時(shí)間：2023-06-08 11:17:40
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇審查調(diào)查措施，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
[論文關(guān)鍵詞]未成年人 嚴(yán)格限制適用逮捕措施 社會(huì)調(diào)查制度 刑事和解
逮捕的含義在我國(guó)刑事訴訟法和西方國(guó)家中存在差異。西方國(guó)家的逮捕僅指逮捕行為，不必然引起羈押，而我國(guó)刑事訴訟中的逮捕，既包括了逮捕行為又包括逮捕以后的羈押狀態(tài)。未成年人心智尚未完全成熟，辨別能力、自控能力、承受能力都發(fā)育不夠，明顯處于弱勢(shì)群體。對(duì)未成年人進(jìn)行特別保護(hù)，慎用羈押性強(qiáng)制措施是我國(guó)和多數(shù)國(guó)家地區(qū)司法實(shí)踐中達(dá)成的共識(shí)，此次刑事訴訟法修改后，更明確了對(duì)犯罪的未成年人實(shí)行“教育、感化、挽救”的方針，遵循“教育為主，懲罰為輔”的原則。在今后的實(shí)踐中，應(yīng)如何嚴(yán)格限制逮捕措施的適用，加大其他強(qiáng)制措施對(duì)逮捕措施的替代功能，筆者提出一點(diǎn)自己的看法和探討。
一、對(duì)未成年人嚴(yán)格限制適用逮捕措施的規(guī)定和意義
從立法精神上看，刑事訴訟法對(duì)逮捕措施的適用本身就有嚴(yán)格的限制，本次修法對(duì)強(qiáng)制措施方面做了重大修改，其中為嚴(yán)格限制逮捕的適用，減少審前羈押的比例也做了有針對(duì)性的修改，而對(duì)未成年人適用逮捕措施，其限制規(guī)定更為嚴(yán)格。這些修改進(jìn)一步完善了逮捕制度，主要表現(xiàn)在：（1）新《刑事訴訟法》第79條對(duì)逮捕條件進(jìn)行了大幅度的調(diào)整，將“社會(huì)危險(xiǎn)性”細(xì)化為五種具體情形，完善了逮捕的條件，既增加了“應(yīng)當(dāng)逮捕”的適用情形，又將逮捕的適用區(qū)分為“應(yīng)當(dāng)逮捕”與“可以逮捕”兩種。該規(guī)定為檢察人員作出逮捕決定與否提供了具體可操作性的依據(jù)，有利于防止辦案機(jī)關(guān)濫用羈押決定權(quán)，也有利于進(jìn)一步統(tǒng)一法律適用，減少個(gè)案差異和干擾，維護(hù)司法統(tǒng)一。除此之外，新《刑事訴訟法》第269條規(guī)定，對(duì)未成年犯罪嫌疑人、被告人應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制適用逮捕措施。（2）修改后的《刑事訴訟法》第91條第2款，增加了逮捕后立即將被逮捕人送看守所羈押的規(guī)定，對(duì)刑事拘留也有作出相關(guān)規(guī)定。這些規(guī)定有利于對(duì)偵查機(jī)關(guān)訊問過程的監(jiān)督，從而有利于保護(hù)未成年犯罪嫌疑人的人身權(quán)利。（3）完善了審查逮捕程序。新《刑事訴訟法》第86條，增加了審查逮捕時(shí)訊問犯罪嫌疑人、詢問訴訟參與人和聽取律師意見的規(guī)定；第268條規(guī)定了辦理未成年人刑事案件過程中，不僅要調(diào)查未成年犯罪的事實(shí)，還要對(duì)未成年犯罪嫌疑人、被告人的成長(zhǎng)經(jīng)歷、犯罪原因、監(jiān)護(hù)教育等情況進(jìn)行社會(huì)調(diào)查。這些規(guī)定有利于檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)證據(jù)審查，更加全面地了解案情，全面客觀地作出逮捕與否的決定，同時(shí)也為教育改造未成年人確定有針對(duì)性地改造方案和方法。（4）增加了捕后羈押必要性審查制度。新《刑事訴訟法》第93條規(guī)定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應(yīng)當(dāng)對(duì)羈押的必要性進(jìn)行審查。對(duì)于不需要繼續(xù)羈押的，應(yīng)當(dāng)建議予以釋放或者變更強(qiáng)制措施。有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十日以內(nèi)將處理情況通知人民檢察院。”這一制度加大了司法機(jī)關(guān)對(duì)未決羈押的審查力度，將限制人身自由強(qiáng)制措施的審查從逮捕這一起點(diǎn)延伸到捕后羈押全過程，在保障訴訟的同時(shí)控制和減少羈押，打破“一捕了之”的實(shí)踐困局。而對(duì)已批捕羈押但認(rèn)罪態(tài)度好的輕罪未成年犯罪嫌疑人，開展捕后羈押必要性審查，盡可能地適用非羈押強(qiáng)制措施，有利于減少長(zhǎng)時(shí)間羈押給他們帶來(lái)的心理傷害和監(jiān)管場(chǎng)所可能存在的交叉感染。
二、非羈押強(qiáng)制措施的修改對(duì)未成年犯罪嫌疑人嚴(yán)格適用逮捕措施的意義
《刑事訴訟法》的修改，有利于司法機(jī)關(guān)依據(jù)未成年人犯罪的特點(diǎn)對(duì)其嚴(yán)格限制適用逮捕措施，大量的適用非羈押性替代措施，修改后的理論上總結(jié)的標(biāo)準(zhǔn)是：釋放為原則，羈押為例外。（1）非羈押性強(qiáng)制措施符合青少年犯罪的特點(diǎn)。由于青少年正處在心理和生理發(fā)育成長(zhǎng)階段，人格尚未完全塑造成型，其實(shí)施犯罪具有一定的突發(fā)性與偶然性，尤其在初實(shí)施犯罪行為后情緒比較緊張，無(wú)論是出于保護(hù)未成年人身體健康，還是實(shí)現(xiàn)教育、感化、挽救青少年的目的，貫徹教育為主、懲罰為輔的原則出發(fā)都應(yīng)以不逮捕為原則。（2）對(duì)未成年犯罪嫌疑人廣泛適用取保候?qū)徍捅O(jiān)視居住符合我國(guó)人權(quán)法制建設(shè)的需要。《聯(lián)合國(guó)少年司法最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》要求各國(guó)的少年司法政策應(yīng)努力減少司法干預(yù)和影響，因此我國(guó)擴(kuò)大對(duì)未成年人適用取保候?qū)徍捅O(jiān)視居住措施，嚴(yán)格限制適用逮捕措施，有利于更好地維護(hù)未成年人的基本權(quán)利。（3）對(duì)未成年人適用取保候?qū)徍捅O(jiān)視居住的風(fēng)險(xiǎn)較低，嚴(yán)格限制適用逮捕措施不至于發(fā)生嚴(yán)重的后果。一是因?yàn)榇蟛糠治闯赡耆俗镄休^輕，又具備法定從輕或減輕的情節(jié)，逃避審判的可能性較小。二是未成年人社會(huì)閱歷較淺，主觀惡性小，容易教育感化，接受司法機(jī)關(guān)的訊問后在很大程度上已能反省自己行為的社會(huì)危害性，繼續(xù)作惡的可能性很小。三是未成年人的監(jiān)護(hù)人對(duì)家庭教育的失敗也有深刻的體驗(yàn)，心理上有迫切重新塑造家庭教育功能的需求，在實(shí)際行動(dòng)中也會(huì)嚴(yán)密地監(jiān)控未成年人，防止未成年人潛逃或者重新犯罪，以爭(zhēng)取一個(gè)有利的處理結(jié)果。四是未成年犯罪嫌疑人能夠有效消除或減少社會(huì)危害性。社會(huì)危險(xiǎn)性是指犯罪嫌疑人、被告人繼續(xù)危害社會(huì)或他人、妨害刑事訴訟程序正常進(jìn)行的一種或然性，它屬于一種對(duì)尚未發(fā)生事實(shí)的預(yù)測(cè)。未成年犯罪嫌疑人具備有效監(jiān)護(hù)和社會(huì)幫教措施，沒有社會(huì)危害性或社會(huì)危害性小，不逮捕不至于妨害訴訟正常進(jìn)行。
三、未成年人嚴(yán)格限制適用逮捕措施制度的延伸
（一）加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)于未成年人羈押必要性的審查機(jī)制
刑事訴訟法修改后，增加了開展審查逮捕階段聽取律師意見和捕后逮捕羈押必要性審查的規(guī)定，進(jìn)一步提高了羈押審查的全面性和科學(xué)性，特別對(duì)于嚴(yán)格限制對(duì)未成年人適用逮捕措施具有重要意義。在貫徹這些規(guī)定的過程中，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)做到：一是準(zhǔn)確理解未成年人刑事案件“有逮捕必要”的條件。對(duì)于涉嫌故意犯罪，可能判處三年有期徒刑以上刑罰的未成年犯罪嫌疑人，一般認(rèn)為有逮捕必要，同時(shí)要求公安機(jī)關(guān)隨案移送證明有逮捕必要的證據(jù)材料。二是準(zhǔn)確理解“無(wú)逮捕必要”的條件。認(rèn)為可能判處三年以下有期徒刑的犯罪，具備訴訟保障條件、有效監(jiān)護(hù)條件或者社會(huì)幫教措施的，不具有社會(huì)社會(huì)危險(xiǎn)性或者社會(huì)危險(xiǎn)性不大的，一般認(rèn)為無(wú)逮捕必要。三是切實(shí)開展捕后繼續(xù)羈押必要性評(píng)估審查工作。根據(jù)新《刑事訴訟法》第93條“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應(yīng)當(dāng)對(duì)羈押的必要性進(jìn)行審查”，對(duì)未成年人被適用逮捕措施的，檢察機(jī)關(guān)要從人權(quán)保障出發(fā)，開展繼續(xù)羈押必要性審查，對(duì)不需要羈押的，建議予以釋放或者變更強(qiáng)制措施，最大限度地減少不必要羈押對(duì)未成年犯罪嫌疑人帶來(lái)的不利后果。
（二）建立嚴(yán)格限制適用逮捕措施的社會(huì)調(diào)查機(jī)制
在審查逮捕程序中，注重對(duì)未成年人犯罪事實(shí)、成長(zhǎng)經(jīng)歷、犯罪原因、監(jiān)護(hù)教育等情況的全面調(diào)查，對(duì)于教育改造未成年人，慎用逮捕措施具有重要意義。筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾點(diǎn)來(lái)完善社會(huì)調(diào)查機(jī)制在審查逮捕中的作用：一是建立未成年人羈押必要性社會(huì)評(píng)估機(jī)制。根據(jù)未成年人個(gè)人、學(xué)校、家庭、社區(qū)多方面的情況進(jìn)行全面、綜合的評(píng)估，必要時(shí)檢察機(jī)關(guān)可以提前介入的形式將羈押必要性評(píng)估提前到偵查階段，引導(dǎo)偵查人員調(diào)取羈押必要性證據(jù)。二是強(qiáng)化偵查機(jī)關(guān)和律師的調(diào)查取證機(jī)制。推動(dòng)公安機(jī)關(guān)全面收集未成年人羈押必要性的證據(jù)材料，也可以發(fā)揮律師的調(diào)查取證作用。三是完善委托調(diào)查取證機(jī)制。雖然新《刑事訴訟法》第268條將社會(huì)調(diào)查主體確定為公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和法院，但中央綜治委預(yù)防青少年違法犯罪工作領(lǐng)導(dǎo)小組等“六機(jī)關(guān)”《關(guān)于進(jìn)一步建立和完善辦理未成年人刑事案件配套工作體系的若干意見》規(guī)定：“社會(huì)調(diào)查由未成年犯罪嫌疑人、被告人戶籍所在地或居住地的司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正工作部門負(fù)責(zé)。”結(jié)合新刑事訴訟法和“六機(jī)關(guān)”的規(guī)定，筆者認(rèn)為，為提高證據(jù)的公信力，在進(jìn)行社會(huì)調(diào)查時(shí)，司法機(jī)關(guān)可以委托調(diào)查的方式開展此項(xiàng)工作，并通過對(duì)社會(huì)調(diào)查報(bào)告的審查復(fù)核來(lái)體現(xiàn)主體職能。
楊麟 北京市競(jìng)天公誠(chéng)律師事務(wù)所
一、背景
根據(jù)2002年3月5日頒布的總統(tǒng)令1，美國(guó)對(duì)包括鋼材、長(zhǎng)板在內(nèi)的主要進(jìn)口鋼鐵品種采取保障措施，實(shí)施為期3年的關(guān)稅配額限制或加征高達(dá)8%-30%不等的關(guān)稅。這是迄今為止美國(guó)對(duì)進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品采取的最為嚴(yán)厲的貿(mào)易限制措施。和以往出臺(tái)的保護(hù)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的貿(mào)易救濟(jì)措施相比，此次鋼鐵保障措施具有涉及國(guó)家眾多、被調(diào)查產(chǎn)品范圍廣、保護(hù)措施持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的特點(diǎn)。
由于此次鋼鐵保障措施調(diào)查是在世界經(jīng)濟(jì)衰退，鋼鐵生產(chǎn)能力過剩的背景下進(jìn)行的，所以其調(diào)查伊始就遭到了世界主要貿(mào)易國(guó)的強(qiáng)烈反對(duì)。歐盟、日本、韓國(guó)、巴西和中國(guó)等國(guó)家向WTO提出申訴，要求成立專家小組審查美國(guó)此次保障措施調(diào)查是否符合WTO的有關(guān)規(guī)定。歐盟、日本和韓國(guó)等主要鋼鐵出口國(guó)還紛紛擬定了總金額高達(dá)數(shù)億美元的貿(mào)易報(bào)復(fù)清單。美國(guó)國(guó)內(nèi)的鋼鐵產(chǎn)品進(jìn)口商和下游產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)商也對(duì)美國(guó)鋼鐵保障措施提出了批評(píng)，認(rèn)為其破壞了正常的貿(mào)易渠道，并造成了下游產(chǎn)業(yè)原材料成本的大幅攀升和產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的下降。
在國(guó)內(nèi)外的巨大壓力下，美國(guó)政府不得不考慮對(duì)鋼鐵保障措施所產(chǎn)生的嚴(yán)厲后果進(jìn)行修正。自2002年3月20日鋼鐵保障措施正式實(shí)施以來(lái)，美國(guó)貿(mào)易代表處（USTR）根據(jù)總統(tǒng)令授權(quán)陸續(xù)共了八批鋼鐵產(chǎn)品豁免清單，對(duì)數(shù)百種進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品豁免適用保障措施2。
二、產(chǎn)品排除在美國(guó)201鋼鐵產(chǎn)品保障措施調(diào)查中的作用
美國(guó)在201鋼鐵保障措施中采取產(chǎn)品排除，實(shí)際上是一種利益平衡的需要。與反傾銷和反補(bǔ)貼一樣，保障措施作為一種貿(mào)易救濟(jì)措施，其目的是為因國(guó)外產(chǎn)品進(jìn)口而遭受嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅的一國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)提供救濟(jì)。但是保障措施的調(diào)查和實(shí)施往往涉及眾多利害關(guān)系方的利益，除國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)外，還有被調(diào)查產(chǎn)品下游產(chǎn)業(yè)的利益、最終消費(fèi)者集團(tuán)的利益以及可能受他國(guó)貿(mào)易報(bào)復(fù)影響的產(chǎn)業(yè)的利益，即公共利益。實(shí)際上，產(chǎn)品排除就是在國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)利益和公共利益之間提供了一種利益平衡的機(jī)制，在保障措施過于嚴(yán)厲可能損害公共利益的情況下，通過產(chǎn)品排除來(lái)弱化保障措施的效果，以取得各利害關(guān)系方之間利益的重新平衡。
自美國(guó)政府啟動(dòng)產(chǎn)品排除措施以來(lái)，多達(dá)數(shù)百種的產(chǎn)品得到了豁免，其主要受益方為歐盟和日本，這有效地緩解了美國(guó)與其主要貿(mào)易伙伴之間因201鋼鐵保障措施所產(chǎn)生的貿(mào)易摩擦。事實(shí)上，自美國(guó)公布產(chǎn)品豁免清單以來(lái)，歐盟和日本實(shí)際上已經(jīng)放棄了進(jìn)行貿(mào)易報(bào)復(fù)的計(jì)劃，而轉(zhuǎn)向爭(zhēng)取更多產(chǎn)品豁免的談判。
三、美國(guó)201鋼鐵產(chǎn)品保障措施調(diào)查中的產(chǎn)品排除與反傾銷調(diào)查中產(chǎn)品排除的區(qū)別
美國(guó)201鋼鐵保障措施調(diào)查中的產(chǎn)品排除與反傾銷調(diào)查中的產(chǎn)品排除存在如下兩點(diǎn)主要區(qū)別：
（一）法律依據(jù)：美國(guó)201鋼鐵保障措施調(diào)查中產(chǎn)品排除的法律依據(jù)在于利益平衡的要求，即平衡要求采取保障措施的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的利益和公共利益之間的矛盾，產(chǎn)品排除既不能妨害已經(jīng)實(shí)施的保障措施的基本目標(biāo)，同時(shí)應(yīng)考慮國(guó)內(nèi)其他利益集團(tuán)的要求。反傾銷調(diào)查中產(chǎn)品排除的法律依據(jù)在于“一種產(chǎn)品一個(gè)案件”的原則，即一次反傾銷調(diào)查只能針對(duì)一種產(chǎn)品進(jìn)行。為保證反傾銷調(diào)查和反傾銷措施僅在調(diào)查機(jī)關(guān)確定的一種產(chǎn)品的范圍內(nèi)進(jìn)行，調(diào)查機(jī)關(guān)可以通過審查產(chǎn)品排除的申請(qǐng)，將與被調(diào)查產(chǎn)品無(wú)關(guān)的其他產(chǎn)品排除出調(diào)查范圍。
（二）實(shí)施效果：由于兩者的法律依據(jù)不同，因此在實(shí)施效果上也存在相應(yīng)的區(qū)別。美國(guó)201鋼鐵保障措施調(diào)查中的產(chǎn)品排除是保障措施適用范圍的排除，即在決定對(duì)被調(diào)查產(chǎn)品采取保障措施后，再通過產(chǎn)品排除的程序，將特定產(chǎn)品排除在保障措施適用范圍之外。反傾銷中的產(chǎn)品排除是調(diào)查范圍的排除，即在確定了被調(diào)查產(chǎn)品后，通過產(chǎn)品排除的程序，將特定產(chǎn)品排除在調(diào)查范圍之外。
四、美國(guó)201鋼鐵保障措施調(diào)查中的產(chǎn)品排除實(shí)踐：
以下是美國(guó)201鋼鐵保障措施調(diào)查中關(guān)于產(chǎn)品排除的幾個(gè)主要問題，從中可以了解美國(guó)產(chǎn)品排除實(shí)踐的主要依據(jù)和法律程序：
（一）產(chǎn)生過程：WTO的《保障措施協(xié)定》和美國(guó)201條款均沒有對(duì)產(chǎn)品排除做出相關(guān)規(guī)定。但在保障措施調(diào)查進(jìn)行的過程中，美國(guó)商務(wù)部和美國(guó)貿(mào)易代表處建立了一套程序，允許利害關(guān)系方就某一進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品提出豁免適用保障措施的申請(qǐng)，條件是該種產(chǎn)品不能從國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)得到充分的供應(yīng)3。根據(jù)2002年3月5日的總統(tǒng)令4，美國(guó)貿(mào)易代表處被授權(quán)在保障措施實(shí)施后依據(jù)已經(jīng)建立的程序，繼續(xù)審查利害關(guān)系方提出的產(chǎn)品排除申請(qǐng)，正式公告其做出的產(chǎn)品排除決定，并根據(jù)其決定修改海關(guān)稅則號(hào)（Harmonized Tariff Schedule）以使被排除產(chǎn)品豁免適用保障措施。
（二）法律依據(jù)：正如前述，產(chǎn)品排除實(shí)踐的提出主要是公共利益的要求，即通過產(chǎn)品排除緩和公共利益和國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)利益之間的矛盾。但另一方面，產(chǎn)品排除的實(shí)踐也反映了WTO《保障措施協(xié)定》中的“適度保護(hù)原則”和“逐步放寬原則”的要求。
WTO《保障措施協(xié)定》第5條第1款規(guī)定，“一成員應(yīng)僅在防止或補(bǔ)救嚴(yán)重?fù)p害并便利調(diào)整所必須的限度內(nèi)實(shí)施保障措施”5。第7條第4款規(guī)定，“在根據(jù)第12條第1款的規(guī)定作出通知的一保障措施的預(yù)計(jì)期限超過1年的情況下，為便利調(diào)整，實(shí)施該措施的成員應(yīng)在實(shí)施期內(nèi)按固定時(shí)間間隔逐漸放寬該措施。如果措施的期限超過3年，則實(shí)施該措施的成員應(yīng)在不遲于該措施實(shí)施期的中期審議有關(guān)情況，如適當(dāng)應(yīng)撤銷該措施或加快放寬速度” 6。
按照上述要求，如果一項(xiàng)保障措施過于嚴(yán)厲，在實(shí)踐中超出了“防止或補(bǔ)救嚴(yán)重?fù)p害并便利調(diào)整所必須的限度”，通過實(shí)施產(chǎn)品排除，縮小適用保障措施的產(chǎn)品范圍，就可以防止出現(xiàn)過度保護(hù)的情況。另外，由于保障措施一般適用期限較長(zhǎng)，即使某項(xiàng)保障措施在實(shí)施的當(dāng)時(shí)是適當(dāng)?shù)模S著時(shí)間的推移，也可能變得過于嚴(yán)厲和不適當(dāng)，同樣可以通過產(chǎn)品排除加以調(diào)整。
迄今為止，美國(guó)貿(mào)易代表處已經(jīng)分八批公布了數(shù)百種進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品的豁免清單，同時(shí)按照2002年3月5日總統(tǒng)令，在保障措施的有效期內(nèi)，美國(guó)貿(mào)易代表處將根據(jù)新的情況繼續(xù)審查有關(guān)產(chǎn)品排除的申請(qǐng)，并在每年3月公布新的產(chǎn)品排除清單。
