時間：2023-09-14 17:42:02
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇國有事業(yè)單位資產(chǎn)管理辦法，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
【關(guān)鍵詞】事業(yè)單位 國有資產(chǎn) 資產(chǎn)清查
據(jù)統(tǒng)計，目前我國共有事業(yè)單位100多萬個，總資產(chǎn)規(guī)模已超過12萬億元，而且保持著每年10%左右的增長速度。事業(yè)單位國有資產(chǎn)包括固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、在建工程以及對外投資等，如何摸清單位資產(chǎn)的占用和使用狀況、分布和變動情況、質(zhì)量水平和保值增值情況，并與預(yù)算管理、財務(wù)管理相結(jié)合，是體現(xiàn)事業(yè)單位資產(chǎn)管理水平的基礎(chǔ)。
一、事業(yè)單位加強國有資產(chǎn)清查的重要性
隨著公共服務(wù)的不斷完善和社會經(jīng)濟的全面發(fā)展，我國事業(yè)單位資產(chǎn)規(guī)模不斷放大。但是，由于存在“重購置、輕管理”的傳統(tǒng)思想，事業(yè)單位國有資產(chǎn)的清查工作并不到位。事業(yè)單位加強國有資產(chǎn)清查就意味著必須首先加強國有資產(chǎn)清查建賬，把全部國有資產(chǎn)納入賬簿記錄范圍，然后建立會計記錄、核算和報告體系，這有利于完善單位財務(wù)管理制度。加強國有資產(chǎn)清查有利于徹底摸清單位“家底”，做好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集整理工作，夯實資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)，這樣財政部就可以動態(tài)監(jiān)管事業(yè)單位的國有資產(chǎn)，為編審部門預(yù)算提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。做好國有資產(chǎn)的清查有利于M一步明確事業(yè)單位的國有資產(chǎn)存量及具體使用情況，從而采取合理的應(yīng)對策略盤活存量資產(chǎn)，降低事業(yè)單位的運行成本，努力提高國有資產(chǎn)的使用效率和效益，這符合科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建節(jié)約型社會的基本要求，對于建設(shè)節(jié)約型政府意義重大。
二、當(dāng)前事業(yè)單位國有資產(chǎn)清查的薄弱點
按照組織所從事的活動性質(zhì)，事業(yè)單位可分為公益型、生產(chǎn)經(jīng)營型、行政執(zhí)法型的事業(yè)單位。長期以來，我國對國有資產(chǎn)管理非常薄弱，相關(guān)部門對事業(yè)單位的資產(chǎn)狀況了解甚少，“家底不清”、“前清后亂”的現(xiàn)象一直存在：第一，資產(chǎn)管理的意識淡薄。工作人員并沒有形成清晰的認(rèn)識，認(rèn)為資產(chǎn)是國有的，與個人關(guān)系不大，因此對資產(chǎn)使用和管理并不注意，資產(chǎn)的監(jiān)管力度偏弱，資產(chǎn)清查工作流于形式，資產(chǎn)流失情況嚴(yán)重。第二，資產(chǎn)管理制度不完善。資產(chǎn)管理工作需要財務(wù)部門、物資使用部門等密切配合，需要完善內(nèi)部管理制度。而當(dāng)前很多事業(yè)單位沒有建立相應(yīng)的制約監(jiān)督機制，資產(chǎn)管理制度太過粗略，執(zhí)行力不夠，可操作性不強，使得資產(chǎn)清查工作不能被有效地置于管控之下。第三，資產(chǎn)清查程序并不規(guī)范。一些事業(yè)單位沒有建立國有資產(chǎn)的定期盤點制度和程序，日常管理相對松散，清查步驟不嚴(yán)格、不規(guī)范，各部門只是應(yīng)付式、象征性地進行清查盤點，清查結(jié)果不全面、不準(zhǔn)確，達不到國有資產(chǎn)清查的目的。
三、事業(yè)單位國有資產(chǎn)清查的規(guī)范化方案
（一）增強資產(chǎn)清查意識
2016年以來，主席多次強調(diào)，要加大監(jiān)督力度，嚴(yán)肅查處侵吞國有資產(chǎn)、利益輸送等問題。事業(yè)單位必須從根本上重視國有資產(chǎn)清產(chǎn)工作，加強對國有資產(chǎn)的定期清查，確保賬賬、賬實、賬卡相符，從價值角度重塑財務(wù)管理模式。要利用資產(chǎn)清查系統(tǒng)核實單位存量資產(chǎn)情況，全面摸清國有資產(chǎn)的存量、分布、結(jié)構(gòu)狀況，客觀、準(zhǔn)確、真實地反映資產(chǎn)現(xiàn)狀，及時發(fā)現(xiàn)管理漏洞，并針對性研究解決對策。在此基礎(chǔ)上，要建立起固定資產(chǎn)管理的長效機制，界定和明確資產(chǎn)管理責(zé)任人，有效掌控和調(diào)配國有資產(chǎn)，避免重復(fù)采購和資產(chǎn)流失。
（二）健全資產(chǎn)管理制度
資產(chǎn)清查是會計核算方法之一，事業(yè)單位必須按照《事業(yè)單位清產(chǎn)核資辦法》、《事業(yè)單位清產(chǎn)核資工作規(guī)則》等完善資產(chǎn)管理機制，使得清查盤點工作有據(jù)可依。要明確國有資產(chǎn)清查的工作范圍，凡使用時間在1年以上，仍基本保持原有物質(zhì)形態(tài)且能夠可靠地計量成本的固定資產(chǎn)，都屬于資產(chǎn)清查的范圍。單位要建立定期清查盤點制度，資產(chǎn)管理部門聯(lián)合財務(wù)部門以及各使用、管理部門進行資產(chǎn)清查，明確管理責(zé)任，實行責(zé)任到人，做到不虛不重不漏。資產(chǎn)使用和管理部門依照資產(chǎn)臺賬每季度清點一次部門資產(chǎn)，編制《資產(chǎn)清查盤點表》，并報送資產(chǎn)管理部門，及時與資產(chǎn)管理部門對賬；事業(yè)單位資產(chǎn)管理部門每年清查兩次，編制《固定資產(chǎn)匯總表》，并與財務(wù)部資產(chǎn)管理人員進行核對，年終進行總清查、總對賬，確保賬表、賬賬、賬卡、賬實相符。
（三）優(yōu)化資產(chǎn)清查程序
事業(yè)單位要結(jié)合自身實際，以單位主要領(lǐng)導(dǎo)為組長成立資產(chǎn)清查領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)資產(chǎn)清查辦公室，并制定詳細的工作方案，負責(zé)資產(chǎn)清查工作的組織實施。具體清查工作分為四個階段：第一，摸底清理統(tǒng)計階段。各使用和管理科室、部門確定資產(chǎn)管理員，認(rèn)真進行資產(chǎn)清理、統(tǒng)計，按照名稱、類別、型號、數(shù)量、原值、投入使用日期、變動情況等如實錄入《資產(chǎn)清查盤點表》，同時明確注明資產(chǎn)使用人、責(zé)任人。第二，實地盤查階段。首先資產(chǎn)清查辦公室工作人員比較分析財務(wù)科的資產(chǎn)清單明細、各部門自查的《資產(chǎn)清查盤點表》，進行技術(shù)推算盤點，然后清查辦公室組建幾個小組，分赴各部門對資產(chǎn)進行實地盤查，根據(jù)核實情況進行修正，并打印出來由各負責(zé)人簽名或蓋章。第三，入賬匯總整理核對階段。各清查小組對資產(chǎn)清查結(jié)果分門別類進行匯總，統(tǒng)一編號，錄入電腦里的《固定資產(chǎn)匯總表》，財務(wù)部門據(jù)此利用資產(chǎn)清查系統(tǒng)進行統(tǒng)一管理。工作人員制定資產(chǎn)卡，發(fā)放到各科室、部門，統(tǒng)一貼資產(chǎn)標(biāo)簽。第四，總結(jié)階段。資產(chǎn)清查辦公室對資產(chǎn)清查資料進行分類整理，形成資產(chǎn)清查檔案，對待報廢資產(chǎn)按照規(guī)定程序進行鑒定、處置。針對清查過程中發(fā)現(xiàn)的資產(chǎn)管理問題，清查辦公室要分析原因，制定相應(yīng)的整改措施，并責(zé)令各部門限期整改。在此基礎(chǔ)上，清查辦公室要編寫資產(chǎn)清查報告，指出問題，提出建議。針對資產(chǎn)管理中存在的薄弱環(huán)節(jié)，事業(yè)單位要認(rèn)真總結(jié)分析，建立和完善各類資產(chǎn)管理制度。
四、結(jié)語
黨的十明確提出要“建立現(xiàn)代財政制度”，對事業(yè)單位的財務(wù)管理提出了新的要求。各個事業(yè)單位必須增強資產(chǎn)清查意識，完善資產(chǎn)管理機制，規(guī)范資產(chǎn)清查程序，明確資產(chǎn)管理責(zé)任，對資產(chǎn)狀況進行全面清查，防止出現(xiàn)資產(chǎn)流失的現(xiàn)象，確保資產(chǎn)保值增值，以不斷提升單位的資產(chǎn)管理水平，進而全面推進事業(yè)單位分類改革，更好地服務(wù)于我國的公共事業(yè)。
參考文獻
[1]張曉華.事業(yè)單位國有資產(chǎn)的清查[J].環(huán)球市場信息導(dǎo)報，2016（17）：31.
一、深圳、南寧兩種模式分析
（一）深圳的政府分級授權(quán)管理模式
1．建立切合實際的管理模式。
深圳市政府對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)實行分級授權(quán)管理。按照宏觀管理與具體管理相結(jié)合、資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)相分離的原則，對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)實行授權(quán)管理與委托管理。明確市財政局為市屬行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)主管部門，授權(quán)市機關(guān)事務(wù)管理局統(tǒng)一管理市屬行政事業(yè)單位非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，委托市衛(wèi)生局等單位分別對本系統(tǒng)占有、使用的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)進行專項管理；對于占有、使用非經(jīng)營性國有資產(chǎn)較多的自收自支、企業(yè)化管理的事業(yè)單位，由市財政局直接授權(quán)其經(jīng)營管理。各單位對占有、使用的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)承擔(dān)日常管理和保障資產(chǎn)安全完整的責(zé)任。在管理體制上，實行產(chǎn)權(quán)政府所有，管理部門分級監(jiān)管，單位使用、企業(yè)化管理的事業(yè)單位自主經(jīng)營的管理體制。在市財政局和市機關(guān)事務(wù)管理局分別設(shè)立管理機構(gòu)，加強對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的宏觀管理和微觀管理。各單位占有、使用的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，統(tǒng)一由市機關(guān)事務(wù)管理局和各委托管理部門代表市政府辦理產(chǎn)權(quán)登記（國家法律、政策另有規(guī)定的除外），非經(jīng)營性國有資產(chǎn)處置按權(quán)限分別由市機關(guān)事務(wù)管理局和各專項資產(chǎn)管理部門報市財政局審核后，報市政府審定。
2．緊緊抓住產(chǎn)權(quán)管理這個核心。
產(chǎn)權(quán)管理是資產(chǎn)管理的核心。通過分析研究，深圳市機關(guān)事務(wù)管理局首先歸納總結(jié)出十大類問題，征求產(chǎn)權(quán)管理部門意見，為做好產(chǎn)權(quán)登記管理打好基礎(chǔ)。然后對各種問題進行分類梳理，研究制定具體對策和解決辦法，確定管理原則和工作程序，明確任務(wù)，落實責(zé)任。最后區(qū)分不同情況，分類處理各類實際問題，確保國有資產(chǎn)安全、完整。①市直機關(guān)單位的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)收益統(tǒng)一收繳至市財政局，納入專戶管理，實行“收支兩條線”。②按人均19平方米標(biāo)準(zhǔn)重新核定各單位辦公用房面積，富余辦公用房由市機關(guān)事務(wù)管理局收回統(tǒng)一管理，調(diào)余補缺。③對涉及法律糾紛的房產(chǎn)進行跟蹤調(diào)查，掌握債權(quán)債務(wù)情況，指定專人與市法制局一起調(diào)查取證，參與案件訴訟過程，代表市政府行使資產(chǎn)所有者權(quán)利，最大限度地爭取利益、減少損失。④對各單位所辦社團組織和未脫鉤企業(yè)無償占用的房產(chǎn)一律予以清退或按規(guī)定收取租金。⑤對未結(jié)算的房地產(chǎn)項目，責(zé)成原建設(shè)單位限期結(jié)算；因增加建筑面積或更改設(shè)計方案而欠付工程款、地價款的項目，由資產(chǎn)管理部門分類核實后上報市政府。⑥與市消防局進行積極協(xié)調(diào)，對一些建設(shè)時間較早、消防安全設(shè)施不符合現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的建筑物，按照既不違反規(guī)定又有利于加強管理的原則，共同研究解決辦法。⑦對一些確因客觀原因不能出具消防驗收證明或涉及法律糾紛暫無法辦理房地產(chǎn)證的物業(yè)，由市國土規(guī)劃部門先予凍結(jié)，待問題解決后再予辦理。
3．把國有資產(chǎn)管理納入法制軌道。
