時間：2024-03-22 11:21:44
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇金融安全戰略，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
如果金融系統這不到上述要求，就是不安全的，就會發生事故乃至危機。上世紀八十年代以來，世界上已先后有120個國家發生過金融安全事故，釀成地區性或者全球性的金融危機，而且損失的幅度越來越大。據IMF《4月份全球金融穩定報告》估計，到2010年全球承擔的源于美國的資產減記數額可這約4萬億美元，其中約三分之二將由銀行承擔，西方銀行體系資本補充需求級將達到8750億～7500億美元。維護金融安全，已提升到了國家戰略的層面，并成為各國對金融界的一個基本要求。
不存在單一的金融安全策略
當今世界，任何一個領域的安全問題都不是單純的本領域安全問題。金融安全屬于“非傳統安全”的概念，不單單是純金融領域的問題。金融只是現代社會的一個縮影，金融是為產業經濟服務的，不能脫離實體經濟而單獨存在，金融安全的“根”在實體經濟上。雖然“金融不安全”表現為金融行業的異動，如：銀行倒閉、壞賬膨脹、股市下跌、國債驟增、金庫虧空，但是追本溯源，都還是能在經濟基本面上找到原因的，比如外債高筑、國際收支不平衡、經濟衰退等。同時，國際政治勢力或者地緣政治勢力推波助瀾，利用了金融這個工具進行國家實力的洗牌，所以不存在單一的金融安全策略。
要辯證地看待金融安全策略和其他策略的相輔相成關系：一方面，國家的政治、經濟甚至軍事策略為金融安全提供了基礎和保障，良好的宏觀經濟形勢、正確的經濟發展政策、強大的政治軍事實力、健全的金融體系、完善的金融監管。部是金融安全的基礎和前提。另一方面，金融安全的策略需要得到其他戰略，如宏觀經濟體制、經濟結構調整、國際貿易的支援和配合才得以實現。為此，我們要強調“綜合的金融安全觀”。
當前的輿論認識到“沒有金融安全，最終就沒有經濟安全和國家安全”，這只是強調了事物的一個側面，殊不知，金融安全不是孤立存在的，單一的金融安全策略無異于“空中樓閣”，而且單純的金融安全策略沒有也不能最終實現國家安全。
金融安全和國家戰略
就其概念本身，金融安全是指金融行業本身的安全，更狹義的理解是銀行部門的安全與否，廣義的金融安全包括國家的經濟安全，這主要是由于金融在現代經濟社會中所處的地位決定的。如上所述。我們更傾向于后者的提法。金融安全并不是個部門概念，甚至也不是個行業概念，而是國家戰略的重要組成部分和子戰略，金融安全策略是軍事戰略和政治戰略在經濟特別是金融領域中的延伸，其制定、實施、調整和變化都必須首先從國家發展戰略的基本要求、經濟根本利益出發，進行科學的管理和運作，這涉及到政治、經濟、國際話語權等三個因素。
首先是政治因素。大規模拋售某國貨幣的力量能在戰爭中用來威懾或影響國際政治，美國對英國、日本、歐洲的“金融戰爭”都有案例可尋。1956年10月爆發了蘇伊士運河國有化危機，英法和以色列三國密謀對埃及進行侵略。為了在中東地區爭奪世界霸權，美國選擇支持埃及而拋棄了英國。艾森豪威爾政府威脅英國，如果英國不放棄蘇伊士運河，那么美國就要拋售持有的英鎊。果然隨后就開始發生英鎊擠兌，國際貨幣基金組織也拒絕了英國提出的緊急金融援助請求。迫于壓力，英法撤軍放棄了蘇伊士運河，大英帝國開始走向衰落。這可以說是第一次真正意義上貨幣成為戰爭的武器。19g?年，亞洲金融危機后，美國成建制地收購日本金融重要戰略目標，試圖趁日本經濟長期不景氣而控制日本。1999年，為了遏制歐洲經濟發展，阻止歐元堅挺，美國在歐洲門口發動一場科索沃戰爭，以動搖對歐洲經濟和歐元的信心。