（三）考慮因素：對(duì)產(chǎn)品排除的審查均是根據(jù)個(gè)案的情況做出的，按照美國(guó)商務(wù)部的說(shuō)明，給予產(chǎn)品排除是為了保證美國(guó)鋼鐵產(chǎn)品的消費(fèi)者可以獲得那些美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)不能充分供應(yīng)的鋼鐵產(chǎn)品，而且產(chǎn)品排除的決定不應(yīng)減損對(duì)國(guó)內(nèi)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的保護(hù)，這是美國(guó)政府在審查所有產(chǎn)品排除申請(qǐng)的兩個(gè)基本出發(fā)點(diǎn)7。
關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān)；未成年人社會(huì)調(diào)查制度；適用
掌握涉罪未成年人性格特點(diǎn)、家庭情況、社會(huì)交往、成長(zhǎng)經(jīng)歷、犯罪原因、監(jiān)護(hù)教育以及實(shí)施被指控的犯罪前后的表現(xiàn)等情況，為檢察機(jī)關(guān)確定是否采取強(qiáng)制措施，是否繼續(xù)適用羈押措施，是否適用附條件不，以及采取何種矯治和教育措施提供了重要參考，在司法實(shí)踐中起到了非常重要的作用，而要掌握這些必須通過社會(huì)調(diào)查。本文試圖對(duì)檢察機(jī)關(guān)適用社會(huì)調(diào)查制度作一粗淺的分析。
一、檢察機(jī)關(guān)適用未成年人刑事案件社會(huì)調(diào)查制度的法律依據(jù)
未成年人刑事案件社會(huì)調(diào)查制度（以下簡(jiǎn)稱社會(huì)調(diào)查制度）是指公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、法院在未成年人涉嫌犯罪的刑事案件時(shí)，由有關(guān)部門、社會(huì)團(tuán)體組織對(duì)涉嫌犯罪的未成年人的性格特點(diǎn)、家庭情況、社會(huì)交往、成長(zhǎng)經(jīng)歷、犯罪原因、監(jiān)護(hù)教育以及實(shí)施被指控的犯罪前后的表現(xiàn)等情況進(jìn)行專門調(diào)查分析，并在對(duì)其人身危險(xiǎn)性進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估后制作出書面社會(huì)調(diào)查報(bào)告，該報(bào)告將會(huì)成為公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、法院作出決定或者裁決的重要參考因素。
新《刑事訴訟法》第二百六十八條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院辦理未成年人刑事案件，根據(jù)情況可以對(duì)未成年犯罪嫌疑人、被告人的成長(zhǎng)經(jīng)歷、犯罪原因、監(jiān)護(hù)教育等情況進(jìn)行調(diào)查。”從法律層面肯定并倡導(dǎo)了未成年人刑事案件社會(huì)調(diào)查制度。
2013年1月1日實(shí)施的最高人民檢察院《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第四百八十六條規(guī)定：“人民檢察院根據(jù)情況可以對(duì)未成年犯罪嫌疑人的成長(zhǎng)經(jīng)歷、犯罪原因、監(jiān)護(hù)教育等情況進(jìn)行調(diào)查，并制作社會(huì)調(diào)查報(bào)告，作為辦案和教育的參考。”“人民檢察院開展社會(huì)調(diào)查，可以委托有關(guān)組織和機(jī)構(gòu)進(jìn)行。”“人民檢察院應(yīng)當(dāng)對(duì)公安機(jī)關(guān)移送的社會(huì)調(diào)查報(bào)告進(jìn)行審查，必要時(shí)可以進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查。”“人民檢察院制作的社會(huì)調(diào)查報(bào)告應(yīng)當(dāng)隨案移送人民法院。”
綜上，我國(guó)有關(guān)未成年人犯罪的法律法規(guī)和司法解釋都充分強(qiáng)調(diào)了社會(huì)調(diào)查制度在保護(hù)和關(guān)愛未成年方面的重要作用，這些規(guī)定體現(xiàn)了社會(huì)調(diào)查制度在檢察機(jī)關(guān)辦理未成年人刑事案件中的適用。
二、檢察機(jī)關(guān)適用未成年人刑事案件社會(huì)調(diào)查制度的階段
（一）社會(huì)調(diào)查制度在審查逮捕中的適用
審查逮捕是指人民檢察院對(duì)于公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)批捕逮捕的案件進(jìn)行審查后，決定對(duì)未成年犯罪嫌疑人是否逮捕的制度。《人民檢察院辦理未成年人刑事案件的規(guī)定》第十二條規(guī)定：“人民檢察院審查批準(zhǔn)逮捕未成年犯罪嫌疑人，應(yīng)當(dāng)根據(jù)未成年犯罪嫌疑人涉嫌犯罪的事實(shí)、主觀惡性、有無(wú)監(jiān)護(hù)與社會(huì)幫教條件等，綜合衡量其社會(huì)危險(xiǎn)性，確定是否有逮捕必要，慎用逮捕措施，可捕可不捕的不捕。”
因此，在涉嫌犯罪的前提下，是否采取羈押的措施，取決于該未成年人是否有現(xiàn)實(shí)的社會(huì)危害性。而所謂的社會(huì)危害性是指犯罪人的存在對(duì)社會(huì)所構(gòu)成的威脅，也就是再犯的可能性。影響社會(huì)危險(xiǎn)性因素包括本人的素質(zhì)特征和犯罪前后的態(tài)度，其關(guān)鍵是個(gè)人的素質(zhì)特征，即年齡、性格、愛好、以往的一貫表現(xiàn)、為人處事的方式、道德等一系列的品格特質(zhì)。個(gè)人的素質(zhì)特征必須依靠社會(huì)調(diào)查來(lái)體現(xiàn)，通過對(duì)未成年未成年人在家庭、學(xué)校、村委會(huì)、社區(qū)的表現(xiàn)情況、個(gè)性特點(diǎn)和社會(huì)的認(rèn)可度，確認(rèn)其是否具有社會(huì)危害性，為其作出是否需要羈押提供依據(jù)。
（二）社會(huì)調(diào)查制度在審查中的運(yùn)用
審查是指人民檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)移送的案件進(jìn)行全面審查，依法決定對(duì)未成年犯罪嫌疑人是否提起公訴的活動(dòng)。《人民檢察院辦理未成年人刑事案件規(guī)定》第十六條規(guī)定：“審查未成年犯罪嫌疑人，應(yīng)當(dāng)聽取其父母或者其他法定人、辯護(hù)人、未成年被害人及其法定人的意見。可以結(jié)合社會(huì)調(diào)查，通過學(xué)校、社區(qū)、家庭等有關(guān)組織和人員，了解未成年犯罪嫌疑人的成長(zhǎng)經(jīng)歷、家庭環(huán)境、個(gè)性特點(diǎn)、社會(huì)活動(dòng)等情況，為辦案提供參考。”第二十四條第二款規(guī)定“對(duì)于犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者可以免除刑罰處罰的未成年人，可以作出不決定。”
未成年人主觀惡性的大小直接反映了犯罪情節(jié)的輕重程度，而犯罪原因和動(dòng)機(jī)在一定程度上體現(xiàn)了主觀惡性的大小，這些可以通過未成年人的道德品質(zhì)、個(gè)性特點(diǎn)、身心狀況和家庭關(guān)系等進(jìn)行綜合判斷。社會(huì)調(diào)查報(bào)告恰恰為檢察機(jī)關(guān)考察未成年人是否需要判處刑罰、犯罪情節(jié)是否輕微或者免除刑罰提供了參考資料。一般而言，作出不決定中的“犯罪情節(jié)輕微”應(yīng)從主客觀兩方面來(lái)評(píng)判，客觀方面體現(xiàn)在對(duì)被害人，對(duì)社會(huì)實(shí)際造成了的傷害，主觀方面主要體現(xiàn)在未成年人的主觀惡性程度，可以從犯罪原因、犯罪動(dòng)機(jī)及其成長(zhǎng)背景、一貫表現(xiàn)、家庭和社會(huì)關(guān)系、人格特性等方面來(lái)綜合分析。因此，在審查階段，社會(huì)調(diào)查報(bào)告是作出是否需要提起公訴決定的重要依據(jù)，也是尋找未成年人最佳處罰方式的重要依據(jù)。
（三）社會(huì)調(diào)查制度在緩刑建議中的運(yùn)用
緩刑建議是指人民檢察院根據(jù)未成年被告人的特定情況，依法對(duì)人民法院提出適用緩刑的建議。人民檢察院提出對(duì)未成年被告人適用緩刑建議的，應(yīng)當(dāng)將未成年被告人能夠獲得有效監(jiān)護(hù)、幫教的書面材料一并于判決前移送人民法院。社會(huì)調(diào)查報(bào)告的內(nèi)容所反映未成年被告人人身危險(xiǎn)性的大小有利于人民檢察院決定是否提出適用緩刑的建議；同時(shí)，調(diào)查報(bào)告所反映未成年犯罪嫌疑人家庭和社區(qū)的情況也是未成年罪犯具有有效監(jiān)護(hù)、幫教條件的證明材料，能保證緩刑的正確實(shí)施，從而在社區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)矯正未成年犯罪嫌疑人。
三、未成年人刑事案件社會(huì)調(diào)查制度在檢察機(jī)關(guān)的運(yùn)用
（一）檢察機(jī)關(guān)社會(huì)調(diào)查的啟動(dòng)時(shí)間
《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第四百八十六條規(guī)定： “人民檢察院根據(jù)情況可以對(duì)未成年犯罪嫌疑人的成長(zhǎng)經(jīng)歷、犯罪原因、監(jiān)護(hù)教育等情況進(jìn)行調(diào)查，并制作社會(huì)調(diào)查報(bào)告，作為辦案和教育的參考。”檢察機(jī)關(guān)在未成年人刑事案件中承擔(dān)著審查批捕、審查職責(zé)，因此在受理了未成年人刑事案件審查批捕、審查案件后，檢察機(jī)關(guān)可以啟動(dòng)社會(huì)調(diào)查，檢察機(jī)關(guān)可以自行開展社會(huì)調(diào)查，也可以委托有關(guān)部門或組織開展社會(huì)調(diào)查，將社會(huì)調(diào)查的結(jié)果作為辦事案件的參考。
（二）完善檢察機(jī)關(guān)社會(huì)調(diào)查流程
檢察機(jī)關(guān)不管是自行開展社會(huì)調(diào)查，還是委托有關(guān)部門或組織開展社會(huì)調(diào)查，社會(huì)調(diào)查工作要規(guī)范，應(yīng)制定一套完整的調(diào)查程序，指導(dǎo)規(guī)范調(diào)查行為，從程序上保證調(diào)查工作的公正、客觀、真實(shí)。在肯定社會(huì)調(diào)查制度積極意義的同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)對(duì)其公正性給予充分關(guān)注，完善一系列的監(jiān)督制約措施。一是必須有2人參與調(diào)查行為。必須指派二名以上工作人員進(jìn)行調(diào)查，以確保調(diào)查過程的公正。二是回避制度。調(diào)查人員與未成年被告人之間存在親屬或其他利害關(guān)系時(shí)，應(yīng)自行回避。三是嚴(yán)格按照我國(guó)有關(guān)證據(jù)的規(guī)定進(jìn)行收集，在收集社會(huì)調(diào)查報(bào)告內(nèi)容過程中，嚴(yán)格按照我國(guó)法律中有關(guān)證據(jù)的規(guī)定進(jìn)行。調(diào)查的內(nèi)容采用書面形式，必要時(shí)要有音像、視頻等資料，盡量減少對(duì)口供內(nèi)容的依賴。四是保密制度。調(diào)查人員不得泄露在開展調(diào)查、參與訴訟中獲取的案情及未成年人隱私等信息。五是明確調(diào)查時(shí)限。在審查逮捕階段，調(diào)查人員要在受理未成年人刑事案件后五日內(nèi)完成社會(huì)調(diào)查工作，并制作完成《社會(huì)調(diào)查報(bào)告》。在審查階段，調(diào)查人員要在受理未成年人刑事案件后十日內(nèi)出具《社會(huì)調(diào)查報(bào)告》。
（三）未成年人刑事案件社會(huì)調(diào)查的方式和內(nèi)容
社會(huì)調(diào)查一般由社會(huì)調(diào)查人員直接到未成年人生活、學(xué)習(xí)、工作的地方進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查方式如調(diào)查問卷、談話、觀察、電話、書信、委托；不定期地對(duì)未成年人進(jìn)行訪談；見未成年人的父母或所在單位的領(lǐng)導(dǎo)；深入學(xué)校、社區(qū)、村委會(huì)了解未成年人的平時(shí)表現(xiàn)等等。然而，這些方式很難準(zhǔn)確把握調(diào)查對(duì)象的人格特征，分析和預(yù)測(cè)其以后的行為。因此，應(yīng)當(dāng)完善調(diào)查方法，既要發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)調(diào)查方法的優(yōu)勢(shì)，又要積極采用人格理論、人格心理學(xué)等領(lǐng)域的優(yōu)秀研究成果，通過人格測(cè)量等方式來(lái)更好地進(jìn)行人格調(diào)查。同時(shí)注重各種方法應(yīng)相互配合使用，通過綜合分析，使調(diào)查內(nèi)容客觀、真實(shí)、完整、準(zhǔn)確、實(shí)用。新刑訴法明確了對(duì)未成年犯罪嫌疑人、被告人的成長(zhǎng)經(jīng)歷、犯罪原因、監(jiān)護(hù)教育等情況進(jìn)行調(diào)查。而我國(guó)司法解釋的相關(guān)規(guī)定更細(xì)化了這一規(guī)定，社會(huì)調(diào)查的內(nèi)容包括未成年被告人的性格特點(diǎn)、家庭情況、社會(huì)交往、成長(zhǎng)經(jīng)歷以及實(shí)施被指控的犯罪前后的表現(xiàn)等情況。
（四）社會(huì)調(diào)查報(bào)告的內(nèi)容
社會(huì)調(diào)查僅憑借原始的調(diào)查材料是不夠的，應(yīng)當(dāng)制作專門的書面報(bào)告。報(bào)告既要對(duì)調(diào)查的過程予以介紹，也要對(duì)調(diào)查取得的材料予以梳理，并最終根據(jù)調(diào)查材料形成一定的結(jié)論。社會(huì)調(diào)查報(bào)告內(nèi)容要和當(dāng)事人所犯案件性質(zhì)相結(jié)合，注重個(gè)案的特殊性，重點(diǎn)收集與未成年人的犯罪行為、刑事責(zé)任確定、刑罰裁量以及教育矯治相關(guān)的有效材料，而不要把它變成空洞的陳述。社會(huì)調(diào)查報(bào)告內(nèi)容應(yīng)包括兩方面的內(nèi)容，一方面是社會(huì)調(diào)查的書面記錄和書面材料等原始資料，有時(shí)還可能包括心理、生理、人格等方面的測(cè)評(píng)結(jié)論；另一方面就是對(duì)有關(guān)原始材料進(jìn)行整合、分析得出概括性調(diào)查結(jié)論，然后依據(jù)調(diào)查結(jié)論提出針對(duì)性的處理意見。社會(huì)調(diào)查報(bào)告中應(yīng)當(dāng)盡量附有證明這些客觀事實(shí)情況的相關(guān)文件。
論文摘要：WTO對(duì)反傾銷司法審查做出了強(qiáng)制性規(guī)定。我國(guó)(反傾銷條例>對(duì)司法審查的規(guī)定尚不具體、不完善。就我國(guó)反傾銷司法審查的機(jī)構(gòu)設(shè)置、訴訟主體資格、受案范圍及法律適用等問題提出建議。
隨著我國(guó)加人WTO，反傾銷司法審查問題日益突出，既因?yàn)閃TO(義反傾銷協(xié)議》對(duì)司法審查作出了強(qiáng)制性規(guī)定，在中國(guó)加人協(xié)議定書等法律文件中，我國(guó)政府也明確承諾將提供上述類型的司法審查審i:}，又因?yàn)樵诜磧A銷案件的處理過程中加人司法審查制度，有利于維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益和確保反傾銷措施的公正實(shí)施，進(jìn)而樹立我國(guó)法治國(guó)家的國(guó)際形象。盡管我國(guó)于2001年10月31日專門頒布了(中華人民共和國(guó)反傾銷條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)，該(條例》第53條的規(guī)定使我國(guó)反傾銷司法審查有了法律依據(jù)，但總體上說(shuō)，我國(guó)反傾銷司法審查還處于初創(chuàng)階段，《條例》的規(guī)定尚不具體、不完善，實(shí)踐中也缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)積累。因此，根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，參照WTO(反傾銷協(xié)議》并借鑒國(guó)外的立法例，完善我國(guó)反傾銷司法審查制度實(shí)屬當(dāng)務(wù)之急。
一、WTO又反傾銷協(xié)議)關(guān)干司法審查的規(guī)定
WTO以反傾銷協(xié)議》第13條規(guī)定了“司法審查”的內(nèi)容，即:“為了能夠迅速對(duì)最終裁決和本協(xié)議第11條規(guī)定的有關(guān)行政復(fù)審決定的行政行為進(jìn)行審查，每個(gè)在國(guó)內(nèi)立法中規(guī)定了反傾銷措施的成員國(guó)，都應(yīng)當(dāng)設(shè)有司法的、仲裁的或行政的機(jī)構(gòu)或者程序。該機(jī)構(gòu)或者程序應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于對(duì)有爭(zhēng)議的裁決或者復(fù)審負(fù)責(zé)的主管機(jī)構(gòu)。”
從上述的條文規(guī)定來(lái)看，WTO反傾銷司法審查具有以下特點(diǎn):第一，司法審查的主體包括司法、仲裁和行政機(jī)構(gòu)。目前，在世界上絕大多數(shù)國(guó)家的法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政決定都擁有最終的司法審查權(quán)，WTO(反傾銷協(xié)議》之所以如此規(guī)定的理由有兩個(gè):一是在某些WTO成員國(guó)的體制下，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政決定不擁有司法審查權(quán)。只要在這些國(guó)家內(nèi)，享有司法審查權(quán)的機(jī)構(gòu)只要能夠?qū)π姓C(jī)關(guān)的行政行為提供客觀和公正的審查，也是允許的。這種擁有司法審查權(quán)的機(jī)構(gòu)或許是仲裁機(jī)構(gòu)或許是行政機(jī)構(gòu);二是為了尊重有些國(guó)家的法律規(guī)定中的“行政救濟(jì)用盡”的原則。在英美普通法系國(guó)家，法律界人士對(duì)WTO(反傾銷協(xié)議)中的司法審查主體不作并列的理解，而是分層次的關(guān)系。涉及到反傾銷的當(dāng)事人可以先尋求行政法庭的救濟(jì)，即“行政救濟(jì)用盡”;在當(dāng)事人表示不服的情況下，還可以向法院申請(qǐng)司法審查川。第二，司法審查的對(duì)象應(yīng)包括征收反傾銷稅的最終裁決和對(duì)反傾銷稅作出的行政復(fù)審決定。第三，司法審查的目的是對(duì)反傾銷行政機(jī)構(gòu)的執(zhí)法活動(dòng)是否符合反傾銷法的實(shí)體和程序性規(guī)定作出判斷，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益和確保反傾銷措施的公正實(shí)施。
二、我國(guó)反傾銷司法審查制度的現(xiàn)狀與完善
2001年l0月31日我國(guó)專門頒布的(條例)第53條明確規(guī)定:“對(duì)依照本條例第二十五條作出的終裁決定不服的，對(duì)依照本條例第四章作出的是否征收反傾銷稅的決定以及追溯征收、退稅、對(duì)新出口經(jīng)營(yíng)者征稅的決定不服的，或者對(duì)依照本條例第五章作出的復(fù)審決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法向人民法院提訟。”這一規(guī)定為我國(guó)的反傾銷司法審查提供了法律依據(jù)，但從內(nèi)容上看過于簡(jiǎn)單，缺乏可操作性。筆者認(rèn)為，我國(guó)反傾銷司法審查制度至少應(yīng)在以下方而作進(jìn)一步完善:
(一)機(jī)構(gòu)設(shè)置
按照WTO(反傾銷守則》第13條的規(guī)定，WTO成員應(yīng)設(shè)立獨(dú)立于政府部門的機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)須迅速?gòu)氖聦?duì)終裁和復(fù)審決定的審議工作。綜觀各國(guó)的立法與實(shí)踐，凡是由法院進(jìn)行反傾銷司法審查的，其機(jī)構(gòu)設(shè)置有兩種類型:一是專門法院，如美國(guó)的國(guó)際貿(mào)易法院和聯(lián)邦巡回上訴法院，前者審查對(duì)商務(wù)部或國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的裁決不服的，后者審查對(duì)國(guó)際貿(mào)易法院的裁決不服而提起的上訴;二是普通法院，如歐盟的初審法院和歐洲法院，分別負(fù)責(zé)審查因不服歐盟反傾銷措施而提起的訴訟和不服初審法院裁判的上訴。我國(guó)應(yīng)當(dāng)采取何種模式，<條例》并沒有作出明確規(guī)定，目前學(xué)術(shù)界存在兩種不同觀點(diǎn):一種主張仿效美國(guó)設(shè)立專門法院，即國(guó)際貿(mào)易法院來(lái)處理反傾銷案件的訴訟，該國(guó)際貿(mào)易法院所在地的高級(jí)人民法院可為其上訴法院;另一種則主張根據(jù)(行政訴訟法》第l4條的規(guī)定，由外經(jīng)貿(mào)部、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委等反傾銷調(diào)查機(jī)構(gòu)所在地的北京市第一中級(jí)人民法院作為反傾銷訴訟案件的一審法院，而二審終審由北京市高級(jí)人民法院審理。