深化行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制改革，必須從建章立制入手。深圳市機關(guān)事務(wù)管理局會同法制局、財政局，先后制定了黨政機關(guān)事業(yè)單位辦公用房配置標(biāo)準(zhǔn)和辦公用房裝修標(biāo)準(zhǔn)，起草了《市屬行政事業(yè)單位非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理暫行辦法》，進一步規(guī)范了管理行為。
建立健全國有資產(chǎn)管理制度體系，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。作為承擔(dān)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理職能的機關(guān)事務(wù)部門，在制度建設(shè)方面應(yīng)著重抓好以下幾項工作：一是研究制定國有資產(chǎn)管理的綜合性法規(guī)和規(guī)章，確保管理工作規(guī)范化、制度化。二是建立科學(xué)、規(guī)范的資產(chǎn)形成機制，建立非經(jīng)營性國有資產(chǎn)形成審核制度，對超過一定金額的大額資產(chǎn)的投資、購置進行決策前審核，防止非經(jīng)營性國有資產(chǎn)形成的隨意性。三是建立非經(jīng)營性國有資產(chǎn)使用、管理責(zé)任人制度，明確管理職責(zé)和管理權(quán)限。四是制定“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)和培訓(xùn)中心收益管理辦法，按有償使用原則征收資產(chǎn)占用費，真正做到依法行政、依法管理。
4．加強國有資產(chǎn)管理工作中的組織協(xié)調(diào)工作。
對行政事業(yè)單位非經(jīng)營性國有資產(chǎn)進行規(guī)范管理的過程，是一個從無序到有序、從分散到統(tǒng)一的過程，其涉及面廣、政策性強、難度大，需要各單位、各部門的大力支持和積極配合，需要從工作計劃的落實、管理制度的制定、改革方案的實施等方面做好組織領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)工作。加強組織領(lǐng)導(dǎo)，采取有力措施，保障各項工作落到實處；深入開展調(diào)查研究，掌握實際情況，為各項工作的順利開展奠定扎實基礎(chǔ)；既堅持原則，又充分考慮歷史原因和特殊情況，實事求是地處理各類實際問題。
（二）南寧的政府授權(quán)資產(chǎn)經(jīng)營公司管理的模式
1．政府授權(quán)威寧公司統(tǒng)管所有事業(yè)性國有資產(chǎn)。
南寧市成立了全國第一家專門營運行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的公司——威寧資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司（簡稱“威寧公司”），統(tǒng)一管理、統(tǒng)一營運市級行政事業(yè)單位的所有國有資產(chǎn)。威寧公司是由南寧市國資委授權(quán)的投資主體、經(jīng)營主體和責(zé)任主體，代表市政府對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)行使出資人的權(quán)利并承擔(dān)有限責(zé)任。
2．摸清家底，接收資產(chǎn)。
威寧公司接收的資產(chǎn)包括：本級黨和國家機關(guān)、法人團體、事業(yè)單位占有、使用的房屋、土地、鋪面等國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、股權(quán)。接管的主體包括：各部門、各單位占有、使用國有資產(chǎn)開辦的賓館、培訓(xùn)中心、印刷廠以及舉辦的勞動服務(wù)公司、咨詢服務(wù)中心、工貿(mào)公司、經(jīng)營網(wǎng)點、內(nèi)部商店、合資或合作企業(yè)等各種經(jīng)濟實體。在辦理產(chǎn)權(quán)過戶手續(xù)過程中，由市國土資源部門和房產(chǎn)管理部門統(tǒng)一向威寧公司結(jié)算辦證工本費，其余費用全免。通過各經(jīng)濟實體的人員、房地產(chǎn)以及各種無形資產(chǎn)整合、產(chǎn)權(quán)置換和出讓，把資源集中到幾個專業(yè)性強的優(yōu)勢企業(yè)，將其做大做強，然后進行公司化改造，最終使國有資產(chǎn)退出競爭性領(lǐng)域。
3．建立行政事業(yè)單位有償使用國有資產(chǎn)的機制。
行政事業(yè)單位與威寧公司建立租賃關(guān)系，威寧公司根據(jù)國資委規(guī)定的優(yōu)惠租金標(biāo)準(zhǔn)向各租用單位收取租金，由此實現(xiàn)國有資產(chǎn)建設(shè)、投資、使用、補償?shù)牧夹匝h(huán)和滾動發(fā)展。租金既可由財政部門安排列入各單位預(yù)算，統(tǒng)一支付給威寧公司，也可經(jīng)財政部門同意后由威寧公司從應(yīng)上繳財政部門的國有資產(chǎn)收益或利潤中扣除。在財政辦公經(jīng)費固定的條件下，這既可以約束各單位多占用資源的內(nèi)在沖動，又可以騰出更多的資源調(diào)劑使用，從根本上解決各單位之間辦公條件“苦樂不均”的問題。威寧公司則通過租金收入，實現(xiàn)辦公用房投資、建造、再投資的國有資產(chǎn)保值增值的良性循環(huán)。
4．著力盤活國有資產(chǎn)。
通過資產(chǎn)營運實現(xiàn)最大限度的增值。威寧公司對接管的鋪面進行整合和專業(yè)化管理，公開掛牌競價出租，實現(xiàn)其價值最大化。同時，通過房屋置換，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，開發(fā)市中心地產(chǎn)商業(yè)潛能，使國有資產(chǎn)實現(xiàn)增值。
5．塑造新型國有資產(chǎn)專營公司。
威寧公司作為獨立法人企業(yè)，既承擔(dān)國有資產(chǎn)的安全、完整和保值增值的職責(zé)，又通過市場化資產(chǎn)營運和規(guī)范的國有資產(chǎn)財務(wù)核算，建立國有資產(chǎn)價值補償機制，向國家上繳稅收，統(tǒng)一向財政部門上繳國有資產(chǎn)收益、“非轉(zhuǎn)經(jīng)”國有資產(chǎn)占用費、土地出租收益和利潤、折舊基金等，減少國有資產(chǎn)收入的分配層次和分配成本，加強宏觀調(diào)控能力。威寧公司在國資委的領(lǐng)導(dǎo)下實行董事會、監(jiān)事會、黨委、紀(jì)委和經(jīng)營班子相互制衡的現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。公司的領(lǐng)導(dǎo)班子成員均由市委組織部任命和管理，且都不再保留公務(wù)員身份，而作為企業(yè)干部對待。
6．高度重視，強力推動。
威寧公司是一個權(quán)責(zé)統(tǒng)一的管理機構(gòu)。它不僅僅是一個“賬房先生”，而且是一個“東家”，對不按時間安排辦理占有、使用國有資產(chǎn)變更手續(xù)的，立即停止或暫緩撥發(fā)該單位預(yù)算經(jīng)費，直到該單位完成國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變更手續(xù)為止，以確保這項改革的順利推進。
二、深圳、南寧模式比較及啟示
深圳和南寧行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制改革的成功，為我們提供了寶貴的經(jīng)驗。
深圳的做法主要是根據(jù)公共財政理論與框架，對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制進行重新梳理，明確行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸政府，按照宏觀管理與微觀管理相結(jié)合、資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)相分離的原則，實行分級授權(quán)管理，并將國有資產(chǎn)管理納入法制軌道，通過建章立制，明確各職能部門承擔(dān)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的職責(zé)。同時，十分重視國有資產(chǎn)管理過程中的組織協(xié)調(diào)，保障各項工作落到實處。深圳模式的特點是以產(chǎn)權(quán)管理為核心，按公共財政理論與框架的要求，建立行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制。
南寧成立的威寧公司是我國第一家專門營運行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的公司，由該公司統(tǒng)一管理、統(tǒng)一營運市級行政事業(yè)單位的所有國有資產(chǎn)。這是仿照經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的做法，將行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)按市場化運作方式管理。威寧公司是由南寧市國資委授權(quán)的投資主體、經(jīng)營主體和責(zé)任主體，代表市政府對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)行使出資人的權(quán)利，并以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任。南寧模式的先進之處在于其市場化程度高，其做法對營利性事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理具有借鑒意義。但筆者認(rèn)為，公共財政體制下非經(jīng)營性國有資產(chǎn)能否完全按照市場化來管理還有待商榷，并且，在當(dāng)前政府職能還未完全理順的條件下，威寧公司是受市政府委托成立的，顯然要受到行政干預(yù)，公司難以真正實現(xiàn)市場化運行，最終行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制的改革成效會受到影響。
關(guān)鍵詞：國有資產(chǎn)管理 國有資產(chǎn)保值增值 資產(chǎn)收益
中圖分類號：F273.4 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3791（2012）08（c）-0164-01
我市隨著國民經(jīng)濟和社會發(fā)展，以及部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購、“收支兩條線”等財政改革的不斷-深入，以及我市已早列入資源枯竭型城市、處于城市轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，資源原有的制度規(guī)定已不適應(yīng)實際管理工作的需求，迫切需要出臺新的管理辦法以規(guī)范和加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作。因此，建立一個城市國有資產(chǎn)運營管理機構(gòu)，負責(zé)城市資產(chǎn)運營的研究、情報的收集、運營的規(guī)劃，增強城市資產(chǎn)運營的前瞻性、預(yù)見性，提高城市資產(chǎn)運營的整體水平的資產(chǎn)統(tǒng)一運營管理機構(gòu)是切合我市實際的。
1 加強對市直行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)實行統(tǒng)一管理的重要性和緊迫性的認(rèn)識
隨著經(jīng)濟的發(fā)展、新城區(qū)的不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)居民改善居住條件的需要，市中區(qū)打造生態(tài)城對資產(chǎn)的需求無論從質(zhì)上到數(shù)量都呈逐步增加的趨勢，而資產(chǎn)相對閑置與城市建設(shè)資金缺口不斷加大的矛盾越來越突出。同時，隨著市直行政事業(yè)單位不斷向新城聚集的現(xiàn)實，造成我市老城區(qū)的大量的建設(shè)用地閑置，造成有效供給不足，進一步加大了供給和需求之間的矛盾。且隨著今后國企改革的不斷深入、經(jīng)營性國有資產(chǎn)的逐步退出，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)占全部國有資產(chǎn)的比重還會進一步提高。這是一塊巨大的經(jīng)濟發(fā)展資源，而且絕大部分資產(chǎn)質(zhì)量優(yōu)良；但沒有轉(zhuǎn)化為資本，難以實現(xiàn)保值增值；一些單位在處置土地和房屋時，既不進行評估，也未實行公開拍賣、隨意出售；一些單位未經(jīng)過有關(guān)部門批準(zhǔn)，在國有土地上搞房地產(chǎn)開發(fā)，將開發(fā)的商品房私自出售，是否出售及出售價格全憑領(lǐng)導(dǎo)一句話，缺乏必要的公開、透明，助長了社會不良風(fēng)氣，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。還有些單位對閑置的房地產(chǎn)出租，租金礙于人情或者其他個體小利益、閑置房地產(chǎn)資產(chǎn)也往往得不到最大效益，沒有轉(zhuǎn)化成為資本，就難以實現(xiàn)保值增值，這就不利于提高資產(chǎn)的使用效益，制約了經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。