其次是經濟因素。在過去15年中東歐國家經濟成功轉軌，2007年成為吸收外國直接投資最多的區域性新興市場，保持6％左右的經濟增長速度。美國和西歐的大力度金融扶持起到非常關鍵的作用，通過私有化使金融業得到較大發展，通過吸引外資形成外向型經濟模式，直到2008年，經濟危機下的美國和西歐自顧不暇，東歐經濟的重要引擎外需瞬間萎縮，其經濟形勢一落千丈?，F在回過頭來看，東歐經濟具有“三高、三外”的特征，即高投資、高負債、高消費和外資、外債、外國市場，這些對金融業本身是正向的，獲得了階段性的要素支撐，但是對整個國家的長遠發展未必一定是正向的，特別是系統性風險來臨的時候，反而形成金融不安全。這些國家資本賬戶自由兌換推進過快，在金融股權方面也過度開放，大部分銀行資產都為外國資本控制(據報道，斯洛伐克銀行資產的97.9％、捷克的96.2％、克羅地亞的90.4％、保加利亞的80％、波蘭的79.6％、羅馬尼亞的70％、塞爾維亞的60％、匈牙利的58.9％由外資占有)。據國際清算銀行的數據，截至2008年底，東歐國家的外債總額已超過1.54萬億美元，其中匈牙利外債占其GDP的148％，捷克的外債占其GDP的164％，波蘭的外債更是占本國GDP的206％。另外，經常項目赤字占GDP比重更是從2000年的2％升至2008年的10％附近。一旦國際資本市場有風吹草動，資金流向立刻出現逆轉，遭遇外資抽逃和出口銳減的嚴峻挑戰，本國貨幣大幅貶值最終給這些國家的金融體系和經濟帶來沉重打擊。亞洲金融危機已經證明，東歐危機再次證明，“資本項目自由化+金融服務業開放+經常項目收支逆差”的組合有內在的危機驅進機制。
再次是國際話語權因素。擁有國際話語權和全球鑄幣權的國家往往是各種金融危機的受益者和最大贏家，美國在二十世紀以來便始終占據這一位置。早在1873年的美國股災中，歐洲人把251億美國鐵路債券低價賣給美國人，相當于變相地洗劫了歐洲的財富。1944年，通過二戰建立了以美元為中心的布雷頓森林體系，美國確立了美元的國際絕對壟斷地位，變相向世界各國征收巨額的鑄幣稅。一般的國家背負巨額外債就會發生違約事件。比如俄羅斯、拉美，但是美國是個例外。除了克林頓時期，美國大部分時間一直是經常項目赤字。目前美國國債余額11萬億，已占到了2008年GDP的80％，估計2009年還會發行3萬億新債，而2009年GDP會下降2％左右，使得國債占到GDP的100％，其評級還維持AAA，一個原因是美元擁有全球貨幣的地位，也有高度發達的金融市場，通過貨幣貶值、股市崩盤、債券縮水等等“虛擬經濟操作”在全球范圍內分散債務負擔和風險，使得債務各國的壓力緩釋，反倒是債權國金融安全不時受到外力沖擊。我們擁有2萬億美元的外匯儲備，但卻沒有全球鑄幣權，這巨額的儲備是我們面臨的現實的金融安全問題。我們現在處于和當時的歐洲、日本一樣的境地，都是借給了美國人許多錢，
在發生了金融危機時，我們會怎么做呢?也是像前人那樣，在價格下跌時把它們賣回給美國人嗎?這個問題值得深思。
另外，在國際話語權的爭奪中，外交和金融不斷融合，金融中有外交。外交中有金融，攬功諉過的背后彰顯的是國家利益，我國在這方面也進步不小。
發達國家掌握金融全球化主導權
改革開放30年的成功經驗表明，不開放就沒有出路，實體經濟領域如此，金融服務業領域也是如此。同時，開放必須是漸進式的，必須適應中國的國情和抵抗風險的能力，在開放中提升系統免疫力和穩定性，提升監管能力。一方面要反對“越開放越安全”，另一方面。也要反對“不開放最安全”，不開放是最低層次的安全，但是不開放就不發展，不發展反而是最大的不安全。在開放條件下確保國家金融安全，關鍵是要建立起能夠有效抵御外來沖擊的金融安全“防火墻”。
同時，經濟全球化的實質是虛擬經濟的全球化，也就是金融全球化，金融全球化具有促進世界經濟發展的積極效應，但隨著金融全球化的加速發展，金融危機的概率也隨之增加。金融危機不是金融全球化的產物，但是亞洲和東歐金融危機均表明，金融開放進程必須與本國的經濟體系和社會發展水平相適應。因此，對金融市場規模小、對國際市場的影響力小的國家來說，也許開放本身就意味著要承受沖擊所帶來的不安全。
