為2萬左右，僅可以維持農民家庭一般日常開支3~4年。在失地農民認為最好的征地補償方式中，選擇安排就業的站32%，選擇一次性付給適當經濟補償的占24%，選擇提供醫療，養老等方面社會保險的占21%，選擇預留土地入股分紅的占20%。可見，在整個收益分配中，大多數地方政府拒絕了具有土地使用權的民眾的參與，僅憑單方決策行事。
3、針對被征地農民的社會保障機制不完善
第一，法律制度不健全，各地在具體執行中無法可依，只憑各自對政策的理解及當地的客觀條件制定法規文件缺乏科學合理的規劃。第二，這一問題的最致命因素是資金籌集困難。政府行為往往限于政策許諾，并未實現保障金的足額下撥，專款專用；許多村民委員會又因為收支預算難以平衡，集體經濟實力偏弱，往往無力繳納；至于失地農民，大多所獲補償有限，又缺乏對社會保障的正確認識，心有余而力不足。第三，社會保障的水平低，范圍狹窄。社會保障機制作為一個完整的體系，應包括養老保險、失業保險、醫療保險、最低生活保障、就業培訓制度等，失地農民作為農民和市民的過渡群體，本應享受與城市社會保障水平相當且兼容的安置補償，但就目前來看，這些還遠遠不能實現。
（二）失地農民角色轉變中的自身干擾因素
1、缺乏市場需要的知識和勞動技能，再就業能力差
失地農民普遍受教育程度低，自身素質與市場經濟的要求不匹配，在城市化未波及自身以前，他們都以種地為生，即使外出務工也只是從事缺乏技術含量的低端作業。
2、思想觀念陳舊缺乏理性消費觀
⑴一部分得到較多補償的失地農民“一夜暴富”后開始炫耀性的消費，這就存在著“二次返貧”的隱患。因此，如何幫助失地農民盤活補償款，實現“錢生錢”，抑制其過度消費，還需要政府的正確引導扶持
⑵價值觀及生活方式與其新的角色要求相沖突：大多數失地農民對城市化的價值理念及生活方式不能從心理上接受和認同，這也需要政府及時加以心理疏導和救助。
二、土地征用問題的解決途徑探討
（一）加強政府公信力建設
1.完善公共利益界定，把耕地保護作為官員政績考核的重要指標。公共利益具有高度的抽象性，不確定性。論文大全，農民角色轉變。對此，我們可以借鑒國外的許多制度實例。國外對公共利益的界定主要分為列舉式和概括式，前者的典型代表是日本，后者為加拿大、美國等。采用概括式的國家一般把把公共利益的裁決權交給議會或法院，對“公共目的”、“公共使用”、“私人使用”等概念及其構成要件有清晰說明，也很好的避免了因公之名的權力尋租。我國目前可以繼續采用概括式，但要借鑒國外經驗，杜絕概念上的外延。此外，各級地方政府要在全國耕地保有量不低于18億畝的剛性規定下，根據各地經濟發展及預期規劃制定合理的耕地警戒線，并嚴守不逾。論文大全，農民角色轉變。對官員進行政績考核時，也應把此項工作的表現作為重要依據。
2．定位好政府角色，完善補償收益分配制度
首先，政府既不享有土地所有權，也無使用權，被征用土地的補償收益理應只歸國家、集體和失地農民。其次，重新制定補償標準，提高補償收益。應合理估算土地被征用后的增值部分及土地的市場交易價格，以此為基礎，結合現行法律政策規定給予農民高標準的補償。再次，征地過程中要充分尊重農民的知情權，鼓勵其積極參與補償方案的擬定，且征地結果要對農民公開。最后，加強對補償款發放的監督和管理。更細致的講，監督不僅針對補償不問題，在整個土地征用過程中都是必不可少的。目前，最有力的監督機制為第三方認證，即靠無利害關系的公眾性、公益性組織去評判政府行為是否規范，這一制度很值得借鑒。
3. 建構科學的社會保障機制
①加快有關土地征用方面的立法，尤其是進一步規范全國各地的失地農民社會保障法規文件，使法律法規更具可行性、易操作性。論文大全，農民角色轉變。
②把社會保障方案的擬定納入征地前的審查程序，并保證其科學性、可行性。論文大全，農民角色轉變。在實施征地后，要嚴格按照之前的方案對失地農民進行補償安置，并根據實際情況的改變與相關利益群體友好協商，不斷修正原有方案。論文大全，農民角色轉變。
③確保充足的資金來源。論文大全，農民角色轉變。保障基金應由地方政府、村民委員會以及失地農民共同負擔。政府要及時足額下撥補償款，避免失地農民因所得補償款太少而不愿繳納保障金。還應加大對參保收益政策的宣傳力度，提高失地農民的自愿參保率，擴充保障金。同時調整財政支出，加大支持力度。
④引入市場機制，創新保障模式。尤其是股份制，它作為社會化大生產的產物，完全可以運用到對失地農民的補償安置中來，使其持久分享城市化過程中土地增值的收益。此外，還應舉辦各種形式的培訓班，向農民傳授必要的市場經濟知識、科學理財消費知識、創新經營知識等，幫助其接受新的價值觀念。
4．建立專門機構，幫助其完成由農民到市民的角色轉變
土地征用過程中農民不僅會遭受物質利益的損失，同時也經歷著一次心理上的陣痛。因此，政府在完善保障機制的同時，切不可忽視對其精神的“補償安置”，要對農民進行心理疏導和法律援助。最重要的是，全社會要幫助農民樹立對未來新生活的信心，使其適應新的城市生活方式、學習新的生存技能、融入新的生活環境。唯此，失地農民的問題才能從根本上得以解決。
參考文獻：[1]吳妍妍.關于改革土地征用制度的論辯[J].安徽農業大學學報(社會科學版),2010(02)
[2]周美艷.被征地農民社會保障問題的對策研究[J].理論界，2010(03)
[3]柴方勝.國外征地制度對我國的借鑒[J].云南行政學院學報，2010(02)
論文關鍵詞：土地征收 失地農民權益 法律保護 和諧社會
論文摘要：和諧社會建設的成功與否、依法治國方略的能否實現，這要求國家關注農村、關注農民，尤其是重視失地農民權益的法律保護問題。目前農村土地在征地過程中，失地農民的許多合法權益受到侵犯，從而導致社會矛盾日漸突出。為了繼續順利推進城鎮化，同時又維護被征地農民的合法權益，必須完善土地征收的法律規范，以實現社會的和諧發展。
近年來，隨著工業化和城鎮化進程的不斷加快，農村的土地被大幅度被征用。然而在土地征收中，失地農民的許多合法權益沒有得到很好的保護，一些失地農民已成為種田無地、就業無崗、低保無份的“三無農民”，從而導致社會矛盾日漸突出。如何來保障他們的合法權益，是一個值得思考的理論問題和現實問題；也關系到我國和諧社會建設的成功與否和依法治國方略的能否實現。
一、失地農民法律權益保護的理論思考——基于和諧社會和法治的視角
如何保護失地農民的合法權益并解決好失地農民的就業和生活問題，這是全社會都非常關注的熱點問題。筆者認為，應該貫徹和諧社會和依法治國的原則，以維護法的實質正義為目的，以保護弱者的利益為根本，在公平、公正的立場上，切實解決好農村土地征收中所涉及的農民權益的法律保護問題，這樣才能維護好農民的合法權益，維護社會的穩定。
（一）和諧社會與失地農民權益法律保護
和諧社會是社會關系得到全面有效調整，人與人之間和諧相處的社會。要把我國建設成和諧的社會主義社會，就必須認識到：我國是一個農業大國，農民占全國人口的絕大多數。農村、農業、農民問題是我國社會主義和諧社會建設中的一個重要而又突出的問題。沒有農村的現代化就沒有全國的現代化；沒有農民的小康就沒有全國人民的小康；沒有農村的和諧、穩定就沒有全社會的和諧、穩定。必須高度重視“三農”問題，解決好農民的生存與發展過程中的種種難題。然而，目前農村土地征收中出現的侵犯農民合法權益的現象與我國和諧社會的建設格格不入，必須對失地農民的合法權益給予切實關注，充分維護好作為弱者的農民的合法權益，使他們失地后仍然能得到更好的生存和發展。只有這樣，我國和諧社會建設才能得到更好的發展，人們才能過上幸福安定的生活。也就是說，失地農民合法權益得到法律保護是和諧社會的內在要求。
（二）依法治國與失地農民權益法律保護
民主法治是和諧社會的基本特征之一，法治建設與和諧社會構建具有內在的高度統一性。現代社會中，法律及其調整機制已經成為社會調整的主要手段，依法治國，建設社會主義法制國家，已成為人們的共識。法對社會的調整，主要是調和社會各種沖突的利益，對社會機體的疾病進行治療，進而保證社會秩序得以確立和維護。我國已經把依法治國寫入憲法，建設社會主義法制國家已成為我國人民的追求。然而，在我國農村土地征收中卻大量出現違反法律，損害農民合法權益的現象。如以低價征用農民的土地，安置失地農民不到位，補償方式單一，甚至地方政府截留、挪用、拖欠征地費。農民作為弱者的利益得不到法律的保護，這違背了法的宗旨在于保護弱者這一精髓，也違背了法的實質正義。這與我國依法治國方略的實施很不相稱。只有依靠理性法律制度對社會關系的調整，確立實質法治，才能構建和諧社會。只有依法處理各種農村土地征收中涉及農民權益的問題，才能充分而又平等地保障和實現農民的生存權、發展權。也就是說，失地農民合法權益得到法律保護是依法治國的必然要求。
二、我國失地農民法律權益保護的不足
（一）農村土地征收中的“公共利益需要”界定不明，使得農民失去土地的隨意性過大
我國《憲法》第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或征用并給予補償。”2004年新修正的《土地管理法》第2條第4款也作了同樣的規定。這些規定都強調了征收的前提必須是為“社會公共利益的需要”。但是，在實際土地征收中，“公共利益需要”缺乏明確界定。現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”，從而在導致在實際操作中，國家機關以“公共利益需要”作為不當征地的最好理由，把公共利益的外延到所有經濟建設，把所有市場主體的商業投資亦視為公共利益的需要，從而頻繁使用征收手段。事實上，土地被征收后，由哪些具體的建設項目來使用被征之地具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規定出讓或劃撥給誰使用，這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。正是由于農村土地征收的“公共利益需要”界定不明，導致農民失去土地的隨意性過大，出現農民本不應該失去土地卻失去土地的情形；也導致土地征收中出現不規范的情形增多，進而損害了農民的合法權益。
（二）農村土地征收的法律規范滯后，農民的合法權益得不到有效法律保護
第一，土地產權法律制度的不足。首先，土地所有權行使主體法律界定不明。我國土地法規定農村土地歸集體所有，農民不是農村土地權益的主體，但是對于誰來代表農民擁有這些土地所有權，誰來行使、如何行使這些土地所有權，卻沒有明確的法律規定，也沒有明確的程序。其次，集體土地所有權權能的不完全性。《民法通則》規定：“財產所有權是指所有人依法對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權利。”對照所有權的四大權能，我們發現集體土地所有權的權能是不完整的，受到很大的限制。土地處置權自始至終沒有賦予農民。由于農民沒有完整的土地產權，農民的土地財產權在土地流轉時受到嚴格約束和限制，其財產權益得不到保障。
第二，土地補償標準極不合理，補償費過低且理論依據不足。《土地管理法》規定：征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產值的6至10倍。現行土地征收的補償原則只是按照原用途原產值進行適當補償，目的是“使需要安置的農民保持原有的生活水平”。這種規定并沒有考慮土地本身的價值，也不考慮土地征收后地價的上漲，沒有將土地作為資產處理，不符合政治經濟學原理：級差地租由土地肥沃程度、地理位置、勞動生產率等幾個因素決定，平均年產值反映了土地的肥沃程度，但是對于士地的地理位置、勞動生產率都不能明確反映。
（三）土地征收法律程序不完善
土地征收法律程序不完善主要包括兩個方面：一是缺少對行政機關的監督機制，缺少被征收人參與程序。在我國，行政機關既是土地征收的決定者，亦是執行者，處于絕對優勢地位。在征與不征的問題上，農民沒有談判權、抗辯權、拒絕權。也就是說，他們是集體土地征收行為的行政相對人，對自身權利被公權力剝奪的決策過程并不知情，也沒有參與。由于在土地征收程序上缺乏有效的監督機制，很多時候便會出現政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉讓土地和越權審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現象。二是土地征收程序中對被征收者的司法保護不足，缺乏救濟程序。從我國情況來看，對于征收批準決定的可訴性，過去一直被理論界所忽視，理論界認為，由于法律規定國家征收土地時承擔的是補償責任，不是賠償責任，不具有可訴性。司法部門對理論界的這種認識表示認同，表現在人民法院在受案上一直把征收批準的決定的起訴拒之門外。