從經(jīng)濟學(xué)上有一個花錢理論：用別人的錢替自己辦事，不講節(jié)約，只講效果；用自己的錢替自己辦事，既講節(jié)約，又講效果；用自己的錢替別人辦事，只講節(jié)約，不講效果。從這個理論中不難看出，國有資產(chǎn)始終處于“別人”的角色。加強國有資產(chǎn)管理，對現(xiàn)有存量資產(chǎn)進行整合，實行集中統(tǒng)一經(jīng)營管理，把 “死錢”變成“活錢”，用到我市城市的建設(shè)與發(fā)展上，必將對促進我市的建設(shè)和發(fā)展發(fā)揮重要作用。按市場化開發(fā)利用，一方面可解決我市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)家底不清、產(chǎn)權(quán)混亂、管理不嚴(yán)、占用不均、閑置浪費、潛在流失等一系列問題；另一方面可達到活化資產(chǎn)，實現(xiàn)國有資產(chǎn)資本化、存量資產(chǎn)貨幣化、非經(jīng)營性資產(chǎn)經(jīng)營化、經(jīng)營性資產(chǎn)企業(yè)化，確保國有資產(chǎn)的最大化與保值增值改革目的。這次我市實行的行政事業(yè)單位國有事業(yè)單位統(tǒng)一管理體制的改革，總體目標(biāo)是按照“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保障嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的要求，堅持“所有權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)分離”原則，建立起“政府所有、財政監(jiān)管、單位使用、中心運營”的新體制、按照“融得來、管得住、用得好、還得上”的原則，建立起“一個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”，財政統(tǒng)借、統(tǒng)管、統(tǒng)還一體化管理的投融資體系，堵塞資產(chǎn)流失的漏洞，有利于盤活國有資產(chǎn)，提高國有資產(chǎn)的使用及運營效益、促進國有資產(chǎn)保增增值，增強政府投融資能力，促進全市經(jīng)濟社會事業(yè)又好又快地發(fā)展。
2 國有資產(chǎn)行政劃轉(zhuǎn)實行統(tǒng)一管理體制改革工作實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值、資產(chǎn)收益最大化的表現(xiàn)
（1）市直行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)移交市國有資產(chǎn)運營管理中心統(tǒng)一管理、統(tǒng)一運營，財政部門在各單位摸清“家底”的基礎(chǔ)上，建立國有資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)庫，對全市行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)實行動態(tài)管理，降低了資產(chǎn)監(jiān)管成本，實現(xiàn)了對全市國有資產(chǎn)的實時監(jiān)控。同時，以此為載體搭建融資平臺，拓寬融資渠道，突破了城市建設(shè)資金瓶頸，使房產(chǎn)、土地資產(chǎn)融通變現(xiàn)，由“死”變“活”，順利進入資本運營渠道，合法地參與各種市場經(jīng)濟活動，提高國有資產(chǎn)的運營效益，增強國有資產(chǎn)發(fā)展的活力，實現(xiàn)了國有資產(chǎn)的價值和土地利用率、產(chǎn)出率的提高，為全市的重點項目建設(shè)和城市建設(shè)提供了強有力的資金支持。
（2）行政事業(yè)單位劃撥國有土地納入統(tǒng)一管理后，國有資產(chǎn)管理部門對各單位使用的土地、房屋等資產(chǎn)進行統(tǒng)一調(diào)配，可解決土地閑置及一些單位在外租房辦公的現(xiàn)象，充分利用了閑置資源。對劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)根據(jù)不同情況確定運營方案，重新調(diào)整房屋的租賃主體，并及時收繳國有資產(chǎn)收益，使得擁有行政事業(yè)單位國有土地、房產(chǎn)的資產(chǎn)所有權(quán)，使用單位通過與運營管理中心建立租賃關(guān)系而擁有資產(chǎn)的使用權(quán)。徹底地從根本上鏟除了“小金庫”滋生的土壤，使政府職能部門不再從事經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域的經(jīng)濟活動，實現(xiàn)了政企分開以及政府職能轉(zhuǎn)變和歸位。單位土地和房屋在移交前已經(jīng)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)的，應(yīng)將簽訂的合同、協(xié)議原件移交給市國有資產(chǎn)運營管理中心，由該中心區(qū)分不同情況，分別辦理更名續(xù)簽或終止手續(xù)；將辦公用房地產(chǎn)以市場需求核定租金標(biāo)準(zhǔn)，有償出租給行政事業(yè)單位使用，并將多余和閑置的房地產(chǎn)進行調(diào)劑使用，也可以公開向社會出租。
（3）作為政府土地儲備資源，有條件的對于需要處置的劃撥土地使用權(quán)，由國有資產(chǎn)管理管理部門統(tǒng)一到國土管理部門辦理。對于劃轉(zhuǎn)后的土地，中心可讓規(guī)劃管理部門重新規(guī)劃用途、使用條件和供地方式，納入城市建設(shè)用地計劃，對于基本建設(shè)和開發(fā)建設(shè)的數(shù)量，在結(jié)構(gòu)上應(yīng)優(yōu)化配置，保證城市規(guī)劃得到更好貫徹，提升城市品位，促進舊城改造城市化有序地穩(wěn)步發(fā)展，謀求最高最佳使用效果，增加了政府收益，有效規(guī)避各種風(fēng)險，實現(xiàn)了國有資產(chǎn)保值增值，而且彌補了現(xiàn)行體制的缺陷，從源頭上防止了國有資產(chǎn)流失，促進了廉政建設(shè)，規(guī)范了國有資產(chǎn)的管理行為。
關(guān)鍵詞：科研機構(gòu)；理財環(huán)境；資金運作；財務(wù)制度；改革
隨著科技體制改革的不斷深化，科研單位轉(zhuǎn)企已是勢在必行。鐵道部所屬科研院所順應(yīng)改革的發(fā)展，逐步轉(zhuǎn)制為科技型企業(yè)。轉(zhuǎn)制后的鐵路科研單位，一改往日享受鐵道部撥款的事業(yè)法人身份，注冊成為自收自支的企業(yè)法人。轉(zhuǎn)制后的鐵路科研機構(gòu)，理財環(huán)境、資金運作、財務(wù)制度等都發(fā)生了根本變化，為此必須建立一套與之相適應(yīng)的財務(wù)管理制度。
1、奠定轉(zhuǎn)制企業(yè)財務(wù)管理基礎(chǔ)
1.1 作好財務(wù)清算工作
財務(wù)清算是鐵路科研機構(gòu)在調(diào)整轉(zhuǎn)制中保護國有資產(chǎn)安全、完整，防止國有資產(chǎn)流失的重要措施。為此應(yīng)在單位領(lǐng)導(dǎo)、上級財務(wù)主管和財政、國有資產(chǎn)管理部門的指導(dǎo)下成立財務(wù)清算組織，制定財務(wù)清算方案，對單位的全部財產(chǎn)、債權(quán)進行全面清查，核對各項財產(chǎn)、債權(quán)、債務(wù)賬目，核實各項固定資產(chǎn)和存貨的實存量，編制資產(chǎn)負債表，財產(chǎn)目錄和債權(quán)、債務(wù)清單，并對清算結(jié)果提出處理意見，報經(jīng)財政、國有資產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)后，再按有關(guān)規(guī)定辦理。
1.2 明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，核定資產(chǎn)總額
1.2.1 流動資產(chǎn)總額的核定
（1）計提壞賬，真實反映企業(yè)流動資產(chǎn)總額。轉(zhuǎn)企前，鐵路科研單位對應(yīng)收賬款不計提壞賬準(zhǔn)備，對無法收回的應(yīng)收賬款逐年掛帳，虛夸了流動資產(chǎn)總額。轉(zhuǎn)企核定時，分析產(chǎn)生壞賬原因，對確實無法收回的應(yīng)收款按其特性、金額、年限、債務(wù)人的信譽和當(dāng)期的經(jīng)營狀況，直接全部轉(zhuǎn)銷或分期轉(zhuǎn)銷，核減流動資產(chǎn)總額。轉(zhuǎn)企后，按現(xiàn)代企業(yè)會計制度規(guī)定按期計提壞賬準(zhǔn)備，正確估算現(xiàn)有應(yīng)收賬款的可變現(xiàn)凈值，避免企業(yè)虛盈實虧。
（2）存貨損失的會計處理。存貨是指企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中，為銷售或耗用而儲備的各種資產(chǎn)。鐵路科研機構(gòu)轉(zhuǎn)制時，應(yīng)該對存貨賬面價值與實際庫存進行核對，并作出會計處理。盤盈或盤虧的存貨按計劃成本或估計成本轉(zhuǎn)入“待處理流動資產(chǎn)損益”，待有關(guān)部門批準(zhǔn)后，盤盈沖減當(dāng)期費用，盤虧沖減存貨價值，計入當(dāng)期費用。存貨的入賬價值通常采用歷史成本，即購入時的實際成本。為了客觀反映企業(yè)存貨的實際價值，轉(zhuǎn)企后企業(yè)應(yīng)按期計提存貨跌價準(zhǔn)備，確定存貨的可變現(xiàn)凈值。
1.2.2 固定資產(chǎn)的評估與確認(rèn)
固定資產(chǎn)的評估與確認(rèn)是個復(fù)雜而繁瑣的過程。低估固定資產(chǎn)會造成國有資產(chǎn)的減值流失，對企業(yè)未來的投資、融資造成不利影響；高估固定資產(chǎn)會使企業(yè)計提的折舊額增加，降低企業(yè)經(jīng)營業(yè)績；同時，虛假的固定資產(chǎn)定價對實行股份制也有一定的負面影響。所以，準(zhǔn)確核定固定資產(chǎn)總額，對轉(zhuǎn)企后鐵路科研機構(gòu)的資本運作具有重要意義。
（1）固定資產(chǎn)折舊額的確定。轉(zhuǎn)制前，鐵路科研單位不對固定資產(chǎn)計提折舊，購入時一次攤?cè)氤杀?，賬面上只反映固定資產(chǎn)購置時的歷史成本，不反映其凈值與市價。因此，轉(zhuǎn)制時不能簡單地把賬面價值直接核定為固定資產(chǎn)的價值，應(yīng)結(jié)合其經(jīng)濟用途、使用年限和當(dāng)前市價進行重新評估登記，按評估后的凈值入賬，并按剩余年限對固定資產(chǎn)計提折舊。
（2）盤查固定資產(chǎn)。固定資產(chǎn)由于損壞、技術(shù)陳舊或其他經(jīng)濟原因，發(fā)生資產(chǎn)價值的減值是必然的，因此要對固定資產(chǎn)進行盤查。盤盈的按重置價值增加固定資產(chǎn)，計入營業(yè)外收入；盤虧的按固定資產(chǎn)原值予以核減，計入營業(yè)外支出；報廢的按賬面原值予以核銷，計入營業(yè)外支出，做到入賬準(zhǔn)確合理。
1.2.3 明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，增強企業(yè)活力
國有科研機構(gòu)擁有的財產(chǎn)都是國有財產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)界定不存在糾紛；而鐵路科研機構(gòu)投資創(chuàng)辦的經(jīng)濟實體，投資來源多樣化，應(yīng)對其財產(chǎn)所有權(quán)重新界定，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系。如果轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞葜破髽I(yè)，改制的國有資產(chǎn)全部或部分通過出賣和租賃等方式，由職工集體或個人買斷，成立股份制企業(yè)、股份合作制企業(yè)或以股份制形式成立為科技企業(yè)的一個分支機構(gòu)或子公司；也可轉(zhuǎn)成以國家控股為基礎(chǔ)的、整建制的企業(yè)；或吸收其他出資者入股，改造成為有限責(zé)任公司或股份有限公司。這樣，既保證了國家利益，又增強了企業(yè)活力。
1.3 調(diào)整、核實資本金
資本金是事業(yè)單位轉(zhuǎn)制后向工商管理部門申請企業(yè)注冊，在未來經(jīng)營資信中代表資本實力，向公眾顯示可能達到的規(guī)模和實力的經(jīng)濟保障?？茖W(xué)事業(yè)單位的凈資產(chǎn)包括：事業(yè)基金、固定基金、專用基金、事業(yè)結(jié)余、經(jīng)營結(jié)余。其中事業(yè)基金全部轉(zhuǎn)為資本金，其他4項都需要通過財務(wù)清算進行調(diào)整，確定轉(zhuǎn)入實收資本的金額。對于鐵道部投入或多年形成的固定資產(chǎn)（包括土地使用權(quán)）、每年創(chuàng)收由收益形成的事業(yè)基金、修購基金全部計入“實收資本”，核定為國家資本金。專用基金中職工福利基金主要用于職工福利設(shè)施的建設(shè)及職工的獎勵等，應(yīng)作為應(yīng)付款，視同負債。改制后的鐵路科技型企業(yè)評估后的全部凈資產(chǎn)（包括土地使用權(quán)）核定為國有資本金。在經(jīng)營期內(nèi)，資本金不得隨意改變其金額，投資除依法轉(zhuǎn)讓外，不得以任何方式抽走。
1.4 建立、健全內(nèi)部財務(wù)管理
鐵路科研機構(gòu)轉(zhuǎn)制為科技型企業(yè)后，原有事業(yè)單位的規(guī)章制度將不再適用，財務(wù)管理方面的資金、財產(chǎn)、成本費用、收入、納稅、收益分配管理等要研究制定相應(yīng)的制度和辦法，以適應(yīng)轉(zhuǎn)制需要，規(guī)范財務(wù)行為。
2、轉(zhuǎn)制后財務(wù)管理的任務(wù)
2.1 固定資產(chǎn)計提折舊