國家整體實力決定其在全球化中的地位和作用。我們在這里討論“金融安全”。必須要正視四個“不平等”的現實：發達國家掌握了金融全球化的主導權；歐美控制了國際金融機構的主導權；美國擁有了全球鑄幣權；發達國家擁有主要資源品的全球定價權。比如鐵礦石、大豆、石油、有色金屬、黃金。雖然國際炒家也一直在炒作“中國因素”，但中國都不是定價者。在我國還不具備足夠風險管控能力的情況下，即使面對國際游說壓力，也要慎重對待資本項下的完全自由兌換。
權宜之計：國有化
眾所周知，國有化帶來的是對經濟要素配置的扭曲，而市場化則代表著效率。但是眼下的現實選擇卻是歐美國家使用國有化的方法解決全球金融危機。國有化的好處是增強市場和公眾的信心，但是缺點是不透明，缺乏有效的激勵機制，容易發生類似“獎金門”的問題，并且“有形的手”影響公共資源的有效配置，阻滯有效的競爭和創新。
市場化正好與之相反，好處是提高了資源配置的效率，但是過度自由的市場化又危及到市場、金融乃至國家的金融穩定。
本著“兩害相權取其輕”的原則。在目前金融危機的情況下，國有化是一種不得已而為之的“挽救經濟”的權宜之計。長期來看，市場的問題還是交給市場去處理，市場化是長期趨勢?；旌夏Ｊ娇赡懿⒉皇墙Y合了兩者的優點，反而是具備了兩者的缺點，也并非一個好主意。
全球愿景難實現
（一）銀行業
自2001年加入WTO以來，我國銀行業對外開放的承諾按時兌現，五年多來外資銀行在華業務得以快速發展，主要表現在：
（1）從機構設置來看，已從只允許外資銀行設立代表處發展到設立營業性分支機構。截止2006年底，有22個國家和地區的74家外國銀行在中國設立了312家營業機構；（2）從開放的地域來看，放寬了對地域限制，允許其在中國境內所有中心城市設立分支機構；（3）從業務范圍來看，已從最初只允許辦理外幣業務擴大到試點經營人民幣業務，并放寬了對外資銀行人民幣同業拆借限制和人民幣業務規模限制。
（二）保險業
外資保險公司的業務范圍和設立地域逐步擴大。目前，我國對外資保險公司的地域和業務范圍已無任何限制：外資保險公司現已可以在我國任何一個城市開設機構；外資壽險公司也可以向我國公民和外國公民提供健康險、團體險和養老金／年金險服務，這也意味著外資保險公司已經可以在華從事全面的壽險和非壽險業務。
二、外資機構進入內地金融市場的模式及動因分析
（一）外資機構進入內地金融市場的模式
目前外資參股我國金融企業有三種模式：
一是技術援質的改造型善意參股。以扶持和促進被參股方的商業化、市場化運作能力，提高競爭力為目的，發起者基本上有國際金融組織背景，如亞洲開發銀行、世界銀行下屬的國際金融公司等。二是互利互惠性質的合作型參股。合作領域主要是那些僅對中資銀行開放而外資銀行又急于進入的領域，如信用卡業務。外方一般為國際知名大銀行。三是投機獲利性質的財務型參股。參股方多為境外的風險投資機構，其最終目的是出售其購入的股權后獲利退出，如美國新橋投資公司參股深圳發展銀行。
（二）外資機構進入內地金融市場的動因分析：以銀行業為例
外資機構介入中國金融企業，影響最大的應當是對銀行業的介入，下面我們分析外資機構參股我國商業銀行的動因（參股其他類型的金融企業的原因與之類似）。
1、利用中資銀行的本地優勢
中資銀行具有對本地市場的深刻認識、架構完善的關系網絡、廣泛的客戶基礎以及遍布
各地的分支機構，從而具備了國內市場的分銷能力和人民幣資金來源方面的絕對優勢。這些優勢確保了中資銀行在可預見的將來，仍將保持在國內市場的領導地位，尤其是在傳統的銀行產品和服務方面。外資通過參股中資銀行可集中發展具有相對優勢的業務，特別是新產品的開發和創新，并將其產品的專業能力和中資銀行的分銷網絡、人民幣規模相結合，以更有效地對目標客戶和產品領域進行滲透，擴大其在本地市場的業務份額。這是外資銀行看中中國市場、意欲參股中資銀行的關鍵所在。
2、外資銀行通過參股中資銀行繞過我國目前的法律限制
（1）繞過我國加入世貿組織過渡期內的客戶限制、地域限制和業務種類限制。外資銀行希望通過參股中資銀行，提前介入一些尚未開放的客戶、地域和業務領域，從而在市場全面開放后能夠獲得先發優勢，達到先期進入的目的。（2）繞過外資獨資設立網點的時間限制，充分利用中資銀行網點分布廣泛的優勢?！锻赓Y金融機構管理條例》及其實施細則規定，外資銀行設立新的分支機構，必須在人民銀行總行前次批準設立分行之日起1年后方可提出申請；申請經營人民幣業務，應當在擬開辦或擴大人民幣業務的城市所設分支機構開業3年以上，申請前連續兩年盈利。