筆者認(rèn)為，上述兩種觀點(diǎn)對(duì)我國(guó)均不適宜。就第一種觀點(diǎn)而言，其不合理性有兩點(diǎn):首先，我國(guó)各級(jí)地方人民法院很少審理國(guó)際經(jīng)貿(mào)案件，缺乏這方而的專門人才，由高級(jí)人民法院作為上訴法院恐怕難以勝任;其次，由于反傾銷措施是一種介于國(guó)家行為與行政行為之間的行為，而且反傾銷措施的制裁范圍有一定的非特定性，若由各地高級(jí)人民法院對(duì)其進(jìn)行二審，將與(行政訴訟法)的規(guī)定不符。第二種觀點(diǎn)的不合理性有三點(diǎn):第一，由北京市的兩級(jí)人民法院對(duì)反傾銷案件作出初審和終審，其權(quán)威性、實(shí)際操作性不強(qiáng)，司法審查的效果難以預(yù)料;第二，所有的反傾銷司法審查案件都由這兩級(jí)人民法院審理，將加重法院審案的負(fù)擔(dān)，難免會(huì)影響司法效率;第三，與上述第一種觀點(diǎn)相同，由地方人民法院進(jìn)行司法審查，會(huì)與《行政訴訟法》發(fā)生沖突。
因此，較為合理的做法是:在北京、上海、深圳等地專門設(shè)立幾個(gè)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易法院，并在北京設(shè)立一個(gè)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易上訴法院。由國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易法院管轄包括反傾銷訴訟案在內(nèi)的一審國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易案件，當(dāng)事人對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易法院作出的一審判決不服的，可以向國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易上訴法院上訴，由其作出終審判決。這樣設(shè)置既不會(huì)與現(xiàn)有法院組織體系發(fā)生任何沖突，又能集中專業(yè)法官審理技術(shù)性強(qiáng)、影響力大且數(shù)量日益繁多的反傾銷訴訟案件，更加體現(xiàn)我國(guó)司法審查的效率與公正。
(二)訴訟主體資格
我國(guó)(條例)第53條的規(guī)定比較粗泛，沒有對(duì)反傾銷案件的訴訟主體資格作具體的限定。這樣做的好處是，法院在決定是否予以立案時(shí)可以靈活處理，綜合考慮反傾銷司法審查對(duì)各方而的影響，如考慮國(guó)內(nèi)生產(chǎn)者競(jìng)爭(zhēng)條件的改善、中央有關(guān)部委權(quán)威上的損害、法院審理案件的負(fù)擔(dān)等。但是，這種規(guī)定極易導(dǎo)致法院在受理反傾銷訴訟案件的申請(qǐng)時(shí)出現(xiàn)立案標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的情況，甚至出現(xiàn)一定的隨意性。因此，建議從如下兩個(gè)方而對(duì)反傾銷訴訟的主體資格作出明確規(guī)定:
1.原告資格。對(duì)反傾銷案件進(jìn)行司法審查，只能由該案的利害關(guān)系方提出。各國(guó)法律關(guān)于“利害關(guān)系方”的規(guī)定并不相同。在美國(guó)，“利害關(guān)系方”包括:u)外國(guó)制造商、生產(chǎn)商、出口商、美國(guó)進(jìn)口商和工商業(yè)同業(yè)公會(huì)，其中大部分會(huì)員是被調(diào)查產(chǎn)品的進(jìn)口商;(2)生產(chǎn)或制造該產(chǎn)品所在國(guó)家的政府;(3)美國(guó)同類產(chǎn)品的制造商、生產(chǎn)商或批發(fā)商;(4)合法成立的工會(huì)或工人團(tuán)體，其在產(chǎn)銷同類產(chǎn)品的美國(guó)產(chǎn)業(yè)中具有代表性;(5)工商業(yè)同業(yè)公會(huì)而且多數(shù)會(huì)員是同類產(chǎn)品的制造商、生產(chǎn)商和批發(fā)商①。歐盟反傾銷法規(guī)定只有出口商、申訴方以及與出口商有聯(lián)系的進(jìn)口商才能以自己的名義提訟，至于那些與出口商沒有聯(lián)系的獨(dú)立的進(jìn)口商無(wú)權(quán)向法院提出司法審查要求Lsl。就我國(guó)而言，不宜像歐盟那樣嚴(yán)格限制進(jìn)口商提起反傾銷訴訟的原告資格，因?yàn)檫M(jìn)口商往往是反傾銷稅的直接支付者，主管機(jī)構(gòu)的裁決會(huì)直接影響其經(jīng)濟(jì)利益，它應(yīng)當(dāng)有權(quán)提起司法審查。美國(guó)的做法較為可取，即與案件有關(guān)的進(jìn)口商、出口商、同類產(chǎn)品的制造商以及有關(guān)商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等均有權(quán)提起反傾銷司法審查。這樣寬松的規(guī)定有利于真正尊重和維護(hù)有關(guān)各方的利益。
2.被告資格。一般情況下，反傾銷司法審查的被告應(yīng)為反傾銷主管機(jī)構(gòu)。按照《條例》規(guī)定，我國(guó)的反傾銷主竹機(jī)構(gòu)有外經(jīng)貿(mào)部、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、海關(guān)、國(guó)務(wù)院關(guān)稅稅則委員會(huì)等。因此，它們均可作為被告。但問題是，《條例)中規(guī)定一個(gè)機(jī)關(guān)“經(jīng)商”、“會(huì)同”或者“建議”另一個(gè)機(jī)關(guān)作出決定的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為.’共同被告”還是“單一被告”?例如，外經(jīng)貿(mào)部收到申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)書后，經(jīng)商國(guó)家經(jīng)貿(mào)委再?zèng)Q定是否立案調(diào)查;涉及農(nóng)產(chǎn)品的反傾銷國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查，由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委會(huì)同農(nóng)業(yè)部進(jìn)行;對(duì)于征收反傾銷稅進(jìn)行復(fù)審的結(jié)果，由國(guó)務(wù)院關(guān)稅稅則委員會(huì)根據(jù)外經(jīng)貿(mào)部的建議作出決定等等。。對(duì)此，筆者認(rèn)為，理想的辦法是:取消“經(jīng)商”、“會(huì)同”或者“建議”之類的規(guī)定，明確各主管機(jī)構(gòu)在反傾銷調(diào)查中的職責(zé)，以便于確定合格的訴訟被告。在目前條件尚未成熟的情況下，以在對(duì)外發(fā)生法律效力的文書上署名的機(jī)關(guān)為被告，則是一條可行途徑。
(三)受案范圍
按照我國(guó)(條例》第53條的規(guī)定，反傾銷司法詳查的范圍包括:外經(jīng)貿(mào)部、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委作出的終裁擠定;是否征收反傾銷稅的決定;追溯征稅、退稅、對(duì)彩出口經(jīng)營(yíng)者征稅的決定;對(duì)反傾銷稅和價(jià)格承諾}"".復(fù)審決定。從這些規(guī)定來(lái)看，我國(guó)反傾銷司法審勸的受案范圍顯然高于WTO(義反傾銷守則)第13條砂規(guī)定的“終裁和復(fù)審決定”。對(duì)司法審查的范圍作掛如此嚴(yán)格和廣泛的規(guī)定，反映了我國(guó)履行WTO咸員國(guó)義務(wù)，提高反傾銷執(zhí)法透明度和公正性的態(tài)度和決心，必將受到各國(guó)的歡迎和贊許。
然而，筆者認(rèn)為，從提升我國(guó)法治水平的角度及歐美等國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，(條例》的上述規(guī)定是欠全而的，對(duì)反傾銷案的司法審查還應(yīng)當(dāng)包括主管機(jī)關(guān)不予立案的決定、否定性的初裁決定、調(diào)查中止或者終止決定等行為。因?yàn)椴挥枇傅臎Q定意味著拒絕發(fā)起反傾銷調(diào)查，否定性的初裁決定將導(dǎo)致反傾銷設(shè)查的結(jié)束，都使申請(qǐng)人無(wú)法獲得反傾銷措施的救濟(jì)，申請(qǐng)人理應(yīng)有權(quán);對(duì)出口方作出價(jià)格承諾后中止調(diào)查的，申請(qǐng)人可能認(rèn)為出口方承諾的價(jià)格不足以消除傾銷的損害，也應(yīng)有權(quán)提訟;對(duì)主管機(jī)關(guān)決定終止調(diào)查的情形③，申請(qǐng)人也有可能認(rèn)為確實(shí)存在傾銷、損害，終止調(diào)查是不妥當(dāng)?shù)摹Ｖ劣诳隙ㄐ缘某醪脹Q定及臨時(shí)反傾銷措施，一則由于其本身效力未定，二則有對(duì)最終裁定的司法審查，不必要被提起司法審查，大多數(shù)國(guó)家(如美國(guó)、加拿大和澳大利亞等)也都不允許對(duì)其提起司法審查。我國(guó)也應(yīng)采取這種做法，以免增加訟累，影響司法審查的效率。:
(四)法律適用
首先，在實(shí)體法方面，各級(jí)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易法院在對(duì)反傾銷案件進(jìn)行司法審查時(shí)，只能以我國(guó)制定的《對(duì)外貿(mào)易法》和《條例》為依據(jù)，而不能直接適用WTO(義反傾銷守則)。這是因?yàn)?其一，維護(hù)國(guó)家和行動(dòng)自由的需要。司法是國(guó)家的重要組成部分，在反傾銷司法審查中強(qiáng)制性適用我國(guó)法律，有利于維護(hù)我國(guó)國(guó)家。而且，是否給予WTO以反傾銷守則)直接適用的效力，(反傾銷守則》并沒有要求，而是由成員國(guó)自主決定的問題，因此我國(guó)不應(yīng)限制自己采取國(guó)內(nèi)法上行動(dòng)的自由。其二，保證在國(guó)際貿(mào)易中獲得平等待遇的要求。在國(guó)際上，從美國(guó)、歐盟及其他多數(shù)WTO()成員國(guó)的司法實(shí)踐來(lái)看，都不給予(反傾銷守則)在國(guó)內(nèi)直接適用的效力。如果我國(guó)單方面承認(rèn)《反傾銷守則》的直接效力，則會(huì)損害我國(guó)的利益，而惠及其他成員國(guó)。顯然，這樣的差別待遇對(duì)我國(guó)是不公平的。其三，國(guó)內(nèi)法院直接適用WTO(反傾銷守則)存在困難。WTO(反傾銷守則)的內(nèi)容非常原則和抽象，而且有許多例外條款，可操作性不強(qiáng)，有必要通過國(guó)內(nèi)立法進(jìn)行細(xì)化。尤其對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)成文法國(guó)家，直接適用WTO(反傾銷守則)難度太大。其四，WTO《反傾銷守則》規(guī)定了專門的爭(zhēng)端解決規(guī)則，由爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)(I}SB)適用《反傾銷守則》來(lái)處理成員國(guó)之間的反傾銷爭(zhēng)端。國(guó)內(nèi)法院直接適用WTO《反傾銷守則》進(jìn)行司法審查屬適用法律不當(dāng)。
摘要：強(qiáng)化偵查活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)，是實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的基本途徑。但在司法實(shí)踐中，由于偵查活動(dòng)監(jiān)督權(quán)的立法不完善、措施乏力等原因，導(dǎo)致監(jiān)督效果不佳。建議以后的檢察權(quán)改革要賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查違法行為更多的調(diào)查處分權(quán)和審批權(quán)，逐步建立檢察引導(dǎo)偵查的模式。
關(guān)鍵詞 ：偵查活動(dòng)；監(jiān)督權(quán)；調(diào)查處分權(quán)；
一、偵查活動(dòng)監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)困境
1.監(jiān)督的對(duì)象不全
《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》只規(guī)定檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)具有監(jiān)督權(quán)，對(duì)國(guó)家安全機(jī)關(guān)、海關(guān)緝私局和監(jiān)獄等同樣具有偵查權(quán)的機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)行偵查活動(dòng)監(jiān)督法律無(wú)明文規(guī)定，對(duì)檢察機(jī)關(guān)自偵案件的監(jiān)督也沒有明確規(guī)定。《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第三百九十條雖然對(duì)此有所提及，但過于原則、籠統(tǒng)，“人民檢察院審查逮捕部門、審查起訴部門對(duì)本院偵查部門偵查或者決定、執(zhí)行、變更、撤銷強(qiáng)制措施等活動(dòng)中的違法行為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)情節(jié)分別處理。情節(jié)較輕的，可以直接向偵查部門提出糾正意見；情節(jié)較重或者需要刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)報(bào)告檢察長(zhǎng)決定”。粗略的規(guī)定造成審查批捕部門、審查起訴部門對(duì)檢察機(jī)關(guān)自偵案件的監(jiān)督在實(shí)踐中難以操作，監(jiān)督流于形式。
2.監(jiān)督的范圍有限
雖然《刑事訴訟法》《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》對(duì)偵查監(jiān)督權(quán)的范圍進(jìn)行了規(guī)定，但實(shí)踐中在偵查階段公安機(jī)關(guān)除逮捕犯罪嫌疑人必須提請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)外，其他涉及公民人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的強(qiáng)制性措施，檢察機(jī)關(guān)根本無(wú)法介入，不能實(shí)施監(jiān)督。如拘留、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住及勘驗(yàn)、檢查、搜查、扣押等其他強(qiáng)制措施均由偵查機(jī)關(guān)自行決定和執(zhí)行，而且對(duì)于檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕的案件公安機(jī)關(guān)有隨意變更權(quán)；再如偵聽、電話監(jiān)聽、電子監(jiān)控、秘密拍照或錄像等技術(shù)偵查手段的采用也由偵查機(jī)關(guān)自行決定。這就大大減少了檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)的制約權(quán)，給公安機(jī)關(guān)辦關(guān)系案、金錢案大開了方便之門，造成強(qiáng)制措施、技術(shù)偵查手段濫用的案件大量存在，而檢察機(jī)關(guān)卻無(wú)法監(jiān)督的局面。
3.監(jiān)督的效果不佳
偵查活動(dòng)監(jiān)督一般是書面審查偵查機(jī)關(guān)報(bào)送的案卷材料，而偵查活動(dòng)中的違法情況很難反映在案卷材料中，即使有關(guān)人員向檢察機(jī)關(guān)反映，也大多因?yàn)闀r(shí)過境遷而導(dǎo)致取證困難。且基層公訴部門往往存在案多人少的現(xiàn)象，辦案壓力也使得辦案人員鮮有花費(fèi)大量精力去挖掘違法的線索，即使發(fā)現(xiàn)了一部分線索也很難放棄辦案時(shí)間去核實(shí)證據(jù)、調(diào)查取證。實(shí)踐中，通過檢察建議、口頭、書面糾違的監(jiān)督方式也很難達(dá)到預(yù)期的效果。比如本院曾辦理過一個(gè)案件，由于偵查人員的疏忽和不作為導(dǎo)致涉案贓物鑒定價(jià)格被人為降低，涉案人員法定刑因而降格。然而事后由于該偵查人員尚不足以構(gòu)成瀆職犯罪，僅能作為一般違法不了了之，發(fā)出的《糾正違法通知書》至今未收到偵查部門的回復(fù)，監(jiān)督效果很不理想。
二、偵查活動(dòng)監(jiān)督司法實(shí)踐之三重痛
1.立法之痛——監(jiān)督立法有盲區(qū)
《刑事訴訟法》只規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在批準(zhǔn)逮捕和審查起訴期間有審查監(jiān)督公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)的權(quán)力，卻沒有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查機(jī)關(guān)偵查期間的監(jiān)督權(quán)，導(dǎo)致實(shí)踐中檢察院“提前介入偵查活動(dòng)”的方式無(wú)程序法保障。也即立法注定了檢察機(jī)關(guān)只能事后監(jiān)督、被動(dòng)監(jiān)督。即使在批捕和起訴期間，雖然《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》均規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)具有對(duì)偵查活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)，但原則性規(guī)定和概括性規(guī)定多，具體的措施卻存在很多盲區(qū)，導(dǎo)致實(shí)踐操作中監(jiān)督措施無(wú)法落實(shí)的現(xiàn)象大量存在。比如，檢察機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)發(fā)出《糾正違法通知書》，而公安機(jī)關(guān)不執(zhí)行的，法律沒有下步監(jiān)督的具體規(guī)定，導(dǎo)致了操作層面的空缺。當(dāng)然，刑訴法以及相關(guān)法律解釋提出，檢察機(jī)關(guān)可以將監(jiān)督情況上報(bào)上一級(jí)人民檢察院，由上級(jí)檢察院通過同級(jí)公安機(jī)關(guān)督促下級(jí)公安機(jī)關(guān)糾正。但如果同級(jí)公安機(jī)關(guān)不采納上級(jí)檢察院的意見呢？法律法規(guī)仍然沒有規(guī)定。因此，由于在司法實(shí)踐中對(duì)偵查活動(dòng)監(jiān)督的相關(guān)立法不配套，在運(yùn)作中監(jiān)督的效力難以發(fā)揮出來(lái)，無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)偵查活動(dòng)監(jiān)督的目的。
2.司法之痛——監(jiān)督措施無(wú)力
由于立法不完善等制度性缺陷使檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督措施不到位，僅停留在口頭監(jiān)督、書面監(jiān)督而已，對(duì)偵查活動(dòng)的監(jiān)督成了軟監(jiān)督、空監(jiān)督。目前糾正偵查活動(dòng)中違法行為的主要手段是口頭或發(fā)出書面《糾正違法通知書》，由于法律沒有賦予其強(qiáng)制力作保證，監(jiān)督的效果大打折扣。正如某位學(xué)者尖銳指出的那樣：“檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查所進(jìn)行的監(jiān)督，就其違反訴訟程序的其他情況來(lái)看，監(jiān)督手段尚僅限于提出糾正意見等方式，因此，只是一種彈性監(jiān)督，而不至于引起程序性后果，其有效性不僅從邏輯上講很可疑，并且現(xiàn)實(shí)表明也確實(shí)是十分有限的。”
3.理念之痛——監(jiān)督意識(shí)單薄
在審查起訴中，檢察人員一般只將注意力集中在案卷材料上，且重點(diǎn)審查案卷中的證據(jù)材料卷，以核實(shí)公安機(jī)關(guān)對(duì)案件的事實(shí)和定性是否準(zhǔn)確，證據(jù)是否符合起訴條件，是否有追訴線索。而很少關(guān)注偵查機(jī)關(guān)是怎樣偵查發(fā)現(xiàn)和收集案件事實(shí)、情節(jié)和證據(jù)的經(jīng)過，導(dǎo)致很難監(jiān)督偵查人員是否有刑訊逼供、誘供、非法收集證據(jù)等違法行為。此外，部分檢察人員存在重配合輕制約的意識(shí)，因?yàn)轭櫦膳c公安機(jī)關(guān)的關(guān)系，而對(duì)一部分違法現(xiàn)象聽之任之，一定程度上助長(zhǎng)了部分偵查人員亂作為、不作為的現(xiàn)象，使得刑事案件訴訟工作的公正性大打折扣。
三、重置偵查活動(dòng)監(jiān)督權(quán)之構(gòu)想
綜合目前偵查活動(dòng)監(jiān)督權(quán)的問題和原因分析，追溯根源在于我國(guó)目前的立法和體制構(gòu)筑的偵查活動(dòng)監(jiān)督權(quán)存在天然的缺陷，不能真正達(dá)到監(jiān)督的目的。而解決問題的根本途徑就是重新構(gòu)建偵查活動(dòng)監(jiān)督模式，加大檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查機(jī)關(guān)制約權(quán)的配置。
1.賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查違法行為的調(diào)查處分權(quán)