轉(zhuǎn)制后的鐵路科研單位應(yīng)按照國家規(guī)定，對固定資產(chǎn)應(yīng)按其性質(zhì)和使用方式重新分類，合理確定使用壽命和預(yù)計凈殘值，并根據(jù)科技發(fā)展、環(huán)境及其他因素，選擇合理的折舊方法及適當(dāng)?shù)恼叟f率，經(jīng)管理部門批準(zhǔn)，按月計提折舊，同時，報有關(guān)各方備案。固定資產(chǎn)預(yù)計使用壽命、預(yù)計凈殘值、折舊方法等，一經(jīng)確定不得隨意改變，如需改變，需報有關(guān)各方批準(zhǔn)。
2.2 嚴(yán)格收入確認(rèn)和成本費用管理
鐵路轉(zhuǎn)制科研機構(gòu)應(yīng)遵守國家統(tǒng)一的會計制度中有關(guān)收入確認(rèn)的規(guī)定，不準(zhǔn)虛列或隱瞞收入，也不準(zhǔn)推遲或提前確認(rèn)收入。成本是企業(yè)命脈，鐵路科研單位轉(zhuǎn)制后需加強內(nèi)部成本管理，正確劃分成本項目，嚴(yán)格成本費用開支范圍，制定成本核算程序，按權(quán)責(zé)發(fā)生制原則做到收支配比，真實反映企業(yè)財務(wù)狀況。為此，應(yīng)當(dāng)按照國家統(tǒng)一的會計制度的規(guī)定確認(rèn)成本費用，不能隨意改變成本費用的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)或計量方法。
2.3 加強對外投資的管理
為保證對外投資的經(jīng)濟效益，規(guī)避風(fēng)險，鐵路科研轉(zhuǎn)制單位應(yīng)根據(jù)自身特點，制定本單位對外投資管理辦法，按規(guī)定程序進行決策、審批、立項，并定期考察投資回收期、投資收益率、上繳利潤及管理費等指標(biāo)。為防止國有資產(chǎn)流失，投資按是否控制、共同控制和施加重大影響，采用權(quán)益法或成本法核算，按期進行賬務(wù)處理。對于獨資和控股的子公司，應(yīng)由投資單位委派財務(wù)人員，參股的子公司也應(yīng)及時了解子公司狀況，保護國有資產(chǎn)的完整。
2.4 無形資產(chǎn)的管理
根據(jù)權(quán)責(zé)發(fā)生制原則，無形資產(chǎn)應(yīng)在一定的年限內(nèi)攤銷，攤銷年限一般按照“法定有效年限與合同或申請書規(guī)定的使用年限孰短”的原則，采用平均攤銷法。由于無形資產(chǎn)在促成轉(zhuǎn)制鐵路科研院所獲得經(jīng)濟利益方面發(fā)揮著較大作用，因此，轉(zhuǎn)制企業(yè)應(yīng)制定相應(yīng)的管理辦法，加強對無形資產(chǎn)的控制與管理。
2.5 規(guī)范利潤分配方法
主要規(guī)范鐵路轉(zhuǎn)制科研機構(gòu)內(nèi)部各層次經(jīng)營收入補償生產(chǎn)成本和期間費用以后的部分，如何在國家、企業(yè)、內(nèi)部及投資者間進行分配，包括分配的方法、順序和比例，內(nèi)部分配部分的使用范圍、標(biāo)準(zhǔn)、審批程序、權(quán)限與責(zé)任等。
2.6 建立新的財務(wù)報告與評價體系
重新規(guī)定鐵路轉(zhuǎn)制科研機構(gòu)應(yīng)編制的財務(wù)預(yù)算、報告種類、格式、內(nèi)容、報送程序、報送時間以及考核的財務(wù)指標(biāo)計算口徑和評價方法等。實行以資產(chǎn)負債表、損益表、現(xiàn)金流量表及有關(guān)附表為特征的財務(wù)報告體系，并編制科技企業(yè)財務(wù)狀況說明書。建立能夠反映鐵路轉(zhuǎn)制科研機構(gòu)的償債能力、營運能力、獲利能力等全面情況的財務(wù)指標(biāo)評價體系。
3、鐵路轉(zhuǎn)制企業(yè)財務(wù)管理目標(biāo)
3.1 科學(xué)合理籌集使用資金
轉(zhuǎn)制前的鐵路科研單位主要依靠鐵道部撥款取得消費資金，流動資金少。轉(zhuǎn)制后應(yīng)加強貨幣資金管理，合理調(diào)度使用資金，按期編制資金收支計劃，減少計劃外支出，杜絕越權(quán)批款；固定資產(chǎn)投資及對外投資要反復(fù)論證，講求資金回報，降低投資損失；加強對儲備資金的管理，加快資金周轉(zhuǎn)，提高資金利用率；同時加大清欠力度，積極催收應(yīng)收賬款，減少壞賬風(fēng)險；適度舉債，增強企業(yè)活力，以較少的籌資成本，籌集足夠的資金，保證科研生產(chǎn)的順利進行。
3.2 推行責(zé)任成本管理
生存、發(fā)展、獲利是企業(yè)管理的目標(biāo)，獲取財富最大化是企業(yè)財務(wù)管理的目標(biāo)。因此，利潤是考核企業(yè)業(yè)績的重要指標(biāo)。增加盈利除擴大收入外，首先應(yīng)全面推行責(zé)任成本管理，建立嚴(yán)格的成本開支范圍及費用審批制度，將成本開支總額層層分解到最小工作單位和個人，實行全方位成本管理，利潤考核與個人收入掛鉤。
3.3 加強內(nèi)部審計監(jiān)督
采取各種行之有效的措施和手段，加強財務(wù)審計監(jiān)督，目的是確保各項規(guī)章制度的貫徹落實。對檢查出的問題嚴(yán)格按制度處理，給國家和單位造成重大經(jīng)濟損失的調(diào)整工作崗位，并給予行政黨紀(jì)處分，構(gòu)成犯罪的要依法追究刑事責(zé)任，以防止國有資產(chǎn)流失，確保國有資產(chǎn)保值增值。
4、加強培訓(xùn)提高財務(wù)人員素質(zhì)
【關(guān)鍵詞】國庫管理 事業(yè)單位 會計核算
一、國庫管理改制的必要性及基本情況
(一)國庫管理改制的必要性分析
自20世紀(jì)七八十年代以來,我國財稅體制方面以調(diào)整收入分配關(guān)系為重點,進行了一系列改革探索,但在預(yù)算管理和財政國庫管理制度方面基本上沒有較大調(diào)整。隨著市場經(jīng)濟深入發(fā)展和公共財政的建立健全,傳統(tǒng)財政國庫管理制度逐步顯露出諸多弊端,比如賬戶重復(fù)和分散設(shè)置,使得財政收支活動透明度差,財政管理和尖端難以順利開展,再如收入執(zhí)行監(jiān)管不嚴(yán),財政收入流失嚴(yán)重,或者如財政收支信息反饋滯后,預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、宏觀調(diào)控等缺乏相應(yīng)的可靠性依據(jù)?；趪液驼岢龅耐七M財政預(yù)算管理制度改革的要求,也為了更好地實現(xiàn)國內(nèi)財政國庫管理制度與國際接軌,我國應(yīng)積極對現(xiàn)行財政國庫管理制度進行改革,建立和完善國庫集中收付制度,促進財政財務(wù)管理科學(xué)化、財政資金運行規(guī)范化、防范經(jīng)濟腐敗有效化。
(二)我國國庫管理制度改革基本情況
從內(nèi)容上分析,我國國庫管理制度改革主要圍繞國庫集中收付制度展開,具體上講,從國庫集中支付制度和收入收繳管理制度兩方面,由政府派任財政部門肩負設(shè)置國庫單一賬戶體系的責(zé)任,將所有財政性資金全部納入國庫單一賬戶體系內(nèi)進行收繳、支付和管理。通過國庫單一賬戶體系,財政收入將直接繳入國庫,財政支出則以財政直接支付以及財政授權(quán)支付的方式,支付給商品及勞務(wù)供應(yīng)者或者用款單位,對于未用的資金則全部保留到國庫單一賬戶上,仍由財政部門作為政府代表實行管理運作,以降低政府籌資成本,更為恰當(dāng)?shù)貙嵤┖暧^調(diào)控政策。
從支付方式和支付程序上分析,國庫集中支付制度立足于國庫單一賬戶體系,依托于良好的財政支付信息系統(tǒng)及銀行間實時清算系統(tǒng),在所有事業(yè)單位需購買商品及支付勞務(wù)款項時,經(jīng)事業(yè)單位提出申請、國庫集中支付機構(gòu)審核,相關(guān)資金便通過單一賬戶體系支付給收款人;國庫集中支付的基本操作程序依次為,一套賬戶體系即國庫單一賬戶體系,兩種支付方式即國庫集中支付下的財政直接支付和財政授權(quán)支付,其中前者如工資支出、大宗服務(wù)及物品采購支出、大中型基本建設(shè)項目投資、大型修繕等,后者如未納入工資支出、物品及服務(wù)采購支出以及零星支出、工程采購支出等。
二、國庫管理改制下事業(yè)單位會計核算常見問題及成因
(一)我國國庫管理改制下事業(yè)單位會計核算的常見問題
在會計入賬依據(jù)方面,票據(jù)通用性差、票據(jù)供應(yīng)渠道不統(tǒng)一、個別事業(yè)單位會計憑證不合會計檔案管理的要求,以及財政直接支付的資金未能及時傳遞,造成事業(yè)單位記賬時缺乏直接支付憑證等。在財務(wù)核算方面,有些事業(yè)單位核算方式不夠規(guī)范,特別是國庫管理制度改革后,負責(zé)資金收支的會計處理操作不熟練,導(dǎo)致事業(yè)單位在零余額用款額度、財政應(yīng)返還額度等會計科目上核算方法失當(dāng),或者對零余額賬戶管理松散、使用不規(guī)范,以及國庫結(jié)余資金處理方法和原會計支付脫節(jié)等。在賬戶設(shè)置方面,事業(yè)單位保留賬戶的現(xiàn)象使得國庫集中支付制度實施有難度,有些事業(yè)單位多頭開戶,給資金管理帶來極大難題,或者陷入專項資金重復(fù)開戶、資金管理失調(diào)的困境,有少數(shù)事業(yè)單位甚至私設(shè)小金庫,單位內(nèi)部資金監(jiān)管嚴(yán)重失控。此外,國庫管理制度與會計制度、財務(wù)管理方面規(guī)定在銜接上也存在問題,尤其是國庫結(jié)余資金處理上和事業(yè)單位及國有建設(shè)單位財務(wù)管理規(guī)定出現(xiàn)斷點,會計核算問題較多。
(二)國庫管理改制下事業(yè)單位會計核算問題的原因
就當(dāng)前事業(yè)單位會計核算方面的問題,其原因主要在于:
財務(wù)管理意識不強,即目前事業(yè)單位內(nèi)部較大一部分人仍對國庫集中支付制度下的財政資金所有權(quán)和使用權(quán)及財務(wù)自等存有誤解,比如有些人認(rèn)為國庫集中支付制度使財政部門享有財政資金使用和財務(wù)自,而事業(yè)單位則不具備相關(guān)權(quán)力;有些事業(yè)單位對新的財務(wù)管理模式和會計核算方式不適應(yīng)或者有抵觸情緒,對于分散支付這一傳統(tǒng)支付方式,仍有較多事業(yè)單位難以及時轉(zhuǎn)變觀念,對國庫集中支付制度也缺乏有效性理解。
財會人員素質(zhì)偏低,一方面分散支付方式實行已久,國庫集中支付方式較新且對現(xiàn)代技術(shù)要求較高,有些事業(yè)單位財務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高,比如財務(wù)制度及會計科目弄不懂,計算機操作不夠熟練,在對國家相關(guān)政策、法規(guī)制度、國庫集中支付相關(guān)政策和辦法執(zhí)行過程中,業(yè)務(wù)能力較差;另一方面具體業(yè)務(wù)操作能力不高,特別是業(yè)務(wù)操作程序、會計電算化方面存在問題,這給國庫集中支付模式的開展造成較大難度。
預(yù)算編制不夠完善,根據(jù)國庫集中支付制度規(guī)定,事業(yè)單位應(yīng)據(jù)年、月用款事宜制定詳細的用款計劃,尤其是分月用款計劃應(yīng)作為辦理財政性資金支付的主要依據(jù)。在預(yù)算方案執(zhí)行過程中,事業(yè)單位應(yīng)依照不同資金性質(zhì)比例,編制出精細化的預(yù)算內(nèi)外資金用款計劃。國庫集中收付制度要求一套精準(zhǔn)的預(yù)算體系,我國有些事業(yè)單位預(yù)算編制不規(guī)范、批復(fù)不及時、年度預(yù)算方案頻繁調(diào)整等現(xiàn)象,給國庫集中收付制度的具體實施平添諸多難度。預(yù)算基本框架不建立,預(yù)算編制中預(yù)算定額、支出標(biāo)準(zhǔn)缺少科學(xué)保證,預(yù)算金額勢必難以準(zhǔn)確,比如支出科目中羅列水電費、招待費及其他費用等支出項目,預(yù)算編制金額、支出標(biāo)準(zhǔn)等必將很難有把握。
監(jiān)管制度不健全,制度執(zhí)行缺乏執(zhí)行力,一則對事業(yè)單位銀行賬戶監(jiān)管不嚴(yán),傳統(tǒng)做法是將財政監(jiān)督設(shè)定為資金監(jiān)督,對事業(yè)單位銀行賬戶監(jiān)督缺失,再加上財務(wù)監(jiān)管制度難以防范資金管理風(fēng)險,則經(jīng)濟漏洞很難被堵住;二則監(jiān)督機制不夠完善,財政資金支付上有一定風(fēng)險,財政部門、預(yù)算單位、銀行是國庫集中支付的主要交易主體,財政部門應(yīng)對各事業(yè)單位支出標(biāo)準(zhǔn)、支出范圍等進行科學(xué)的分析判斷,規(guī)避財政資金支出的常見風(fēng)險,事業(yè)單位通過信息優(yōu)勢、較小風(fēng)險的實踐,盡可能剔除虛假收款賬戶,以及偽造、編造、虛假合同和申請等。
三、國庫管理改制下完善事業(yè)單位會計核算的有效措施
針對國庫管理制度改革背景下,事業(yè)單位會計核算方面存在的問題以及對應(yīng)的原因,我國應(yīng)積極著手事業(yè)單位會計核算的改進工作。
(一)規(guī)范事業(yè)單位財務(wù)會計制度
根據(jù)事業(yè)單位財務(wù)管理方面的法律法規(guī),如《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》、《財政資金支付管理辦法》、《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《財政國庫管理制度改革試點方案》等,以及事業(yè)單位會計核算行為方面的法律法規(guī),如《中華人民共和國會計法》、《財政資金支付管理辦法》、《事業(yè)單位會計制度》及《財政國庫管理制度改革試點方案》等,我國事業(yè)單位財務(wù)管理與會計核算應(yīng)在合法性、便于規(guī)范操作、利于監(jiān)督管理、方便用款、利于分級分類實施等原則下,逐步推進改善事業(yè)單位財務(wù)管理和會計核算制度。完善事業(yè)單位財務(wù)管理體系及會計核算體系,從會計科目設(shè)置、會計科目使用、會計清理結(jié)算與結(jié)賬、財務(wù)會計報表等方面規(guī)范事業(yè)單位會計核算,并加強單位財務(wù)預(yù)算管理和資金收支管理等。