三、完善失地農民法律權益保護的建議
（一）嚴格政府責任并促進土地進入土地使用權市場進行交易
近現代法治的實質和精義在于控權，即強調權力在形式和實質上的合法性。應具體列舉公共利益所包括的范圍：國家投資的各類重點建設項目，以及直接滿足公共利益需要并列入國家計劃的集資建設項目；能源、交通、供電、供水、供暖等公用事業和其他市政建設項目；國防事業；教育、文化、衛生、體育、環境保護、文物古跡及風景名勝區的保護等社會福利事業；各級國家機關建筑用地。國家進行土地征收應僅限于公共利益需要這一理由。但也要認識到，屬于“公共利益需要”的情形在社會生活中是無法列舉完畢的，這就導致很難避免打著“公共利益需要”的牌子為“非公共利益”目的征地，或者，先以“公共利益需要”用途征收，而后改變用途。因此，還應有相應的行政監督機制來配套。
（二）改革土地產權制度，明確農民集體土地所有權的主體地位
土地產權主體，即土地歸屬，是土地產權制度的基礎和核心。我國現行法律規定，農村土地除法律規定屬于國家所有以外歸農民集體所有。這種土地集體產權實際上是個籠統的概念，不能使農民成為法律意義上的市場主體，出現了多元主體并存的局面。按照《土地管理法》第10條的規定，“集體”可以是鄉（鎮）、村、村民小組三級，在不同程度上它們都是農村集體土地產權的所有者代表，這必然造成征地行為發生時多元利益主體為爭奪所有權而發生沖突，并可能損害農民利益，在實踐中往往成為基層政府增加農民負擔、侵犯農民權益的依據。
權利界定是土地產權交易的基本前提，也是權利人獲得利益的基本前提。通過修改相關法律，給農民和國有土地擁有者以及城市其它土地擁有者同等的權利，明確規定農民集體土地是不可侵犯的財產，強化農民對土地的所有權和處置權，只有這樣才能使農民的土地權益從根本上得到保障。
（三）明確土地征收的法律補償標準
關于補償標準的計算，這是爭論最為激烈的地方。主要有兩種代表性觀點，第一種是主張區分被征土地是公益性用地還是非公益性用地。對非公益性用途的征地采用市場價格進行“征購”，對公益性用途的征地仍采用現有補償標準（可有所提高）；第二種是采用市場價格來進行補償，不區分是否是公益性用地。第一種觀點仍有犧牲農民利益之嫌，冠冕堂皇但卻無法掩蓋事實的不公。筆者贊同第二種觀點。我國應確立以市場定價為主的補償標準，避免土地征收補償與開發土地增值出現巨大利潤“剪刀差”，以及由此引發的征收中濫用職權現象。由于我國目前依然實行的是國家壟斷土地一級市場和嚴格控制土地二級市場，無法實現土地的自由流轉。因此，首先應對土地實行定級估價，通過土地評估事務所等市場中介機構的綜合評估，根據地塊所處位置、供求情況、基礎設施條件及相同水平地塊的使用權出讓價格等因素，得出土地的參考價格。只有按市場價格對農民土地進行補償，才能合理公正地保障失地農民的利益，讓農民失地不失利。
（四）嚴格土地行政征收的法律程序
首先，應建立和完善行政征收合法性調查、審批和監督程序。在行政主體遞交行政征收方案后，主管部門依法對行政征收土地方案的合法性進行調查，如是否符合公共利益的需要，是否有通過市場化運作等獲得土地的其它途徑，嚴格在審批的范圍內進行土地征收，杜絕少征多占、濫征濫用等違法行為的發生。其次，建立和完善土地征用的聽證制度。聽證制度是保障相對人重大利益不受非法侵害的程序制度。它要求土地征用利害關系人要參與土地征用決策，土地征用主體必須認真聽取相對人的意見和建議，對行政相對人提出的針對土地征用有關的問題給予合法合理的解答，否則主管部門有權否決土地征收主體的征用方案。
參考文獻：
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[論文摘要]農民的土地使用權是模糊殘缺的，也是脆弱的。要加強對農民+AC／t~權的保護，就要革現有的土地出讓方式，進一步明確農民的土地使用權以及其他保護措施，如完善對農民土地的征收、征用和補償制度，建立司法審查制度，提高農民的法律權利意識等。
農民土地使用權問題是“三農”問題的一個重要問題，是農村的市場化和現代化的關鍵，也是影響整個中國的市場化和現代化進程的非常重要的因素。我們要妥善解決農民土地使用權的保護問題。
一、農民土地使用權—模糊殘缺的權利
土地使用權是指全民所有制單位、集體所有制單位、其他組織或個人依照法律規定，對國家所有的或集體所有的土地、森林、草原進行占有、使用、收益的權利。縱觀現行土地使用權制度，可以按使用目的的不同，劃分為以下幾類:城鎮國有土地使用權，國有耕地、林地、草原的使用權，承包使用權，宅基地使用權等。川農民土地使用權主要是指農民的土地承包經營權和宅基地使用權。
承包經營權是指農民對農民集體所有和國家所有的依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地的承包經營權。2003年3月1日生效的《中華人民共和國農村土地承包法》，賦予了農民長期而有保障的土地承包經營權力。該法案第一次從法律上界定了農民在長達30 ^" 70年的承包期內，擁有承包土地的使用權、經營權、收益權、收益處置權和使用權的轉讓權或流轉權等。
宅基地使用權是使用權人占有、使用集體所有的土地，在該土地上建造住房及其他附著物的權利。宅基地使用權人享有對宅基地的占有與使用權、出租權、實施附屬行為權、取得地上建筑物或其他附著物的征用補償權。同時也實際上享有宅基地使用權的轉讓權、抵押權。雖然法律禁止宅基地使用權的單獨轉讓、抵押，但是并沒有禁止或限制隨宅基地上建造的房屋及其他建筑物所有權的轉移而產生的宅基地使用權轉讓或抵押。申請農村宅基地使用權，需要特殊身份，但是依合法方式轉讓宅基地使用權，法律并未明確規定受讓人的身份條件。通過買賣、交換、贈與、繼承等方式轉讓宅基地上的房屋或其他建筑物的所有權，也將不可分割的一并轉讓宅基地使用權。
單從上述規定來看，農民土地使用權是清楚完整的權利，體現了農民是土地的真正主人的立法意圖。然而，任何一種法律權利都不能在真空中單獨存在，它的真正實現還需要其他相關聯的法律權利和法律義務的規定的協同作用。所以，權利要切實有效，只有權利本身清楚完整還不夠，還要求與它相關聯的各種權利也要清楚完整，而且它們之間的關系也應清楚明了，否則，這些權利實際上就仍然還是模糊的、殘缺的。土地使用權的基礎是土地所有權，是土地所有權派生的權利，兩者關系密不可分。所以，土地使用權的權利狀況離不開土地所有權的權利狀況。而現在的土地所有權是非常模糊的。第一，權屬不具體。現行的農村土地所有制結構是在1962年實行的“三級所有、隊為基礎”制度上確定的。“三級”即“鄉(鎮)、村、組”。從法律上看界線十分清楚。但具體到每一塊土地，所有制形式和所有權歸屬則比較模糊。具體屬于哪個集體所有?是鄉(鎮)?是村?是組?不明確。同時鄉(鎮)、村、組是行政單元，并不都是經濟學概念上的“經濟集體”，也不是法律概念上的“經濟法人”。第二，主體不明確。目前無論是鄉(鎮)、是村、還是組，對土地所有權的產權均無具體的土地產權證書予以界定和確認，無產權證就無土地產權的法律依據。這樣在一個鄉(鎮)范圍內，其土地所有權可以是鄉(鎮)所有，也可以是村、組所有，法律界定不清晰，隨意性大。第三，權能不清楚。在賦予了農民土地使用權的具體的權能之后，集體所有權的權能有哪些?由誰實現?怎樣實現?都是一片空白。第四，權利無保證。農民作為具體個體的所有者權利如何得到保證?怎樣實現農民對鄉(鎮)、村、組等集體“所有代表”的監督?這些也缺乏制度規定。
土地所有權的模糊，導致農民土地使用權成了模糊殘缺的權利。其一，關系不清。表面看來土地所有權是土地使用權的基礎，兩者可以并行不悖，實則關系并不清楚。農民集所有者、使用者、經營者三重身份于一身，也集所有權、使用權、經營權三重權利在一起，這些權利的關系及其界限都還不清楚。所以，對于農村土地承包經營合同的性質，在學術界就存在行政合同說、民事合同說和經濟合同說三種不同的觀點。其二，定位不準，權能不清。前述關系不清，導致土地使用權定位不準，其具體權能的內涵與外延都不清楚，其權利的實現也受牽掣。其三，權利殘缺。從立法意圖來看，農民土地使用權要體現農民土地所有者權利，土地使用權應該包含所有者的部分權能。但現實卻是“基層政權及鄉(鎮)、村干部掌握了絕大部分的土地處置權—農民失去了土地所有者的權利。農民與土地的關系僅只有法律意義上的承租關系。”
二、農民土地使用權—脆弱的權利
土地所有權與土地使用權的模糊殘缺，成為一些人侵犯農民土地財產權的“合理合法”的根據。農民失去了其土地的真正主人的權利，農民土地使用權就成了脆弱的權利。
(一)土地被大量侵占，農民土地使用權成空中閣樓。土地所有權模糊、權屬不清。土地實際的處分權落在了基層干部即縣、鄉、村干部的手上。于是，這些基層干部就常常以“合理合法”的“集體所有”的名義，隨意處分土地，隨意侵占農民的土地。“生于斯，長于斯”的農民不能真正獲得所有者權利，也不懂得珍惜這些權利，更沒有能力去與強勢集團抗爭來保護土地所有者的權利。于是，在“集體所有”的名義下，包括縣、鄉、村在內的地方政府，在土地問題上，事實上形成了“利益共同體”，形成了一種默契。其結果是，實施了幾年的“最嚴厲的土地保護政策”，絲毫未能遏制住濫占土地的勢頭。相反，就在國土資源部發出《關于進一步采取措施落實嚴格保護耕地制度》的通知后，東部幾個城市還加大了土地出讓的步伐。以至于《農村土地承包法》在一些地方成為一紙空文。三次由“開發區熱”引發的“圈地熱”，圈走了3 300多萬畝土地。C3]而在一些傳統農區，由于集體經濟薄弱，村干部工資常常不能按時發放。為籌措經費，“賣地”成為首選的籌資方式。C4]據統計，7年來全國有近億畝耕地被征用，有4 00。多萬農民成為“務農無地、上班無崗、低保無份”的“三無農民”。CS]“皮之不存，毛將焉附”。農民失去了土地，農民土地使用權也成了空中閣樓。
(二)農民的承包經營權受侵犯。盡管農民有《農村土地承包法》，但實際上掌握了土地所有權的鄉(鎮)、村、組干部也有“集體所有”、“發包方”的強大武器。因此，這些人就借“集體所有”之名干涉農民的自主經營權，無償收回或非法轉讓、出租農民承包的土地，違背農民意愿強行進行土地流轉等，也借“集體所有”之名隨意調整土地承包期。國家規定土地的承包使用期在延長15年的基礎上再延長30年不變。而在現實生活中，農民的土地承包期不斷地被調整。“三年一小調，五年一大調”。頻繁的調整，使土地經營周期人為縮短，不利于對土地保護，不利于農民投資和經營，卻有利于強勢集團利用土地以權謀私、以權尋租，從中漁利。因為承包期越短，對所有者越有利。有資料顯示，通過“圈地熱”使土地轉移用途產生的級差收益有3萬億元之巨。這些本來應當與農民共享的“級差收益”，由于現行法律語焉不詳，而成為強勢集團的“囊中之物”。C3]值得注意的是，侵犯農民土地承包權益的案件，隨著經濟形勢的起伏而呈現出周期性變化的規律。于是，農民單訪或群體上訪案件居高不下，成為時下影響社會穩定與發展的重大難題。
(三)農民的宅基地使用權連及房屋等私產也受侵害。我國憲法規定了保護合法私有財產和征用補償的基本原則，但是國家立法機關至今尚未制定關于農村征用補償的專門法律，以調整征用補償法律關系。土地管理法第四十七條涉及征用補償問題，對土地征用的補償費、安置補助費的規定比較明確，有具體的計算標準。但對宅基地使用權連及以房屋為主的農民私有財產權則沒有明確規定，它們僅被包含在“附著物”之中，根本沒有作出具體補償標準。在現行處理農民這些私產中除了極為少量的法律涉及此問題外，主要是參照由國土資源部、建設部、各級地方政府部門的行政規章及文件來干預和處分在征用過程中涉及的農民私產。由于制定征用補償標準的權力層層下放，各自為政，導致補償標準高低無據，隨意性極大。而且各級政府在征用補償法律關系中，集規則制定者、參與者、裁判員與處罰機關等多種身份于一身。農民的公平受償權利至少從法律及程序上就受到不當限制。由于缺乏法律對農民私產的征用補償法律關系的界定和規制，有的地方由鎮政府與村組簽訂《土地征用協議書》，協議中不僅處分了農民的土地承包經營權、宅基地使用權，而且“打包”順帶處分了農民的房屋、樹木、青苗等私產。C6)
有恒產者有恒心。農民土地使用權是農民的主要恒產，但這種恒產卻還如此脆弱，還遠沒有成為“恒產”，這對農村、農業、農民的發展及至中國的現代化發展都是非常不利的。
三、完善農民土地使用權，加強對農民土地使用權的保護
完善農民土地使用權，加強對農民土地使用權的保護是一個長期的復雜的系統工程，需要多方面的共同努力，當前需要從以下幾方面著手:
〔一)改革土地出讓方式，推行依法行政，保護土地使用權的根本—土地。實踐證明，由行政審批制度決定的土地出讓方式，難于達到“嚴格保護耕地”的目的。因為一些地方政府為追求GDP會“攻關”審批機關，其手法可以說是五花八門。而掌握著土地生殺大權的行政審批部門，則借機實現其尋租行為。現代經濟學家用“尋租理論”證明“政權有自動擴大權力來妨礙產權的可能”。“當特權存在時，有特權的人總是想方設法來維護特權并尋求更多的特權，沒有特權的人或受到特權所害的人總是想辦法來消除不利于自己的特權，并尋求有利于自己的特權，由此帶來了權力的博弈。mC}0〕趙曉先生的這段有關“現代產權制度”的話語，成功地揭開了在“土地使用權”主體混沌不清的情況下，地方政府與農民就“土地問題”的爭議為何愈演愈烈，而濫占耕地、侵害農民的土地權益的行為幾乎無法遏制的謎底。
(二)進一步明確農民土地使用權利。由于土地使用權與土地所有權的密切聯系，要進一步明確農民土地使用權利，必須將兩者結合起來考慮:第一是明確集體所有權;第二是明確土地使用權。明確所有權，就是清晰化所有權，要將集體所有權的各項內容都用立法加以明確規定，即將所有權的具體歸屬、權能、權能實現等“內涵”與“外延”都明確化。所有權不明確，使用權就不能明確起來。一些學者強調了土地使用權，卻忽略了集體所有權，這樣是難以達到有效保護土地使用權的。明確所有權，不是強化所有權，而是淡化所有權，要特別強調不能以“集體”、“少數服從多數”等名義，侵犯個體合法的土地使用權。有的學者建議取消土地的集體所有制，實行土地私有制，但“實證的數據并不支持我國目前從根本上改變土地政策或實行土地私有化。作為農業大國，我國農村目前基本上沒有社會保障體系，土地的公有制可以保證每位農民都有一份土地，外出打工的農民一旦沒有了工作，還有一份土地可以養活自己，不至于完全失去依靠，這對社會的穩定和經濟發展都非常重要。’心〕而且，實行土地私有制還將面臨政治意識形態等障礙。所以，目前我國還不宜實行土地私有制。我們需做的是應進一步明確土地使用權。除了明確使用權、經營權的“內涵”與“外延”，權利與義務，與所有權之間的相互關系以及土地承包經營權的性質及權能結構等內容外，還要明確一點，即讓農民享有“四權”統一的土地使用權，即承認農民擁有物權性質的土地使用權，包括占用、使用、收益和處分四權。處分權包括對使用權的轉讓、出租、入股、抵押等。有學者建議實行土地的“永佃”制，Cz)但其實質仍然是給予農民物權性質的土地使用權。
論文關鍵詞：房屋拆遷 法律問題 公共利益
隨著改革開放的穩步推進，我國城市化進程明顯加快，各地城鎮建設取得了顯著成績。但我們也應看到由城市房屋建設及其他公共設施建設過程中所引起的拆遷問題也日益凸顯。國家統計局在北京、遼寧、河南、廣東等地開展了調查，結果顯示存在以下問題：拆遷補償爭議多；拆遷政策宣傳不到位；房屋拆遷評估不公開；拆遷戶對拆遷中的一些官僚作風十分不滿；開發商違約現象嚴重；個別干部以權謀私；過渡期拆遷居民生活困難多等。這些問題的產生是由多方面原因引起的，其中最重要的原因是城市拆遷利益主體利益關系的不平衡和城市拆遷中公共利益界定的模糊，與之伴隨的城市拆遷中公共利益界定的明確性顯得越來越重要。本文擬從國外的立法例和我國現有的相關法律規范及各自理論研究成果出發，對城市房屋拆遷項下的公共利益進行一個相對確定的界定，積極覓尋完善我國以公共利益名義進行城市房屋拆遷所處困境的出路所在。
一、關于公共利益的相關立法及其界定
（一）國外關于公共利益的立法概況
美國憲法第5條和第14條規定：“任何人未經正當法律程序，不得被剝奪其生命、自由及財產權”；“任何州政府，非經正當程序，不得剝奪任何人民之生命、自由及財產權”。德國《基本法》第14條規定：“只有為了社會福利才能允許征用”。日本列舉了35種政府可以使用土地征收權的事項，并且幾乎每種事項均有一部相應的法律來約束，政府沒有任意行政權。從上述國家的立法可以看出，除了日本是采取列舉的方式明確了與土地征收相關的公共利益的內涵和外延，其余的國家基本都采用了概括主義的立法，并沒有解決公共利益內涵和外延的不確定性。
（二）我國法律關于公共利益的規定
我國《憲法》第10條明確規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”《物權法》第42條規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其它不動產。”《土地管理法》第22條規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。”第58條規定：“國家為了公共利益需要使用土地，可以依法收回國有土地使用權。”《城市房地產管理法》第19條規定，“在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回出讓的土地使用權。”從上述法條包含的內容來看，都只是對公共利益做出了一般原則性的規定，而沒有具體闡述其內涵和外延。這也導致了實踐中由于對概念的模糊理解造成在城市房屋拆遷中自由裁量權濫用的惡果。
（三）公共利益的界定
1.公共利益的內涵爭論。有學者指出，公共利益泛指對象不確定的為社會全體或多數人享有的利益，個人利益本源上符合公共利益要求，個人在追求個人利益的同時也滿足了公共利益。梁慧星教授認為對公共利益應當采用列舉式進行確定，其參與起草的《物權法》第48條將公共利益定義為“公共道路交通、公共衛生、災害防治、科學及文化教育事業、環境保護、文物古跡及風景名勝區的保護、公共水源及引水排水用地區域的保護、森林保護事業，以及國家法律規定的其他公共利益”。而王利明教授在其主持起草的《物權法草案學者建議稿》第65條規定：“國家基于公共利益的需要，……”，從中可以看出王利明教授認為應當采用抽象概括的方式來對公共利益的概念進行界定，無需采用正面規定和反面排除的方式對公共利益的內涵加以界定。
從國外理論界的研究成果來看，美國著名學者亨廷頓認為應當從三個方面理解公共利益：一是公共利益被等同于某些抽象的、重要的、理想化的價值和規范，如自然法、正義和正當理性等；二是公共利益被看作是某個特定的個人群體、階級或多數人的利益；三是公共利益被認為是個人之間或群體之間競爭的結果。日本學術界的觀點認為，公共利益或公共福利，應當是社會中個人利益的集合，是調整人權相互之間沖突的實質性公平原理。
上述關于公共利益內涵的爭論，可謂是仁者見仁，智者見智。西方法學界至今也未能給公共利益一個明確的定義，公共利益仍處于模糊狀態。
2.界定公共利益時應注意的問題。雖然給公共利益確定一個明確的具有可操作性的定義實屬難事，但有些問題是我們必須注意的。從上面的關于公共利益內涵的爭論，我們可以清晰的看到，不論是從哪一個角度對公共利益進行界定，公共利益均是與國家安全、社會穩定、和社會大眾的福祉相關涉的。因而界定公共利益時應將其與政府利益、國家利益、共同利益相區分，不能將它們簡單等同，因為公共利益是由公私權利相融合的，而且是社會整體性的，這種整體性有時還表現為區域性的整體性。
筆者認為，在對公共利益進行界定時，有必要厘清公共利益拆遷與商業利益拆遷二者的區別。二者在房屋拆遷的過程中是首先需要首先被定性的問題。然而，我國現有的法律規定并未對二者做出現實的區分，其弊端是顯而易見的。在政府部門自由裁量權的干預下，公共利益拆遷與商業利益拆遷二者的界限不清，易導致公共利益拆遷的變質，把商業利益拆遷中平等主體之間的民事行為納入具有強制性的公法范圍調整，使公共利益拆遷和商業利益拆遷都帶有很強的行政色彩，公益事項演變成開發商、拆遷人、甚至政府部門的私利。
3．公共利益的特征與判斷標準。在考慮到了這些因素之后，我們有必要進一步關注公共利益所具備的特征及其判斷標準，以便在公共利益陷入理論解釋困境時，尚能通過個案較為合適的解決有關公共利益的案例，實現司法權利救濟功能。有學者認為，城市拆遷中的公共利益應與下列公共利益的性質和特征相吻合。第一，公共利益是一個動態的概念；第二，公共利益具有共享性；第三，公共利益具有可實現性；第四，公共利益最終可以還原為特定類型、特定群體的私人利益；第五，公共利益要符合以人為本的發展理念；第六，公共利益符合比例原則。
而對于公共利益的界定標準，學界提出了可行的標準界線。彭小霞認為從以下方面努力：第一，堅持合法原則和比例原則，這能實現法治的效率化；第二，堅持公共受益的原則，這是公共利益的實質所在；第三，堅持公平和補償的原則；第四，堅持權責統一性的原則，完善相應的責任機制；第五，堅持公開公正、增加透明度的原則。錢天國建議，在界定征收行為的公共利益目的時可考慮以下三條界線：其一，公共利益的共享性禁止征收為特定的對象謀取私利；其二，公共利益的非商業性決定征收不適用于直接追求商業利益的經濟活動；其三，公共利益的最終需要并不禁止非公共利益的附帶實現。可知，這些標準界線凸顯了維護公共利益時所必須秉持的合法、成本效益，權利救濟，公眾參與，非盈利的利益整體性等理念。
二、完善我國公共利益拆遷的策略
針對我國法律規定的現狀和國內外關于公共利益拆遷理論研究的實際，筆者認為完善我國的公共利益拆遷應從法律實體規定和程序性方面努力。
（一）法律規定的完善
在法律規定方面我國可以借鑒日本的方法，盡可能多的列出屬于公共利益范疇的事項。除了列舉之外，還要設立一個概括性的規定，即采取列舉加概括的立法模式。這一方面可以參考之前已提及的梁慧星教授的觀點。同時，對公共利益所涉及的事項除了正面列舉外，考慮到公共利益所具有的寬泛性特征，還需設立一個排除性條款，明確哪些事項不屬于公共利益的范疇。從而以正反兩方面的規定盡可能的正確指引公權力裁判時自由裁量權的行使。
（二）征收程序的完善
程序公正的保證是實現正義的必要條件，公共利益拆遷的合法合理實施依賴于程序的科學設計。
1.在肯定只有國家具有征收征用權的情形下，應在法律法規授權的范圍內進一步明確以公共利益為由進行房屋拆遷的主體，統一具體的負責機構。目前全國各地具體負責以公共利益進行房屋拆遷的執行機構比較復雜，有的是土地管理部門，有的是房管部門或其他，甚至各部門均有權介入，加劇了房屋拆遷的復雜局面。
2.設置和完善相關當事人公開參與的正當程序，保障行政相對人的聽證權、知情權、陳述權、申辯權、參與決策權等民主權利和程序權利。
3.正確對待被拆遷人的補償問題。具體包括以下幾個方面：一是設立補償標準要參照市場因素，切實維護被拆遷人的物權價值；二是尊重被拆遷人選擇評估機構的權利，確保其平等地位；三是進一步明確房屋面積的確定依據和房屋用途的認定標準，進一步保證賠償標準的科學性。
4.設置有效的事后救濟程序。在“有限政府、法制政府”理念的指導下，監督政府在處理公共危機時的行政權利的行使，確實保障受害人的受償權和申辯權。
5.行政機關與司法機關應恪守各自的職權范圍，不能以整合的公權力調整公共利益拆遷中的糾紛，這有侵犯私權的危險存在。尤其是司法機關應有權對行政執法所涉及的公共利益進行審查，以體現自身作為維護社會正義最后一道屏障所應具備的社會功能。
【關鍵詞】失地農民；土地征收；征收補償
中圖分類號：D92
文獻標識碼：A
文章編號：1006-0278（2015）05-056-02
在當前城市化進程越來越快的大背景下，越來越多的農村土地被征用。大量的農民失去了土地，也產生了一個新的社會群體，即失地農民。如果我們從社會發展的角度去看這個問題，這種現象是不可避免的。但是在這個過程中所造成的對失地農民權益的危害卻是可以避免的。所以，如何保護失地農民合法權益的問題浮出水而，值得我們關注。
一、土地：農民安身立命的根基
（一）農民賴以生存的保障
俗話說：“土地是農民的命根子。”土地之于農民來說就像是心臟之于人體，人沒有了心臟就沒有辦法生存，農民沒有了土地就失去了賴以生存的保障。從古至今，無論是生產力極為低下的遠古時代，還是物質極為豐富的今天，土地都發揮著至關重要的作用。英國古典經濟學家配第曾說過“勞動是財富之父，土地是財富之母”。不僅土地本身是一種財富，而且很多財富都是從土地上創造出來的，對農民而言更是如此。①農民一旦失去土地，很快就會陷入食不果腹的困境。所以，土地對于農民來說極為重要。土地是其賴以生存的物質基礎，肩負著生存的保障功能。
（二）農民收入來源的保障
農民與城市居民最大的不同在于，城市居民有固定的工作，有穩定的收入，而農民是依靠土地就業的，失去了土地，就意味著失業。但是當農民失地后，農民的身份并未發生實質上的變化，也就出現了“農村土地城市化，農民并未市民化”的尷尬局而。農民不僅失去了唯一的收入來源，而且由于受自身文化技術水平的限制，在城市中就業受阻極為常見。即使從理論的角度來說，土地承載不了社會保障的重要職責。但是在現實的社會生活中，土地卻承擔著這一重要功能。同時由于我國長期以來實行城鄉“二元體制”格局，享受社會保障權利的主體基本上是城市居民，農民是無緣享受與城市居民同樣的各種社會保障權利的。②所以，當農民失去土地后，他們會陷入一種尷尬的境地。一方而，他們失去了土地，沒有依歸；另一方而，他們又不能成為城市居民，享受不了政府給城市居民提供的保障。這種狀態不利于他們的發展，更不利于和諧社會的建設。