偵查活動(dòng)監(jiān)督不力的主要原因之一是沒有調(diào)查處分權(quán)。司法實(shí)踐中，只有偵查人員構(gòu)成犯罪才能依法追究其刑事責(zé)任，但對(duì)訴訟過程中的違法行為檢察機(jī)關(guān)只能發(fā)出檢察建議或口頭、書面糾正違法意見，不具有強(qiáng)制約束力，這種制度的缺失大大制約了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度。因此，筆者建議應(yīng)建立以發(fā)現(xiàn)、審查、糾正偵查人員在偵查活動(dòng)中的違法行為為核心內(nèi)容的訴訟監(jiān)督調(diào)查機(jī)制，并賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查活動(dòng)監(jiān)督的處分權(quán)。檢察機(jī)關(guān)在審查起訴過程中一旦發(fā)現(xiàn)偵查人員具有違法行為，應(yīng)當(dāng)立即啟動(dòng)該調(diào)查程序，當(dāng)被監(jiān)督者不接受檢察建議，不糾正違法行為時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以行使調(diào)查權(quán)、檢查權(quán)、建議處罰權(quán)、處罰權(quán)等其他處理的權(quán)力，使監(jiān)督權(quán)能夠真正落到實(shí)處。
2.賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查強(qiáng)制行為和強(qiáng)制措施的審批權(quán)
對(duì)偵查機(jī)關(guān)的強(qiáng)制性偵查措施、技術(shù)偵查手段實(shí)行司法審查，是世界各國(guó)的通例，目的是為了對(duì)偵查權(quán)實(shí)行制約監(jiān)督，以防止偵查權(quán)的濫用和對(duì)公民權(quán)利造成損害。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的審查批捕制度實(shí)質(zhì)上就是體現(xiàn)司法審查的例證。鑒于此，應(yīng)當(dāng)將偵查過程中一切有可能損害公民基本人權(quán)的強(qiáng)制偵查行為和強(qiáng)制措施的適用都納入檢察機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)的范圍，實(shí)行審批制度。凡是偵查中直接涉及剝奪或限制公民人身自由、財(cái)產(chǎn)、隱私權(quán)利的強(qiáng)制性措施如取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住及搜查、扣押、凍結(jié)及技術(shù)偵查手段等，均應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)，公安機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)對(duì)檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)審批的強(qiáng)制措施做出更改，但保留公安機(jī)關(guān)復(fù)議、復(fù)核的權(quán)力。此外，鑒于拘留一般在緊急情況下使用，拘留的決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)仍可保留在公安機(jī)關(guān)，但應(yīng)賦予犯罪嫌疑人及其近親屬、監(jiān)護(hù)人、律師向人民檢察院申請(qǐng)撤銷的權(quán)力，以制約公安機(jī)關(guān)隨意擴(kuò)大拘留權(quán)的適用。
3.建立“檢察引導(dǎo)偵查”的檢警模式
在司法改革的研討中，檢警關(guān)系是討論的熱點(diǎn)問題。我國(guó)是否應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外某些國(guó)家的做法，實(shí)行檢警一體化模式，理論界存有爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)是行使法律監(jiān)督權(quán)的司法機(jī)關(guān)，而國(guó)外的檢警一體化模式是將檢察機(jī)關(guān)作為一個(gè)行政性機(jī)關(guān)而論。“從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，檢警一體化模式將導(dǎo)致檢察改革走入一個(gè)誤區(qū)，即檢察機(jī)關(guān)將逐漸被看成是一個(gè)單純的刑事追訴機(jī)構(gòu)，而不是憲法所規(guī)定的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”因此，不能一味照搬國(guó)外的模式，而應(yīng)在此基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新、改良以適應(yīng)和突顯我國(guó)的體制和國(guó)情特點(diǎn)。筆者認(rèn)為，按照現(xiàn)代刑事訴訟發(fā)展規(guī)律，為了應(yīng)對(duì)日趨復(fù)雜的犯罪，在整個(gè)刑事訴訟控、辯、審的格局中要確立偵控一體的觀念，在此基礎(chǔ)上建立和推進(jìn)“檢察引導(dǎo)偵查”機(jī)制。偵查機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)既受其上級(jí)部門領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)服從同級(jí)檢察機(jī)關(guān)的引導(dǎo)和監(jiān)督，最大限度地發(fā)揮偵查人員的偵查謀略、偵查技術(shù)和偵查技能，來(lái)收集和保全案件證據(jù)，從而保障訴訟活動(dòng)的順利進(jìn)行。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)通過引導(dǎo)、監(jiān)督偵查活動(dòng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正違法行為，以保證偵查活動(dòng)的依法進(jìn)行。雖然目前理論界在“檢察引導(dǎo)偵查”的概念、權(quán)源、內(nèi)容和途徑等方面還有一些爭(zhēng)論，但在“檢察引導(dǎo)偵查”的合法性、必要性和可行性等方面已形成共識(shí)，因此應(yīng)當(dāng)建議刑事訴訟法修改時(shí)對(duì)“檢察引導(dǎo)偵查”在立法上做出明文規(guī)定。
關(guān)鍵詞:反傾銷司法審查立法完善
反傾銷法作為世界貿(mào)易組織允許采用的保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的貿(mào)易救濟(jì)措施,正越來(lái)越受到世界貿(mào)易組織成員方在內(nèi)的世界各國(guó)的重視。但是由于反傾銷調(diào)查需要花費(fèi)被調(diào)查公司極大的費(fèi)用,并可阻止其他國(guó)外的公司進(jìn)入本國(guó)市場(chǎng),所以時(shí)常使得國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)者獲得優(yōu)勢(shì)地位。因此,為了保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益和保證反傾銷措施的公平實(shí)施,各國(guó)均認(rèn)同美國(guó)等反傾銷大國(guó)對(duì)反傾銷行政行為所進(jìn)行的司法審查的基本理論和實(shí)踐,并且通過協(xié)商在WTO《反傾銷守則》第13條規(guī)定了“司法審查”制度:“為了能夠迅速對(duì)最終裁決和本協(xié)議第11條規(guī)定的有關(guān)行政復(fù)審決定的行政行為進(jìn)行審查,每個(gè)在國(guó)內(nèi)立法中規(guī)定了反傾銷措施的成員國(guó),都應(yīng)當(dāng)設(shè)有司法的、仲裁的或行政的機(jī)構(gòu)或者程序。該機(jī)構(gòu)或者程序應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于對(duì)有爭(zhēng)議的裁決或者復(fù)審負(fù)責(zé)的主管機(jī)構(gòu)。”以至在全世界范圍內(nèi)確立了反傾銷措施中的司法審查制度。
在這個(gè)背景下,反傾銷案件的司法審查,被賦予了行政監(jiān)督者的標(biāo)簽,而且地位在整個(gè)反傾銷的程序中越發(fā)顯得重要起來(lái)。然而,在我國(guó),反傾銷案件的司法審查是隨著入世的客觀存在而出現(xiàn)的一種新型行政案件。我國(guó)的反傾銷司法審查制度還處于初創(chuàng)階段,相關(guān)法律規(guī)定尚不具體和完善,實(shí)踐中也缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)積累,和WTO的要求及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐還有相當(dāng)?shù)牟罹唷Ｕ蛉绱?根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況,按照WTO的要求并借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)(特別是美國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn))。構(gòu)建與完善中國(guó)特色的反傾銷司法審查制度,是我國(guó)的一項(xiàng)重大難題。
反傾銷措施中司法審查制度的法律淵源
在美國(guó),司法審查是指法院審查國(guó)會(huì)規(guī)定的法律是否符合憲法,以及行政機(jī)關(guān)的行為是否符合憲法及法律而言。取得對(duì)政府機(jī)關(guān)反傾銷行政權(quán)利的司法審查權(quán)利是在美國(guó)《1974年貿(mào)易法》中才得以確定的。《1979年貿(mào)易協(xié)定法》和1984年的法律對(duì)此做出了進(jìn)一步的修改和完善,并且在1981年才開始真正運(yùn)作。之后,經(jīng)過不斷的法律的修改和補(bǔ)充,并通過司法實(shí)踐積累,才形成目前的司法審查體制。現(xiàn)在美國(guó)關(guān)于反傾銷司法審查的規(guī)范主要規(guī)定于《美國(guó)法典》第19章第1516節(jié)(1990)。
我國(guó)主要依據(jù)是烏拉圭回合談判最終法律文本及中國(guó)加入WTO議定書和工作組報(bào)告書等國(guó)際法律專門規(guī)定,以及根據(jù)這一協(xié)議頒布的一系列國(guó)內(nèi)法律法規(guī)。首先關(guān)于反傾銷的司法審查的程序性依據(jù),主要體現(xiàn)在行政訴訟法中。相關(guān)的具體審查標(biāo)準(zhǔn)和審查的范圍等在《反傾銷條例》和《最高人民法院關(guān)于審理反傾銷行政案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》中有所體現(xiàn)。
反傾銷措施中司法審查制度的管轄機(jī)構(gòu)
美國(guó)國(guó)際貿(mào)易法院對(duì)反傾銷案件的司法審查具有當(dāng)然的、獨(dú)占的管轄權(quán)。但根據(jù)美國(guó)法律的規(guī)定,國(guó)際貿(mào)易法院對(duì)反傾銷案件的司法審查權(quán)是有限度的,只有當(dāng)訴訟直接或間接針對(duì)商務(wù)部或國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)所作出的裁定中的事實(shí)情況或法律結(jié)果,并且這種裁定又必須是美國(guó)貿(mào)易法中直接指明可進(jìn)行司法審查的裁決時(shí),國(guó)際貿(mào)易法院才予以受理并審查。反傾銷案件的當(dāng)事人,如果對(duì)國(guó)際貿(mào)易法院反傾銷裁決不服,可以向聯(lián)邦巡回上訴法院上訴。這個(gè)法院是根據(jù)1982年的聯(lián)邦法院改進(jìn)法而設(shè)立的,是一個(gè)專門的法院,管轄范圍主要是美國(guó)國(guó)際貿(mào)易法院法院上訴案件等。
我國(guó)的《最高人民法院關(guān)于審理反傾銷行政案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《反傾銷司法解釋》),對(duì)反傾銷司法審查管轄機(jī)構(gòu)是這樣規(guī)定的:“第一審反傾銷訴訟案件由被告所在地高級(jí)人民法院指定的中級(jí)人民法院,或者由被告所在地高級(jí)人民法院管轄。”由于我國(guó)反傾銷主管機(jī)構(gòu)都在北京,因此反傾銷訴訟案件一審管轄法院就是北京市高級(jí)人民法院及其指定的北京市中級(jí)人民法院,二審法院是北京高院或者最高院。
由此可見,我國(guó)反傾銷司法審查制度,與行政訴訟是同一概念,所以屬于行政訴訟法的調(diào)整范圍。而在美國(guó),卻沒有專門的這一法律部門。而把這種類型的案件,歸于國(guó)際貿(mào)易法院所審查的民事案件當(dāng)中。所以自然在程序方面有著對(duì)比我國(guó)完全不同的規(guī)定。審查的范圍
一般意義上的司法審查范圍是指各國(guó)的司法機(jī)關(guān)對(duì)本國(guó)政府或政府各部門的哪些行政行為進(jìn)行審查。它規(guī)定司法機(jī)關(guān)在哪些方面對(duì)行政主體行為進(jìn)行監(jiān)督,也是司法機(jī)關(guān)解決行政爭(zhēng)議、實(shí)施司法審查案件的權(quán)限分工和受案的法律依據(jù)。
根據(jù)美國(guó)關(guān)稅法的規(guī)定,國(guó)際貿(mào)易法院對(duì)兩類裁決具有管轄權(quán):第一,不發(fā)起反傾銷程序的裁決即由商務(wù)部作出的不發(fā)起反傾銷調(diào)查的裁決;由國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)作出的不存在國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到實(shí)質(zhì)性損害、實(shí)質(zhì)性損害威脅或?qū)嵸|(zhì)性妨礙的合理征象的裁決;由國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)作出的不審查基于情勢(shì)變遷的裁決的決定。第二,已公布的最終裁決。即由國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)和商務(wù)部作出的所有肯定性或否定性最終裁決;商務(wù)部作出的中止調(diào)查的裁決;由國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)依美國(guó)法典第19卷作出的損害影響裁決;由商務(wù)部作出的有關(guān)貨品在反傾銷令所規(guī)定的一類或一種貨品之內(nèi)的決定。
我國(guó)法律關(guān)于反傾銷司法審查受案范圍是根據(jù)《反傾銷條例》第53條規(guī)定,對(duì)依照本條例第25條作出的終裁決定不服的,對(duì)依照本條例第四章作出的是否征收反傾銷稅的決定以及追溯征收、退稅、對(duì)新出口經(jīng)營(yíng)者征稅的決定不服的,或者對(duì)依照本條例第五章作出的復(fù)審決定不服的,可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議,也可以依法向人民法院提出訴訟。
美國(guó)行政法規(guī)定了“成熟原則”,即“指行政程序必須發(fā)展到適宜有法院審理的階段,即已經(jīng)達(dá)到成熟的程序,才允許進(jìn)行司法審查。”將行政行為劃分為不成熟行政行為與成熟行政行為本是美國(guó)司法審查中的一項(xiàng)重要原則。成熟原則的意義在于保證行政機(jī)關(guān)在作出最后決定且行政決定對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生具體影響之前不受法院干涉,以充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn),并且能夠避免法院過早地作出裁判,陷入抽象行政政策的爭(zhēng)論之中。成熟原則在美國(guó)反傾銷法律和司法審查實(shí)踐中得到了很好的貫徹。在美國(guó)的反傾銷司法審查中,商務(wù)部和國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)作出的導(dǎo)致調(diào)查程序終結(jié)的行政決定,如不立案決定、國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)對(duì)損害作出的否定性初裁決定,以及商務(wù)部接受出口商價(jià)格承諾的決定,均在審查的行為之列,因?yàn)樗鼈兪浅墒斓男姓袨椤６虅?wù)部對(duì)傾銷作出的否定性初裁決定則不可審查,因?yàn)槠渲皇且粋€(gè)預(yù)備性的行為,要等到國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)對(duì)傾銷損害作出否定時(shí),才是一個(gè)成熟的行政行為。
我國(guó)可以借鑒美國(guó)的這一做法,根據(jù)成熟原則來(lái)決定哪些反傾銷行政行為具備可訴性。可訴性行政行為應(yīng)當(dāng)是主管部門在反傾銷調(diào)查中作出的對(duì)利害關(guān)系方的實(shí)體權(quán)益產(chǎn)生最終確定性影響的決定,而不應(yīng)包括預(yù)備性和中間性的決定(例如立案決定、肯定性的初裁決定)。對(duì)這些預(yù)備性和中間性的決定不予審查,利害關(guān)系人完全可以在最終決定作出后尋求司法救濟(jì),不會(huì)對(duì)其造成難以克服的或不可挽回的困難。而將不立案決定、否定性初裁決定、中止或終止調(diào)查決定等成熟的行政行為列入受案范圍,也符合行政訴訟法的一般原則,會(huì)更好保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。
審查的標(biāo)準(zhǔn)
司法審查標(biāo)準(zhǔn),又可以稱為司法審查的深度,是法院在多大程度上尊重行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)問題。確立審查程度,實(shí)際上就是在行政機(jī)關(guān)和法院之間進(jìn)行權(quán)利和責(zé)任的分配,并以判決的方式影響行政活動(dòng)的效率和對(duì)公民權(quán)益的保護(hù)。所以,審查標(biāo)準(zhǔn)的深淺取決于所采用的審查標(biāo)準(zhǔn)。
在美國(guó),一般情況下,國(guó)際貿(mào)易法院在對(duì)商務(wù)部和國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的裁決實(shí)施司法審查時(shí),并不對(duì)案件相關(guān)的基本事實(shí)展開調(diào)查,除非國(guó)際貿(mào)易法院認(rèn)為行政裁決的理由不充分或不具備充足的事實(shí)根據(jù)。如果商務(wù)部和國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的行為因“武斷、反復(fù)無(wú)常、濫用自由裁量權(quán)或其他原因?qū)е屡c法律上的規(guī)定不相符”,或商務(wù)部和國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)對(duì)其裁決不能提供足夠的“實(shí)質(zhì)性證據(jù)”而與法律規(guī)定不一致,或商務(wù)部和國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的事實(shí)裁定根本沒有證據(jù)支持,以至于達(dá)到了法院必須重新審理的程度,則國(guó)際貿(mào)易法院可重新整理事實(shí),在此基礎(chǔ)上做出獨(dú)立的判斷。在法律問題上,基本上采用正確性標(biāo)準(zhǔn),但是自謝弗朗案件以來(lái)有不斷向合理性審查標(biāo)準(zhǔn)靠攏的趨勢(shì)。即如果根據(jù)法律對(duì)某一法律概念的解釋有明確的規(guī)定,而商務(wù)部和國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)作出了不同的解釋,其解釋將被。但在法律無(wú)明文規(guī)定的情況下,法院審查商務(wù)部和國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的解釋是否為法律所允許,如果答案是肯定的,即使法院有不同的解釋意見,仍判定商務(wù)部和國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的認(rèn)定有效。法院不能無(wú)視商務(wù)部和國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)解釋的存在,用自己的意見代替行政機(jī)關(guān)的合理解釋。
從中可以看出,我國(guó)反傾銷司法審查標(biāo)準(zhǔn)是法律與事實(shí)同時(shí)審查。但筆者認(rèn)為,審查事實(shí)問題和法律適用必須有輕有重。不能“兩手都抓,兩手都硬”。反傾銷領(lǐng)域不比一般的行政行為。就現(xiàn)階段行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的狀況而言,因?yàn)槲覈?guó)沒有完善的行政實(shí)體法規(guī)定和嚴(yán)密的行政程序法規(guī)定,加上行政機(jī)關(guān)的人員素質(zhì)良莠不齊,政府本位意識(shí)強(qiáng)烈而依法行政的意識(shí)薄弱,在實(shí)踐中不規(guī)范、不合法的行政行為屢見不鮮。面對(duì)這種現(xiàn)狀,有必要設(shè)定嚴(yán)格的司法審查標(biāo)準(zhǔn),對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行有效的控制,以保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益,提高行政權(quán)行使的效率。
而反傾銷司法審查領(lǐng)域則有所不同。外經(jīng)貿(mào)委、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委等國(guó)務(wù)院主管機(jī)關(guān)都具有較高的行政專業(yè)水平。在有關(guān)程序的操作方面也比較熟悉。面對(duì)繁雜的事實(shí)證據(jù),復(fù)雜的專業(yè)知識(shí)。法官不可能對(duì)這些事實(shí)做出全方位的認(rèn)定和解讀。另外,有限的司法資源也不允許法官在反傾銷案件上耗太多的時(shí)間和精力。再者,反傾銷措施是與國(guó)家的經(jīng)貿(mào)政策,國(guó)家間的經(jīng)濟(jì)博弈密切相關(guān)的,如果要法官在這方面考慮的面面俱到,也是很難做到的。
【關(guān)鍵詞】行政調(diào)查 事實(shí)行為 程序性 行政訴訟
兩案對(duì)比