(二)完善會計核算模式和手段
對于亟待解決的特定會計核算問題,事業(yè)單位應(yīng)統(tǒng)一票據(jù)供應(yīng)渠道,即在上級主管部門直接供應(yīng)票據(jù)前提下,將票據(jù)在財政部門備案,使得財政部門可從源頭上嚴(yán)控事業(yè)單位收入,并將單位收入全部上繳國家財政。
規(guī)范事業(yè)單位會計科目設(shè)置,其包括一級科目、二級科目、三級科目或者其他必要的明細科目等;設(shè)立相應(yīng)行業(yè)特殊性的會計科目,根據(jù)事業(yè)單位在財政全額撥款、差額補貼、自收自支等3種類型的分類,事業(yè)單位資金來源各有差異,收支的靈活性和多樣性決定著事業(yè)單位會計科目設(shè)置存在特殊性,并且將單位精神產(chǎn)品或勞務(wù)服務(wù)所需當(dāng)期成本、費用完整地攤銷,還包括無形資產(chǎn)的計量和攤銷;各個行業(yè)事業(yè)單位還應(yīng)制定相關(guān)規(guī)定,進行各個會計科目適用范圍及具體賬務(wù)處理的規(guī)范;清理整頓事業(yè)單位銀行賬戶,嚴(yán)格規(guī)范事業(yè)單位銀行開戶管理,據(jù)國庫集中支付改革要求,建立一套獨立的財政性資金存儲、支付、清算的賬戶體系,同時編制詳細的會計報表。
(三)加強財政管理
首先構(gòu)建財政管理信息系統(tǒng),借助于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù),加強網(wǎng)絡(luò)信息建設(shè),促進信息共享,提升工作效率,以強大的技術(shù)水平支持國庫集中支付制度的運行,進一步完善支付系統(tǒng),改進國庫集中支付入口及出口雙向服務(wù);建立健全監(jiān)督機制,加強財務(wù)監(jiān)督檢查,既要保證事業(yè)單位內(nèi)部支付工作制度化、高效化,又要建立起完善的國庫集中支付監(jiān)督機制,大力推進財政國庫管理制度改革,改進財政直接支付和財政授權(quán)支付的后續(xù)監(jiān)管機制。再者,深入開展配套改革,健全各項規(guī)章制度,抓緊制定和完善改革的配套制度辦法,全面推進財政其他支出管理制度改革;嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)制度,提高財政資金安全運行效率。
主要參考文獻:
關(guān)鍵詞:高校;科研項目;經(jīng)費管理
中圖分類號:G647文獻標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2010)24-0247-04
引言
近年來,隨著高等教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展,高校承擔(dān)的科研項目和籌措的科研經(jīng)費均呈現(xiàn)大幅增長趨勢,科研經(jīng)費總額占學(xué)?？偸杖胫械谋戎夭粩嗌仙?科研經(jīng)費已成為學(xué)校重要的資金來源之一。各高校在科研經(jīng)費的管理過程中,不斷加強經(jīng)費的管理和合理使用,保證了科研項目的順利實施。但也存在著少數(shù)高校對科研經(jīng)費管理重視不夠,制度不夠健全,執(zhí)行不規(guī)范,致使在科研經(jīng)費管理方面出現(xiàn)一些問題。
高校科研經(jīng)費管理是系統(tǒng)工程,它不單是財務(wù)管理部門的工作。要搞好科研經(jīng)費的管理,應(yīng)該實行財務(wù)部門、科研部門、國有資產(chǎn)管理部門、后勤部門及學(xué)院進行聯(lián)合管理方法。而目前在高?？蒲薪?jīng)費管理中,各部門相對脫節(jié),普遍認(rèn)為科研經(jīng)費管理是財務(wù)管理部門的事情,極大地影響了科研經(jīng)費的使用效率和科研人員積極性的。本文針對高?？蒲泄芾淼奶攸c,在認(rèn)真分析科研經(jīng)費財務(wù)管理工作的現(xiàn)狀和問題的基礎(chǔ)上,對高?？蒲薪?jīng)費管各部門聯(lián)合理模式進行探討。
一、高校科研經(jīng)費管理中各部門脫節(jié)所引起的問題
(一) 科研管理部門與財務(wù)管理部門脫節(jié)引起的問題
1.分工過分“明確”導(dǎo)致科研經(jīng)費管理不到位。目前,大多數(shù)高校的科研處負責(zé)科研項目管理工作,如項目申報、立項、結(jié)題驗收、成果鑒定等,關(guān)注的是項目的級別和到賬經(jīng)費的多少。只要課題經(jīng)費能進入學(xué)校財務(wù)賬上,科研經(jīng)費有大幅度增加就可以了。至于科研經(jīng)費開支的情況如何,合法性如何,通過開展科學(xué)研究工作取得多少高水平成果,產(chǎn)生多大的經(jīng)濟效益和社會效益并不擺在突出的位置。對于財務(wù)管理部門而言,由于科研經(jīng)費來源渠道復(fù)雜,不同項目有著不同的規(guī)定和要求,而且學(xué)校財務(wù)處本身業(yè)務(wù)量大,根本沒有精力收集、整理具體科研項目的信息,加之觀念上存在一些誤區(qū),認(rèn)為科研經(jīng)費只是一種代管經(jīng)費,只進行簡單收支核算,忽視了科研資金的籌集與取得、撥入和調(diào)運、耗費和補償?shù)?更談不上參與科研前期、中期、后期的管理工作?？蒲泄芾聿块T和財務(wù)管理部門“明確”的分工客觀上都割裂了科技經(jīng)濟活動的整體性。其結(jié)果是,誰都管理不到位,有事相互推諉,形不成一個統(tǒng)一的整體,很不利于科研經(jīng)費活動的跟蹤管理和工作效能的提高,不利于財會人員參與科研決策,不利于科技管理部門根據(jù)科研動態(tài)管理特點而采用較為靈活的方法,進行不同于規(guī)律性強的其他行業(yè)或部門的財務(wù)管理。作為科研經(jīng)費的主要使用者,項目負責(zé)人的觀念也是很重要的因素。有些項目負責(zé)人則認(rèn)為科研經(jīng)費是自己爭取來的,只要能夠按立項單位的要求按時保質(zhì)地完成課題研究任務(wù),上繳完學(xué)校管理費后自己理所當(dāng)然地可以支配余額,不按項目預(yù)算范圍與內(nèi)容要求使用經(jīng)費,因此,經(jīng)費使用不當(dāng)和超支等現(xiàn)象時有發(fā)生。
2.報銷中的違規(guī)現(xiàn)象。在科研工作的實際運行中,由于科研管理部門與財務(wù)管理部門間的溝通機制不健全,信息溝通不暢,管理手段落后,造成經(jīng)費使用和管理的混亂。一是由于長期以來,不論科研人員還是科研管理和財務(wù)核算管理人員,對科研經(jīng)費的管理都存在一些偏見,造成管理人員不過問經(jīng)費使用情況,形式審于實質(zhì)審查,科研立項之后,經(jīng)費使用過程把關(guān)不嚴(yán)格,報銷不真實、擠占挪用科研經(jīng)費等現(xiàn)象時有發(fā)生。主要體現(xiàn)為虛開招待費和勞務(wù)費,更有甚者是裸的“失真”,即課題負責(zé)人或課題組其他成員無論買什么東西,只要是科研經(jīng)費支出,科研、財務(wù)負責(zé)同志簽字,報銷沒問題。有些高校還出現(xiàn)了在科研經(jīng)費中報銷應(yīng)由個人承擔(dān)的家庭電話費、交通費、學(xué)費、私家車保險費和維修費等的現(xiàn)象。個別單位和個人甚至存在有人用科研經(jīng)費買房、購車和購買其他固定資產(chǎn)的現(xiàn)象。二是經(jīng)費開支科目結(jié)構(gòu)不合理。由于各高?？蒲泄芾聿块T沒有強化經(jīng)費的實際開支與支出預(yù)算的對應(yīng)性,各方面對支出預(yù)算不夠重視。而且學(xué)校科研經(jīng)費管理職能部門的分工是科技部門負責(zé)預(yù)算管理,財務(wù)部門負責(zé)支出核算,這樣容易造成支出預(yù)算科目與成本核算科目不一致,導(dǎo)致研究過程中的實際開支與支出預(yù)算不符。項目管理費、人員經(jīng)費、業(yè)務(wù)費等支出是科研經(jīng)費支出的合理組成部分,各高校本應(yīng)通過逐步建立和完善全額成本核算制度,確定項目管理費、人員經(jīng)費、業(yè)務(wù)費等支出的合理水平。但在實際過程中,科研項目預(yù)算管理不嚴(yán)格,且項目支出結(jié)構(gòu)不合理屢有發(fā)生。
(二)課題組與財務(wù)部門脫節(jié)
1.科研經(jīng)費預(yù)算不規(guī)范?？蒲许椖渴且哉n題組作為基本活動單位,也就是說科研經(jīng)費的使用是以課題組作為核算對象。課題負責(zé)人在課題實施過程中負責(zé)課題預(yù)算的申報及預(yù)算執(zhí)行,而課題負責(zé)人往往是非財務(wù)人員,對科研經(jīng)費的性質(zhì)認(rèn)識不夠,對相關(guān)的管理辦法學(xué)習(xí)不到位,不能非常科學(xué)地編制預(yù)算?？蒲薪?jīng)費管理制度中對支出預(yù)算的要求是本著量入為出、實事求是的原則編制預(yù)算表,并規(guī)定了預(yù)算表中應(yīng)包含的成本收入、支出項目。而有些課題負責(zé)人為提高項目立項率,迎合項目立項單位的意圖,不顧實際多列或少列科研經(jīng)費,項目開支項目比例結(jié)構(gòu)不合理,致使科研項目經(jīng)費的預(yù)算與實際使用情況有一定差距。而組織項目申報的科研管理部門只是注重項目的論證工作,對預(yù)算關(guān)注不多,指導(dǎo)力度不夠。財務(wù)部門的作用在項目申報階段基本不參與,導(dǎo)致計劃與保障、監(jiān)督與控制脫節(jié),失去了預(yù)算的嚴(yán)密性和嚴(yán)肅性,導(dǎo)致經(jīng)費開支與支出預(yù)算不符,引發(fā)經(jīng)費管理的混亂,為后續(xù)的經(jīng)費開支核算和結(jié)題經(jīng)費審計埋下隱患。
2.決算過程延滯情況嚴(yán)重?？蒲许椖恳呀Y(jié)題不結(jié)賬的問題是全國高校的普遍性問題。課題決算主要是通過課題負責(zé)人主動對科技部門提交結(jié)算單和決算報表的方式,職能部門對此過程的管理處于被動地位。在課題負責(zé)人未主動申請結(jié)算或項目提前、逾期結(jié)題的情況下,科技部門和財務(wù)部門不能及時溝通、配合,應(yīng)統(tǒng)一的信息并未統(tǒng)一。由于科研管理部門管項目、財務(wù)部門管核算,財務(wù)部門不清楚哪些項目已結(jié)題,從而無法結(jié)賬。課題負責(zé)人考慮到科研項目結(jié)束后的成果鑒定、后續(xù)研究工作和科研滾動發(fā)展的需求以及研究生培養(yǎng)等方面的費用開支,結(jié)算積極性普遍不高。對已經(jīng)完成的科研項目,在驗收時只注重技術(shù)、成果的驗收,而很少顧及經(jīng)費使用的績效考評,也是課題遲遲不結(jié)賬的原因之一。部分科研項目不及時結(jié)題或結(jié)題后不及時辦理財務(wù)結(jié)算手續(xù),剩余資金長期掛賬用于項目以外的其他支出,致使學(xué)校財務(wù)無法完成項目經(jīng)費決算。結(jié)余經(jīng)費不結(jié)算,使得財務(wù)部門無法對項目研究過程中發(fā)生的經(jīng)費進行成本歸集、分析與投資效益評價,每年的財務(wù)報表中已通過驗收的項目仍然有余額,不能客觀反映學(xué)校目前實際的科技情況,同時也容易導(dǎo)致項目之間支出混亂容易出現(xiàn)經(jīng)費使用中互相占用的現(xiàn)象。
(三) 科研、財務(wù)管理部門與國有資產(chǎn)管理部門脫節(jié)引起的儀器設(shè)備重復(fù)購置問題
目前大部分高校科研經(jīng)費管理實行多級管理形式,存在著科研管理部門、科研人員所在院所、學(xué)校國資管理部門、學(xué)校財務(wù)管理部門等多頭管理現(xiàn)象,使高校科研經(jīng)費購置的固定資產(chǎn)管理處于都不管的邊緣狀態(tài)。由于學(xué)校財務(wù)賬只反映科研資產(chǎn)的金額,而科研設(shè)備購置的數(shù)量、品名等在學(xué)校的國資處反映,科研設(shè)備的利用率財務(wù)處也不清楚,所以財務(wù)處無法知道科研設(shè)備的購置、利用是否合理,從而造成科研設(shè)備重復(fù)購置和利用率低下的浪費現(xiàn)象; 科研資產(chǎn)驗收入庫的手續(xù)也不像管理事業(yè)經(jīng)費資產(chǎn)那么嚴(yán)格,購置后的科研儀器設(shè)備、圖書資料大部分由課題組保管使用,在科研人員工作調(diào)動和崗位調(diào)動時,沒有辦理嚴(yán)格的資產(chǎn)交接手續(xù),物隨人走; 甚至有些科研人員為了逃避國有資產(chǎn)的管理和監(jiān)督,購置固定資產(chǎn)時化整為零,將國有資產(chǎn)拆分成材料開具發(fā)票,從而造成學(xué)校國有資產(chǎn)的嚴(yán)重流失。更為嚴(yán)重的是重復(fù)購置設(shè)備,學(xué)校難以做到固定資產(chǎn)合理配置與資源共享。如科研工作往往需要多學(xué)科、跨專業(yè)的協(xié)同攻關(guān),并且因科研項目而異,課題組具有相對獨立性。教學(xué)科研儀器設(shè)備的“割據(jù)”和科研項目的實施往往發(fā)生一些沖突,盡管有的儀器實驗設(shè)備長期閑置,而科研項目需要使用時卻用不上。這樣,一些項目不得不重復(fù)購置儀器設(shè)備,造成有限的科研經(jīng)費嚴(yán)重浪費。
二、高?？蒲薪?jīng)費管理中各部門聯(lián)合管理方法
(一) 建立科研管理部門與財務(wù)部門既分工又聯(lián)合的運行機制