（三）農民各項權利的基礎
土地不僅僅是農民的生存的保障和收入的主要來源，農民的各項權利的實現是以土地為基礎的。失地農民不單失去了土地，實際上則是喪失了多種土地附屬權利，如土地承包權、土地經營決策權、土地收益權和土地參與知情權等相關權利。缺少了土地的根基，附著在土地上的這些權利便無從談起。同時，“城鄉二元體制使得土地對農民除承擔著生產對象和生產資料的角色外，還擔當著就業保障、最低生活保障及社會保障的功能角色，因此農民失地對于農民已經不僅是土地這一生產資料的喪失，更嚴重的是生活保障、社會保障、就業保障等公民權利的喪失。”③此外，我們必須明白，政府對于農民的糧食補貼或者是良種補貼都是建立在農民有土地的基礎之上。所以失地農民的這些權益被無形的剝奪了，甚至包括其他與土地有關的比如發展權、選舉權等。
二、原因：失地農民權益受損
（一）土地產權制度的缺陷
我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等相關法律均對我國農村土地所有權進行規定。《憲法》第10條第1款規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和白留地、白留山，也屬于集體所有。”《民法通則》第74條規定：“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。”《土地管理法》也有同《憲法》第10條和《民法通則》第74條相近似的條款，規定農村的土地歸農民集體所有。表而上看農村土地產權清晰明確，但何為集體經濟組織？農民集體與農民個人的法律關系如何界定？兩者的權利范圍有多大？諸多問題，法律都未作明確規定。由于相關法律沒有給出詳細界定，所以農民集體變成了一個模糊化的概念。從法律上來說，農民集體是土地的所有者，作為其個體的農民享有土地的一切相關性權利。可是實際上農民卻少維護合法權益的路徑，沒有辦法明確其所對應的權利。所以就形成了一種怪異現象：集體與個體所有權相分離。
（二）征地補償標準的缺陷
《土地管理法》第47條對土地征收的補償標準做出規定，征收土地按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。④顯然，現行法律是以征用地的原用途以及征用土地的產值倍數作為征地補償標準，這種補償標準的缺陷顯而易見。其一，補償標準過低且為一次性貨幣補償，難以解決農民的長期生計問題。現行我國農地征收補償大多都是采用一次性的貨幣補償方式，一次性的買斷農民對土地的全部權益，對于征地部門來說是一件好事，因為這樣不僅付出的成本低、收益大，而且沒有后顧之憂；對于失地農民來說則是對他們權利的剝奪，因為農民相較于征地部門這個強大的公權力而言就是弱勢群體，一次性貨幣補償不能公平準確的衡量土地的全部權益。在農民把補償款花光的情況下，其生活失去了后續保障。其二，征地補償未考慮到土地的增值部分。同一土地的不同利用會帶來土地的收益層級差。農民對土地的利用是基于土地最天然最原始的功能，所以產生的收益也是最少的。但是一旦將土地轉做他用（如工商用途），土地收益就會大幅度增加。而征地標準僅按照被征收土地的原用途給予補償，這些增值收益只歸征用各方占有，失地農民卻難以分享土地的增值收益，這是土地征用過程中最明顯的非等價交換，也是對農民利益裸的剝奪。
（三）征地程序的缺陷
從目前的法律法規來看，農地征收程序主要分為五個步驟，大致分為申請、審查、批準、公告、頒發使用證。雖然這規定有利于規范政府的征收行為，但是在實際的運用中還存在著很多弊端。其一，農民不享有參與權。《土地管理法》第48條規定：“征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。”從該條看，農地征收的過程中賦予了農民參與的權利，但是應當注意到，這種權利的賦予是在征地補償方案確定后并且是做出公告以后，那么方案都已經確定再給予農民表達意見的權利是不是太晚了？這種權利的賦予又有何意義？19世紀英國政治家威廉?格拉德斯通有句名言：“遲到的正義是非正義”。同樣，遲到的權利便不再是權利。其二，缺乏嚴格的監督機制，地方政府享有話語權。農地征收程序中最大的問題就在于缺乏有效的監督機制，地方政府既是土地征收的決定者，又是土地征收的執行者，這種運動員與裁判員集于一身的特點，顯然容易造成政府角色錯位，侵害農民利益。例如，《土地管理法實施條例》第25條規定：“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。”農民對補償標準有爭議的，不能交由第三方人民法院判決處理，只能由批準征收的人民政府裁決。人民政府作為農民利益的對立而，很難想象其會做出損害自身利益而維護失地農民利益的裁定。
三、路徑：完善相關路徑
（一）完善產權制度
《憲法>及其他相關法律均規定農村土地的所有權歸農民集體所有。法律意義上的農民集體本應是明確而具體的，但根據我國現行法律，農民集體尚不具備相應的法律人格。⑤農民集體在性質上只屬于政策性概念，并不是法律上的主體。這就要法律上賦予農民集體主體資格，明確界定農民集體的范圍。
（二）完善征地補償制度
要維護土地征收的公正性，必須確定合理的易被接受的土地補償標準。毋庸置疑，我們必須提高征地補償標準。我們應當廢除當前的產值倍數法補償標準。應當按照市場價格計算，這樣才有公平性。土地評估機構對土地作出正確評估，計算出合理的補償標準，切實維護失地農民的合法經濟權益。同時，我們可以通過立法確立一套統一的補償標準，使得農民權益遭到損害時真正有法可依。此外，貨幣補償方式已經不能滿足現代多元化的需要，我們可以采取分期的貨幣補償方式，同時可以采取土地使用權入股的補償安置方式。最后，我們可以采取就業安置補償。我們可以對失地進行職業技能培訓，切實關懷他們的權益。
（三）完善征地程序
一直以來，我國的法律都有“重實體、輕程序”的不良傾向。然而，真正的司法公正并不是結果的正義而應取決于程序上的公正，農地征收亦不例外。土地征收應該本著公開、參與和監督的原則。當行政機關所為的行政行為侵犯公民的合法權益時，應當允許公民享有知情權和參與權。土地征收權利人有權表達白己的意見，可以白己參與或者是推選代表人。補償方案必須告知土地征收權利人，并且要經過民主協商才能確定。同時，國家土地管理部門應當發揮監督的作用，不單要強調事前監督，事后監督也很重要。國家土地管理部門應該積極對征收地塊土地使用情況進行監督，防止被征收地征而不用。最后，完善司法救濟程序，司法是維護社會公正的最后一道防線。土地征收是一種行政行為，如果政府作出的具體行政行為侵犯了自己的合法權益，那么農民是有權拿起法律的武器維護自己的合法權益。他們可以提起行政復議或行政訴訟。對失地農民進行法律援助，積極宣傳相應的政策法規。對公共利益這一標準納入司法審查程序，增加透明性。同時對重大土地整理案件進行懲處，切實保障失地農民權益。
注釋：
①曹燁城市化進程中失地農民利益保護研究[D]遼寧大學，2012
②張建飛城市化進程中失地農民社會保障機制的法學思考[J].政治與法律，2006（4）.
③馬曉亮.和諧社會視閣下的農民失地問題研究一一以山西省沁水縣S鎮為研究個案[D].碩士學位論文，華中師范大學，2013.
論文關鍵詞：應急物流區域性應急物流保障機制綠色通道機制
論文摘要：區域性應急物流由于其本身特性、物流條件和時間曲限制與常規櫪流有著顯的區別，對應急物流的交通保障、運力保障進行研究可以確保應急物流的時效性，結合江西省自身運輸交通特點，從法律約束、政府協調、建立綠色通道機制、發展物流設施、動員社會力量幾個方面來進行有力的保障，滿足最快到達的要求。
區域性應急物流是自然災害、公共衛生和國家安全等突發事件對物資、人員和資金的需求進行緊急保障的一種特殊物流活動，運輸仍然是應急物流的主要環節，但與常規物流不同的是，應急物流中的運輸環節不確定性大大增加，在常規條件下可采用的運輸方式、路徑往往無法滿足應急物流的要求，因此，對應急物流中的交通保障和運力的研究非常重要。
1區域性應急物流的運輸保障難點
目前，我國各級政府都建有相應的交通戰備辦公室，但現行體制不盡合理，屬于國防動員委員會管轄，偏重于國防事務處理，對于非軍事性應急物流鞭長莫及。交通戰備辦公室只對本地(市)交通道路、運輸專業人員和運輸機具的數量、質量等情況有個大概的了解和掌握，而無法對轄區內的專業人員、器材物資、運輸機具進行區分配置和組建交通戰備保障力量，更不能明確戰時任務和實施戰時保障計劃，從而導致應急保障能力差另外，目前國內尚沒有任何法規性文件對于應急條件下交通線路的維護和搶修、臨時場(站)建設等方面的領導體制、相關設備的征用、預案的制定、實施的程序、補償和撫恤、經費保障以及平時演練等方面進行規范，導致了應急物流交通運輸保障“無法可依”。
區域性應急物流的運輸保障難點主要體現在：
(1)部門協調難度大。應急物流涉及到多個部門，往往屬于不同的管轄部門，這些單元之間的協調問題本身難以解決。區域性應急物流由于其區域性本身的限制，對于不屬于本行政區域內的部門協調難度加大，如同樣是陸路運輸，在我國現行的管理體制中，公路屬于行政區域內的交通廳管理，而鐵路屬于鐵道部下的直屬鐵路局垂直管理，在此情況下，省級政府如何與鐵路局之間進行協調難度較大。
(2)運力保障難度大應急物流中的應急物資需求量大、種類多，對運力的要求很高，單憑一個部門或企業無法獨立承擔，需要調動全社會的運力來確保應急物流的運輸要求。
2江西省運輸體系的特點
2．1江西省公路狀況
據統計，截止2005年底，江西公路通車總里程62300．43公里。
(1)按行政等級分：國道6條4469．791公里、省道6865．661公里、縣道21923．532公里、鄉道28626．98公里、專用公路414．466公里。
(2)按技術等級分：高速公路1559公里，占全省總里程的2．5％；一級公路564公里，占總里程的0．9鬈；二級公路8554公里，占總里程的13．7％；三級公路6192公里，占總里程的9．9％；四級公路26651公里，占總里程的42．8菇；二級以上公路總里程10678公里，占公路總里程的16．15％，等外公路里程為18777公里，占總里程的3o。
(3)按路面狀況分：有路面里程為61830．934公里，其中高級路面23441．198公里，占公路總里程的37．6‰
(4)全省公路橋梁總計12867座，484817．67延米。其中國道2194座，計163270．54延米；省道2l17座，計100516．67延米；縣道4806座，計137908．56延米；鄉道3698座，計81558．76延米；專用公路52座，計1563．14延米0。目前，江西省已基本形成以省會南昌為中心，以“天”字型調高速公路為骨架，以國省干線公路為脈絡，輻射全省，地市相通，縱貫南北，承接東西的公路交通運輸網絡，高速公路通道北援中原、南引閩粵、東連江浙、西接荊楚，國省道干線公路干支相連，聯結成網，四通八達，使江西對內對外聯系順暢、快速、便捷。截至2008年1月20日武吉高速通車，江西省高速公路總里程達到2206公里。。
2．2江西省鐵路狀況
江西鐵路縱橫交錯，全省鐵路總營業里程達2458公里，南昌是京九鐵路線上唯一的省會城市。時速達200公里的動車組列車，從南昌開往北京、上海、杭州、長沙的時間大幅減少，其中南昌開往上海等地的動車組列車僅需5小時24分鐘，比原來縮短一半時間以上。另外．江西通過開行“定點、定線、定車次、定時、定價”的“五定班列”、實施“鐵海聯運”等措施，使江西鐵路運營水平得到進一步提高。全省鐵路以京九、浙贛、皖贛、鷹廈、武九5條鐵路為骨干，另有橫南、向樂、分文、弋樟、張塘、張建、新泰等支線。江西省行政區域內有鐵道部直屬南昌鐵路局。
2．3江西省水路運輸狀況
水路運輸是江西省交通綜合運輸體系的重要組成部分，在為全省經濟發展服務中具有不可替代的優勢和重要作用。目前，江西省有62條通航河流，水運干線呈兩縱兩橫格局，贛江和信江為兩縱，長、江和昌江為兩橫，通航里程5537公里，年吞吐量萬噸以上的港口有55個，水路運輸自然條件優越，潛力巨大。。
2．4江西省航空運輸狀況
江西省民用航空運輸發展迅速，目前已形成了一個以南昌為軸心，自北向南，以九江、泰和、吉安、景德鎮、贛州連接全省和全國各地及香港的航空運輸網，全省現有南昌昌北國際機場、景德鎮羅家機場、九江馬回嶺機場、贛州黃金機場和井岡山機場。3江西省應急物流運輸保障手段