郝勁松訴北京地稅案(以下簡(jiǎn)稱郝勁松案)①:在2004年10月21日郝向地稅部門舉報(bào)稱其在2004年9月16日乘坐北京鐵路局T109次列車時(shí),在餐車消費(fèi)后,向餐車工作人員索要發(fā)票,卻被告知車上沒有發(fā)票,只給了收據(jù)和收?qǐng)?zhí),其認(rèn)為北京鐵路局存在銷售飯菜、商品等拒開發(fā)票、涉嫌偷稅漏稅的違法行為。北京市東城區(qū)地方稅務(wù)局(以下簡(jiǎn)稱東城地稅局)經(jīng)檢查認(rèn)為,2004年9月16日T109次餐車營(yíng)業(yè)收入核算未發(fā)現(xiàn)郝勁松舉報(bào)的問題,北京鐵路局發(fā)票使用及繳納稅款情況亦未發(fā)現(xiàn)問題。郝勁松不服該答復(fù),提起行政訴訟。一審法院北京東城法院受理此案后經(jīng)審理判決維持被訴行政答復(fù),二審法院北京二中院維持原判。
楊錫鴻訴云南省司法廳案(以下簡(jiǎn)稱楊錫鴻案)②:楊錫鴻系某事務(wù)所律師,在1998年一繼承糾紛案中,認(rèn)為對(duì)方當(dāng)事人的律師薛昌齡律師偽造了一份遺囑,便多次向司法廳進(jìn)行反映舉報(bào)。昆明市、盤龍區(qū)兩級(jí)司法局進(jìn)行調(diào)查,云南省司法廳也組織專人對(duì)楊錫鴻提供的材料進(jìn)行審核后,于2001年3月7日作出了“關(guān)于楊錫鴻反映薛昌齡制造、提供偽證情況的結(jié)論”。在該文中,司法廳認(rèn)為:“楊錫鴻提供的現(xiàn)有材料不能證明薛昌齡有制造、提供偽證的事實(shí)……即使薛昌齡提供、制造偽證,也應(yīng)由人民法院依據(jù)《民事訴訟法》第一百零二條的規(guī)定依法處理。”楊錫鴻不服,向法院提起行政訴訟。一審昆明市中級(jí)人民法院認(rèn)為原告所訴不屬行政訴訟的受案范圍,裁定駁回。后原告楊錫鴻不服上訴,二審法院維持原判。
上述兩案性質(zhì)完全一致:原告發(fā)現(xiàn)第三人違法進(jìn)行舉報(bào),行政主體調(diào)查后作出調(diào)查結(jié)論,答復(fù)原告,原告不服提起行政訴訟。但結(jié)果卻完全相反。郝勁松案中北京東城法院受理了此案并作出了實(shí)體判決;而楊錫鴻案中,昆明中院以行政調(diào)查結(jié)論是行政事實(shí)行為,并未設(shè)定原告楊錫鴻行政法律關(guān)系上的權(quán)利、義務(wù)內(nèi)容,不屬于行政訴訟受案范圍而予駁回。同一性質(zhì)的案件受到了完全不同的境遇,為何兩家法院的分歧如此巨大?從文中可以看出,其中重要的原因是兩家法院對(duì)于行政調(diào)查作為一種事實(shí)行為,能否進(jìn)行行政訴訟救濟(jì)存在著完全不同的觀點(diǎn),本文就此展開討論。
行政調(diào)查行為的可訴性問題
對(duì)于行政調(diào)查是否可以進(jìn)行司法救濟(jì),在我國(guó)行政法理論上有兩大誤解:第一,認(rèn)為行政調(diào)查是行政事實(shí)行為,事實(shí)行為是不受法律調(diào)整的行為,因而也不需要進(jìn)行司法審查;第二,認(rèn)為行政調(diào)查是程序行政行為具有中間性,內(nèi)容尚未確定,與相對(duì)人權(quán)利義務(wù)無(wú)必然關(guān)聯(lián),因而也不受司法審查。
針對(duì)第一種誤解,本文認(rèn)為,法律行為與事實(shí)行為的區(qū)別在于行為意圖與行為效果之間產(chǎn)生的關(guān)聯(lián)。行政法律行為是行為意圖與行為效果完全一致,即行政主體作出的行為符合行政主體意圖設(shè)計(jì)所要達(dá)到的法律效果;而行政事實(shí)行為原則上只產(chǎn)生事實(shí)效果,即行政主體不對(duì)相對(duì)人在法律上的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行設(shè)立、變更和消滅,但在行為與行為意圖背離的情況下,行政事實(shí)行為亦會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生法律上的重大影響,產(chǎn)生法律效果。因此,行政事實(shí)行為并非不受法律調(diào)整,只是法律對(duì)事實(shí)行為的調(diào)整方式與法律行為不同而已。對(duì)于事實(shí)行為法律以對(duì)行為違法后果的控制為主③,所以,行政調(diào)查作為一種事實(shí)行為,法律法規(guī)必須對(duì)其違法的形態(tài)作出規(guī)范進(jìn)行法律控制,而對(duì)調(diào)查違法的確認(rèn)就需要通過司法審查來(lái)完成。
針對(duì)第二種誤解,本文認(rèn)為,行政調(diào)查具有很強(qiáng)的程序性特征,但并非沒有實(shí)體內(nèi)容,許多行政調(diào)查中都有調(diào)查結(jié)論的產(chǎn)生,如鑒定報(bào)告、檢測(cè)報(bào)告和交通事故責(zé)任認(rèn)定書等,對(duì)于這些調(diào)查結(jié)論錯(cuò)誤造成的侵權(quán)與通常實(shí)體性行政行為的侵權(quán)并無(wú)二致,不能說(shuō)與相對(duì)人實(shí)體權(quán)益無(wú)關(guān)。退一步說(shuō),如果是行政程序行為侵害相對(duì)人合法權(quán)益的,即便行為具有中間性,最終行政行為內(nèi)容尚未確定,法律法規(guī)也并沒有排除對(duì)其進(jìn)行救濟(jì)。綜上,以上述兩種觀念來(lái)排斥行政調(diào)查行為的行政訴訟救濟(jì)是傳統(tǒng)行政法上的偏見,沒有堅(jiān)固的理論基礎(chǔ),更不利保護(hù)利害關(guān)系人的合法權(quán)益。
事實(shí)上行政調(diào)查結(jié)論是可以給利害關(guān)系人帶來(lái)重大權(quán)益影響的,如在上述郝勁松案中,發(fā)票既是納稅人應(yīng)納稅額的核定依據(jù),也是消費(fèi)者所購(gòu)買商品的保修、維修,或接受服務(wù)后保證服務(wù)質(zhì)量的憑證,因此,北京東城區(qū)地稅局的公正調(diào)查是對(duì)原告郝勁松作為消費(fèi)者享有的合法權(quán)益的保護(hù),如果地稅局沒有依職權(quán)盡到公正調(diào)查義務(wù),則是侵犯了其作為消費(fèi)者的合法權(quán)益。所以,從保護(hù)相關(guān)利害關(guān)系人的角度出發(fā),也應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)是否進(jìn)行了公正、全面、合法的調(diào)查進(jìn)行司法審查,允許利害關(guān)系人就行政主體的調(diào)查行為違法提起行政訴訟。
對(duì)目前實(shí)務(wù)中已受理的部分行政調(diào)查案件的分類分析
實(shí)務(wù)中直接針對(duì)行政調(diào)查行為的案件主要分下列幾種類型:
身份查驗(yàn)案件。2007年6月出現(xiàn)了全國(guó)首例公安機(jī)關(guān)被訴非法查驗(yàn)身份證案――徐建國(guó)訴武漢鐵路公安局麻城鐵路公安處。原告因不滿警察強(qiáng)行檢查身份證而,湖北省黃岡市黃州區(qū)人民法院已正式受理這起非法查驗(yàn)居民身份證案。④
收容審查、留置盤問案件。“收容審查”是指公安機(jī)關(guān)對(duì)于輕微違法犯罪的人或流竄作案嫌疑分子所采取的一種強(qiáng)制羈押審問的調(diào)查措施。國(guó)務(wù)院《關(guān)于將強(qiáng)制勞動(dòng)和收容審查兩項(xiàng)措施統(tǒng)一于勞動(dòng)教養(yǎng)的通知》(國(guó)發(fā)(1980)56號(hào))文件第2條規(guī)定:“對(duì)于有輕微違法犯罪行為又不講真實(shí)姓名、地址、來(lái)歷不明的人,或者有輕微違法犯罪行為又有流竄作案、多次作案、結(jié)伙作案嫌疑需收容查清罪行的人,送勞動(dòng)教養(yǎng)場(chǎng)所專門編隊(duì)進(jìn)行審查。”所以,從本質(zhì)上講“收容審查”屬于行政調(diào)查的行為范疇,其目的是為了查清相對(duì)人的輕微違法犯罪事實(shí),收容審查案件是典型的行政強(qiáng)制調(diào)查案件。留置盤問,類似于收容審查,是指公安機(jī)關(guān)在違法犯罪調(diào)查過程中對(duì)違法嫌疑人采取的一種強(qiáng)制盤問審查行為。
檢扣車輛調(diào)查案件。交通事故中的檢扣車輛行為,通常被認(rèn)為是一種強(qiáng)制措施而被法院予以受案,本文認(rèn)為,對(duì)事故車輛的檢扣不是即時(shí)強(qiáng)制措施而是行政直接調(diào)查行為,因?yàn)閷?duì)車輛的扣留是為了對(duì)事故車輛進(jìn)行各項(xiàng)技術(shù)性能檢測(cè),以查明車輛與發(fā)生的交通事故的關(guān)系,因而,扣押行為本身不是行政管理目的,不是為了預(yù)防或防止正在發(fā)生或可能發(fā)生的違法行為或危險(xiǎn)狀態(tài),調(diào)查收集車況信息才是扣押車輛的目的。因此交通事故車輛的檢扣案件屬于行政調(diào)查案件。
證據(jù)保全的調(diào)查案件。證據(jù)保全的調(diào)查案件是指,當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)在行政調(diào)查過程中對(duì)相關(guān)證據(jù)采取保全措施而提起的行政訴訟。
對(duì)住宅、場(chǎng)所的檢查案件。對(duì)住宅、場(chǎng)所檢查案件,是指行政機(jī)關(guān)在行政調(diào)查的過程中,進(jìn)入公民住宅或相關(guān)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所,進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查,搜集證據(jù)、物品等相關(guān)資訊的行政調(diào)查案件。
行政調(diào)查信息公開案件。政府信息公開案件是新型的行政案件,主要依據(jù)是國(guó)務(wù)院《政府信息公開條例》規(guī)定第三十三條第二款規(guī)定:“公民、法人或者其它組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的,可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。”此處行政調(diào)查信息公開案件并非指所有的政府信息公開案,而僅指政府對(duì)行政調(diào)查信息違法公開案件。
行政調(diào)查侵權(quán)賠償案件。根據(jù)我國(guó)《國(guó)家賠償法》第二條、第三條和第四條的規(guī)定,行政主體行使職權(quán)過程中的事實(shí)行為侵權(quán)屬于行政賠償范圍,因而對(duì)行政主體違法調(diào)查侵權(quán)或者在調(diào)查過程中的侵權(quán)都可以提起行政賠償訴訟。
怠于履行行政調(diào)查職責(zé)案件。行政調(diào)查雖然是行政事實(shí)行為,但是行政主體不履行法定的調(diào)查監(jiān)管職責(zé)依然會(huì)給社會(huì)公益或具體相對(duì)人帶來(lái)實(shí)際不利影響,正是基于這種考慮實(shí)務(wù)中也出現(xiàn)了法院審理行政調(diào)查不作為案件。
綜上,實(shí)務(wù)中法院已經(jīng)部分受理了上述七類行政調(diào)查案件,并且法院對(duì)于這些案件的立案審查標(biāo)準(zhǔn)也從傳統(tǒng)的是否屬于法定可訴行政行為的判斷發(fā)展到了以原告合法利益是否受到行政權(quán)力侵害為主,這在理論上是很大的發(fā)展。相信隨著時(shí)間推移,法治的進(jìn)步,以及對(duì)傳統(tǒng)行政訴訟受案標(biāo)準(zhǔn)的突破,實(shí)務(wù)中行政調(diào)查將越來(lái)越多地進(jìn)入司法訴訟的審查范圍。(作者單位:浙江理工大學(xué))
注釋
①中國(guó)法院網(wǎng):省略/html/article/200602/24/196408.shtml,2008年8月10日訪問。
②云南省高級(jí)人民法院,(2002)云高行終字第09號(hào)。北大法意數(shù)據(jù)庫(kù),2008年5月2日訪問。
關(guān)鍵詞：公路工程；設(shè)計(jì)變更；管理
中圖分類號(hào)：X734文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A
引言
在我國(guó)公路工程的建設(shè)過程中設(shè)計(jì)變更問題的出現(xiàn)通常會(huì)對(duì)公路工程施工帶來(lái)較大的影響，并且在公路工程施工過程中設(shè)計(jì)變更問題往往是較難避免的。這意味著公路工程施工人員需要對(duì)設(shè)計(jì)變更產(chǎn)生的原因進(jìn)行了解與分析，并且在此基礎(chǔ)上能夠有效的提出相應(yīng)的對(duì)策，才能更好地促進(jìn)我國(guó)公路工程施工水平的持續(xù)提升。
一、公路工程施工過程中設(shè)計(jì)變更產(chǎn)生的原因
在公路施工過程中設(shè)計(jì)變更的出現(xiàn)會(huì)極大的影響工程施工進(jìn)度并且加大施工難度，因此施工人員應(yīng)當(dāng)注重對(duì)設(shè)計(jì)變更產(chǎn)生的原因進(jìn)行清晰的了解。以下從主觀因素、政策法規(guī)因素、
施工因素、費(fèi)用因素等方面出發(fā)，對(duì)公路工程施工過程中設(shè)計(jì)變更產(chǎn)生的原因進(jìn)行了分析。
1、主觀因素
主觀因素是產(chǎn)生設(shè)計(jì)變更的重要原因、通常來(lái)說(shuō)當(dāng)公路工程的設(shè)計(jì)單位在設(shè)計(jì)時(shí)沒有足夠的設(shè)計(jì)深度往往會(huì)造成工程變更的產(chǎn)生，并且由于我國(guó)的公路工程通常跨越的區(qū)域較多并且工程沿線的地質(zhì)條件、氣候環(huán)境、地下水位及線路交叉等因素存在較大變化，因此也給公路工程的設(shè)計(jì)造成了較大的困難。除此之外，在公路工程施工過程中前期施工與后期施工存在的差異也會(huì)促使公路工程的施工不得不出現(xiàn)設(shè)計(jì)變更，例如在前期施工時(shí)工程較為順利而后期施工遇到雨季，前后施工的差異則會(huì)引起設(shè)計(jì)變更。
2、政策法規(guī)因素
政策法規(guī)因素對(duì)于公路工程施工的影響是基礎(chǔ)性的，在公路施工過程中如果出現(xiàn)新的施工條例則公路工程施工企業(yè)則不得不根據(jù)新的條例對(duì)工程進(jìn)行修正性施工，因此也造成了設(shè)計(jì)變更的出現(xiàn)。除此之外，在公路工程施工過程中如果國(guó)家的相關(guān)法規(guī)和相關(guān)政策發(fā)生變化，則會(huì)對(duì)工程的宏觀情況帶來(lái)較大的影響，在這種情況下設(shè)計(jì)變更的進(jìn)行就顯得較難避免。因此公路工程施工人員應(yīng)當(dāng)注重時(shí)刻關(guān)注相關(guān)政策法規(guī)的變化，從而盡可能地減少這些因素對(duì)公路工程施工帶來(lái)的影響。
3、施工因素
施工因素會(huì)對(duì)公路工程的整體質(zhì)量和使用價(jià)值產(chǎn)生較大的影響，因此也是造成設(shè)計(jì)變更的重要因素。通常來(lái)說(shuō)在公路工程施工過程中施工的水平往往會(huì)隨著時(shí)間而不斷波動(dòng)，這意味著有時(shí)施工的質(zhì)量較高而有時(shí)的施工質(zhì)量較低，這種不穩(wěn)定因素的存在會(huì)促使公路工程的設(shè)計(jì)人員和施工人員不得不對(duì)設(shè)計(jì)進(jìn)行變更。除此之外，當(dāng)公路工程的施工受到了地展、洪水、泥石流等不可抗力因素的影響時(shí)施工會(huì)不得不暫時(shí)停止，則會(huì)造成設(shè)計(jì)變更的出現(xiàn)。
4、費(fèi)用因素
任何公路工程施工的進(jìn)行都是都要費(fèi)用制約的。因此費(fèi)用因素對(duì)于公路工程施工的重要性也就不言而喻了.在許多公路工程施工過程中由于會(huì)計(jì)核算或者工程造價(jià)等環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，往往會(huì)導(dǎo)致在施工過程中所需經(jīng)費(fèi)和實(shí)際經(jīng)費(fèi)存在著較大差距并且超出預(yù)算現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。因此為了公路工程施工的順利進(jìn)行，公路工程管理人員應(yīng)當(dāng)注重會(huì)計(jì)核算與工程造價(jià)等工作的合理進(jìn)行，從而有效減少不利設(shè)計(jì)變更的出現(xiàn)。
二、設(shè)計(jì)階段加強(qiáng)設(shè)計(jì)變更管理措施
針對(duì)上述常見的設(shè)計(jì)變更事項(xiàng)，怎么進(jìn)行有效管理，首先要從源頭抓起，招標(biāo)時(shí)預(yù)控，設(shè)計(jì)前期細(xì)致調(diào)查、勘察、測(cè)量，為編制精確的設(shè)計(jì)文件和概預(yù)算提供條件。
1、招標(biāo)階段設(shè)計(jì)變更預(yù)控
招標(biāo)階段是設(shè)計(jì)變更管理至關(guān)重要的階段，大部分設(shè)計(jì)變更原因是由于招標(biāo)時(shí)約定不清，約束不嚴(yán)造成的。
1.1招標(biāo)時(shí)，通過公開招標(biāo)的限定標(biāo)準(zhǔn)選擇設(shè)計(jì)理念先進(jìn)、實(shí)力雄厚、信譽(yù)較好的設(shè)計(jì)單位。還可根據(jù)需要增選設(shè)計(jì)監(jiān)理單位和設(shè)計(jì)審查單位，發(fā)揮專業(yè)人員的組織和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，通過合同約定加強(qiáng)對(duì)設(shè)計(jì)單位、設(shè)計(jì)監(jiān)理、設(shè)計(jì)審查單位管理，促進(jìn)中標(biāo)的設(shè)計(jì)單位、設(shè)計(jì)監(jiān)理單位、設(shè)計(jì)審查單位認(rèn)真履行其責(zé)任和義務(wù)，提高勘察設(shè)計(jì)文件質(zhì)量。
1.2在勘察設(shè)計(jì)合同中加入優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、獎(jiǎng)懲措施專項(xiàng)條款，利用經(jīng)濟(jì)的手段調(diào)動(dòng)設(shè)計(jì)的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，保證設(shè)計(jì)文件的質(zhì)量，并確保后期服務(wù)中設(shè)計(jì)代表能積極主動(dòng)地履行好其責(zé)任和義務(wù)。
1.3推行限額設(shè)計(jì)，降低機(jī)械重復(fù)性設(shè)計(jì)成本，增加創(chuàng)造性設(shè)計(jì)成本，總體控制投資成本。
1.4避免層層分包，避免由于分包易造成上下步脫節(jié)，整體規(guī)劃散亂，降低了設(shè)計(jì)技術(shù)要求、經(jīng)濟(jì)造價(jià)失控和質(zhì)量缺陷。
2、設(shè)計(jì)階段全過程跟蹤管理
設(shè)計(jì)階段是影響投資最大的階段，德國(guó)專家墨爾研究結(jié)果表明，工程項(xiàng)口各個(gè)階段對(duì)投資的影響程度是不同的，總的影響趨勢(shì)是隨著項(xiàng)口的開展，各項(xiàng)工作對(duì)投資影響逐步下降，力一案設(shè)計(jì)階段對(duì)投資影響程度高達(dá)95%，到施工階段最多也不達(dá)10%。國(guó)內(nèi)外研究成果顯示，設(shè)計(jì)階段可節(jié)約投資的可能為88%，施工中節(jié)約投資的可能約12%。因此，業(yè)主應(yīng)加強(qiáng)勘察設(shè)計(jì)階段的全程跟蹤，允分了解勘察設(shè)計(jì)流程，積極提出具有前瞻性和規(guī)劃性的建議，促進(jìn)勘察設(shè)計(jì)的嚴(yán)密、合理。
1、精密測(cè)量
設(shè)計(jì)階段主要包括導(dǎo)線、水準(zhǔn)控制、中樁平面及高程、路基橫斷面、橋涵、通道、隧道等測(cè)量。路基中樁測(cè)量要求全線貫通，橋梁、涵洞應(yīng)加密中樁，橫穿公路、高壓電線應(yīng)控制標(biāo)高及凈空。橫斷面測(cè)量要求翻越啞口、特殊路基、隧道口等重要路段應(yīng)加密實(shí)測(cè)。
2、細(xì)致調(diào)查
2.1加強(qiáng)橋涵、通道的水文、道路交通、地力一規(guī)劃等調(diào)查，確保設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)物位置、孔徑、排水合理，避免施工引發(fā)與地力一政府或村民的爭(zhēng)執(zhí)，引起施工障礙，增加設(shè)計(jì)變更。
2.2加強(qiáng)征地拆遷調(diào)查，不遺漏路線范圍內(nèi)建筑物、電力電訊等設(shè)置，對(duì)可能影響路線走向的重要建筑物、學(xué)校、軍事設(shè)施、飲用水源、壓礦,11萬(wàn)伏以上高壓電塔等應(yīng)細(xì)致調(diào)查。
2.3加強(qiáng)取棄土場(chǎng)及沿線筑路材料調(diào)查，重點(diǎn)核實(shí)沿線取土場(chǎng)、石場(chǎng)、砂場(chǎng)、水泥廠等材料的位置、運(yùn)輸條件、儲(chǔ)量、單價(jià)是否與設(shè)計(jì)單位調(diào)查結(jié)論相符合。
3、加強(qiáng)設(shè)計(jì)監(jiān)理和設(shè)計(jì)審查咨詢工作
公路建設(shè)項(xiàng)口設(shè)計(jì)變更統(tǒng)計(jì)表明，施工期設(shè)計(jì)變更多由于前期設(shè)計(jì)考慮不周全、調(diào)查不允分等因素引起，因此引入設(shè)計(jì)監(jiān)理和設(shè)計(jì)審查咨詢對(duì)設(shè)計(jì)質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格控制，是減少設(shè)計(jì)變更的有效措施。
3.1設(shè)計(jì)監(jiān)理工作
設(shè)計(jì)監(jiān)理是代表業(yè)主對(duì)設(shè)計(jì)質(zhì)量進(jìn)行控制，主要工作是審查勘察設(shè)計(jì)單位的工作大綱、勘察力一案是否合理，現(xiàn)場(chǎng)抽查公路測(cè)量、鉆探、調(diào)查資料是否符合規(guī)范要求，同時(shí)跟蹤審查設(shè)計(jì)力一案、圖紙、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，對(duì)勘察設(shè)計(jì)成果進(jìn)行驗(yàn)收。