科研經(jīng)費管理是否科學(xué),科研經(jīng)費使用是否合理,直接影響著科研質(zhì)量和科研水平,影響著科研人員的積極性,影響著學(xué)術(shù)風(fēng)氣的健康發(fā)展,是事關(guān)高校發(fā)展的大事,這就要求各高校要在事業(yè)單位財務(wù)管理政策法規(guī)的指導(dǎo)下,認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹《教育部財政部關(guān)于進一步加強高校科研經(jīng)費管理的若干意見》及各項目立項單位的管理辦法,要進一步明確學(xué)校科研、財務(wù)等部門及項目負責(zé)人等相關(guān)主體在科研經(jīng)費使用與管理中的職責(zé)和權(quán)限,要建立起科學(xué)、可操作性強、行之有效、靈活協(xié)調(diào)的科研經(jīng)費財務(wù)管理協(xié)調(diào)運行機制。學(xué)?？蒲胁块T應(yīng)主要負責(zé)科研項目管理和合同管理,并配合財務(wù)部門做好經(jīng)費管理的有關(guān)工作; 財務(wù)部門應(yīng)主要負責(zé)科研經(jīng)費的財務(wù)管理和會計核算,指導(dǎo)項目負責(zé)人編制項目經(jīng)費預(yù)算,審查項目決算,監(jiān)督、指導(dǎo)項目負責(zé)人按照項目立項書或合同約定,以及有關(guān)財經(jīng)法規(guī)在其權(quán)限范圍內(nèi)使用科研經(jīng)費;同時,以科技部門和財務(wù)部門為核心,其他相關(guān)部門緊密配合,共同實現(xiàn)科研項目運行全過程的跟蹤管理與監(jiān)督。強化科技部門對項目合同執(zhí)行過程的監(jiān)督,重點加強對預(yù)算、設(shè)備采購過程的監(jiān)督以及遵照合同規(guī)定進行結(jié)題結(jié)算的監(jiān)督,使其能夠隨時掌握項目的執(zhí)行情況和經(jīng)費的使用情況,真正起到監(jiān)督作用;轉(zhuǎn)變財務(wù)部門局限于會計、出納層面的工作狀態(tài),從工作思路、工作層次、工作方法、執(zhí)行依據(jù)等各方面入手,加強對經(jīng)費使用各環(huán)節(jié)的追蹤監(jiān)督,提高財務(wù)服務(wù)水準(zhǔn),真正發(fā)揮財務(wù)監(jiān)督作用。做好與科研管理人員和科技工作者的溝通協(xié)調(diào)工作,財務(wù)人員要了解科研工作的相關(guān)業(yè)務(wù)政策,與科研管理人員一道參與科研項目管理的全過程,承擔(dān)起科研項目的前期投入與效益預(yù)測、中期管理、結(jié)余經(jīng)費的清理等工作。注重加強政策指導(dǎo)和嚴(yán)格管理相結(jié)合,在堅持原則性與靈活性的基礎(chǔ)上,加強科研業(yè)務(wù)管理部門與財務(wù)部門的聯(lián)系和溝通,朝著有利于科技產(chǎn)出和發(fā)揮科研人員工作積極性主動性方面發(fā)展,從實際出發(fā),保護科研人員合法利益,充分發(fā)揮高校各職能部門和科研人員及機構(gòu)的積極性、主動性、創(chuàng)造性的內(nèi)在要求,最終實現(xiàn)加強科研經(jīng)費管理與調(diào)動科研工作人員工作積極性的有機統(tǒng)一。
(二) 科研、財務(wù)部門要共同干預(yù)項目立項的預(yù)算和項目執(zhí)行期的經(jīng)費開支
項目組應(yīng)本著實事求是、勤儉節(jié)約的原則,合理制定支出預(yù)算,明確經(jīng)費來源和經(jīng)費開支計劃。預(yù)算應(yīng)包括與科研計劃相匹配的經(jīng)費收入預(yù)算、經(jīng)費支出預(yù)算、經(jīng)費負擔(dān)能力評估與經(jīng)費調(diào)劑計劃、科研資產(chǎn)發(fā)展預(yù)估以及科研風(fēng)險負擔(dān)能力預(yù)估。財務(wù)部門應(yīng)參與支出預(yù)算的編制,使預(yù)算既適應(yīng)研究工作的需要,又符合財務(wù)的各項規(guī)章制度,增加了預(yù)算的可操作性。科研管理部門應(yīng)同科研項目管理者進行良好的溝通,就科研項目的投入與產(chǎn)出效益進行分析與預(yù)測。避免科研預(yù)算不符合財力,減少科研投入的風(fēng)險,保證推薦科研項目和資助項目的質(zhì)量。同時應(yīng)增加對支出預(yù)算計劃的管理,將項目經(jīng)下達單位審批后的支出預(yù)算計劃納入合同管理中,為下一步財務(wù)部門進行支出核算提供執(zhí)行依據(jù)。科技部門應(yīng)與財務(wù)部門密切配合,加強對項目支出的跟蹤管理,依據(jù)項目的支出預(yù)算計劃對財務(wù)支出狀況進行管理監(jiān)督,對支出超過預(yù)算計劃的項目應(yīng)嚴(yán)格審核,切實履行對經(jīng)費開支的審批職責(zé)。財務(wù)部門應(yīng)按照科技部門提供的項目經(jīng)費支出預(yù)算計劃,嚴(yán)格審核經(jīng)費支出項目: 對符合預(yù)算范圍內(nèi)的開支,辦理財務(wù)報銷手續(xù); 對超出預(yù)算范圍的,暫停辦理財務(wù)報銷手續(xù),對經(jīng)科技部門審批后的超支項目,予以辦理相關(guān)手續(xù)。特別是要強調(diào)實行根據(jù)科研項目的支出設(shè)立總賬科目和明細科目,根據(jù)現(xiàn)實科研發(fā)展中的一般情況和本校的實際情況確定合理的經(jīng)費使用范圍和分類,使學(xué)校財務(wù)對科研經(jīng)費的支出項目做到心中有數(shù),使兩級經(jīng)費管理具有一致性和協(xié)調(diào)性。
(三) 科研、財務(wù)與國有資產(chǎn)管理部門聯(lián)合做好固定資產(chǎn)管理
針對高?？蒲谢A(chǔ)設(shè)施利用上普遍存在著缺資金少設(shè)備的現(xiàn)狀,要合理使用有限資源,就要規(guī)范儀器設(shè)備材料支出的管理,將科研固定資產(chǎn)管理納入到學(xué)校整個資產(chǎn)管理范圍。對于用科研經(jīng)費和學(xué)校配套資金購置的儀器設(shè)備,應(yīng)嚴(yán)格遵循學(xué)校國有資產(chǎn)管理辦法的有關(guān)規(guī)定,辦理好預(yù)算、申報、審批、購置、驗收、登記等手續(xù)?？蒲泄芾聿块T需要制定大型設(shè)備購買報告制度?？蒲泄芾聿块T和院系所應(yīng)聯(lián)合對設(shè)備的可利用率進行可行性論證,對已有的設(shè)備的利用率進行分析,將有關(guān)信息進行比較從而為學(xué)校統(tǒng)一購置設(shè)備提供依據(jù)。當(dāng)科研人員變動或項目結(jié)題后,財務(wù)部門要協(xié)同學(xué)校國有資產(chǎn)管理部門進行資產(chǎn)清理,辦理資產(chǎn)變更手續(xù)以避免國有資產(chǎn)的流失和浪費; 要提高科研儀器設(shè)備利用率,打破以往分項目購置科研設(shè)備的格局,形成各項目之間科研儀器設(shè)備的互通有無,防止科研設(shè)備的重復(fù)購置;要提高科研資金使用效率,盡可能實行與教學(xué)用設(shè)備的資源共享,避免科研經(jīng)費的不必要浪費,增強項目之間的協(xié)作能力,使學(xué)?？傮w科研實力得到加強。在使用上進行協(xié)調(diào),可以嘗試校內(nèi)設(shè)備租賃形式,加強科研部門之間的有效聯(lián)合,既提高了高?？蒲性O(shè)備的利用率,又避免了經(jīng)費的浪費。
(四)財務(wù)、科研、后勤部門聯(lián)合進行科研項目的成本核算
研項目的成本核算,是學(xué)校投入的,如水電、房費、固定資產(chǎn)使用費、工資費、管理費等要作為科研所需的費用計入成本。財務(wù)部門可以協(xié)同科研管理部門、后勤部門等通過對科研課題的開支費用,例如課題組成員、科研服務(wù)人員以及專門的科研管理人員等的工資、補助工資、其他工資、職工福利費等人員開支占公用支出的比例,科研組使用實驗室、實驗儀器等應(yīng)分?jǐn)偟氖褂觅M情況,科研課題應(yīng)分?jǐn)偹娰M的測算等進行比較分析和研究?？蒲腥藛T和科研管理服務(wù)人員的費用從科研經(jīng)費中提出,作科研事業(yè)支出,同時沖減高等院校事業(yè)經(jīng)費的人員費用支出;對測算出的課題使用實驗室、實驗儀器的使用費,從科研經(jīng)費中提出,作科研事業(yè)支出,同時增加高等院校的專用基金――修購基金; 對測算出的水電費分?jǐn)倲?shù),從科研經(jīng)費中提出,作科研事業(yè)支出,同時沖減高等院校的水電費支出。合理的計算以上應(yīng)計和未計的科研成本,使科研成本核算盡可能完整、真實,同時減輕高校事業(yè)經(jīng)費的過重負擔(dān),避免都吃事業(yè)經(jīng)費大鍋飯的現(xiàn)象,降低科研資金成本,為學(xué)校積累資金,擴大學(xué)校辦學(xué)資金規(guī)模。
(五) 財務(wù)與科研部門聯(lián)合管理進行項目結(jié)題及經(jīng)費決算
在項目結(jié)題及經(jīng)費決算過程中,應(yīng)重點做好兩方面工作:一是加強管理環(huán)節(jié)銜接。科研管理部門對提前或按期完成的項目,及時通知財務(wù)部門,財務(wù)部門據(jù)此辦理項目結(jié)算手續(xù)。通過兩個職能部門相互之間的有效溝通,將僅由課題負責(zé)人提出申請的結(jié)題方式,轉(zhuǎn)變?yōu)槿焦餐芾?。對未如期完成的項?應(yīng)及時督促課題負責(zé)人履行合同條款規(guī)定,監(jiān)督保障項目的順利完成。二是制定合理的結(jié)余經(jīng)費使用政策。建議項目結(jié)題驗收后,由職能部門監(jiān)督課題組在規(guī)定期限和范圍內(nèi)使用結(jié)余經(jīng)費以及結(jié)余經(jīng)費提取現(xiàn)金的比例,包括本項目結(jié)題后的成果鑒定、后續(xù)研究和新項目的預(yù)備支出等。
(六)在不同部門之間搭建科研項目財務(wù)信息共享平臺
搭建有效的科研項目財務(wù)信息共享平臺,就是搭建以科研管理部門和財務(wù)部門為主管,資產(chǎn)管理部門、后勤部門、院系所等部門參與的財務(wù)信息管理系統(tǒng)。科研管理部門的重點是科研經(jīng)費管理政策把握和項目的進程管理,例如項目的進度及經(jīng)費的宏觀管理等?？蒲泄芾聿块T只面對項目負責(zé)人,必要時可尋求院系的協(xié)助,實現(xiàn)對項目的監(jiān)督。院系作為基層部門,一方面要從科研管理部門獲取宏觀經(jīng)費數(shù)據(jù),另一方面要面對下級部門( 研究所、教研室、團隊等) 和教師本人,實現(xiàn)數(shù)據(jù)的細化管理,建立起本院系經(jīng)費適時數(shù)據(jù)系統(tǒng),并依此通過不同的統(tǒng)計方法為諸如評職稱、認(rèn)定導(dǎo)師資格、考核等一系列需求出具準(zhǔn)確數(shù)據(jù)報表。財務(wù)部門負責(zé)進出學(xué)校經(jīng)費及進出項目管理的財務(wù)手續(xù); 向?qū)W校有關(guān)部處( 科研管理部門和資產(chǎn)管理部門等) 傳遞科研經(jīng)費賬務(wù)資料。各職能部門可以通過該系統(tǒng)實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享,達到管理環(huán)節(jié)的相互協(xié)調(diào)、相互依托、相互滲透,有效地解決科研經(jīng)費管理各環(huán)節(jié)部門銜接不夠、溝通不暢以及數(shù)據(jù)不及時準(zhǔn)確等問題。
參考文獻:
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Discussion About Joint Administration of Scientific Research Fund Management in University
LIU Yan-ling
(Department of Project and Finance,Hunan University,Changsha 410082,China)
地方融資平臺在解決地方政府城市建設(shè)資金不足、促進地方經(jīng)濟發(fā)展方面起到了巨大的推動作用。金融危機爆發(fā)以來，在以政府投資為主的擴內(nèi)需、保增長的投資計劃的刺激和帶動下，各地方政府融資平臺迅速建立，融資總量激增。隨著社會經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展和國務(wù)院清理規(guī)范地方融資有關(guān)政策措施的不斷出臺，現(xiàn)有的政府投融資管理體制存在的問題和不足逐漸顯現(xiàn)出來，融資平臺風(fēng)險防范問題也提上了日程。在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的前提下，如何緩解地方融資平臺風(fēng)險，保持地方融資平臺的健康運行，就顯得尤為重要。
1、濟南市各融資平臺運營狀況與運作機制
本世紀(jì)初，隨著濟南市經(jīng)濟的快速發(fā)展，市委、市政府確立了“東拓、西進、南控、北跨、中疏”的城市規(guī)劃建設(shè)布局和“新區(qū)開發(fā)、老城提升、兩翼開展、整體推進”的城市建設(shè)發(fā)展思路，拉開了大規(guī)模城市建設(shè)的序幕，迫切需要大量的資金投入做保障。濟南市通過建設(shè)各大融資平臺和實施政府投融資體制改革，運用多種方式多渠道籌措城市建設(shè)資金，破解了多年來制約城市建設(shè)發(fā)展的資金難題，極大地改善了城市發(fā)展環(huán)境。
1.1 濟南市投融資平臺設(shè)立概況