3、追逐高額利潤
無論是戰略投資還是財務投資，只要是投資必然希望獲得最高回報，這是資本逐利的天性。中國經濟高速增長、市場前景廣闊，境外投資者對于伴隨中國經濟高速成長的中國銀行業自然是垂涎三尺。
三、外資進入內地金融市場對中國金融安全的影響
外資參股國內金融機構是否會影響中國的金融安全，仍舊眾說紛紜，莫衷一是，對此，我們的基本判斷是：外資參股國內金融企業會導致財富外流，短期內不會危及到國家的金融安全，但從長遠來看必須防微杜漸，防止中國經濟控制權的丟失，危及國家金融安全。
（一）外資參股國內金融企業會導致財富外流
外資入股參股中國的金融企業，其中一個極為重要的目的是為了獲取中國的資源和財富。如，交通銀行2005年凈利潤達92.49億元人民幣，與2004年相比增幅高達476.72%。第二大股東匯豐銀行（持股19.9％）可獲得7.29億元的股息收入。
有人曾分析認為，交通銀行引入外國戰略投資者后才使得凈利潤大幅增長，得出引進外資物有所值的結論。我們認識這種結論是極不可靠的，一方面凈利潤的增長未必與國外戰略投資者的介入有必然的因果關系；另一方面，引入像民營資本等國內戰略投資者，也未必達不到所需要的后果。
從國家的角度分析，外資是以虛擬的貨幣符號換取中國金融企業現實的股權甚至控制權，并分走巨額財富。其中的真實游戲過程是：外資投入內地商業銀行的資本金是美元或其它外幣，而這些僅僅是代表財富的符號，外資并沒有動用實際的物質資源。商業銀行的外幣資本金并不能用來放貸款，只能用于境外國債投資等，主要是購買美國國債，獲得很低的利息回報。以高盛當年購買平安保險為例，中國以高收益的保險股權為代價換來的美元，這部分美元又重新投入到美國國債市場，美國僅僅支付了很低的國債利息。
（二）外資參股國內金融企業，短期內不會危及國家金融安全
之所以做出這樣的判斷，主要是基于以下的原因：
第
一、外資入股完全在國家的掌控之下進行。從引資政策上看，監管當局不僅制定了市場準入條件、參股比例，而且還提出引進外資的四項原則等，可見外資是不容易控制我國金融行業的?；ㄆ煦y行之所以沒有成功入股建設銀行，其中很重要的一個原因就是違反了“競爭回避原則”。因此，引入境外金融機構的風險短期內是可控的，也就不會失去對經濟的控制權。
第
二、短期內，外資股權分散無法控制中國金融業。從單一外資機構來看，從與國家金融安全最為相關的銀行業分析，參股中國銀行業的外資金融機構主要包括美洲銀行、花旗銀行、蘇格蘭銀行、淡馬錫、匯豐銀行等著名外資金融機構，其中，匯豐銀行參股交通銀行的比例最高，為19.9%。從外資持股總量來看，興業銀行的外資持股比例最高為24.98%。如果從國別和地區角度來分析，目前美國、英國、加拿大、澳大利亞、瑞士、新加坡、香港的金融機構在國銀行業擁有股權。其中，新加坡在中國整個商業銀行機構中所占股份最多，但也只有3.884%，其他國家和地區占有的股份分別為美國2.322%、英國0.884%、瑞士0．405%、加拿大0.004%、澳大利亞0.015%、國際政策性金融機構（不隸屬于任何國家）0.208%，而中國以89.38%的比例處于絕對控制地位。因此從當前的數據分析可以看出，單一外資金融機構或單一國家的所有金融機構在中國銀行業中所占的份額有限，股權非常分散，短期內無法控制中國銀行業，不會危及中國金融安全。
（三）從長遠來看，必須防微杜漸，防止外資進入內地金融市場導致中國經濟控制權的丟失，危及國家金融安全。
盡管短期內進入內地金融市場不會給國家金融安全產生太大的影響，但我們認為，國外資本（外資）入股中國金融企業，除了追逐利潤這一資本的本質特性外，我們不能忽視其更長遠的目標是要控制中國的金融企業和金融產業，最終達到影響中國經濟的目的。