3.2設(shè)計(jì)審查咨詢工作
從全國(guó)遴選優(yōu)秀的專業(yè)人員建立起咨詢審查專家?guī)臁Ｅν菩袑＜覍彶楹屯?jí)勘察設(shè)計(jì)單位之問相互審查，加強(qiáng)咨詢審查工作，確保施工圖設(shè)訓(xùn)一最優(yōu)。
通常審查咨詢分三個(gè)階段。首先，初步設(shè)計(jì)審查，初步設(shè)計(jì)主要是確定路線力一案的過程，路線的走向及力一案對(duì)工程概算影響很大，因此一定要重視初步設(shè)計(jì)審查咨詢，加大專家的數(shù)量和質(zhì)量，邀請(qǐng)專家到現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地考察，審查設(shè)計(jì)力一案是否有優(yōu)化的可能。然后，施工圖審查，一般由業(yè)主委托設(shè)計(jì)咨詢機(jī)構(gòu)或邀請(qǐng)專家對(duì)施工圖設(shè)計(jì)文件進(jìn)行審查。最后，在施工監(jiān)理和施工單位招標(biāo)完成之后，由主業(yè)或監(jiān)理單位組織專業(yè)工程師和承包人對(duì)施工圖設(shè)計(jì)文件進(jìn)行審查，審查內(nèi)容可覆蓋設(shè)計(jì)文件所涉及的全部?jī)?nèi)容，應(yīng)盡可能的找出問題。勘察設(shè)計(jì)單位應(yīng)逐條回答咨詢審查單位提出的意見和建議，進(jìn)一步修改和完善勘察設(shè)計(jì)文件。
結(jié)束語(yǔ)
公路上程建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模大、工期長(zhǎng)、技術(shù)復(fù)雜、涉及面廣，由于客觀原因，或多或少在施工中都會(huì)出現(xiàn)工程變更，工程的變更可能會(huì)導(dǎo)致上程的費(fèi)用增加或者上期的延長(zhǎng)。目前，降低公路上程造價(jià)，提高投資效益，實(shí)現(xiàn)公路與自然環(huán)境相和諧，是我國(guó)公路交通全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的必由之路，是時(shí)代對(duì)公路建設(shè)提出的新要求，也是公路建設(shè)者追求的目標(biāo)。所以進(jìn)一步強(qiáng)化上程變史管理上作有著很重要的意義。
參考文獻(xiàn)
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一、國(guó)內(nèi)外有關(guān)商業(yè)賄賂的法律文件
（一）國(guó)內(nèi)有關(guān)商業(yè)賄賂的法律法規(guī)
我國(guó)主要有兩部法律明確禁止商業(yè)賄賂：《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》以及國(guó)家工商總局為實(shí)施該法而頒布的《關(guān)于禁止商業(yè)賄賂的暫行規(guī)定》；《刑法》以及最高人民法院、最高人民檢察院頒布的相關(guān)法規(guī)和司法解釋。前者規(guī)定的賄賂案件由國(guó)家工商總局和地方工商局進(jìn)行調(diào)查，并可能處以行政處罰；后者規(guī)定的具有更嚴(yán)重影響的案件由公安部門進(jìn)行調(diào)查，或者由檢察院進(jìn)行調(diào)查、提起公訴，法院進(jìn)行審理，定罪后可處以刑事處罰。
（二）國(guó)外有關(guān)商業(yè)賄賂的主要法律文件
美國(guó)的《反海外腐敗法》（英文全稱”Foreign Corrupt Practices Act”，簡(jiǎn)稱“FCPA”）頒布于1977年，分別在1988年和1998年進(jìn)行了修訂；本部法律有兩部分組成，分別是反賄賂條款與賬簿和記錄條款，目的在于禁止美國(guó)企業(yè)通過郵件或者其他方式，直接或間接地向外國(guó)官員、外國(guó)政黨或候選人進(jìn)行非法支付。有關(guān)在美國(guó)證券交易委員會(huì)（SEC）登記備案的上市公司，其FCPA條款民事部分的執(zhí)行，由美國(guó)證券交易委員會(huì)負(fù)責(zé)；對(duì)于“非發(fā)行企業(yè)”的FCPA條款的執(zhí)行和涉及的所有刑事控訴，則由美國(guó)司法部來(lái)負(fù)責(zé)。
經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）《關(guān)于反對(duì)在國(guó)際商事交易中賄賂外國(guó)公職官員的公約》（簡(jiǎn)稱“OECD公約”），是第一個(gè)在國(guó)際領(lǐng)域?qū)鐕?guó)商業(yè)賄賂作出約束的國(guó)際公約；OECD公約要求締約國(guó)將以其法律管轄下的任何人向外國(guó)公共官員或通過第三方給與、承諾給與任何不當(dāng)支付，以及此官員作為或不作為方式違反其法定職務(wù)，而獲取、維持其商業(yè)業(yè)務(wù)或其他不正當(dāng)商業(yè)利益，定為犯罪。
歐盟反腐敗公約有兩個(gè)：一是《歐盟刑法反腐敗公約》，這項(xiàng)公約是內(nèi)容最全面的反腐敗公約之一，包含了公有和非公領(lǐng)域的腐敗和其他一系列罪行；公約要求簽約國(guó)對(duì)定義范圍內(nèi)的腐敗進(jìn)行起訴，在引渡和交換信息方面增加國(guó)際合作。另一個(gè)公約是《歐洲理事會(huì)民法反腐敗公約》，公約要求簽約國(guó)保證企業(yè)會(huì)計(jì)賬簿記錄完整和準(zhǔn)確，并制定了相關(guān)賠償和對(duì)舉報(bào)者進(jìn)行保護(hù)的法律。
《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》的適用范圍十分寬泛，其犯罪構(gòu)成沒有局限于商業(yè)目的賄賂行為，也沒有規(guī)定FCPA的兩條抗辯條款，更加廣泛地推動(dòng)了對(duì)公共官員賄賂行為的非法性認(rèn)定。我國(guó)于2003年12月正式簽署了《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》。
二、企業(yè)商業(yè)賄賂風(fēng)險(xiǎn)的公司治理與合規(guī)審查
公司治理是企業(yè)高層管理團(tuán)隊(duì)的責(zé)任，創(chuàng)建組織內(nèi)部的透明度，通過設(shè)計(jì)一整套管理機(jī)制，保證企業(yè)組織的所有成員都能夠遵守確定的程序，并監(jiān)測(cè)和記錄組織的商業(yè)活動(dòng)；企業(yè)的合規(guī)部門或合規(guī)管理崗位通過識(shí)別、評(píng)估、防范、上報(bào)、追蹤并檢驗(yàn)企業(yè)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，保證了公司治理系統(tǒng)的有效性。合規(guī)審查制度的建立，需要企業(yè)管理層的支持與參與，才能在企業(yè)中形成有效的合規(guī)管理文件，并在合規(guī)審查的工作中投入人力和財(cái)力，將企業(yè)合規(guī)項(xiàng)目落實(shí)到位。
企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的“合規(guī)”，通常包含兩個(gè)層面的含義：一是遵守法律、法規(guī)及監(jiān)管部門的規(guī)定；二是遵守企業(yè)內(nèi)部倫理守則和規(guī)章制度以及社會(huì)規(guī)范、誠(chéng)信和道德的行為準(zhǔn)則等[1]。企業(yè)行為符合FCPA規(guī)定已經(jīng)成為跨國(guó)企業(yè)的主要目標(biāo)任務(wù)之一，并將合規(guī)審查納入了企業(yè)內(nèi)部常規(guī)審計(jì)的計(jì)劃內(nèi)。保證企業(yè)行為符合FCPA規(guī)定最有效的方式是對(duì)企業(yè)員工進(jìn)行合規(guī)培訓(xùn)，而合規(guī)審查部門與法律部門的跨部門合作，被認(rèn)為是取得成果最重要的因素。
合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是合規(guī)審查制度的重要組成部分，確保企業(yè)符合FCPA規(guī)定。目前跨國(guó)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估需要考慮的主要因素有：1.企業(yè)活動(dòng)的國(guó)家地區(qū)；2.企業(yè)在非政府組織“透明國(guó)際”腐敗報(bào)告中的排名；3.第三方人或外包商行為觸犯FCPA的可能性；4.企業(yè)過去內(nèi)部控制的脆弱性與缺陷；5.企業(yè)內(nèi)部調(diào)查涉及FCPA事件的調(diào)查結(jié)果；6.行業(yè)與企業(yè)自身曾經(jīng)違反FCPA的案例。
三、企業(yè)合規(guī)文化的建立
企業(yè)合規(guī)實(shí)施方案的目的在于有效地防范和阻止犯罪行為的發(fā)生，企業(yè)組織應(yīng)當(dāng)采取審慎的防范措施，并創(chuàng)造出企業(yè)“合規(guī)文化”。多數(shù)跨國(guó)企業(yè)采用的《道德和行為準(zhǔn)則》，明確規(guī)定要遵守反腐敗相關(guān)法律在內(nèi)的一切法律法規(guī)及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，通過《道德和行為準(zhǔn)則》的宣傳和普及，向所有員工、派遣人員和合作伙伴倡導(dǎo)和傳遞“合規(guī)文化”。《美國(guó)聯(lián)邦宣判指南》中的企業(yè)“合規(guī)文化”的實(shí)施方案意見對(duì)國(guó)內(nèi)外企業(yè)具有較強(qiáng)指引與參考作用，其主要意見有：
1.企業(yè)建立標(biāo)準(zhǔn)和流程，來(lái)防范和追蹤違反FCPA的行為；2.企業(yè)管理層應(yīng)該了解整個(gè)合規(guī)審查制度的內(nèi)容與實(shí)施，并且對(duì)其實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)督；3.確保有專門人員來(lái)實(shí)施合規(guī)審查制度，并定期向某一專門負(fù)責(zé)FCPA的高層人員或委員會(huì)匯報(bào)；4.企業(yè)應(yīng)該通過合理的方式使全體股東、員工、商及合作伙伴納入到企業(yè)的合規(guī)審查制度中，以防范這些人員參與到非法支付有關(guān)的活動(dòng)中；5.企業(yè)應(yīng)該通過與之職權(quán)相適應(yīng)的定期的培訓(xùn)，使企業(yè)及其分支機(jī)構(gòu)的員工了解公司的合規(guī)審查標(biāo)準(zhǔn)、流程和更新；6.企業(yè)應(yīng)定期檢查合規(guī)審查的有效性，并加以不斷地改進(jìn)；7.企業(yè)應(yīng)提供一種機(jī)制，使員工或商可以在匿名和保密的原則下，向高層檢舉FCPA問題；8.企業(yè)應(yīng)該通過有效的獎(jiǎng)懲制度來(lái)激勵(lì)合規(guī)審查制度的實(shí)施；9.企業(yè)在發(fā)現(xiàn)FCPA違章事件后，應(yīng)采取有效的措施加以處理，并且通過對(duì)原有制度的改進(jìn)以防范類似事件的發(fā)生；10.企業(yè)定期對(duì)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果設(shè)計(jì)、實(shí)施或改進(jìn)合規(guī)審查制度，以減少或防止違規(guī)事件的發(fā)生。
四、合規(guī)審查的制度建設(shè)與實(shí)施
（一）合規(guī)審查制度的建立
建立一個(gè)有效運(yùn)作的合規(guī)審查組織架構(gòu)，需要企業(yè)最高管理層組成委員會(huì)，直接負(fù)責(zé)企業(yè)整體合規(guī)審查的實(shí)施和有效性，并對(duì)重大合規(guī)事件進(jìn)行管理和審查，企業(yè)高層管理人員對(duì)合規(guī)工作的參與與責(zé)任的承擔(dān)，是保證企業(yè)合規(guī)審查制度能夠真正起到作用的必要條件。在企業(yè)高層管理人員的牽頭組織下，企業(yè)內(nèi)部應(yīng)該建立起專門的合規(guī)部門和人員，專門負(fù)責(zé)具體的合規(guī)審查制度的落實(shí)，定期向企業(yè)合規(guī)委員會(huì)匯報(bào)合規(guī)工作的執(zhí)行情況、監(jiān)控狀態(tài)、發(fā)現(xiàn)的問題。
合規(guī)審查部門及其合規(guī)人員應(yīng)具有獨(dú)立性，主要體現(xiàn)在合規(guī)工作人員不隸屬于其他業(yè)務(wù)部門，不得在企業(yè)負(fù)責(zé)其他具體業(yè)務(wù)工作，以避免產(chǎn)生利益沖突；合規(guī)部門的報(bào)告層級(jí)應(yīng)該是直接向最高負(fù)責(zé)人或者合規(guī)委員會(huì)來(lái)進(jìn)行工作匯報(bào)，給予合規(guī)部門必要的經(jīng)費(fèi)和充分的授權(quán)。
合規(guī)審查部門制定的合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和流程文件，應(yīng)當(dāng)適用于企業(yè)的所有分支機(jī)構(gòu)，和企業(yè)持有50%以上表決權(quán)的子公司，在一定條件下也適用于企業(yè)的派遣人員、商、中介機(jī)構(gòu)，確保合規(guī)審查制度實(shí)施的全面性。一個(gè)完整的合規(guī)審查流程至少應(yīng)該包括：合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和評(píng)估、合規(guī)審查計(jì)劃的制定和實(shí)施、合規(guī)問題的上報(bào)和監(jiān)測(cè)、合規(guī)審查制度有效性的定期檢查和更新、員工的培訓(xùn)和教育；此外合規(guī)部門根據(jù)企業(yè)自身情況制定的配套制度也是防范企業(yè)違規(guī)事件發(fā)生必不可少的部分，如匿名舉報(bào)制度、違反合規(guī)政策的懲治制度等。
（二）合規(guī)審查的實(shí)施
合規(guī)審查的實(shí)施依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)和原則包括相關(guān)國(guó)內(nèi)外法律法規(guī)、企業(yè)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和最佳實(shí)踐、社會(huì)責(zé)任和社會(huì)的普遍要求、企業(yè)內(nèi)部的行為準(zhǔn)則和規(guī)章制度。在合規(guī)審查的實(shí)施中，合規(guī)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)外部環(huán)境、法律法規(guī)、行業(yè)動(dòng)態(tài)、業(yè)務(wù)發(fā)展等多種因素來(lái)制定調(diào)整新制度，這是一個(gè)不斷改進(jìn)的持續(xù)控制過程。
在企業(yè)常規(guī)審查中，不但要對(duì)企業(yè)原有業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的客戶、商等發(fā)生的重要變更進(jìn)行審查，還要對(duì)企業(yè)新業(yè)務(wù)開拓的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行審查評(píng)估。在涉及企業(yè)重大項(xiàng)目和重大決策時(shí)，合規(guī)審查部門應(yīng)當(dāng)參與其中。企業(yè)高合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的日常審批是合規(guī)部門的主要工作內(nèi)容，審批內(nèi)容主要包括：涉及對(duì)政府官員的支付項(xiàng)目報(bào)銷、禮物、娛樂招待項(xiàng)目、捐贈(zèng)和贊助項(xiàng)目、第三方商的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、疏通費(fèi)的支付。
五、從國(guó)內(nèi)法角度談商業(yè)賄賂的法律風(fēng)險(xiǎn)控制
《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和《關(guān)于禁止商業(yè)賄賂的暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱為“暫行規(guī)定”），規(guī)定為了購(gòu)買或銷售商品，經(jīng)營(yíng)者提供金錢或財(cái)物賄賂任何組織或個(gè)人的行為將被視為進(jìn)行商業(yè)賄賂。我們?cè)谂袛嗵峁┙疱X或財(cái)物是否構(gòu)成商業(yè)賄賂時(shí)，關(guān)鍵要看提供或者給予背后的意圖是否是為了誘使他人購(gòu)買或者出售產(chǎn)品或者服務(wù)。在實(shí)務(wù)中，工商部門的考量因素有輸送利益的金額、提供者財(cái)務(wù)記錄的費(fèi)用說(shuō)明、被指控者在調(diào)查過程中與工商局配合的程度。作為企業(yè)在工商調(diào)查期間，要能夠證明其賬冊(cè)如實(shí)地反映了正確、合法的成本費(fèi)用，付款時(shí)基于實(shí)際交易而產(chǎn)生。同時(shí)，企業(yè)在工商部門調(diào)查期間，也應(yīng)該積極配合，及時(shí)提供所需文件，如實(shí)回答工商部門的詢問，如果確有商業(yè)賄賂問題，工商部門可以基于企業(yè)的配合程度，在法律允許的限度內(nèi)減免處罰。
根據(jù)《刑法》，為了“獲得不正當(dāng)利益”給予任何官員或非官員“金錢或財(cái)物”則構(gòu)成行賄罪。在確定是否構(gòu)成賄賂罪時(shí)也主要看提供利益背后的意圖，即提供金錢或財(cái)物是否為了獲取違反相關(guān)法規(guī)或者國(guó)家政策的利益，是否有助于或促使收受人違反法規(guī)或國(guó)家政策。在確定提供或贈(zèng)與構(gòu)成刑事賄賂罪時(shí)，司法機(jī)關(guān)通常會(huì)考慮的因素有：1.當(dāng)事人之間的關(guān)系以及當(dāng)事人之間的交易歷史；2.提供或給予的財(cái)物金額或價(jià)值；3.金錢或財(cái)物贈(zèng)與的原因、時(shí)間和方式；4.收受人是否利用其職位為提供人謀取利益。
六、中國(guó)企業(yè)在美上市的合規(guī)性運(yùn)作建議
在美上市的我國(guó)企業(yè)和關(guān)聯(lián)公司都將受到美國(guó)《反海外腐敗法》的規(guī)制，作為上市發(fā)行人，其在經(jīng)濟(jì)往來(lái)中的商業(yè)賄賂行為無(wú)論是否發(fā)生在美國(guó)，都有可能導(dǎo)致美國(guó)司法部和證券交易委員會(huì)的調(diào)查，觸犯了《反海外腐敗法》的相關(guān)規(guī)定將受到處罰。因此，在美上市的中國(guó)企業(yè)必須建立起一套完善的商業(yè)合規(guī)制度，以符合美國(guó)《反海外腐敗法》等相關(guān)法律規(guī)定。
上市公司的組織機(jī)構(gòu)有其特別之處，除了獨(dú)立董事和董事會(huì)秘書，董事會(huì)應(yīng)設(shè)立專門委員會(huì)，其中審計(jì)委員會(huì)的設(shè)立對(duì)企業(yè)合規(guī)審查工作的推動(dòng)和協(xié)調(diào)尤為重要。審計(jì)委員會(huì)的主要職責(zé)是：提議聘請(qǐng)或更換外部審計(jì)機(jī)構(gòu)；監(jiān)督公司內(nèi)部審計(jì)制度及其實(shí)施；負(fù)責(zé)內(nèi)部審計(jì)與外部審計(jì)之間的溝通；審核公司財(cái)務(wù)信息及其披露；審查公司的內(nèi)控制度[2]。
一、新《刑事訴訟法》對(duì)于逮捕階段辯護(hù)制度的規(guī)定
1、犯罪嫌疑人自行辯護(hù)權(quán)的強(qiáng)化。舊新刑訴法未規(guī)定檢察機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)逮捕，是否應(yīng)訊問犯罪嫌疑犯罪人。而新刑訴法規(guī)定了強(qiáng)制訊問制度，即在三種情況下，檢察機(jī)關(guān)在逮捕前應(yīng)當(dāng)訊問犯罪嫌疑人，其中一種情況即“犯罪嫌疑人要求向檢察人員當(dāng)面陳述的”。這實(shí)際上賦予了犯罪嫌疑人在審查逮捕階段的自我辯護(hù)權(quán)以及辯護(hù)權(quán)的啟動(dòng)權(quán)。在之前的司法實(shí)踐中，有些檢察機(jī)關(guān)做法是所有犯罪嫌疑人一律進(jìn)行訊問，工作量很大；有些檢察機(jī)關(guān)做法是對(duì)不認(rèn)罪案件、未成年人案件及其他重大、復(fù)雜案件等犯罪嫌疑人進(jìn)行訊問；有些檢察機(jī)關(guān)是不訊問犯罪嫌疑人，僅書面審查。這種訊問啟動(dòng)隨意，是否訊問、訊問哪個(gè)犯罪嫌疑人完全由檢察機(jī)關(guān)決定。新刑訴法明確了犯罪嫌疑人對(duì)于逮捕前訊問的啟動(dòng)權(quán)，使得捕前訊問制度規(guī)范化、法制化，從“形式性”走向“實(shí)效性”。
2、律師以辯護(hù)人身份介入。舊刑訴法規(guī)定，犯罪嫌疑人在偵查階段只能聘請(qǐng)律師提供法律幫助，只有到了審查、審判階段，才可以委托辯護(hù)人。這一規(guī)定導(dǎo)致律師在偵查階段普遍存在與案件承辦人難以取得聯(lián)系的情況，給律師執(zhí)業(yè)帶來(lái)一定困難。新刑訴法規(guī)定犯罪嫌疑人自被偵查機(jī)關(guān)第一次訊問或者采取強(qiáng)制措施之日起，有權(quán)委托辯護(hù)人，辯護(hù)與被追訴實(shí)現(xiàn)了同步化；在偵查期間，只能委托律師作為辯護(hù)人。同時(shí)還構(gòu)建了一套以參與、說(shuō)理、投訴為特點(diǎn)的“溝通機(jī)制”，如辯護(hù)律師在偵查期間可以申請(qǐng)變更強(qiáng)制措施；對(duì)強(qiáng)制措施、偵查措施違反有關(guān)法律規(guī)定的，有權(quán)申訴或者控告。