2005年，為加強政府投融資管理，提高資金使用效益，防范財政金融風(fēng)險，濟南市委、市政府決定改革政府投融資管理體制，了《濟南市人民政府關(guān)于政府投融資體制改革的意見》，成立了濟南市政府投融資管理領(lǐng)導(dǎo)小組。同年8月，濟南市政府投融資管理中心成立，同時組建濟南市國有資產(chǎn)運營有限公司，與投融資管理中心一套機構(gòu)、兩個牌子，作為政府唯一的投融資平臺，行使代表政府統(tǒng)一對外融資、統(tǒng)一管理政府項目投資、統(tǒng)一歸還以及國有資產(chǎn)授權(quán)管理等職能。之后又根據(jù)具體項目，相繼成立了濟南市城市投融資管理中心（濟南市城市建設(shè)投資有限公司），濟南市西區(qū)投融資管理中心（濟南市西區(qū)建設(shè)投資有限公司），濟南市舊城改造投融資管理中心（濟南市舊城改造投資運營有限公司），濟南市小清河投融資管理中心（濟南市小清河改造投資有限公司）4個市直融資平臺，搭建起運轉(zhuǎn)靈活高效的融資平臺體系。各縣（市）區(qū)也相繼成立了本級政府的平臺公司。截至目前，全市共有5家市級政府平臺公司、10家縣區(qū)級平臺公司。從組織形式看，這些融資平臺都是“中心”與“公司”兩個牌子一套機構(gòu)，直接隸屬政府管理，承擔(dān)著政府授權(quán)范圍內(nèi)的規(guī)劃、建設(shè)、投資和融資職責(zé)，其中市級5家平臺公司全部為正局級全額事業(yè)單位。從融資形式看，除市城市建設(shè)投融資管理中心發(fā)行的企業(yè)債券由政府提供承諾擔(dān)保書外，主要是政府信用貸款，并利用政府土地預(yù)期收益作為還款主要來源。這項改革為濟南市政府全面完成省市重點工程項目，促進省城現(xiàn)代化建設(shè)提供了制度和資金保障。
1.2 濟南市投融資平臺市場化改革情況
為積極應(yīng)對融資環(huán)境變化，全面整合提升濟南市平臺的融資能力和自求平衡能力，不斷提高投融資管理水平，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）和財政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會等四部委《關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項的通知》（財預(yù)〔2010〕412號）文件精神，濟南市委、市政府開始對五家投融資平臺公司進行市場化改革。2011年9月5日，制定下發(fā)了《濟南市投融資平臺公司改革實施方案》，將原五大平臺公司整合組建為四大集團公司，使其成為自主經(jīng)營、自負盈虧、獨立承擔(dān)民事責(zé)任的市場主體。至此，濟南市新一輪政府投融資體制改革框架基本建立。一是對五大平臺進行公司制改革。此次改革，主要是改變城投、西區(qū)、舊投、小清河四家平臺現(xiàn)有一套機構(gòu)兩個牌子的現(xiàn)狀，暫時保留其事業(yè)牌子，將平臺由全額撥款的事業(yè)單位改革成具有獨立法人資格的國有獨資公司，由市國資委代表政府行使國有資本的出資人職責(zé)。市政府明確公司主營業(yè)務(wù)，充實公司資本金，注入經(jīng)營性優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，深化產(chǎn)權(quán)改革，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)和激勵約束機制，不斷做大、做實、做強公司。保留市政府投融資管理中心的牌子，其人員、資產(chǎn)、業(yè)務(wù)和債務(wù)隨市國有資產(chǎn)運營公司整建制劃歸城司，并對統(tǒng)借統(tǒng)還存量債務(wù)進行清理、移交和管理。二是加強人員管理。凍結(jié)改制公司現(xiàn)有事業(yè)編制人員及身份，實行老人老辦法，新人新辦法，現(xiàn)有在編人員保留事業(yè)身份，由改制后公司承接現(xiàn)有全部人員，依法簽訂《勞動合同》，建立企業(yè)化的用工和分配制度，工資待遇在現(xiàn)有基礎(chǔ)上適當(dāng)提高，也可以根據(jù)公司效益情況實行年薪制，在達到退休年齡后享受事業(yè)單位退休待遇。為調(diào)動大家改革的積極性，事業(yè)身份人員財政可繼續(xù)統(tǒng)發(fā)工資三年。新進員工一律對外公開招聘，實行聘任制，新聘人員作為國有獨資公司員工，按照企業(yè)化方式管理，工資待遇由公司根據(jù)經(jīng)營狀況確定。三是合理界定改制公司業(yè)務(wù)范圍。在現(xiàn)有城市建設(shè)格局相對不變的情況下，改制公司主要業(yè)務(wù)范圍包括：受政府委托具體實施集體土地征收，國有土地收購和熟化等相關(guān)工作；承擔(dān)政府公益性項目建設(shè)；進行資產(chǎn)運營；從事房地產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)。四是完善公司法人治理結(jié)構(gòu)和激勵約束機制。改革后，改制公司實行國有獨資公司管理體制。按照新《公司法》的要求，規(guī)范公司章程，建立程序規(guī)范、決策高效、運營有力、監(jiān)督到位的公司法人治理結(jié)構(gòu)和激勵約束機制。
1.3 政府投融資平臺監(jiān)督管理狀況
為加強對投融資平臺的監(jiān)管，近幾年濟南市政府主要采取了以下措施：在融資決策方面，市縣兩級政府都建立了政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長、政府相關(guān)部門負責(zé)人參加的政府投融資管理領(lǐng)導(dǎo)小組，加強對政府投融資工作的領(lǐng)導(dǎo)。在制度建設(shè)方面，相繼制定了《濟南市政府投融資計劃管理辦法》、《濟南市政府投融資建設(shè)項目審計監(jiān)督辦法》、《濟南市政府投融資資產(chǎn)管理辦法》、《濟南市利用國家開發(fā)銀行貸款資金管理辦法》、《濟南市政府投融資監(jiān)督辦法》、《濟南市政府投融資財務(wù)監(jiān)察工作規(guī)程》等規(guī)章制度，保障了政府投融資平臺科學(xué)規(guī)范運營。在規(guī)范資金使用和會計核算方面，通過建立政府投融資統(tǒng)一會計核算體系，規(guī)范了融資和資金使用流程，明確了全市政府投融資會計核算主體，統(tǒng)一了核算口徑，滿足了各平臺日常核算的需要，達到市有關(guān)部門實施監(jiān)控資金和控制風(fēng)險的要求。在項目建設(shè)資金管理方面，監(jiān)察、財政、審計等部門成立聯(lián)合審計辦公室對項目建設(shè)全過程跟蹤審計，市財政局派兩名副局級干部擔(dān)任市級平臺公司的財務(wù)監(jiān)察專員。各縣（市）區(qū)及濟南高新區(qū)也根據(jù)本地實際，通過強化預(yù)算執(zhí)行管理，實行全方位、全過程監(jiān)督，有效控制成本，減少資金浪費，防止違法違規(guī)行為，杜絕不合理開支。全市基本建立了“決策科學(xué)、操作規(guī)范、監(jiān)管有力”的政府融資運營監(jiān)管體系。
1.4 濟南市政府融資平臺運作機制
自2005年濟南市投融資管理體制改革以來，市委、市政府高度重視投融資工作，不斷創(chuàng)新體制機制，建立了“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”三權(quán)分離的管理體制和“自求平衡、良性循環(huán)、滾動發(fā)展”的運行機制。
一是建立城市資產(chǎn)與資源注入機制。首先，建立存量資產(chǎn)注入制度。審計部門對改制公司進行清產(chǎn)核資，在整合現(xiàn)有平臺存量資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，將目前分散的政府性存量經(jīng)營資產(chǎn)，根據(jù)改制公司開發(fā)建設(shè)需要和各自的經(jīng)營情況注入公司，并在今后形成定期的新增資產(chǎn)注入制度。改制公司各自負責(zé)這些資產(chǎn)的建設(shè)、運營、管理，并依托這些資產(chǎn)開展公司的主營業(yè)務(wù)，不斷擴大公司資產(chǎn)規(guī)模，提高資產(chǎn)質(zhì)量和運營能力。其次，健全土地出讓金收益分配機制。將土地出讓收入作為改制公司的主營業(yè)務(wù)收入之一，形成公司穩(wěn)定的經(jīng)營性現(xiàn)金流。不斷完善土地出讓成本返還和收益分配辦法，對公司承擔(dān)的公益性項目，在返還土地成本的基礎(chǔ)上，按照一事一議原則，單獨記賬、單獨核算，并根據(jù)項目的工程建設(shè)成本據(jù)實結(jié)算，確保土地出讓收入能夠合理、合法、合規(guī)注入改制公司。再次，完善政府資金注入制度。根據(jù)改制公司承擔(dān)政府公益性項目投資、建設(shè)和運營的情況，將政府城市建設(shè)資金劃撥公司使用，并按照規(guī)定給予相關(guān)規(guī)費、稅收的政策優(yōu)惠，將政府資金通過合理、合規(guī)、合法的渠道注入公司，夯實公司的經(jīng)營性現(xiàn)金流。
二是探索政府融資市場化機制。通過對市級各平臺債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)與其儲備土地存量匹配情況進行對比分析、梳理、評估，針對全市城建債務(wù)總體情況和風(fēng)險現(xiàn)狀，引導(dǎo)平臺公司積極探索建立融資市場化機制。首先，鼓勵改制公司運用市場化方式經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，靈活運用企業(yè)債券、股權(quán)融資、信托計劃等融資渠道，創(chuàng)新直接融資方式，擴大直接融資規(guī)模。鼓勵公司通過兼并、重組、收購等方式壯大自身實力。其次，進一步強化公司的土地熟化和儲備功能，通過土地捆綁、合資合作等多種方式，引進社會資本參與征收熟化，土地儲備、整理和開發(fā)工作。再次，積極嘗試采用BT（建設(shè)-轉(zhuǎn)讓）、BOT（建設(shè)-運營-轉(zhuǎn)讓）、TOT（轉(zhuǎn)讓-運營-轉(zhuǎn)讓）和PPP（政府項目與民間合作）等多種方式，加快城建項目的融資創(chuàng)新。
三是完善公司貸款融資幫扶制度。不斷完善對改制公司的融資幫扶制度，進一步調(diào)動公司貸款融資的積極性，為城建項目提供充足的資金保障。財政部門要及時將土地成本和分成的收益劃撥到公司貸款時指定的賬戶，使公司有穩(wěn)定的現(xiàn)金流入；市金融辦要及時與人民銀行、銀行監(jiān)管機構(gòu)及各銀行溝通協(xié)商，取得銀行對公司的貸款主體資格和抵押質(zhì)押的認(rèn)可；建委、規(guī)劃、發(fā)改、國土等部門要按照特事特辦原則，開辟綠色通道，簡化城建貸款融資項目的建設(shè)審批手續(xù)，提高工作效率，確保在最短的時間內(nèi)讓項目建設(shè)單位辦理完相關(guān)手續(xù)，以滿足貸款需要。
四是建立償債保障機制。每年從財政預(yù)算（含土地出讓收益）中安排一定資金，設(shè)立城建項目償債準(zhǔn)備金，在公司支付政府公益性項目貸款資金發(fā)生困難時，動用償債準(zhǔn)備金支付。為貫徹落實好中央政策，加強組織實施，各級政府成立了“清理規(guī)范政府融資平臺公司工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，積極開展清理規(guī)范工作。按照上級要求，各級財政部門協(xié)調(diào)人民銀行、銀監(jiān)局等部門確定納入清理規(guī)范平臺公司名單，制定《政府融資平臺公司清理規(guī)范工作方案》和《政府融資平臺公司自查工作提綱》，明確清理規(guī)范工作各個階段范圍、內(nèi)容、要求和目的。建立定期例會調(diào)度制度、工作聯(lián)系人制度和巡視督察制度，及時掌握進展情況，扎實推進全市清理規(guī)范工作。為防范債務(wù)風(fēng)險，市財政部門采取有效措施，建立了借、用、還一體的債務(wù)良性循環(huán)機制。按照“誰負債誰償還”的原則，落實債務(wù)還款責(zé)任和還款來源，嚴(yán)把項目投入產(chǎn)出平衡關(guān)，將貸款與土地掛鉤，還款來源都落實到具體地塊，并建立償債準(zhǔn)備金制度，提高政府防范債務(wù)風(fēng)險的調(diào)控能力。同時，不斷調(diào)整貸款結(jié)構(gòu)，中長期貸款比例超過80%，緩解短期還款壓力；努力控制財務(wù)費用，提高資金使用效率。
2、濟南市政府融資平臺運營中存在的問題
2.1 融資平臺公司運營體制不盡合理
第一，濟南市五大平臺公司開始運營時都是“中心（全額撥款的正局級事業(yè)單位）”+“公司”模式，有8個融資平臺公司掛靠財政部門，對政府財政的依存度高，到目前公司運營體制剛剛起步，離“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、自主經(jīng)營、自負盈虧”的公司運營體制還有一定距離，還不能有效發(fā)揮融資功能，更不利于平臺做大做強走向市場。第二，現(xiàn)行體制和分配機制未能充分體現(xiàn)按勞分配原則，沒有形成制度化的、激勵與約束并存的用人機制、分配機制，在一定程度上制約了融資平臺公司干部職工積極性的發(fā)揮，也束縛了融資平臺公司的進一步發(fā)展。
2.2 融資平臺公司信用結(jié)構(gòu)失衡
首先，平臺還款來源單一，缺乏可持續(xù)經(jīng)營能力和盈利能力。融資平臺公司主營業(yè)務(wù)單一，現(xiàn)金流不穩(wěn)定。目前，濟南市各融資平臺公司主要承擔(dān)城建項目融資和土地熟化的功能，在適時擴大土地二級市場開發(fā)、建設(shè)、運營等延伸自主經(jīng)營項目等方面涉足少，單靠土地成本收益返還收入，難以形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流入。由于對土地熟化的依存度高，資產(chǎn)負債率高，弱化了融資功能。其次，平臺貸款項目“借、用、還”脫節(jié)。其主要問題： 一是部分項目抵（ 質(zhì)） 押專戶及償債資金賬戶管理執(zhí)行不到位；二是部分平臺現(xiàn)金流來源不通暢。未能形成制度化的政府回購資金以及土地出讓資金注入機制，平臺公司無法形成較穩(wěn)定的現(xiàn)金流，待還本付息前期臨時籌集資金，各方銜接不暢。三是融資、使用與償債職能分離，資金的責(zé)任主體模糊。由于大多數(shù)平臺公司對項目建設(shè)和資金使用不實施管理，貸款使用人往往是建設(shè)單位，影響了投資資金使用效率和還款能力?！爸匾曂顿Y、輕視經(jīng)營、忽視償債”的情況在融資平臺比較普遍。