區域性應急物流的特點決定了運輸環節的重要性和特殊性。在運輸方式和運輸路徑的決策中，成本最低的原則已不重要，有效壓縮應急物資的運輸時間才是關鍵目標。必須根據物資的價值、數量和對運輸條件的要求，選擇合適的運輸方式，盡量實現直達運輸和聯合運輸。在事件發生時，可以考慮開辟一定的綠色通道，保證物資的暢通，如簡化檢驗檢疫的手續和實行優先運輸等。如果時間允許，可以采取相關的輔助或優化措施，以節約物流成本，保障應急物流的暢通、高效運作。在區域性應急物流中，要確保交通暢通、運力充分，可以采用以下手段：
(1)建立健全的法律法規制度和辦法。在應對突發性災害和公共衛生事件的時候，國家相關法律法規起著重要的作用。應急物流中的法律機制實際上是一種強制性的動員機制，也是一種強制性保障機制。如在發生危機時，政府有權有償或無償征用民用建筑、車輛、物資等，以解救災之急。許多國家都制定了相關的法律法規，如美國的徊家緊急狀態勤，我國也有(抗洪最、翎玻壞性地震應急條例》等一系列專項應急事務法律法規。但從2003年抗擊SARS的情況來看，我國應急物流動員仍然主要是依靠地方政府行政職能和在群眾自發的基礎上的運作，由于缺乏系統的法律規范和約束，征用民力的效率不高。2007年I1月i日起實施的中華人民共和國突發事件應對渤對這種狀況有了較好的改善，但主要從國家層面來進行規范，與此同時，地方政府也應在國家性法律的范圍內出臺相應的政策和規章制度，對本區域內的各項應急資源進行整合，以確保區域性應急物流的合法性。從5·12地震來看，(濱發事件應對法》還是起到了相當大的作用。目前江西省于2006年1月14日頒布實施了虹西省突發公共事件總體應急預案，2004年5月簽發施行畿江西省突發公共衛生事件應急辦等一系列法規辦法，對應急物流的實行有很好的指導意義。
(2)加大政府協調能力。政府協調是區域性應急物流順利實現的一個重要保證，政府協調的內容包括：資源的有效組織、協調和調用；應急事件的處理意見、措施和預案；組織籌措、調撥應急物資、應急救災款項；根據需要緊急動員相關單位生產應急搶險救災物資；采取一切措施和辦法協調、疏導或消除不利于應急物資保障的人為因素和非人為障礙。目前，江西省政府已于2006年成立了省政府應急處理辦公室(省應急聯動中心)，來承擔省政府應急管理的日常工作和省政府總值班工作，履行值守應急、信息匯總和綜合協調職能，佯還轉紐作用。
(3)建立綠色通道機制。在重大災害發生、戰爭期間及救災賑災時期，為了保證應急物資的順利送達，應該建立地區間的“綠色通道”機制，即建立并開通一條或者多條應急保障專用通道或程序，在必要時給予應急物資優先通過權，這樣可有效簡化作業程序、提高速度，以最快捷的方式通過機場、地區間檢查站等，讓應急物資、搶險救災人員及時、準確到達受災地區，從而提高應急物流效率，縮短應急物流作業時間，最大限度地減少生命財產損失。“綠色通道”機制可通過通過相關政府或地區政府協議實現，也可通過與此相關的國際法、國家或地區制定的法律法規對“綠色通道”的實施辦法、實施步驟、實施時間、實施范圍進行法律約束綠色通道機制要求鐵路、交通、民航等部門保證及時、優先運送應急物資，根據突發事件應急處理的需要，指揮部門有權緊急調集人員、儲備物資、交通工具以及相關設施、設備。
關鍵詞：無公害蔬菜，生產，管理
蔬菜是人們生活的必需品。近年來，隨著人們健康意識和環保意識的提高，蔬菜安全、營養和無公害化日益成為社會發展的必然要求。因此，無公害蔬菜發展面臨著新的機遇和挑戰，這也是擺在我們農業科技工作者面前的一個全新的課題。本文分析了無公害蔬菜生產的現狀，提出了無公害蔬菜生產過程中存在的問題，介紹了無公害蔬菜施藥的關鍵技術，并對今后無公害蔬菜的生產提出了建議，希望能為無公害蔬菜的生產和管理提供一些參考。
1、無公害蔬菜的概念及發展現狀
目前為止，對無公害蔬菜的概念還沒有形成統一的說法，從世界范圍來看，先后出現許多相似提法，如清潔蔬菜、健康蔬菜、無農藥污染蔬菜等。本人認為以國家頒布的《食品衛生標準》為衡量尺度，農藥、重金屬、硝酸鹽、有害生物（包括有害微生物、寄生蟲卵等）等多種對人體有毒物質的殘留量均在限定的范圍或閥值以內的蔬菜產品，可統稱為無公害蔬菜。
我國無公害蔬菜的研究和生產始于1982年，且自開展無公害蔬菜的研究與生產以來，取得了較好的研究成果。這些成果不僅具有一定理論深度，還具有廣泛適用性，其在全國大、中城市郊區蔬菜基地應用后，取得了較好的經濟效益、生態效益和社會效益。具體成果如下：
（1）初步研究了各種有毒物質在蔬菜中的殘留高限值或參考指標，制訂了無公害蔬菜品質標準。
（2）研制開發了一批高效、無毒生物農藥，總結出一套以生物防治為重點的蔬菜病蟲害綜合防治技術。
（3）初步探索出治理菜田土壤重金屬污染的辦法，蔬菜產品中的重金屬污染問題獲得有效的解決途徑。
（4）對蔬菜中的硝酸鹽污染問題進行了系統研究，蔬菜產品中的硝酸鹽污染得到有效控制。
總之，上述研究成果廣泛應用于蔬菜生產實踐中，從蔬菜品種選擇、施肥技術、栽培環
境控制等多途徑綜合控制蔬菜產品中的硝酸鹽污染，效果明顯。
2、存在問題
綜上，無公害蔬菜產業雖然取得了較大的發展，但同時也存在著不容忽視的制約因素。
（1）有害物質殘留影響著農產品質量的提高
雖然農產品的有害物質殘留超標對人體健康造成的傷害得到了較好遏制，但仍有一
些人受利益趨動，不顧國家對劇毒高毒農藥的施用范圍及用量的限制，農藥施用超標現象仍然存在；二是由于個別農民單純追求產量，大量施用化肥和濫施各種有毒有害激素等，致使土地板結，土壤中的有機質含量大幅度下降，造成種植業產品的質量和品質達不到標準。三是現代工業特別是鄉鎮企業產生的廢水、廢料及有毒氣體，對土壤、大氣、水源等造成的環境污染，嚴重影響農產品質量。特別是污水澆灌，對無公害蔬菜生產產生相當大的影響，降低了無公害蔬菜的質量。
（2）城郊型常年蔬菜基地被大量征用，面積減少
隨著城市化進程的加快，許多常年蔬菜基地被征用或正在被開發，對城市和集鎮蔬菜供
應造成了一定的影響。另外，花卉苗木面積的增加也在一定程度上制約了蔬菜生產面積的增加。
（3）蔬菜種植結構不夠合理
如紹興市去年就存在著夏菜中的蒲子、南瓜偏多，茄子、番茄面積相對較少；早秋
蔬菜，市民消費量最大的小白菜（早熟5號）供應不足，雖然有氣候的原因，但因各地城郊型蔬菜基地被陸續征用，葉菜播種面積明顯減少。
（4）市場競爭力還有待增強。
主要是加工型龍頭企業培育不夠，市場營銷能力較弱，蔬菜產品的信息傳遞不夠迅速
等等。論文寫作，管理。
3、生產無公害蔬菜的施藥關鍵技術
種植無公害蔬菜可相對提高售價，但在無公害蔬菜生產中，要特別注意農藥的科學、合理使用，從而有效地控制農藥殘留。
（1）嚴禁使用高毒、劇毒、高殘留農藥。如久效磷、甲基并柳磷等不能用在蔬菜生產上，可使用高毒農藥的替代產品。
（2）診斷要準確，對癥下藥。蔬菜發病后，診斷要準確，對難以診斷的，要及時請技術人員到田間進一步確診，然后根據病株的病癥和病狀，確定蔬菜病害，以選擇使用適宜的農藥。論文寫作，管理。
（3）講究施藥方法，噴藥方法要科學得當。噴霧和噴粉要根據病蟲害的為害特點，普遍防治時要周到均勻，對主要部位要重點噴霧。且噴霧時應注意：①看好當時的天氣條件，如雨天不宜噴霧，早晨露水未干不宜噴霧等；②了解病蟲害的活動規律，如蛾科害蟲宜在傍晚用藥等；③噴藥次數應根據病蟲害發生情況而定。
（4）輪換交替用藥，科學混配，提高仿效。對于同一種病蟲害連續使用同一種農藥，就會使病蟲害對該藥劑產生抗性，從而使防治效果大大降低。故應選用作用機制不同的農藥輪換、交替是用或根據農藥的理化性質合理混配使用。
4、無公害蔬菜發展對策
加強對無公害蔬菜生產的行政、組織與協調工作，建立和完善產前、產中、產后一條龍服務體系，是我國無公害蔬菜生產健康、持續、穩定發展的根本保證。
（1）全面加強生產監管，強化農民對發展無公害蔬菜的思想意識
各級政府、農業職能部門都應正確認識加強無公害蔬菜生產監管的重要意義，把加強無公害蔬菜生產監管作為發展無公害蔬菜的基礎工程，擺上位置，列入日程，抓出成效。為此，一定要把加強生產監管作為發展無公害蔬菜生產的重要內容。論文寫作，管理。
（2）建設無公害蔬菜生產基地，加強基地生態環境建設
無公害蔬菜生產基地是無公害蔬菜生產的主體，是保證蔬菜質量的基礎條件。論文寫作，管理。應通過創建基地讓人農民去觀察、比較、選擇，深刻認識發展無公害蔬菜的必要性和緊迫性，使農民由被動變為主動。論文寫作，管理。同時要采取各種手段凈化產地環境，嚴格控制工業“三廢”和城市生活垃圾對蔬菜生產環境的污染，堅決抵制和打擊各種假冒農藥、劣質化肥等農業投入品對蔬菜產地環境和蔬菜產品的污染，采取切實有效的措施，從源頭上把好無公害蔬菜產品質量安全關。論文寫作，管理。
（3）推行無公害蔬菜標準化生產，制定無公害蔬菜生產技術規程
各級政府和農業部門要加大無公害蔬菜技術標準和規范的實施力度，指導生產者、經營者嚴格按照標準組織生產和加工，科學合理使用肥料、農藥等農業投入品和灌溉用水，加強病蟲害的綜合防治工作，提高蔬菜產品分、包裝、保鮮貯藏和加工業的標準化水平。
（4）提高無公害蔬菜生產經營組織化程度
積極扶持和發展蔬菜專業技術協會、流通協會等農村專業合作經濟組織和經紀人隊伍，通過公司加農戶、協會加農戶等多種產業化經營方式，促進蔬菜產業化龍頭企業帶動蔬菜生產者按照巾場需求調整蔬菜產品品種布局和結構，提高無公害蔬菜生產規模化和組織化程度，提高無公害蔬菜產品質量安全水平。
（5）加強無公害蔬菜質量檢驗檢測工作
確保無公害蔬菜質量能面對國際、國內市場對無公害蔬菜質量要求的提高，認真開展無公害蔬菜認證及質量安全監測工作。加強質量安全監管工作力度，加快農產品標準化體系和檢測體系建設，統一檢驗質量標準，加強對檢驗檢測人員的上崗培訓。改變一些地區檢驗手段落后，設施、設備缺乏的現狀，確保無公害蔬菜質量，以推進無公害蔬菜的生產有序、健康發展。
（6）依靠科技上水平，為無公害蔬菜生產注入活力。
先進的科學技術應該在無公害蔬菜生產中發揮先導作用，把提高科技含量作為提高無公害蔬菜經濟效益的突破口。針對近年來無公害蔬菜消費市場向多品種、營養化發展的需要，引進和選育優質品種。采取各種形式對菜民進行培訓，不斷提高他們的素質和技術水平，使無公害蔬菜生產科技推廣有廣泛的群眾基礎。
5、結束語
總之，蔬菜作為日常食品，其安全性十分重要。我們應充分發揮國內國外兩個市場的作用，以國際市場為導向，以提高經濟效益為中心，依靠農業科技進步，著力發展無公害蔬菜，全面提高蔬菜產品的質量和附加值，不斷鞏固和開拓國際市場，以推進無公害蔬菜基地建設和產業化發展，提升我國農業的整體發展水平。
[論文關鍵詞]私法自治 自由 平等
私法與公法是相對應的概念，自羅馬法學家烏爾比安提出公法與私法的劃分之后，公法與私法之間就被徹底的挖掘出了一道不可逾越的溝渠，并為后來者所不斷的發展。今天，我們所謂的公法就是指調整公權力主體參與并體現公權力主體意志的法律關系之法律。而在公權力無涉的領域內，如公民之間，法人之間，公民和法人之間等平等主體間形成的人身財產權利義務關系則由私法所調整，一般而言，我們所提到的私法就是民法。
一、從經濟法看公私領域的劃分
經濟法作為公法，為什么介入私法領域，剝奪私法已承認的屬于私法的自由，給予民法所沒有規定的權利呢？筆者認為，這是由經濟法的本位所決定的。因此，這里就由必要對相關法律部門的本位問題，以及法本位問題進行探討。
什么是法的本位呢？學界現在的答案是法律為了什么。追求什么，法的目的是什么。于是民法的本位就被定義為民法為了什么，其目的是什么，自然民法的本位就被定位為權利，因此，我們可以說，民法是權利本位法。