舊刑訴法沒有規(guī)定律師在逮捕階段的作用。新刑訴法規(guī)定：“人民檢察院審查批準(zhǔn)逮捕，可以詢問證人等訴訟參與人，聽取辯護(hù)律師的意見；辯護(hù)律師提出要求的，應(yīng)當(dāng)聽取辯護(hù)律師的意見。”這一規(guī)定明確了逮捕階段辯護(hù)律師的辯護(hù)權(quán)及其啟動(dòng)權(quán)。之前的司法實(shí)踐中，批捕階段檢察機(jī)關(guān)沒有接待律師的義務(wù)，是否聽取律師意見由承辦人個(gè)人決定，對(duì)于律師提交的證據(jù)材料也不直接采信。新刑訴法的規(guī)定明確了辯護(hù)律師在批捕階段的權(quán)利和法律地位。
二、新《刑事訴訟法》規(guī)定下的逮捕階段的控辯關(guān)系及其影響
新刑訴法通過辯護(hù)權(quán)規(guī)定將控辯關(guān)系引入逮捕階段，這影響了逮捕階段的訴訟結(jié)構(gòu)和檢察機(jī)關(guān)的地位。新刑訴法之前，逮捕階段檢察機(jī)關(guān)的地位并不完全中立。有些檢察機(jī)關(guān)在未接觸犯罪嫌疑人及其律師的情況下，僅依據(jù)偵查機(jī)關(guān)報(bào)送的證據(jù)材料就做出了逮捕決定，某種意義上，這更像行政審查，而不是一種司法裁判。
新刑訴法通過引入辯護(hù)制度客觀上將逮捕階段的檢察機(jī)關(guān)推向了中立地位。首先，檢察機(jī)關(guān)能夠接觸到控辯雙方的意見；第二，辯護(hù)律師的介入及其相關(guān)權(quán)利的保障使得控辯雙方力量相對(duì)平衡；第三，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能與這種中立地位水融、相得益彰。檢察機(jī)關(guān)中立，控辯雙方對(duì)抗，這就形成了類似于法庭審判的等腰三角形的訴訟結(jié)構(gòu)。
這一變化可以回應(yīng)理論界的某些質(zhì)疑。理論界存在“檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)行使逮捕權(quán)”的觀點(diǎn)，主要理由是檢察機(jī)關(guān)自行批捕、，中立性受影響。筆者認(rèn)為在新刑訴法的制度框架下，逮捕階段的檢察機(jī)關(guān)具備了中立性，也初步構(gòu)成了等腰三角形的訴訟結(jié)構(gòu)，可以回應(yīng)一直以來(lái)的質(zhì)疑。實(shí)際上，檢察機(jī)關(guān)在階段的控訴地位并不影響檢察機(jī)關(guān)在逮捕階段具有中立地位，兩者是并行不悖的，之前的程序不會(huì)受到后面控訴地位的影響。
三、新《刑事訴訟法》強(qiáng)化監(jiān)督制約措施，力圖實(shí)現(xiàn)偵查階段控辯平衡
近代以來(lái)， 隨著人權(quán)觀念的興起，整個(gè)刑事訴訟制度的價(jià)值目標(biāo)逐漸由懲罰和控制犯罪轉(zhuǎn)向保障和維護(hù)人權(quán)， 刑事訴訟制度的發(fā)展日益呈現(xiàn)出文明化、民主化、科學(xué)化的趨勢(shì)。《刑事訴訟法》的此次修改是繼1996年對(duì)刑事訴訟制度進(jìn)行改革以來(lái)的又一次重大修改，對(duì)平衡偵查階段控辯雙方的關(guān)系，改變長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)在偵查階段控辯雙方不能有效抗辯的失衡狀態(tài)有重要的作用。此次刑訴法修改中，人權(quán)保障思想滲透于立法精神，向塑造控辯雙方平等對(duì)抗的新型訴訟結(jié)構(gòu)邁進(jìn)了一大步。
1、規(guī)定了羈押必要性審查制度
新刑訴法第93條規(guī)定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應(yīng)當(dāng)對(duì)羈押的必要性進(jìn)行審查。對(duì)不需要繼續(xù)羈押的，應(yīng)當(dāng)建議予以釋放或者變更強(qiáng)制措施。有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十日以內(nèi)將處理情況通知人民檢察院。”建立檢察機(jī)關(guān)對(duì)捕后羈押必要性的審查制度， 明確了檢察機(jī)關(guān)在刑事審判過程全程中的羈押必要性審查權(quán)和建議釋放或者變更強(qiáng)制措施權(quán)，加大了檢察機(jī)關(guān)對(duì)強(qiáng)制措施濫用的監(jiān)督力度，有利于防止偵查機(jī)關(guān)對(duì)沒有羈押必要性的犯罪嫌疑人繼續(xù)羈押，并侵犯犯罪嫌疑人的合法權(quán)利。
2、強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)證據(jù)監(jiān)督
一、問題的引出——經(jīng)濟(jì)危機(jī)下，中國(guó)民企面臨的外資“斬首行動(dòng)”
一）經(jīng)濟(jì)危機(jī)下中國(guó)的外資并購(gòu)現(xiàn)狀年l2月。中國(guó)太陽(yáng)能巨頭皇明機(jī)關(guān)獲得了高盛集團(tuán)和鼎輝國(guó)際投資公司近1億美元的注資⑦。此投資不禁讓人聯(lián)想到三年前凱雷并購(gòu)徐工。過去幾年。
一些行業(yè)領(lǐng)頭的民營(yíng)企業(yè)先后被外資入股或控股。其中包括世界排名第一的國(guó)際紙業(yè)公司入股山東太陽(yáng)紙業(yè)；④i去國(guó)SEB集團(tuán)入股蘇泊爾；④英國(guó)RichKeen公司與統(tǒng)一控股完達(dá)山：口高盛和摩根斯坦利投資湖南太子奶集團(tuán)等。⑥在經(jīng)濟(jì)危機(jī)面前，外資更是對(duì)中國(guó)民企青睞有加。
分析原因。其一：比之歐美國(guó)家。中國(guó)在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中的損失相對(duì)較小。國(guó)際投資機(jī)構(gòu)從風(fēng)險(xiǎn)政策的角度。把獲利市場(chǎng)轉(zhuǎn)向中國(guó)：其二：在危機(jī)中，中國(guó)民企所享有的政策優(yōu)勢(shì)和獲取銀行貸款的能力，遠(yuǎn)劣于國(guó)企，更加需要國(guó)際資金注入：其三：并購(gòu)民企所面臨的政策審查和經(jīng)濟(jì)成本要遠(yuǎn)低于并購(gòu)國(guó)企。所以，外資的“斬首行動(dòng)’’①開始從中國(guó)的民企下手因此，立法政策上在促進(jìn)跨國(guó)并購(gòu)的同時(shí)。是否應(yīng)就涉及國(guó)家安全之特定產(chǎn)業(yè)采行適度之管制措施。成為當(dāng)前不容忽視之問題。⑦二）中國(guó)外資監(jiān)管中國(guó)家安全的法律缺位.外資并購(gòu)雙刃劍。在引進(jìn)外資的同時(shí)。如果監(jiān)管不力，中國(guó)產(chǎn)業(yè)安全將遭重創(chuàng)。（1）大規(guī)模的外資并購(gòu)將影響中國(guó)的產(chǎn)業(yè)格局，擠壓國(guó)內(nèi)中小企業(yè)的發(fā)展：
以資金換取國(guó)內(nèi)稀缺資源的控制權(quán)。中國(guó)大量戰(zhàn)略性資源的外流，將成為國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的“瓶頸”；國(guó)內(nèi)企業(yè)在外資控制下。淪為國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈低端，民族品牌遭重創(chuàng)，影響自主品牌在世界范圍內(nèi)做大做強(qiáng)。所以，國(guó)家安全審查機(jī)制。就是窗戶上的紗窗。引進(jìn)外資“涼風(fēng)”的同時(shí)。隔阻對(duì)國(guó)家安全造成危害的“蚊蟲”。
更加優(yōu)化地利用外資.現(xiàn)行法律的不完善。我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)。對(duì)外資并購(gòu)的國(guó)家安全審查已有涉及。然而由于操作程序的缺失，使審查機(jī)制面臨難以實(shí)施的尷尬。有學(xué)者指出：“國(guó)家安全審查并不會(huì)對(duì)國(guó)家安全起到較多的實(shí)質(zhì)作用”。并建議“以反壟斷規(guī)制方法取代放松外資準(zhǔn)入后的監(jiān)管空白”。是，2008年8月1日實(shí)施的《反壟斷法》，第3l條規(guī)定。“對(duì)外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營(yíng)者集中。涉及國(guó)家安全的。除依照本法規(guī)定進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中審查外。還應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行國(guó)家安全審查。”對(duì)審查規(guī)定非常籠統(tǒng)和模糊。
9月8日?qǐng)?zhí)行的<外國(guó)投資者并購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》。第l2條“外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)并取得實(shí)際控制權(quán)。涉及重點(diǎn)行業(yè)、存在影響或可能影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全因素或者導(dǎo)致?lián)碛旭Y名商標(biāo)或中華老字號(hào)的境內(nèi)企業(yè)實(shí)際控制權(quán)轉(zhuǎn)移的。當(dāng)事人應(yīng)就此向商務(wù)部進(jìn)行申報(bào)。當(dāng)事人未予申報(bào)。但其并購(gòu)行為對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全造成或可能造成重大影響的。商務(wù)部可會(huì)同相關(guān)部門要求當(dāng)事人終止交易或采取轉(zhuǎn)讓相關(guān)股權(quán)、資產(chǎn)或其他有效措施。”然而。安全審查程序等都沒有細(xì)則規(guī)定，操作中存在許多盲點(diǎn)。審查制度難以依法落實(shí)。基于此。我們可以借鑒美國(guó)在外資監(jiān)管中較為完善的國(guó)家安全審查程序。
二、它山之石，可以攻玉
美國(guó)外資監(jiān)管中國(guó)家安全審查程序早在1993年，美國(guó)《國(guó)家防務(wù)授權(quán)法案》第873條款對(duì)TheExon-FlorioAmendment進(jìn)行補(bǔ)充。授權(quán)對(duì)“收購(gòu)可能導(dǎo)致在美國(guó)進(jìn)行跨州商務(wù)活動(dòng)的個(gè)人被控制。這種控制可能影響美國(guó)國(guó)家安全”的情況進(jìn)行調(diào)查。2007年4月28日，美國(guó)財(cái)政部在《聯(lián)邦紀(jì)事》（federalregister）上公布《關(guān)于外方收購(gòu)、兼并和接管條例》（regulationspertainingtOmergers，acquisi—，andtakeovel''''sbyforeignpersons，下文簡(jiǎn)稱“條例”），并給予45天公眾評(píng)議期。條例是（2007年外國(guó)投資與國(guó)家安全法》（foreigninvestmentandna—.下文簡(jiǎn)稱FINSA）的實(shí)施細(xì)則。旨在落實(shí)外資并購(gòu)安全審查的有關(guān)規(guī)定。
一）審查主體美國(guó)《外資安全法》于2006年7月26日經(jīng)美總統(tǒng)簽署成為法律。該法明確外資并購(gòu)國(guó)家安全審查主體是外國(guó)投資委員會(huì)，即CFIUS，下文簡(jiǎn)稱委員會(huì)）。成員包括財(cái)政部長(zhǎng)（任主席）、司法部長(zhǎng)、國(guó)土安全部長(zhǎng)、商務(wù)部長(zhǎng)、國(guó)防部長(zhǎng)、國(guó)務(wù)卿、能源部長(zhǎng)、國(guó)家情報(bào)局局長(zhǎng)和勞工部部長(zhǎng)。總統(tǒng)也可以視情況指派其他部門領(lǐng)導(dǎo)參與。⑥二）審查程序.通知程序擬議或已完成的交易一方或幾方可以主動(dòng)向委員會(huì)通知交易情況。委員會(huì)主席也可以根據(jù)CFUIS建議要求交易方（parties）提交交易信息。任何副部級(jí)以上的委員會(huì)成員。如有理由相信某項(xiàng)未進(jìn)行主動(dòng)通知的交易屬于受管轄交易并可能引起國(guó)家安全關(guān)注。可代表該部門通過主席向委員會(huì)提議，主席收到提議后。應(yīng)立即提供給交易各方（已經(jīng)完成三年以上的交易除外）。委員會(huì)鼓勵(lì)交易各方在提交通知前向委員會(huì)咨詢。并提交通知的草稿或其他合適文件（在主動(dòng)通知提交前5日內(nèi)完成）。主動(dòng)通知后提交的文件，視為通知的一部分。在委員會(huì)或總統(tǒng)審查期間，如果通知中的計(jì)劃、事件、條件以及其他信息發(fā)生了任何實(shí)質(zhì)性變化，提交者應(yīng)立即告知主席。并提交書面通知修訂書以反映這些實(shí)質(zhì)性變更。該修訂書也作為通知的一部分。
委員會(huì)也可以推遲接受、駁回或處置（deferral，，ordisposition）以下情況的通知：（1）主動(dòng)通知內(nèi)容不符合委員會(huì)要求；（2）在通知提交后。委員會(huì)或總統(tǒng)做出結(jié)論前。如果存在以下情況，可以隨時(shí)書面駁回通知：a。通知所涉及交易有實(shí)質(zhì)性變更；b，有關(guān)信息與通知中交易方提供的實(shí)質(zhì)性信息不符：C，在通知被接受后。如果主席要求補(bǔ)交后續(xù)信息，而交易方在此后兩個(gè)工作日內(nèi)沒有提交；（3）主席也可以推遲接受通知或利用30天的復(fù)審期。以獲得前述要求提供但交易方?jīng)]有提供的信息；（4）委員會(huì)認(rèn)為通知所涉及交易不屬于受管轄交易時(shí)，主席應(yīng)通知交易方免于審查。
審查和調(diào)查委員會(huì)將針對(duì)以下情況進(jìn)行審查和調(diào)查：（1）gb資并購(gòu)將導(dǎo)致美國(guó)企業(yè)控制權(quán)的喪失；（2）有證據(jù)表明控制該美國(guó)企業(yè)的外資方可能采取威脅美國(guó)國(guó)家安全的行動(dòng)；（3）其他法律規(guī)定的涉及國(guó)家安全的問題。
當(dāng)提交的通知符合委員會(huì)要求時(shí)。主席將通知發(fā)給所有委員會(huì)成員。即進(jìn)入不超過30天的審查期。同時(shí)將受理通知、審查開始日期和指派的相關(guān)牽頭部門書面通知交易方。在30天的審查、調(diào)查期間，主席可邀請(qǐng)交易方與委員會(huì)成員會(huì)面。討論和澄清關(guān)于交易的問題；交易方在被調(diào)查期間，也可以請(qǐng)求與委員會(huì)成員會(huì)面。主席作為聯(lián)絡(luò)人。獲得提交委員會(huì)的文件資料。
當(dāng)指派一個(gè)以上的牽頭部門（1eadagency）時(shí)，交易方應(yīng)與所有牽頭部門進(jìn)行實(shí)質(zhì)性問題的交流。①委員會(huì)針對(duì)并購(gòu)對(duì)美國(guó)重要的基礎(chǔ)設(shè)施、能源、關(guān)鍵技術(shù)、資源物質(zhì)需求等的影響。以及外國(guó)并購(gòu)者在防擴(kuò)散和控制重要信息技術(shù)的記錄。以及此并購(gòu)的反恐效應(yīng)等展開綜合性調(diào)查。審查結(jié)果為：（1）委員會(huì)認(rèn)為該并購(gòu)沒有危害美國(guó)國(guó)家安全。則終止審查，批準(zhǔn)該交易的進(jìn)行；（2）委員會(huì)認(rèn)為該并購(gòu)對(duì)美國(guó)國(guó)家安全可能存在潛在威脅，但是與交易方達(dá)成協(xié)議。減緩消除此威脅，也可以在交易方執(zhí)行此協(xié)議的前提下。批準(zhǔn)并購(gòu)的進(jìn)行：（3）如果該并購(gòu)對(duì)美國(guó)國(guó)家安全構(gòu)成危害或存在威脅。且沒有減緩的可能，則終止審查，進(jìn)入委員會(huì)調(diào)查期。
調(diào)查將在45天內(nèi)完成⑦，屆時(shí)，委員會(huì)將向總統(tǒng)提交一份報(bào)告。建議總統(tǒng)暫停或禁止交易。如果委員會(huì)各成員方?jīng)]有達(dá)成一致意見。則向總統(tǒng)提交一份列明各成員意見的報(bào)告。由總統(tǒng)裁決。
在調(diào)查期結(jié)束前。交易方也可以書面請(qǐng)求撤銷通知（withdrawalofnotice）。并陳述原因，由主席決定是否批準(zhǔn)。如果批準(zhǔn)交易方撤銷通知，財(cái)政部官員應(yīng)即刻將委員會(huì)決定書面通知各成員以及交易方。在撤銷通知后。主席將在咨洵委員會(huì)的意見后建立針對(duì)交易方的追蹤機(jī)制和處理在審查、調(diào)查期間發(fā)現(xiàn)的交易涉及國(guó)家安全隱患的臨時(shí)保護(hù)措施。
總統(tǒng)有15天的審查期。④根據(jù)委員會(huì)的報(bào)告做出獨(dú)立決定，批準(zhǔn)或者禁止該外資并購(gòu)，甚至強(qiáng)制修正已經(jīng)完成的并購(gòu)交易。
.信息的提供與處理交易方應(yīng)向委員會(huì)主席提供信息。使委員會(huì)對(duì)該并購(gòu)進(jìn)行充分審核和調(diào)查：如果并購(gòu)計(jì)劃通知所涉及的內(nèi)容發(fā)生實(shí)質(zhì)性變更，應(yīng)及時(shí)通知委員會(huì)主席；委員會(huì)認(rèn)為必要的時(shí)候。也可以從并購(gòu)涉及的任何交易方或者其他人獲得信息。委員會(huì)要求存檔的文件資料或信息應(yīng)以英文提供。補(bǔ)充材料（如年報(bào)）。若是外文，則應(yīng)提交經(jīng)過公證的英文翻譯文本。在最初通知后各交易方提交的補(bǔ)充信息，在審核調(diào)查結(jié)束時(shí)，都應(yīng)提交經(jīng)首席執(zhí)行官或授權(quán)人簽署的最終證明文件。
委員會(huì)審核調(diào)查外資并購(gòu)交易的信息和文件應(yīng)該存檔。即使通知被撤回或通知因違反相關(guān)規(guī)定被駁回，涉及的信息和文件也要存檔。委員會(huì)存檔的信息和文件除向參眾兩議院或經(jīng)合法授權(quán)的任何國(guó)會(huì)委員會(huì)或小組委員會(huì)披露以外，禁止向社會(huì)公眾披露，但是涉及行政或司法程序的除外。
.處罰任何人因故意或重大過失，在提交的通知中有實(shí)質(zhì)性的虛假陳述或信息遺漏，按照美國(guó)民事罰則（u—處以25萬(wàn)美元以下的罰款：
任何人因故意或重大過失，違反了與美國(guó)達(dá)成的實(shí)質(zhì)性協(xié)議。或一致性條款。按照美國(guó)民事罰則處以萬(wàn)美元以下，或者并購(gòu)交易額以下的罰款。此單處罰則不與減輕協(xié)議（mitigationagreement）下的索賠及其他行政罰則并案處理。
交易方與委員會(huì)達(dá)成的減輕協(xié)議可包括違反協(xié)議造成的清算和實(shí)際損失條款。委員會(huì)應(yīng)根據(jù)違反協(xié)議給國(guó)家安全帶來(lái)?yè)p害的合理估計(jì)計(jì)算、清算損失。
此處罰決定必須由委員會(huì)作出。處罰通知。包括作出處罰的書面說(shuō)明及處罰數(shù)額。應(yīng)送達(dá)被處罰方。
收到處罰通知l5天內(nèi)。被處罰方可以向主席提交上訴申請(qǐng)。包括對(duì)被處罰行為的辯護(hù)、論證和解釋，委員會(huì)在接到上訴申請(qǐng)后。應(yīng)審核上訴。并在15天內(nèi)作出最終裁定。
被處罰方可以在聯(lián)邦地區(qū)法院通過民事訴訟得到救濟(jì)：
此處罰不影響其他民事或刑事處罰。
三、我國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查程序的幾點(diǎn)建議
目前。我國(guó)對(duì)于外資并購(gòu)國(guó)家安全審查的規(guī)定已散見于多種政策法規(guī)中，除了前述<反壟斷法》和《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》之外，<利用外資“十一五”規(guī)劃》也提出“加強(qiáng)對(duì)外資并購(gòu)涉及國(guó)家安全的敏感行業(yè)重點(diǎn)企業(yè)的審查和監(jiān)管。確保對(duì)關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)計(jì)民生的戰(zhàn)略行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)的控制力和發(fā)展主導(dǎo)權(quán)。”~2oo6年2月23日出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于振興裝備制造業(yè)的若干意見》中也明確：“大型重點(diǎn)骨干裝備制造企業(yè)控股權(quán)向外資轉(zhuǎn)讓時(shí)應(yīng)征求國(guó)務(wù)院有關(guān)部門的意見。”⑦然而。這些規(guī)定都止步于應(yīng)然性，對(duì)于實(shí)然性的具體操作沒有細(xì)則安排。那么。對(duì)于外資并購(gòu)涉及的國(guó)家安全問題，誰(shuí)來(lái)審查，如何審查，其操作程序的規(guī)定應(yīng)該提上議程。
一）關(guān)于審查主體的建議我國(guó)可以成立外資并購(gòu)國(guó)家安全審查委員會(huì)。由商務(wù)部長(zhǎng)牽頭。成員包括國(guó)防部長(zhǎng)、國(guó)家發(fā)改委委員長(zhǎng)、科技部長(zhǎng)、工業(yè)和信息化部長(zhǎng)、國(guó)家安全部長(zhǎng)、司法部長(zhǎng)、財(cái)政部長(zhǎng)、人力資源和社會(huì)保障部長(zhǎng)、國(guó)土資源部長(zhǎng)、環(huán)境部長(zhǎng)、衛(wèi)生部長(zhǎng)、212商局局長(zhǎng)作為常務(wù)委員，商務(wù)部長(zhǎng)也可視情況。指派其他部門作為非常務(wù)委員參與。④在審查權(quán)限上。可以采取兩級(jí)審批制度。對(duì)屬于限制類行業(yè)或達(dá)到一定規(guī)模的外資并購(gòu)由委員會(huì)審查；除此之外，達(dá)到審查門檻的外資并購(gòu)由各省、自治區(qū)、直轄市及較大市的外國(guó)投資審查部門進(jìn)行審查。