2.3 融資平臺公司融資渠道單一
目前，濟南市融資平臺公司融資主要依靠政府信用向銀行貸款、發(fā)行債券等方式，融資渠道和融資方式較為單一。由于沒有掌握充分的優(yōu)良資產(chǎn)，缺少多元化的融資手段，一定程度上制約了政府融資功能的發(fā)揮。特別是貸款新規(guī)出臺后，政府信用方式受到限制，而土地收入只是作為未來的現(xiàn)金流入，各融資平臺公司缺少有效實物作為抵押，不能得到銀行貸款支持，已經(jīng)呈現(xiàn)出政府融資困難，重點工程及民生項目資金難以保障的現(xiàn)實問題。
2.4 融資規(guī)模擴張導(dǎo)致風(fēng)險加大
由于地方政府貸款建設(shè)的項目，大都不直接產(chǎn)生經(jīng)濟效益，無法用項目本身產(chǎn)生的效益來歸還銀行貸款，要用當(dāng)?shù)乇炯壵磥淼呢斦杖雭須w還。巨大的還款壓力對一些財力較弱的地方政府而言，是個很大的負擔(dān)。由于目前對地方政府性融資平臺的融資規(guī)模和融資期限缺乏有效的約束機制。一些地方政府不僅擴大融資量，而且盡可能延長融資償還的期限，把還貸負擔(dān)轉(zhuǎn)給了后幾屆政府。加之，在融資平臺投資上存在政績趨利因素，“前人借債，后人還錢”、“新官不理舊賬”，不少地方政府難以抑制投資沖動和建設(shè)沖動，不顧當(dāng)?shù)貙嶋H情況，盲目上項目，這些都可能催生基礎(chǔ)建設(shè)的泡沫，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)。按照一般融資平臺的運作流程：項目建設(shè)―環(huán)境改善―收儲土地―熟化土地―土地升值――溢價分成，“土地財政”都是一個無法回避的問題。許多地方政府主要依靠土地收入等來償還融資平臺的負債，因此在客觀上有強烈的動機來推高土地價格，從而對房地產(chǎn)泡沫形成推動作用。特別是2009年初，面對國際金融危機的沖擊，從國家到各級地方政府都加大了投資力度，使房地產(chǎn)業(yè)成為投融資鏈條上的關(guān)鍵一環(huán)。而一旦房地產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)大的波動，整個鏈條便有斷裂的危險。
2.5 平臺公司償債對土地依賴過大
平臺融資過程中，雖然地方政府會想方設(shè)法提供變相擔(dān)?；虺兄Z，但由于多數(shù)地方政府自身的隱性債務(wù)水平已經(jīng)很高，再加上一些地方政府的平臺公司數(shù)目過多，地方政府的這些擔(dān)?；虺兄Z往往是“一女多嫁”，重復(fù)運用，許多擔(dān)保、承諾實際上有名無實，一旦平臺還債發(fā)生困難，地方政府實際上無能力還債。一方面，一些投融資平臺中存在著資本金不足或資本金不實以及抽逃資本金的現(xiàn)象，甚至采取各種變通手法向平臺注入不實資產(chǎn)“濫竽充數(shù)”。另一方面，投融資平臺的總體負債水平都相當(dāng)高，負債率普遍超過80%。由于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目一般所需資金規(guī)模較大，投融資平臺往往需要從多家銀行分別借款，然后將借來的資金放入一個“資金池”里，根據(jù)工程進度需要隨時提取。這樣做雖然方便了平臺的資金使用，但卻給貸款銀行帶來很大風(fēng)險，使其無法對貸款資金的使用進行有效監(jiān)控，更無法防范信貸資金被違規(guī)挪用的風(fēng)險。地方政府大量通過銀行融資，加劇了低成本資金市場的競爭，并可能增加未來貨幣政策調(diào)整的難度。以地方政府投融資平臺為載體的政府信用擴張，實際上形成了地方政府的隱性舉債。地方政府在舉債時考慮更多的是政績，較少考慮債務(wù)成本問題，風(fēng)險意識淡薄，舉債投資存在一定的沖動性。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在償還銀行信貸資金來源方面，項目經(jīng)營收入、政府財政撥款、政府設(shè)立的償債基金、土地出讓收入和其他來源分別占償債來源的25%、35%、10%、15%和15%，還款來源中，財政補貼和土地出讓收入占比高達50%，表明還款來源受制于宏觀經(jīng)濟政策和財政收入的波動。
2.6 地方政府融資平臺存在償付風(fēng)險
一是還款來源難以保證。由于融資平臺的主要作用是為政府融資，平臺公司往往缺少突出的主營業(yè)務(wù)。即便是公用收益項目，其項目的收費一般都在地方財政部門設(shè)有歸集專戶，項目收益直接歸地方財政收入，納入政府財政預(yù)算，并實行收支兩條線管理。二是項目還款資金難以掌控。如果依靠土地和稅收的地方政府財政收入出現(xiàn)大幅下滑，則會直接威脅地方財政償付能力，導(dǎo)致融資平臺難以履行其償債的義務(wù)，政府承諾用于還款的財政資金，銀行難以對其形成有效的約束和監(jiān)管，還款擔(dān)保往往落不到實處。三是質(zhì)押權(quán)存在法律障礙。在城建項目貸款中，目前常用的質(zhì)押方式是收費權(quán)質(zhì)押，雖然這些收費權(quán)都按貸款銀行的要求，在有關(guān)上級主管部門作了抵押登記，但目前這些項目收費權(quán)大部分都由政府壟斷，在現(xiàn)實市場中是難以轉(zhuǎn)讓的，項目收費權(quán)質(zhì)押不具備變現(xiàn)性，質(zhì)押實際上也是懸空的。
3、加強地方融資平臺風(fēng)險管理的對策建議
3.1 完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，形成評價考核機制
要按照政企分開、經(jīng)營管理與監(jiān)督約束相制衡的原則，建立平臺公司“借、用、管、還”一體化的法人治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營約束機制。建立程序規(guī)范、決策高效、運用有力、監(jiān)督到位的公司法人治理結(jié)構(gòu)和激勵約束機制，并建立對應(yīng)的薪酬激勵制度、企業(yè)內(nèi)部管理制度體系和議事規(guī)則。按照企業(yè)集團構(gòu)架，以資本為紐帶，逐步構(gòu)建公司內(nèi)部母子公司體系，加強集團內(nèi)部專業(yè)化分工、業(yè)績考核和薪酬激勵，提高公司員工的積極性、創(chuàng)造性。采取“政府引導(dǎo)、社會參與、市場運作”的方式，推動財政、規(guī)劃、國土和銀行等機構(gòu)與投融資平動，指導(dǎo)平臺公司建立起“自我管理、自我經(jīng)營、自我約束、自我發(fā)展“的運轉(zhuǎn)機制，促進平臺公司的高效規(guī)范運行和可持續(xù)性發(fā)展。在規(guī)范法人治理機構(gòu)的基礎(chǔ)上，建立由地方政府牽頭，財政、人行、銀監(jiān)等部門共同參與的融資平臺貸款評價、監(jiān)測、考核機制，成立專門委員會，動態(tài)監(jiān)測，定期評價和考核融資平臺貸款運行情況，定期向金融機構(gòu)通報。
3.2 建立科學(xué)的債務(wù)管理模式，依法規(guī)范整頓存量債務(wù)
要將政府性負債建設(shè)項目、投資規(guī)模和償還本息等計劃采取分類管理，區(qū)別對待，建立政府償債基金和債務(wù)風(fēng)險預(yù)警、監(jiān)控、評估機制。一是按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整頓保全”的原則，督促融資平臺公司落實債務(wù)抵押物，進一步落實有關(guān)債務(wù)人償債責(zé)任，嚴(yán)格按照融資平臺公司存量債務(wù)協(xié)議約定償還，嚴(yán)格防止轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任和逃廢債務(wù)，切實防范政府債務(wù)風(fēng)險。二是政府有關(guān)部門應(yīng)積極幫助平臺公司對建設(shè)項目進行梳理，及時完善建設(shè)項目計劃、規(guī)劃、用地、環(huán)保、施工許可證等手續(xù)。財政部門采用資產(chǎn)劃撥、預(yù)算資金撥付、非稅收入返還等方式，充實融資平臺公司資本和項目資本金，提高市場競爭力和融資能力。三是充分利用土地熟化職能，放大土地效應(yīng)。明確和規(guī)范國有儲備用地登記工作，為融資平臺公司落實存量債務(wù)抵押物，申請增量融資資金創(chuàng)造條件。四是建立和完善政府債務(wù)定期統(tǒng)計和公司會計報表定期報告制度。通過對會計報表的審查、分析，及時掌握各平臺的資產(chǎn)和債務(wù)總量結(jié)構(gòu)變化、資金使用等情況，為加強債務(wù)管理奠定基礎(chǔ)。五是健全城建公益性融資項目機制，加強公益性項目貸款資金使用的監(jiān)督。嚴(yán)格區(qū)分公益性項目和經(jīng)營性項目，明確項目資金來源和項目主體，督促各融資平臺公司對政府安排的公益性項目按照投資計劃單獨記賬、獨立核算建設(shè)成本，經(jīng)審計后由政府財政部門足額撥付建設(shè)資金，推進融資項目科學(xué)化規(guī)范化管理。
3.3 拓展平臺公司主營業(yè)務(wù)，突出城建主渠道作用
第一，按照政企分開、政事分開、管建分開的原則，可嘗試將分散在政府部門的投資、融資、建設(shè)、運營職能以及城建資產(chǎn)和其他政府性資產(chǎn)、權(quán)益統(tǒng)一由融資平臺公司運營管理。融資平臺公司作為城市建設(shè)投融資主體經(jīng)授權(quán)依法享有出資人權(quán)利，承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值任務(wù)。對政府下達的城市建設(shè)項目計劃，依法進行融資、建設(shè)、管理以及部分市場化項目的運營。第二，在確保融資平臺公司完成政府公益性項目建設(shè)任務(wù)的情況下，著力推動各融資平臺公司拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域，加快向房地產(chǎn)開發(fā)、城市資源市場化運營等領(lǐng)域延伸步伐，通過拓展新業(yè)務(wù)以及整合現(xiàn)有資產(chǎn)資源，形成多種主營業(yè)務(wù)，以公司充足的現(xiàn)金流和穩(wěn)定收益，建立有效的企業(yè)信用關(guān)系，為依法、合規(guī)融資奠定基礎(chǔ)。同時，將融資平臺公司受益納入國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算，作為城建基礎(chǔ)設(shè)施重要的資金來源渠道。2010年，濟南市西區(qū)建設(shè)投資有限公司已與山東高速建設(shè)股份有限公司、恒大地產(chǎn)等展開戰(zhàn)略合作，共同開發(fā)組建公司，承擔(dān)拆遷、建設(shè)、開發(fā)等業(yè)務(wù)。小清河開發(fā)建設(shè)投資有限公司也積極與魯能集團等展開合作，共同打造濱河新區(qū)。西區(qū)及小清河兩個融資平臺的有益嘗試應(yīng)成為濟南市政府投融資體制機制改革調(diào)整的開端，必將起到十分重要的示范效應(yīng)。
3.4 健全城建項目決策機制，推進項目建設(shè)規(guī)范化
強化政府城建項目的統(tǒng)一規(guī)劃審批管理，所有城市建設(shè)項目必須由“濟南市城市建設(shè)項目審批領(lǐng)導(dǎo)小組”審批。建立健全政府城市建設(shè)項目立項、城建和資金安排、籌措使用的統(tǒng)一決策機制，對全市城市建設(shè)項目和投融資實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一審批、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理。嚴(yán)格區(qū)分公益性項目和經(jīng)營性項目，明確項目資金來源和項目主體，并將年度城市建設(shè)計劃下達到各融資平臺公司負責(zé)承建。各融資平臺公司對政府安排的公益性項目按照投資計劃單獨記賬、獨立核算建設(shè)成本，經(jīng)審計后由政府財政部門足額撥付建設(shè)資金。對經(jīng)營性城市建設(shè)項目，有融資平臺公司按市場化方式建設(shè)運營，政府給予適當(dāng)支持。
3.5 建立政府支持保障機制，有效化解債務(wù)風(fēng)險
第一，建立城市資產(chǎn)與資源注入機制。將現(xiàn)有的城市建設(shè)資金統(tǒng)一整合劃歸融資平臺公司使用，逐年加大財政資金注入力度。對新完工的可經(jīng)營性城市資產(chǎn)要及時劃入投融資主體。按照融資平臺公司承擔(dān)城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目投資、建設(shè)和運營的情況給予相關(guān)規(guī)費、稅收的政策優(yōu)惠。通過財政資金補充、城建資產(chǎn)注入、土地增值受益返還等形式，建立持續(xù)的城建資產(chǎn)與資源注入機制，通過外部注入、內(nèi)部積累，不斷擴大融資平臺公司的資產(chǎn)規(guī)模，提高資產(chǎn)質(zhì)量和運營能力。第二，建立融資平臺公司償債保障機制。每年從財政預(yù)算中以及土地出讓收益和其他經(jīng)營開發(fā)性收入中拿出一定比例，設(shè)立城建項目償債準(zhǔn)備金，委托融資平臺公司管理和使用，逐步形成以盈利性項目為載體，以城建項目償債準(zhǔn)備金及經(jīng)營收益為主要還款來源的，與城市建設(shè)相適應(yīng)的城建項目籌資、建設(shè)、償債的良性運營保障機制。第三，發(fā)改、財政、國資、建委、規(guī)劃、國土等部門加大對融資平臺公司的支持保障力度，為城市建設(shè)提供相對寬松的政府內(nèi)部環(huán)境，全力以赴支持融資平臺公司發(fā)展壯大，為濟南市城市建設(shè)服務(wù)。