民法運用個人的行為，通過個人意志自由的分配權利義務來實現自己調整民事關系的目的。我們稱民法為個人“個人權利本位法”，而行政法運用公權力去對社會進行調整，注重在行政關系中，分配并規范公權力，我們可以稱之為公權力本位法，而現在許多學者認為將行政法定義為公權力本位法是不恰當的，因為行政行為乃因保護公民權利而為，應該為社會本位或權利本位。筆者認為，這種觀點雖然初衷是美好的，但它經不起理論的推敲。比如，行政主體在征收與征用公民財產時，是要對社會資源進行調整以保障與促進社會利益。行政主體在進行行政處罰與行政強制時，是為了保護社會的秩序，而行政主體在作出授益行政行為時，又注重促進與保障公民的權利，這樣一來行政法的本位是權利本位，還是社會本位？難道我們要把行政法理解為個人權利與社會本位法？但是社會本位與權利本位有時又是沖突的，于是由學者提出一者主另一者為輔的觀點，那么何為主？何為輔？如果我們把負擔型行政行為理解為以社會為本位，授益性行政行為理解為權利本位的話，行政法在負擔型行政行為與授益型行政行為的規定上，似乎不偏不倚，我們很難說，它傾向于何種本位更多一些。因此筆者認為，我們應該理解行政法的本位為公權力本位，進一步說。可以稱之為“正當公權力本位”，也即通過對行政行為進行規范與制約，促使行政主體更好的，更合法的作出行政行為，來實現行政目的。行政法應當注重調動行政主體的積極性，促使其更好的行使公權力去實現行政目標。對于經濟法而言，筆者認為，稱之為社會本位法是很合理的，經濟法最注重也應注重的是調動社會群體的積極性，去實現自己的調整的目標，它培養并強化社會群體為社會利益而奮斗，并旨在維護社會利益。如稅法，就是旨在維護社會公平，平衡貧富差距，并將稅收運用于公共生活而進行法律規制，只不過是借助行政主體實現罷了。而消費者權益保護法則是對經濟法社會本位的集中體現，經濟法寄希望于調動全體消費者積極性，并借助消費者權益保障協會的力量來促進商品的生產者與銷售者注重對消費者權益的保障。《勞動合同法》也是如此，經濟法律通過鼓勵工會積極的維護職工的利益來實現社會利益保障的目標。因此，經濟法是社會本位的，其通過對社會資源與社會團體力量的運用去實現自己社會保障的目標。在對社會利益進行保障的過程中，不可避免與個人自由發生摩擦，經濟法剛好可以借此機會，介入私法領域去解決私法領域中對自由進行限制的問題，因社會本位的經濟法對私權進行限制，也是合理的，因為隨著社會全體與市民社會的日益強大，國家與公民的二元體制已經被打破，市民社會已成為社會中強大的一股力量，而社會團體本身即是公民自愿組成的組織，由他去解決私法領域中的限制自由問題，比國家公權力介入更加直接的體現了社會契約的意義，也更加直接的反映了社會契約的形象。
于是，我們構造民法與經濟法分別從內部與外部對自由進行約束應是合理的。但是我們也要認清限制是有層次的，即我們所說的私法第一層次，公法第二層次，經濟法對權利與自由進行限制要尊重公民合法的權利與自由，并不得打破民法的精神與原則。
二、從私法內部看對民事主體自由之限制
筆者認為，對民事主體自由的限制并不減弱私法自治原則的效力。相反，這是為了保護私法自治的原則。自由是私法自治的本來含義與當然內涵，但完全不受限制的自由會對平等造成影響。如權利的濫用從而會影響他人權利的實現，我們知道，權利是有界限的，而自由本身是無所謂邊界的，是法律要求把自由放到權利界限之內。在生活中，整個人類自由就如同一個的空間，其中有你的自由，我的自由，及所有人的自由，這些自由處在一個相互融合又相互排斥的空間中，任何人都想獲得更多的自由，他的這種要求，又必然受到他人的抵制，在這種擴張與抵制的過程中，我們自由的界限就被劃分出來了，任何人都只能在自己的空間里享受自已的自由。自由是不會安分的，這時就要求對其進行限制。民事主體在法律允許的范圍內，行使權利，享受自由受法律保護，但一旦突破法律為之劃分的范圍，就會進入他人自由的領域。法律就有必要對他人的權利進行救濟，因為這用濫用自由，濫用權利損害了他人的自由，也損害了民事主體之間的平等性，這是一種對形式平等價值的侵犯，如果法律不加以制止，那會導致所有人的自由與權利不受保障。因為任何人都會超出界限去追求自由，任何人都要因為他人進入自己自由的領域而失去自由的機會。再者，對平等實質的侵害，也是我們對自由進行限制的重要理由，因為有時，民事主體在自己自由的領域內，實現自己的自由，如果行為人占有太多的社會資源，他的自由區域過大也會在實質上造成他可以影響甚至支配其他權利人，造成實質上的一種不平等現象。既然對平等價值造成了損害，也就在一定程度上損害了私權自治的價值基礎。例如，如果在社會中貧富差距過大，一部分人可以肆意的享有資源，另一部分人卻食不果腹，雖然富人們在自己的自由區域內享受自由，他們的權利也受法律的保護，但這樣的社會是平等的社會嗎？恐怕我們即使再樂觀，我們也不會認為這樣的社會具有平等性，自由實現能力的差別過大，也會是社會的自動分層，社會中會出現不平等現象，私法自治所要求的每個人都能以自己的意志，自主的實現自己的價值也就不可能實現。因此，我們當然要對這種侵害實質平等的現象進行限制，這就出現了兩種限制自由的情形，于是就出現了兩種限制自由的方式——私法內部的限制與公法的限制。這里，筆者要指出，由于前面已述：只有私權利行使遇到障礙時，公法才有介入的價值，所以我們可以這樣理解，公法是第二性的，私法則是第一性的。
【論文摘要】針對我國城市規劃的司法審查制度，通過法理分析，認為城市規劃成果以及城市規劃制定有著不可訴的訴訟特性。依照我國目前的國情，應提倡城市規劃不可訴。樹立這種觀點將有助于促進城市規劃的公眾參與和立法的創新。
隨著我國城市社會經濟的不斷發展涉及城市規劃的訴訟案件日益增多。其中一些案件并不涉及城市規劃具體行政行為特別是諸如一些 陽光權’‘，“防噪聲權’‘一通路權’‘等法律上相鄰關系的訴訟案件.這種現象說明了社會公眾對城市規劃關注度的日益增強同時也引起了城市規劃工作者的爭論依法審批的城市規劃法定圖則是否會構成侵權①:我國是否明確可以對城市規劃進行訴訟②。因而.對此進行理論上的透徹分析有著重要的意義。
為探討方便本文城市規劃的定義采用相關法規的規定。即城市規劃是對一定時期內城市的經濟和社會發展，土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署、具體安排和實施管理③。城市規劃在程序上包括城市規劃制定(包括編制和審批).城市規劃的實施管理在形式上包括總體規劃，分區規劃.詳細規劃④在內容上體現為城市規劃成果，由規劃文件和規劃圖貝}l組成⑤。
1.我國城市規劃的司法審查制度簡述
這里的司法審查特指行政訴訟和準司法的行政復議。在我國城市規劃是政府行政機關的一項行政職能，因而城市規劃行政體系與法規體系包含于國家行政體系和行政法規體系中。其行政救濟手段主要有行政訴訟和行政復議，通過行政訴訟和行政復議對其合法性和適當性進行審查。受理審查的機構分別為地方法院和復議機關訴訟所涉及的主要法律依據有《城市規劃法》、《行政訴訟法》.《行政復議法》。按照我國現行法律規定.地方法院只能受理對行政機關具體行政行為的訴訟.而復議機關只能受理對具體行政行為和部分抽象行政行為的審理。部分抽象行政行為指的是法律、法規和規章以外的規范性文件并且只能是在對具體行政行為審理時進行附帶審理。訴訟原告(申請人)必須是與城市規劃有著法律上的利害關系(權利義務關系)并認為自己的合法權益受到侵害的人它包括行政相對人和行政相關人。被告(被申請人)是指原告(申請人)對其城市規劃不服要求地方法院(復議機關)進行審查.并由地方法院(復議機關)通知參加訴訟(復議)的行政主體。他必須是做出城市規劃行為的行政機關或者法律法規授權的組織。
按照我國法理程序意義上的“訴’‘指當事人向法院提出的訴訟請求.實體意義上的’‘訴“指當事人要求保護的臺法權益。”訴訟標的“指當事人之間爭議的權利義務關系對本文來講指行政主體與公民、法人或其他組織在城市規劃行政管理過程中產生的權利義務關系。訴訟對象’‘也即訴訟標的物指權利義務關系所指的對象具體到行政訴訟，它指具體行政行為.
本文所指的’不可訴’‘是指不能以城市規劃為訴訟對象“向人民法院提起訴訟。
z我國城市規劃的訴訟特性
2.1背景分析
從經濟上看我國從計劃經濟到有計劃商品經濟再到社會主義市場經濟的過程才只有短短的二十幾年‘經濟將長期處于社會主義初級階段。從社會文化看“修身、齊家‘治國、平天下”以及‘國家有難匹夫有責“的儒家思想深入人心.國家至上一、’公共利益“的價值取向有著深厚的民眾基礎。從行政與法律傳統上看我國屬于典型的大陸法系國家與此相聯系的行政管理模式采用國家行政優先的策略認為城市規劃法是規劃執法機關實施管理的法強調政府權力的行使。由此可見雖然我國行政體系正從“無限、管理“型政府向.有限服務“型政府轉變，但是由于社會主義初級階段的長期性不管學術界如何爭論，我國在行政經濟領域中強調的是效率優先兼顧公平“的原則。城市規劃作為政府的一項重要行政手段肯定無法過度超越我國其他政治經濟文化制度在效率與公平的問題上‘同樣應該是選擇‘效率優先“。在城市規劃的“剛性與‘彈性”問題上.在穩定性與自由裁量性問題上更應該突出’剛性一和穩定性以保證城市規劃的權威性。
2.2法理分析
2.2.!從程序上看，城市規劃的制定屬于一種廣義的立法活動
按照法理廣義的立法指法定的國家機關制定規范性法律文件的活動.它具有如下特征川它是國家機關的活動;(2)它是國家機關的法定職權活動(3)它是依照法定程序所進行的活動(4)它是具有專業性和技術性的活動‘(5)它是產生或者變更法的活動。
(城市規劃法}第9條規定制定城市規劃的主管部門為各地城市規劃行政主管部門第12條規定組織編制部門為所在地人民政府。對此，城市規劃編制辦法第一章總則也做出了相關規定.可見城市規劃制定不僅是國家機關的活動而且是法定職權活動.(城市規劃法》第21條規定了城市規劃的逐級審批制度第22條規定了調整和變更的程序‘第28條規定了公布制度。這些明確規定城市規劃制定必須依照法定程序進行它是產生或者變更法的活動。城市規劃編制辦法第二章對各種城市規劃的表現形式內容進行了規定這些規定體現了城市規劃制定的專業性和技術I性。
(城市規劃法》、開發區管理辦法與建制鎮規劃建設管理辦法都規定了城市規劃的審批程序。從建制鎮的詳細規劃到直轄市的總體規劃都須報上級政府批準.使得這些規劃成為規范性的文件.其中較大城市以上的城市規劃報同級人大常委會審查同意后還應報國務院審批按照(立法法》原理這是政府地方規章的審批程序因而這些規劃制定可以視同政府規章的制定。
由此可見.城市規劃的制定是國家機關依照法定職權所進行的專門活動具有廣義的立法特征屬于廣義的立法活動。按照行政學和行政訴訟法原理.立法活動不可訴。
2.2.2從內容看，城市規劃成果是一種規范性法律文件
規范性法律文件通常是若干法律規范的集合即將某一類或相近似的幾類社會關系的規定集中于一個有總名稱、貫穿了共同原則的法律文本中。規范性是指它為人們的行為提供了一個模式、標準和方向。法律性是指它是法定機關依法制定的、對人們的權利義務進行了規定、并由國家強制力保證實施.
首先法律規定城市規劃成果包括規劃文件和規劃圖則規劃文件由規劃文本和附件組成因而在結構上城市規劃成果體現為文件形式。其次.(城市規劃法》第10條、第34條分別規定任何單位和個人都有遵守城市規劃的義務，都得服從城市規劃所做出的用地調整。因而在城市規劃區所覆蓋的區域內在城市規劃所確定的期限內任何人的城市建設活動都受到城市規劃成果的制約.再次.從經濟上看城市規劃是以規劃手段對城市資源的總體分配‘它對城市規劃區內部的不同局部配置的資源肯定不同比如規定了不同的功能分區不同的開發控制條件等。所以人們進行城市建設時其所應履行的規劃上的權利義務也肯定不同。最后.雖然城市規劃內容并沒有直接規定相應的法律責任也缺少法律規范在邏輯結構上的法律后果部分但是實際上它的強制力是通過其他法律規定來體現的。比如(城市規劃法》第五章就規定了違反城市規劃所應該承擔的法律責任.
以上分析可以看出城市規劃成果是一種規范性法律文件。
22.3 hl}性質上看，城市規劃是一種抽象行政行為
22.4 行政法理論認為抽象行政行為在兩種意義上使用.一是靜態意義上的抽象行政行為指行政機關制定的具有普遍約束力的規范性文件r二是動態的抽象行政行為指行政機關制定的具有普遍約束力的規范性文件的活動.按照這兩種意義，城市規劃的制定和城市規劃成果均為抽象行政行為。
從抽象行政行為的性質上看抽象行政行為與具體行政行為相比較.有著調整范圍的廣泛性以及反復適用的屬性。城市規劃也具有相應屬性。它的廣泛性在于城市規劃一經批準在它所確定的時間空間范圍內.它對任何人都有法律效力.它的反復適用性在于城市規劃一經批準生效它所確定的總體規劃、分區規劃詳細規劃在規劃期內只要未經法定程序修改就一直是城市規劃實施管理的依據可以反復適用。
3提倡城市規劃不可訴
當然城市規劃還包括了戰略規劃概念性規劃和相關補充性規劃以及為實施管理而做的一些決策。按照我國法理這些都屬于行政機關不針對特定具體人的抽象行政行為也是不可訴的.當然，城市規劃也包括為實施管理而做的多數具體行政行為這當然是法定可訴的.但基于以上對目前我國國情的分析.應提倡城市規劃不可訴。
4意義
4，1進一步樹立城市規劃的社會幸福觀
既然城市規劃的制定與成果不可訴那么，行使城市規劃行政權利就必須以整個社會的公共利益為目的。1933年(雅典)就倡導在城市規劃過程中“廣大人民的利益應先于私人的利益一⑥。不少學者也認為城市規劃的核心概念為 面向公共利益的社會幸福“⑦。所以城市規劃應大力樹起公共利益優先的旗幟.在可持續發展的前提下.關注整體利益讓城市規劃創造更大的社會幸福。
4.2促進公眾參與
提倡城市規劃不可訴應該保障非政府組織、社會團體以及個人的合法利益得到保護應該保障他們的意見有正式的途徑可以反映，同時也應保障城市規劃權力得到有效的監督.這些都需要建立高度的社會公眾參與制度.