二）關(guān)于審查程序的建議.并購(gòu)報(bào)告的提交外資并購(gòu)的交易方可以向商務(wù)部長(zhǎng)主動(dòng)提交并購(gòu)報(bào)告。委員會(huì)任何成員認(rèn)為該并購(gòu)交易可能威脅國(guó)家安全時(shí)。也可以提請(qǐng)商務(wù)部長(zhǎng)指令該并購(gòu)交易方提交并購(gòu)報(bào)告。在主動(dòng)提交的報(bào)告中。交易方有更多機(jī)會(huì)與委員會(huì)溝通，容易與委員會(huì)達(dá)成協(xié)議，修正并購(gòu)交易，消除對(duì)國(guó)家安全的損害或威脅。在指令提交的并購(gòu)報(bào)告中，交易方處于被動(dòng)，交易被阻止的可能性大。
報(bào)告提交后。交易方根據(jù)委員會(huì)要求。或者在交易情況發(fā)生變動(dòng)時(shí)。隨時(shí)提交補(bǔ)充、修改并購(gòu)報(bào)告的材料。該材料作為并購(gòu)報(bào)告的當(dāng)然組成部分。
預(yù)審和調(diào)查預(yù)審程序。委員會(huì)認(rèn)為此外資并購(gòu)交易會(huì)導(dǎo)致境內(nèi)企業(yè)控制權(quán)的喪失。或者存在威脅國(guó)家安全的因素時(shí)。根據(jù)交易方提交的材料進(jìn)行預(yù)審。預(yù)審在30內(nèi)結(jié)束。在預(yù)審期間。委員會(huì)詳細(xì)審查交易方提交的并購(gòu)報(bào)告，必要情況下。也通知交易方與會(huì)，討論、澄清相關(guān)問題。
如果預(yù)審認(rèn)為并購(gòu)交易對(duì)國(guó)家安全不構(gòu)成威脅。
則終止預(yù)審程序：如果預(yù)審認(rèn)為并購(gòu)交易威脅國(guó)家安全，但交易方主動(dòng)提出整改協(xié)議，也可以終止預(yù)審程序：如果預(yù)審認(rèn)為并購(gòu)交易嚴(yán)重危害國(guó)家安全，則終止預(yù)審程序。進(jìn)入調(diào)查程序。
調(diào)查程序。委員會(huì)針對(duì)預(yù)審確定的危害因素展開翔實(shí)調(diào)查。期間可以與交易方進(jìn)行聽證論證，讓交易方補(bǔ)交材料。調(diào)查將在45天內(nèi)結(jié)束。如果調(diào)查結(jié)論認(rèn)為并購(gòu)交易對(duì)國(guó)家安全的危害可以通過消除危害的整改協(xié)議，則與交易方提交整改協(xié)議。并監(jiān)督其履行。如果調(diào)查結(jié)論認(rèn)為并購(gòu)交易嚴(yán)重危害國(guó)家安全，則禁止交易的進(jìn)行。已經(jīng)完成的并購(gòu)行為，要求外方撤資重整。
進(jìn)入調(diào)查程序的所有企業(yè)。都要向委員會(huì)提交年報(bào)。包括但不限于企業(yè)的股權(quán)、資產(chǎn)變動(dòng)、核心技術(shù)研發(fā)、就業(yè)安排、政策響應(yīng)等等。
復(fù)審。如果并購(gòu)交易被認(rèn)定為存在對(duì)國(guó)家安全的危害，交易方在收到調(diào)查結(jié)論后，向委員會(huì)主席申請(qǐng)復(fù)審。在15天內(nèi)結(jié)束，且復(fù)審結(jié)論為最終裁定，交易方在收到復(fù)審裁定后。必須立即執(zhí)行。
并購(gòu)審查程序的各階段應(yīng)確保有效、透明和可預(yù)見。并購(gòu)方應(yīng)當(dāng)有足夠的和及時(shí)的信息來(lái)了解支持不利決定的事實(shí)和法律依據(jù)。并有機(jī)會(huì)在最終決定作出前對(duì)這些依據(jù)作出反應(yīng)。有適當(dāng)?shù)臋C(jī)會(huì)表達(dá)自己的觀點(diǎn)。①.信息提供與處理交易方需要提交委員會(huì)要求的所有材料的中文文本。如原件為~''''b3C的，則提交經(jīng)國(guó)內(nèi)公證機(jī)關(guān)公證的中文翻譯文本。有電子檔案的，同時(shí)提交電子文本。委員會(huì)對(duì)所有材料進(jìn)行存檔。同時(shí)交易方要對(duì)材料底稿進(jìn)行保存。
委員會(huì)對(duì)審查所涉及的交易信息進(jìn)行保密，禁止行政、司法程序以外的公開披露。
處罰交易方在安全審查中，因故意或重大過失虛假陳述或有重大遺漏時(shí)，委員會(huì)根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重程度，處以萬(wàn)元以下罰款：
交易方不履行與委員會(huì)達(dá)成的整改協(xié)議，繪國(guó)家安全造成危害的，委員會(huì)除否決已完成的并購(gòu)交易外。對(duì)違反方處以1013萬(wàn)元以下罰款；被處罰方在接到處罰通知時(shí)，通過行政復(fù)議或者行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)。
委員會(huì)的處罰并不影響因危害國(guó)家安全而造成的其他刑事、民事處罰。
一、基層檢察院反貪初查中的問題
客觀來(lái)講，基層檢察院反貪初查仍然呈現(xiàn)出“粗放化”的整體態(tài)勢(shì)，反貪部門及其偵查人員在初查中存在的主要問題包括以下五個(gè)方面。
（一）初查案件線索的管理較粗放
一是初查案件線索的收集渠道不順暢且較狹窄。實(shí)踐中，基層檢察院反貪部門的案件線索有相當(dāng)一部分是本院控告申訴部門（舉報(bào)中心）移交過來(lái)的，但是絕大數(shù)控告申訴部門對(duì)于舉報(bào)材料只是簡(jiǎn)單的“初核”，案件線索的質(zhì)量和成案率均不高。除此之外，反貪部門的初查案件線索還要依靠上級(jí)檢察機(jī)關(guān)反貪部門交辦或者自行發(fā)現(xiàn)。總體來(lái)講，在信息化背景之下，這種初查案件線索的收集方式已經(jīng)顯得相對(duì)滯后，尤其是反貪部門自身對(duì)于涉及新興媒體反腐舉報(bào)的關(guān)注度、敏感度和利用度均不夠高。二是初查案件線索的受理方式較落后且易泄密。實(shí)踐中，案件線索往往由部門內(nèi)勤受理和登記，而且都以紙質(zhì)版的形式進(jìn)行。這種傳統(tǒng)的人工式的線索受理方式，既不便于對(duì)初查線索進(jìn)行科學(xué)、有效、動(dòng)態(tài)的監(jiān)督和管理，也容易造成初查線索秘密泄露，影響后續(xù)初查工作的開展。三是初查案件線索的審查方式較粗糙且易失真，基層檢察機(jī)關(guān)反貪部門往往有“案件線索審查小組”或者其他類似組織來(lái)負(fù)責(zé)對(duì)案件線索進(jìn)行審查，以最終決定線索是否需要進(jìn)入初查程序。這種審查方式具有一定的合理性和可靠性，但隨著案件線索復(fù)雜性、多元性、隱蔽性的增強(qiáng)，需要處理的信息量也越來(lái)越大，其已經(jīng)越來(lái)越難以適應(yīng)案件線索審查的需要。
（二）初查措施手段的適用較落后
目前，基層檢察院反貪部門及其偵查人員在初查過程使用的初查措施仍然以傳統(tǒng)初查措施為主，主要體現(xiàn)為《刑事訴訟規(guī)則》第173條的規(guī)定，即初查必須采取“任意性初查措施”，而禁止使用“強(qiáng)制性初查措施”。實(shí)踐中，這些任意性初查措施主要依靠反貪偵查人員通過大量體力勞動(dòng)來(lái)完成，存在質(zhì)量不高和效率較低等問題。一是初查措施手段的成本較高。以查詢銀行賬戶為例，偵查人員為了完成調(diào)查工作，需要對(duì)該地區(qū)的商業(yè)銀行進(jìn)行“拉網(wǎng)式”排查，這不僅耗費(fèi)大量的反貪人力和物力資源，而且一旦遺漏一些重要的涉案銀行賬戶資料，很容易導(dǎo)致初查出現(xiàn)僵局，無(wú)法繼續(xù)進(jìn)行。二是由于反貪初查措施手段的局限性強(qiáng)，可能存在打“球”的做法，容易出現(xiàn)初查措施適用“失范”的問題。以扣押措施的誤用為例，有的辦案機(jī)關(guān)希望在立案前就取得有關(guān)被查對(duì)象的有罪證據(jù)，因此在通知初查對(duì)象接受詢問時(shí)候，會(huì)對(duì)被查對(duì)象的物品、賬本、印章等進(jìn)行所謂的“扣押”，有時(shí)還會(huì)出示扣押通知單，還有的則以收條、借條之名行扣押之實(shí)。綜上所述，傳統(tǒng)的初查措施已經(jīng)很難滿足信息時(shí)代反貪初查工作的需要。
（三）初查法律文書的制作不規(guī)范
反貪初查關(guān)注的焦點(diǎn)在于是否能夠順利實(shí)現(xiàn)立案目標(biāo)，因此反貪部門及其偵查人員在初查過程中只是強(qiáng)調(diào)“如何突破案件”，證據(jù)意識(shí)和程序意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致正式立案后的偵查工作面臨困難，這突出反映為初查法律文書制作的不規(guī)范。一是直接借用立案后的法律文書。以接觸初查對(duì)象后所做的談話記錄為例，有些反貪人員采用訊問筆錄格式來(lái)記錄談話內(nèi)容，有些反貪人員采用詢問筆錄格式來(lái)記錄談話內(nèi)容，還有些反貪人員采用初查筆錄來(lái)記錄談話內(nèi)容等，但“訊問筆錄”和“詢問筆錄”一般都是立案?jìng)刹楹笫褂玫姆晌臅俺醪楣P錄”更沒有明確的依據(jù)。二是自行創(chuàng)設(shè)所謂的“法律文書”，以初查協(xié)查的法律文書為例，在反貪初查階段，檢察機(jī)關(guān)可以委托外地檢察機(jī)關(guān)協(xié)助初查，因?yàn)闆]有相應(yīng)的法律文書可使用，有的反貪偵查人員往往臨時(shí)自創(chuàng)制作協(xié)查信函。
（四）初查監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)有缺陷
反貪初查作為一項(xiàng)立案前的“準(zhǔn)訴訟活動(dòng)”，幾乎不受任何外來(lái)力量的控制。這主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，輕程序監(jiān)督。這不僅容易導(dǎo)致初查中發(fā)生直接或者間接侵犯人權(quán)的現(xiàn)象，而且容易造成“壓案不查、有案不查”的問題，甚至還有極少數(shù)反貪偵查人員違規(guī)利用案件線索來(lái)謀取個(gè)人私利，大大削弱了反貪初查的嚴(yán)肅性和正當(dāng)性。第二，輕動(dòng)態(tài)監(jiān)督。對(duì)于初查的實(shí)施過程，反貪人員沒有接受監(jiān)督的意識(shí)，外界也很難監(jiān)督。第三，輕剛性監(jiān)督，同級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)初查實(shí)施的往往是“柔性監(jiān)督”，不具有法律程序上的強(qiáng)制力和執(zhí)行力。同時(shí)，由于監(jiān)督者和被監(jiān)督者在一個(gè)檢察機(jī)關(guān)之內(nèi)，難以避免“同體監(jiān)督”的弊病。
二、基層檢察院反貪初查問題的成因分析
反貪初查工作尤其是基層檢察機(jī)關(guān)反貪初查工作存在上述問題的原因可歸為以下三個(gè)方面。
（一）反貪初查的性質(zhì)缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)
有關(guān)反貪初查工作的規(guī)定比較繁雜和零亂，到目前為止已有約20份規(guī)范性文件，但互相之間的規(guī)定并不一致，有些條款之間甚至存在矛盾之處。雖然《刑事訴訟規(guī)則》對(duì)初查工作做了比較詳盡的規(guī)定，但其操作性依然不強(qiáng)。實(shí)踐中，不同反貪人員對(duì)初查有著自己的認(rèn)識(shí)和理解，導(dǎo)致其在接觸初查對(duì)象以及其他相關(guān)人員時(shí)往往“各有各招”。
（二）反貪初查的法律地位不明
立案程序的價(jià)值在于“更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的線索納入偵查程序的輸出功能，以及對(duì)不涉及職務(wù)犯罪線索排除在偵查程序之外的屏障功能。”[1]實(shí)施初查可以促進(jìn)立案功能的發(fā)揮，避免刑事追訴范圍的無(wú)限擴(kuò)大。《刑事訴訟法》沒有承認(rèn)初查的法律地位，《刑事訴訟規(guī)則》雖對(duì)初查制度做了進(jìn)一步修改和完善，但初查的地位仍然不夠明確，并由此引發(fā)很多問題。比如，反貪初查階段所收集的證據(jù)的合法性往往在法庭上會(huì)受到質(zhì)疑；對(duì)于初查階段拒絕配合調(diào)查的相關(guān)人員，相關(guān)機(jī)關(guān)也無(wú)法追究其相應(yīng)責(zé)任等。
（三）反貪初查的評(píng)價(jià)存在誤區(qū)
從立案質(zhì)量評(píng)價(jià)觀念來(lái)看，反貪偵查工作中存在著“撤案即錯(cuò)案”的觀念，致使反貪部門不得不堅(jiān)守所謂的“客觀立案條件”思想，一般在初查階段查明案件事實(shí)后方敢立案。這種觀念沒有認(rèn)識(shí)到其實(shí)反貪初查后的撤案與不、在本質(zhì)上是一樣的，都是檢察機(jī)關(guān)一種正常的案件處理方式，是檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)客觀公正義務(wù)的具體表現(xiàn)。[2]因此，雖然這種評(píng)價(jià)理念和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于推動(dòng)反貪初查工作具有一定的進(jìn)步意義，但同時(shí)也導(dǎo)致在反貪初查實(shí)踐中為了追求所謂的打擊犯罪的實(shí)體公正，而暫時(shí)犧牲保護(hù)人權(quán)的程序公正，并因此而衍生出一系列不規(guī)范問題。
三、反貪初查問題的解決對(duì)策
通過上文分析，筆者認(rèn)為，反貪部門尤其是基層檢察機(jī)關(guān)反貪部門應(yīng)從以下四方面入手，進(jìn)一步加強(qiáng)和改善反貪初查工作。
（一）加強(qiáng)和細(xì)化反貪初查線索管理
反貪初查線索的好壞直接決定著辦案工作能否進(jìn)入到下一個(gè)環(huán)節(jié)。因此，針對(duì)基層檢察機(jī)關(guān)反貪初查案件線索管理的“粗放化”問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)著重從以下三個(gè)方面加強(qiáng)和細(xì)化反貪初查案件線索管理工作。首先，反貪部門應(yīng)暢通和拓寬線索收集渠道，加強(qiáng)與本院控告申訴部門的溝通和聯(lián)系，通過建立部門合作機(jī)制，形成合力，一方面提升案件線索處理水平，另一方面加強(qiáng)對(duì)反貪案件線索的收集，尤其是注重對(duì)網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)線索材料的收集工作，從源頭上整合線索資源。其次，反貪部門應(yīng)積極改變傳統(tǒng)的人工式的初查案件線索受理和登記方式，通過檢察辦案內(nèi)網(wǎng)，逐步實(shí)現(xiàn)初查案件線索的網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上登記，不僅提升線索管理效率，而且加強(qiáng)對(duì)案件線索的保密。最后，反貪部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)反貪初查案件線索的研判和分析，“案件線索審查小組”不單單決定案件線索是否需要初查，而且應(yīng)當(dāng)出具較為詳細(xì)的審查意見，從一開始就發(fā)揮好對(duì)反貪初查工作的指導(dǎo)和指揮作用。此外，在線索審查過程中，反貪部門及其偵查人員應(yīng)從線索來(lái)源、舉報(bào)內(nèi)容、成案可能性等方面進(jìn)行綜合分析，運(yùn)用推理法、聯(lián)系法等方法，著重分析線索蘊(yùn)含的初查潛力，堅(jiān)決排除沒有明確方向并有可能導(dǎo)致辦案風(fēng)險(xiǎn)的線索。同時(shí)，應(yīng)將反映的問題清晰、社會(huì)負(fù)面影響較大、權(quán)力行使不規(guī)范透明、當(dāng)事人口碑較差等線索作為初查的重點(diǎn)。
（二）強(qiáng)化和規(guī)范反貪初查措施手段
一是堅(jiān)持“情報(bào)導(dǎo)偵”的理念和思路，按照最高人民檢察院和省級(jí)人民檢察院的統(tǒng)一要求和部署，加快基層檢察機(jī)關(guān)反貪部門的“反貪初查信息化”建設(shè)。不僅應(yīng)積極利用上級(jí)院所建立的信息化應(yīng)用體系平臺(tái)，而且應(yīng)著手建立和不斷完善公共信息查詢平臺(tái)以及情報(bào)信息平臺(tái)，不斷增加反貪初查措施的科技含量，提高反貪初查的信息化水平，加速促使傳統(tǒng)的初查方式向現(xiàn)代的初查方式轉(zhuǎn)變，逐步減少對(duì)反貪人力資源的過度依賴，強(qiáng)化反貪初查能力。
二是對(duì)初查對(duì)象進(jìn)行重點(diǎn)規(guī)范。首先，明確適用原則。從司法實(shí)踐看，并非所有貪污賄賂案件都需要在初查過程中問詢初查對(duì)象。為了防止權(quán)力濫用，調(diào)查問詢初查對(duì)象應(yīng)以必要性為原則，即有的案件線索只有通過問詢才能做出判斷的，應(yīng)在能夠基本做出符合立案條件判斷的基礎(chǔ)上，先問詢初查對(duì)象，然后做出更為準(zhǔn)確的判斷，下定決心立案。[3]其次，嚴(yán)格控制問詢時(shí)限，即應(yīng)當(dāng)規(guī)定對(duì)初查對(duì)象的留置問詢不得超過12小時(shí)，可能轉(zhuǎn)化為犯罪嫌疑人的初查對(duì)象以24小時(shí)為限。再次，固定問詢地點(diǎn)。從安全角度考慮，對(duì)初查對(duì)象的問詢一般安排在本院的辦案區(qū)內(nèi)，但不排除在初查對(duì)象的單位進(jìn)行。最后，限定采用方式，對(duì)初查對(duì)象的到案，嚴(yán)禁使用械具，盡量與其達(dá)成接受調(diào)查的合意。
（三）修改和完善反貪初查法律文書
一是增加《協(xié)助調(diào)查通知書》這一法律文書。因?yàn)樵诜簇澇醪閷?shí)踐中，針對(duì)相關(guān)人員的問詢，無(wú)論是《詢問通知書》還是《傳喚通知書》都不規(guī)范，因此可以考慮增加《協(xié)助調(diào)查通知書》。二是將反貪偵查人員與初查對(duì)象的談話記錄統(tǒng)一規(guī)范稱為《調(diào)查筆錄》。三是規(guī)范相關(guān)商請(qǐng)和協(xié)助文書。可以借鑒公務(wù)中“函”的格式，統(tǒng)一制作《商請(qǐng)配合調(diào)查函》和《請(qǐng)求協(xié)助調(diào)查函》，在具體實(shí)踐操作中應(yīng)與《介紹信》同時(shí)使用。四是修改《協(xié)助查詢存款通知書》，將其適用對(duì)象從單位擴(kuò)充至單位和個(gè)人。
（四）完善和強(qiáng)化反貪初查法律監(jiān)督
第一，逐步實(shí)現(xiàn)程序監(jiān)督跟進(jìn)。可以考慮在初查問詢過程中，采取問詢過程的同步錄音錄像和查清事實(shí)的同步調(diào)查筆錄。只要進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)辦案區(qū)，就對(duì)問詢過程進(jìn)行錄音錄像，真正做到問詢與訊問過程的透明有效銜接。同時(shí)，應(yīng)規(guī)定調(diào)查筆錄的“規(guī)定性工作”，即第一份調(diào)查筆錄主要用于告知初查對(duì)象的權(quán)利義務(wù)，核實(shí)主體身份；第二份調(diào)查筆錄主要用于調(diào)查記錄個(gè)人、家庭以及單位財(cái)產(chǎn)狀況；第三份調(diào)查筆錄用于讓其陳述有罪之事實(shí)或者作無(wú)罪辯解；第四份調(diào)查筆錄用于向初查對(duì)象提出涉案的具體問題；第五份調(diào)查筆錄用于對(duì)調(diào)查取得實(shí)質(zhì)突破后固定證據(jù)。這五份筆錄根據(jù)時(shí)間進(jìn)度，分配在12小時(shí)問詢時(shí)限的各個(gè)節(jié)點(diǎn)。第二，逐步加大動(dòng)態(tài)監(jiān)督力度。一方面，對(duì)于“對(duì)上級(jí)人民檢察院交辦、指定管轄或者按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)向上級(jí)人民檢察院備案”等特定案件線索，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)反貪部門除了應(yīng)重視對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)反貪部門初查結(jié)果的審查監(jiān)督之外，還應(yīng)當(dāng)派員親自參與反貪初查過程；另一方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)通過“檢察信息化”和“偵查信息化”建設(shè)工程，將初查情況及時(shí)傳送到上級(jí)檢察機(jī)關(guān)反貪部門和本院舉報(bào)中心，實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)對(duì)網(wǎng)”的雙重動(dòng)態(tài)監(jiān)督。一旦發(fā)現(xiàn)反貪初查存在問題，就監(jiān)督反貪部門予以糾正，以進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)反貪初查工作監(jiān)督的同步性和實(shí)效性。第三，逐步增強(qiáng)剛性監(jiān)督力量，明確舉報(bào)中心對(duì)反貪初查享有知悉權(quán)、催辦權(quán)。同時(shí)，還應(yīng)明確反貪初查期限，對(duì)于3個(gè)月內(nèi)無(wú)法初查終結(jié)的，反貪部門應(yīng)將已初查的相關(guān)情況和延期的具體理由以書面形式告知舉報(bào)中心，以便接受舉報(bào)中心的審查監(jiān)督。
客觀來(lái)講，反貪初查工作是偵辦職務(wù)犯罪過程的重要環(huán)節(jié)，檢察機(jī)關(guān)反貪部門應(yīng)當(dāng)著重在現(xiàn)有的法律制度框架之內(nèi)，進(jìn)一步從微觀角度出發(fā)，不斷改變初查工作思路，改進(jìn)初查工作方法，規(guī)范初查工作機(jī)制，增強(qiáng)初查工作能力，以進(jìn)一步適應(yīng)新條件下加強(qiáng)反貪辦案工作的需要。
注釋：
[1]盧樂云：《構(gòu)建職務(wù)犯罪初查法律制度的基本前提》，《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第6期。