首先應該通過立法加以保障.只有通過立法的途徑才能真正規范和約束城市規劃制定和實施管理行為并對違法者進行制裁.也才能確立公眾參與的法律地位對公眾參與的主體、內容‘時間、形式、程序等進行嚴格的規定確保公眾參與機制健康運作。其次城市規劃的制定者和實施管理者應著力做好以下工作:一是大力宣傳城市規劃。盡力將有關城市規劃的基礎知識以及相關法律法規宣傳到家喻戶曉，二是提高規劃透明度.應該從規劃的一開始就讓城市的主人—市民知道將要進行的規劃，而不是閉門造車.等到實施規劃時才讓他們知道.在這方面深圳市的做法較好。該市立法規定了城市規劃某些階段公眾參與的程序。另外在規劃制定和實施管理過程中的一送規劃下鄉“.‘顧問規劃師“等做法也是值得國內同行學習的.最后社會公眾應主動關心規劃自覺學習有關規劃知識.積極參與規劃.從社會公眾利益出發對小到門前屋后的街道環境大到城市道路的建設再大到城市}h}質、規模以至于城市在區域中的定位等問題都可以提出自己的見解從而形成“人人為規劃、規劃為人人’‘的良性局面避免由于城市規劃的技術性和專業性造成公眾參與只有行內人參與.
4.3提高行政效率促進規劃立法創新
不管是作為立法活動的城市規劃制定過程還是作為規范性文件或者抽象行政行為的城市規劃成果.從行政訴訟法的角度看都是不可訴的.當然作為規范性文件或者抽象行政行為的城市規劃還存在被行政復議附帶審查的風險.但是由于城市規劃的制定具有類同于地方政府規章立法的效力.從維護社會公共秩序和利益的角度出發.這種審查應慎重.并且由于城市規劃的特殊性行政復議應將其排除在附帶審查的范圍之外.這就要求在立法上應有所創新.當然.最好的做法是能夠通過立法形式明確規定城市規劃不可訴.
實際上.一些地方的立法已經走在前頭。香港(收回官地條例)明確規定港府為公共利益出發的收地‘不因任何人蒙受損失或損害而對官方或任何其他人采取任何法律行動或進行任何訴訟一⑧.深圳市(土地征用與收回條例)明確規定收回土地的決定生效后收地主管部門可以實際占用該地并可視具體情況進行處分.雖然收回土地是地地道道的具體行政行為但是前法明示收地不可訴堪稱典范;后法隱含收地不可訴可訴的只能是收地補償決定，也值得稱道.這些立法上的創新保障了城市規劃的順利實施提高了行政效率.
【關鍵詞】集體建設用地；使用權流轉；管理辦法；城市土地管理
集體建設用地使用權流轉管理辦法的實施，為解決三農問題，帶來了方便。其不僅能保護農民的利益，同時也能保證非農用地的合理使用。如何解決集體建設用地使用權流轉管理辦法下，城市土地管理問題，已經成為集體建設用地的關鍵。
1 集體建設用地使用權流轉中出現的問題
農村集體建設用地在流轉過程中，雖然相應取得了一些成就，但是在發展中仍有一些問題存在。政府在征地的過程中，常會遇到很多困難，特別是經濟發達地區，政府征收土地主要用于商品房開發等經營性項目上。近些年來，農村集體用地流轉成非農用地規模呈上升趨勢。這種集體建設用地在轉讓過程中，常會出現非法轉讓現象，但是各地政府受限于沒有明確的法律依據，在一定程度上使集體建設用地出現了放任自流的現象。同時對建設用地流轉權過程中的相應產權證明也沒有做明確的規定，一旦產權雙方出現問題，政府沒有相應的依據解決此類問題；在集體土地流轉的過程中，一些土地被用來進行工業生產。在長期的工業生產過程中，必然會出現土地污染及資源浪費問題。如果任這種問題長期下去，勢必會影響集體土地建設的發展；集體土地在流轉過程中，并沒有對相應的地價做明確規定，既沒有保護價，有沒有最高限價。集體建設用地在轉讓或出租過程中，仍是以雙方協定為主的，政府并未做相應的工作。在這種情況下，對集體建設土地流轉是非常不利的。
2 集體建設用地使用權流轉管理辦法對城市土地管理作用
集體建設用地使用權流轉政策提出后，取得了一些成就，但是那并不能從根本上解決土地使用權問題。因此，制定集體建設使用權流轉管理辦法是十分有用的。下文主要對集體建設用地使用權流轉管理辦法對城市土地管理作用進行相應分析。
2.1 集體建設用地使用權轉讓管理辦法的實施，為非農用地使用提供了依據
集體建設用地使用權流轉管理辦法實施后，農用地轉為非農用地是需要通過相關法律才能取得相應使用權的。不管是公益性用地，還是其他性質用地，都是需要通過相應的法律才能取得相應用地權的。這就使得以公益用地為名濫用土地的現象得到了遏制。同時也保證了政府在市場的壟斷地位和在二級市場獲得的相關收益。集體建設用地使用流轉辦法的時候，農民對土地的使用權有了明確的意識，土地所有者及集體經濟組織可以在流轉后的土地建設中，獲取更多的收益。同時農民也意識到了集體建設用地的重要性，一旦出現濫用征地權現象，他們就會產生懷疑，并限制征地濫用。這就增加了征地成本，土地流轉權管理辦法未實施時，土地征用價格過低現象時有發生。相關辦法實施后，土地被征為建設用地的成本將比農業用地要高，會使轉讓者及相關的土地使用者的土地成本提高。
2.2 集體建設用地使用權轉讓管理辦法的實施，為城市土地利用規劃帶來了挑戰
集體建設用地使用權轉讓管理辦法實施后，加強了土地管理，不僅對違法使用集體建設用地進行了限制，同時也為合理開發、利用土地資源提供了相應依據。土地使用權流轉后，農民可以在流轉中獲得一定的收益，其收益的多少在土地利用規劃中已有明確的規定。隨著城市土地規劃指標不斷的加大，對布局及用途等有了更高的要求。一旦不符合農民利益，農民就參與到其中并對其進行相應的阻撓。在這種情況下，就會加劇城市土地利用規劃難度。隨著相關辦法的實施，城市土地規劃將面臨著重大的挑戰。
2.3 集體建設用地使用權轉讓管理辦法的實施，增加了農民收益
在集體建設用地使用流轉權管理辦法未實施的時，集體建設用地是經過這政府才可以轉讓的，這樣政府就獲得了在一、二級市場壟斷權，同時也能為城市建設提供相應的資金。集體建設用地流轉后，政府想要對公益性用地進行征收就變得更加困難，這使得政府在集體建設用地的資金有所減少。同時在相關管理辦法提出后，國有土地集體建設用地減少，也就減少了國有土地的收益。
2.4 集體建設用地使用權轉讓管理辦法的實施，促進了政府職能的轉變
在集體建設用地使用流轉權管理辦法實施后，政府的在集體土地使用權流轉過程中，職能發生了變化，不僅是國有土地的管理者，同時也是土地使用權流轉的服務者。在集體建設用地使用權流轉中，政府行政管理部門，不再具有產權代表身份，而是相應活動的服務者和管理者，其職能也由原來的審批管理變為許可管理。集體建設用地使用流轉權發生變化后，政府雖然從中獲取的利益變少了，但是其管理內容不斷的增加，特別是在產權確定環節。相應管理辦法確定以后，產權登記是需要到政府部門進行登記才可實現。
3 結束語：
隨著社會主義市場經濟不斷的發展，集體用地建設使用權發生了變化，由原來的沒有使用權流轉依據到有相應的使用依據。雖然流轉后的集體建設用地管理辦法實施后，政府在建設用地中有償使用費用有所減少，但是其職能卻發生了變化。不僅為農民或是集體組織帶來了更多利益，同時也保證了集體建設用地使用權流轉管理辦法的順利進行，促進了可持續發展。
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關鍵詞：經濟法；法律責任；實施機制
一、法律責任概述
關于法律責任，現代法學家對它的理解主要是強調責任的可歸責性和處罰性。凱爾森指出：“法律責任是與法律義務相關的概念，一個人在法律上要對一定的行為負責，意思就是，他作相反行為時，他應受制裁”。我國法學家也提出了許多不同的觀點，有學者將法律責任界定為：法律責任是由特定的法律事實所引起的對損害予以賠償、補償或接受懲罰的特殊義務。論文百事通”也有學者認為“行為人由于違法行為、違約行為或者由于法律規定而應承受的某種不利的法律后果。”在這里澄清幾個相關概念：法律責任不同于法律制裁。有法律責任不一定承擔法律制裁，在主動承擔的情況下，就不存在法律制裁。法律責任不同于法律義務。比如：在存在義務的條件下，如果義務人正確地履行了義務，也就不發生責任問題。因此，法律義務、法律責任、法律制裁是三個密切相關但又不能等同的概念。
二、經濟法的法律責任產生的理論依據及必要性
（一）解讀法律責任的含義為經濟法的產生提供了理論依據解讀法律責任的含義為經濟法的產生提供了理論依據，也有利于我國的法治建設。經濟法學者提出要考慮責任的積極功能，擴張責任的含義。
1、經濟法的發展催生了經濟法責任。在經濟的發展過程中，“公法”與“私法”的界限被打破，并走上合作與融合，“國家之手”也開始全面介入社會生活，經濟法責任具有鮮明的經濟性和社會性，經濟性是指它是國家協調經濟活動的過程中發生的法律責任；社會性是指這種法律責任直接同社會利益相關，體現著經濟法的社會本位。
2、社會責任的興起促進了經濟法責任的發展。經濟法被視為以社會責任為本位的法律部門。經濟法責任的發展將有助于社會責任的實現。以公司的社會責任為例來探討社會責任的實現機制。所謂公司的社會責任是指公司不能僅僅以最大限度地為股東們營利或賺錢作為自己的唯一存在目的，而應當最大限度地增進股東利益之外的其他所有社會利益。這種社會利益包括職工利益、消費者利益，及整個社會公共利益等內容。但是，公司利益和股東利益至上的觀念決定了傳統公司法上的一系列制度安排傾向于保護股東利益，而不利于強化公司的社會責任。因此必須建立起與當代社會經濟發展大趨勢相適應的理論基礎與制度框架。如：對公司的社會責任實現而言，政府可以采取對那些積極承擔社會責任的公司予以肯定、保護和褒獎等方式來予以推進，并設計出強有力的經濟利益激勵機制和約束機制。同時，打破傳統的訴訟理念，授以非股東以訴權，從而保障社會責任的實現。
（二）經濟法的法律責任產生于國家協調經濟運行的過程中
根據經濟法的“國家三重身份論”，國家具有三重身份，既是行政管理者，又是經濟管理者，還是國有資產所有者，相應地形成了行政管理權、經濟管理權、國有資產所有權。其中的經濟管理權是產生經濟責任的重要源頭。明確規定政府經濟管理權的范圍、行使程序，承擔的相應義務是十分必要的。經濟責任制度的完善，將有助于解決政府的低效率及尋租行為。而這種責任是民事責任、行政責任不可替代的。具體說來有以下幾個方面：
1、民事責任、行政責任的局限性。由于民法和經濟法的性質、價值、法治理念、調整對象等方面的不同，決定了以個體利益為本位的民事責任體系無法解決以社會整體利益為本位的經濟法的責任問題。此外在我國，行政責任的威懾力已大大減弱，政府工作人員的權力尋租行為日益猖獗，原因在于行政責任處罰的乏力，現實迫切需要一種新的能夠規制政府的經濟行為的責任體系，這就是經濟法責任。
2、經濟法責任形式和制裁方式的獨特性。具體來說：第一，企業、事業單位、個體經營者和其他個人等基本經濟活動主體的法律后果。（1）經濟制裁的方式。包括：罰款、減少、停止或提前收回貸款、強制轉移財產所有權，如征購、征用，強制轉移使用權，如強制許可使用等。（2）經濟行為制裁。包括：強制整頓、吊銷生產許可證等。（3）經濟信譽制裁。包括：通報批評、撤銷榮譽稱號、取消或限制從事某些經濟活動資格等。第二，國家經濟管理機關的法律后果。這主要是經濟管理行為責任和制裁。其制裁方式包括：責令減、免被管理主體原來規定需上交的利潤和收費；撤銷攤派；停止、糾正或撤銷錯誤或不正當干預、管理行為；限制或剝奪經濟管理權等，此外，還包括經濟制裁方式如賠償損失等。
三、經濟法責任的特點
（一）從責任目的上來看
經濟法責任側重于保護社會公共利益的不受侵犯，這便使它與民事法律責任和行政法律責任有了實質上的區別。
至于什么是社會公共利益，學術界有不同的看法和認識。有的研究者認為：“社會公共利益是指廣大公民的利益。”有的研究者認為：“社會公共利益就是那些廣泛地被分享的利益。”筆者則認為，社會公共利益是指社會的個體所共同享有的公共利益。公共利益的范圍非常廣泛，包括環境保護、可持續發展、國家經濟安全、弱勢群體利益的保護、產品安全、公平競爭秩序和善良風俗維護等內容。
（二）從歸責原則上來看
經濟法律責任側重于公平歸責。公平歸責原則是現代立法的產物，在經濟法中廣為使用，尤其是在社會保障、可持續發展和宏觀調控中更是如此。
（三）從責任形式來看
限制或剝奪經營資格和經濟補償是經濟法律責任的主要形式。
（四）從免責條件上看
經濟法律責任的免責條件主要有：不可抗力、意外事件、無責任能力等。
四、現行經濟法的法律實施機制及局限性
法律實施機制構成有四個要素，即守法、執法、司法和法律監督。我國現行經濟法的法律實施機制是沿用民商法、行政法的實施機制。對于違反經濟法的社會組織和個人，受損害的個體可以向人民法院提訟，但對于社會公共利益造成損害的卻沒有辦法提訟，即現行法律不承認公益訴訟。
我國現行經濟法沒有獨立的法律實施機制的原因主要有兩個方面：其一，忽視了經濟法以社會為本位。其二，忽視了經濟法保護的權利與民法、行政法保護的權利的區別。法律責任的局限性決定了經濟法律責任存在局限性。屢禁不止的、大量存在的違法現象告訴我們：法律責任的作用是有限的，僅有懲罰是不行的。要充分認識到法律責任并不是保護法律關系不受侵犯的唯一手段和措施。
實際上，在經濟法研究中，不少研究者都已經注意和認識到了經濟法律責任制度在保護經濟法律關系方面的局限性，并已開始用“獎勵”與“懲罰”并舉的模式構建經濟法律關系的保護制度。
如楊紫煊教授就主張應實施獎懲制度，保護經濟法律關系，認為：“在經濟法中，國家既對懲罰又對獎勵做出了規定，并且均占有重要地位。這是經濟法的特征之一。獎懲制度是經濟法的一項重要制度。”劉隆亨教授也主張建立經濟法律關系的保護制度，并認為“對經濟法律關系的保護，經濟法規定的各種獎勵措施，也是重要方法。”王全興教授同樣主張經濟法責任制度與經濟法獎勵制度并舉。
五、經濟法法律責任實施機制的完善
（一）完善救濟機制——實現經濟訴訟
經濟法律、法規有權利義務而無訴權，導致了行政與司法的混同現象，使法律判斷偏離了司法軌道。我國《民事訴訟法》中也極少有反映經濟法特殊性的程序法規范，造成一直以來經濟糾紛案件在本質上是民事糾紛案件的錯覺。造成這種現象的根本原因是經濟訴權理論的不發達。由于經濟關系的日益復雜化，經濟沖突越來越趨于綜合性，如果在單一的經濟訴訟程序中，同時從民事、刑事和行政三方面解決經濟沖突中的有關問題，可以保證糾紛解決的徹底性和有效性。
（二）實行經濟訴訟應注意的問題
訴訟機制是實現經濟法責任的重要手段。目前，經濟法責任引起的訴訟一般稱為經濟公益訴訟。
當前我國社會生活中公共利益受到侵害的情況客觀存在并日益嚴重，雖然法律并無明文規定，但公益訴訟的理念深已入人心，建立健全公益訴訟機制已是學界共識，建立獨立的經濟公益訴訟程序是必然之舉。這樣可以確保違反經濟法責任的行為受到法律制裁。
經濟公益訴訟的受案范圍主要包括：第一，侵犯國有及集體所有資產的案件；第二，擾亂市場經濟秩序的案件；第三，妨害國家宏觀經濟管理的案件。
當然，也有學者持不同意見，認為：宏觀調控行為的不可訴性是一條基本的原則或規律，其理由是宏觀調控行為不具有適格的原告和被告，法院也沒有能力解決此類糾紛且此類糾紛也不適合法院來解決。
在建立經濟公益訴訟時，要借鑒共同訴訟和代表訴訟的理論，其有代表性的問題包括：打破原告適格理論、公益訴訟的前置程序、訴訟費用制度、獎勵勝訴原告制度等。
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論文摘要:失地農民的養老保障是城市化進程中一個重要的問題，在對失地農民進行養老保障的過程中，不同的地區存在不同的困境。本文在對蘭州市部分失地農民進行調研的基礎上，找出了失地農民養老保障面臨的困境及其成因，并在此基礎上提出了解決問題的思路。
失地農民是喪失原有土地的特殊群體，是農村城市化的必然結果。學界關于失地農民的界定大致有如下幾種:社會學中把失地農民定義為城市化建設下喪失賴以生存的各類土地的農民。從法學的角度看，一種觀點認為，農民一旦失去土地后，他就不能稱其為農民，但也無法轉化為市民，最終就成了介于農民和市民之間的邊緣人。還有學者認為，失地農民既喪失了土地所帶來的社會保障權利(包括生活保障、就業機會、土地繼承權、資產增值功效、直接收益功效)，又無法享受與城市居民同等的社會保障權利，這使得失地農民成為既有別于一般農民又不同于城市居民的邊緣弱勢群體。總之，失地農民就是因喪失了土地因而喪失了生活來源和生活保障以至于相應權利喪失的特殊農民群體。
一、甘肅省失地農民概況
據《甘肅年鑒》的相關數據顯示(見表1):2000年之前甘肅省被征耕地總面積在每年的變化趨勢較為平緩，2000年以后甘肅省被征耕地面積數據具有較大的波動性，其中2002年、2004年和2008年征地面積較大。失地人數也在逐年增長，甘肅省失地農民人數在1990年僅有882人，而到2008年，這一數據便已經達到了1 3079人，近20年的時間這一數據增加了約13.84倍，年均增長率達到了15.25%。而從甘肅省失地農民的總人數來看，1990~2008年間，甘肅省失地農民總人數達到了122 248人。
二、甘肅省失地農民養老保障的相關政策
目前，圍繞失地農民養老保險制度相應政策規定主要包括《甘肅省被征地農民養老保險暫行辦法》《甘肅省新型農村社會養老保險試點試行辦法》以及《完善企業職工基本養老保險制度實施辦法》等，其中，《甘肅省被征地農民養老保險暫行辦法》給出了甘肅省失地農民養老保險的具體做法，而《甘肅省新型農村社會養老保險試點試行辦法》和《完善企業職工基本養老保險制度實施辦法》分別從新型農村養老保險和城鎮養老保險視角對失地農民養老保險的可供選擇的模式作出了具體的分析。在以《甘肅省新型農村社會養老保險試點試行辦法》為前提和基礎的情況下，甘肅省的市級及以下城市政府對失地農民養老保險也制定了相關政策。以蘭州市為例，2009年市政府制訂了《蘭州市被征地農民養老保險暫行辦法》，其中規定:“被征地農民(包括完全失地和部分失地)征收土地時年滿16周歲(含16周歲)以上、征收土地占現有承包土地20%(不含20%)以上的被征地農民應當參加養老保險。其中征收土地20%~80%的，視為部分失地農民，實行完全個人賬戶模式，與今后新型農村社會養老保險辦法相銜接;征收土地80%(不含80%)以上或征收土地后以戶為單位現人均有效灌溉面積不足0.3畝的視為完全失地農民，剩余土地交回村集體，轉為城鎮戶口，納人城鎮職工基本養老保險，實行統賬結合的養老保險模式”“完全失地農民，最低繳費標準以本省上年度在崗職工社會平均工資的60%為基數，按20%的繳費比例乘以巧年計算應繳費總額。個人繳費全部記人個人賬戶，政府補助全部記人統籌基金。參保時男超過60周歲、女超過55周歲的，每增加1歲個人少繳應繳費總額的十五分之一。男滿75周歲、女年滿70周歲以上的，個人不繳費。”“部分失地農民，最低繳費標準以蘭州市上年度農民人均純收人為基數，根據征地數量和對其生活影響程度劃分若干檔次確定繳費總額。原則上，征收土地占現有承包土地20%~80%的，每10%劃分一個繳費檔次，按照3~8倍確定繳費總額。個人繳費和政府補助資金全部記人個人賬戶。參保時超過60周歲的，每增加1歲，個人少繳應繳費總額的十五分之一，75周歲以上個人不繳費。”
三、甘肅省失地農民養老保障的 困境及成因
(一)征地補償低，農民個人實際承保能力低。以蘭州市部分失地農民為例，1982年12月31日以前出生的農民每人分承包土地0.4畝，這部分農民目前都在29歲以上，征地補償費人均只有2萬元左右，由于個人承包土地集中分散情況不一樣，有的征地補償只有1.3元左右，征地補償也是10年前一次性發放的，由于當時政府沒有根據農民這筆補償收入制訂有關養老保障政策，因此很多失地農民都把這些有限的補償用于修繕住房、子女教育、醫療等項目上。2009年蘭州市政府制訂《蘭州市被征地農民養老保險暫行辦法》，其中規定:“被征地農民(包括完全失地和部分失地)征收土地時年滿16周歲(含16周歲)以上、征收土地占現有承包土地20%(不含20%)以上的被征地農民應當參加養老保險”，也就是說29歲以上的被征地農民才應交納養老保險費用。但是在實際操作中不同區域卻存在與政策上的偏差，如規定年滿16周歲(含16周歲)以上每人需一次性繳納1.73萬元的養老保險費用，這里的16周歲(含16周歲)以上并不是征地時的年齡，而是指身份證中的年齡，而這樣年齡段的人基本上是無地群體，無地群體是沒有征地補償的，這樣無形中擴大了保障范圍，增加了失地農民繳納養老保險的負擔。另外，按政策規定，失地農民繳納保費是以“以小帶老”為原則的，也就是說如果一戶中有70歲以上的老人2人，那么家中年滿16歲(含16歲)以上的農民必須有至少2人購買養老保險，否則老人不能享受養老金待遇。以5口之家為例，丈夫56歲，妻子50歲，孩子27歲，還有2位70歲以上的老人，如果只有丈夫一人曾分地0.4畝，妻子和孩子都無失地補償，那么這戶人家的征地補償總共只有2萬多元，在沒有固定生活來源的情況下再繳納3口人的養老保險5.19萬元，這幾乎是十分困難的事。 轉貼于 (二)集體資產歸屬權不明，集體資產流失嚴重。農民離開土地之后，造成了生活保障上的缺失、就業上的困難、資金的缺乏等諸多問題，在這種情況下農民很難在短期內實現農民向市民身份的轉變，他們需要有一個強有力的主體來保障他們生活、工作的繼續，這個主休需要能夠提供資金、福利、就業等多方面的資源。面對龐大的失地農民群體，國家很難直接承擔起這個主體責任，此時發展與壯大集體經濟則成為了失地農民尋求新的責任主體的必然選擇。集體經濟主體承擔著資金支持、社會福利的供給、經濟發展等多重責任，正是集體經濟組織的存在，成為保證村級社會保障供給正常運轉的基礎。根據《甘肅省農村集體資產管理條例》“農村集體資產，是指歸鄉(鎮)、村、組(社)集體經濟組織全體成員集體所有的資產。”但是在蘭州城中村改造、鄉改街道、村改社區過程中，集體資產的歸屬權卻在部分地區出現了不明和資產流失情況，由于歷史的原因，某些曾屬于生產大隊的資產在改制過程中流向了改制后的街道(鄉)，目前的村級(社區)即從前的生產隊資產所剩無幾，發展壯大集體經濟更是無從談起。在土地征用時，分得的土地出讓金由于缺乏嚴格的監督管理，出現了被相關部門分割和大量流失的情況，在城中村改造過程中，這樣的情況依然如故。
(三)作為養老保障主要支撐力量，政府統籌資金的缺失是非常致命的問題。作為失地農民養老保障，國家、集體、個人都應該出資，促使投保資金多元化。十七屆三中全會指出，按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，建立新型農村社會養老保險制度。政府財政補助意味著對被征土地的農民參加養老保險各級財政更應該給予適當補助。以地方政府劃撥專項經費、上級財政對經濟欠發達地區給予適當補助、從農村的計劃生育社會撫養費中提取一定比例等多種方式進行。政府統籌資金作為養老保障的主要力量必須是穩定和牢固的，否則失地農民的養老保障在實施中就會出現障礙。
四、解決甘肅省失地農民養老保障的思路
(一)發展集體經濟，確立農民的集體土地所有權主體地位。解決土地與農民問題的關鍵在于明晰土地所有權，讓農民享有長期甚至永久土地受益權。從現行法律法規來看，我國《憲法》和有關土地法規都明確規定農村土地屬于農民集體所有，明確村民小組是農地的產權主體。根據我國農村的實際情況，把村民小組作為農地的產權主體是合理的現實選擇。村民小組屬于農民集體經濟組織，符合關于農村土地歸農民集體所有的法律規定。數量適中，又是最接近農民的集體組織，村民小組在土地發包、調整過程中往往具有實際的絕對性權威，基本上擁有農地的所有權。確立村民小組為唯一的農地所有權人，可以在明晰產權主體的基礎上有效避免征地補償費被其他經濟和行政主體任意占用，使村民小組合法地獨立擁有和支配征地補償費。用好村集體留地，把開發經營的收人用于被征地農民的生活保障，比如上海市九星村對于失地農民采用“政府+集體經濟”社會保障供給模式，集體經濟承擔起社會福利、社會救助供給的責任，這對于政府的社會福利供給不足狀況起到了有效的補充作用，如在養老保障方面，村里通過集體經濟為60-69歲老人，每人每月補貼600元;7079歲，每人每月補貼800元;80歲以上的老人，每人每月補貼1 000元。村內對老人在享受國家基本養老保障的基礎上，進一步提高了他們的養老保障水平。