金融引資處理不好最后圖景將會是：外資金融機構像血管一樣深入到中國各個產業肌體之中，利用金融資本統治國內產業資本，并參與社會財富的分配和轉移；中國企業的一舉一動都處在外國競爭對手的監控之下；外資機構還將其全球金融市場上的金融風險通過關聯交易和衍生工具轉移到其控股的中國金融企業之中，從而達到國際金融資本在中國開疆拓土的最終目的：轉移風險，收獲利潤，掌控經濟命脈，影響中國政治。
四、對策與建議
（一）建立金融安全預警體系，對有關外資機構加強監控
為了維護中國金融安全，必須建立金融安全預警體系，制定有關的法律(如《國家金融安全法》)，把維護金融安全提高到一個國家戰略的高度。同時，我們必須對進入國內金融市場的有關外資機構進行動態研究與監控。為了分析其意圖與動因，應該深入分析這些外資機構的政府背景，認真考察其一些重要的舉措是否帶有其他的意圖。
（二）提高金融監管部門與金融企業領導的經濟意識與金融安全意識
不容忽視的事實是，影響中國對外開放的理論是西方經濟強國用于指導弱國開放市場的理論，這個理論絕對不是指導美國國會阻止中海油收購尤尼科的理論。在現階段，我們需要警惕并放棄一切旨在使中國經濟殖民化、拉美化的理論和政策，需要全民特別是掌控大量經濟資源的領導干部樹立起經濟意識。
（三）必須認真考慮國內資本市場的成熟程度、匯率制度改革、人民幣升值趨勢、國際貿易環境惡化等因素，重視把握對外開放的時間和節奏
在現階段，需要及時制止各個金融機構競相甩賣金融企業股權的現象，避免各級政府和部門以完善企業治理結構為名，通過鼓勵外資參股控股金融企業的制度和規定，主動地為外資進入內地進行人民幣升值套利提供便利。
（四）在金融領域對外開放過程中，需要把外資引進來戰略和內資走出去戰略有機地結合起來
中國本土資金走出去比外資引進來難度大得多，受到重重阻攔，因此，特別需要把兩者有機地結合起來。比如，蘇格蘭皇家銀行入股中國銀行10%的股份，作為對等的條件，中國匯金公司也可以入股蘇格蘭皇家銀行10%的股份，至少應該拿到參股的權利或期權；同樣，匯豐銀行入股交通銀行19.9%的股份，作為對等條件，中國匯金公司可以按照市場價格參股匯豐銀行19.9%的股份，具體形式可以通過匯豐銀行向中國匯金公司定向增發股份的方式來完成的。我們必須改變目前這種不平等、不對等的開放策略。
（五）發展本土的投資銀行，同時，鼓勵本土的投資銀行充當財務顧問
國內大公司、大銀行的重組與合資，鼓勵使用本土的智囊團。遺憾的是，國內金融機構以及其他重要企業的合資、合作、境外上市都是聘請國外機構來承擔參謀部的工作。迄今為止，沒有聽說那家金融機構的合資是聘請海通證券、中信證券、廣發證券等內地著名投資銀行來承擔估值和重組的財務顧問的。如果沒有使用本土的投資銀行，如果靠拍腦袋決策或聘請境外機構充當財務顧問，那么，定價偏低、賤賣股權甚至自斷企業前程將在所難免。
關鍵詞：外資參股 控制權 金融安全
加入世界貿易組織后，根據協議，我國要全面開放銀行業，給予外資銀行國民待遇。在銀行業全面開放當年底（2006年），就已經有21家境外金融機構入股17家中資銀行，投資總額近200億美元。在隨后的幾年中，外資不斷進入中國金融領域，根據中國銀監會2013年5月24日公布的《中國銀行業監督管理委員會2012年報》，截至2012年底， 49個國家和地區的銀行在華設立了42家外資法人機構總行，其中38家外商獨資銀行（下設分行及附屬機構267家）、3家合資銀行（下設分行及附屬機構8家）、1家外商獨資財務公司，95家外國銀行分行和197家代表處。
東道國之所以要引入外資參股，比如我國引入合格的戰略投資者，其根本目的是要通過外資的進入，以通過外資的先進的管理方式方法，提高本國銀行業的效率，促進銀行公司治理結構的完善，起到既引資又引智，提升本國銀行業的整體水平。那么，外資的進入對我國銀行業的發展有沒有起到當初設想的目標？外資的繼續進入與持續運營對我國未來金融業的發展可能有什么樣的影響？基于此，本文從學者們對外資參股對我國銀行業影響的爭論的角度進行分析，并提出相應的對策措施。
積極影響論
金融是現代經濟的核心。人類經濟發展的歷史表明，一個國家金融的發展水平與其經濟發展狀況基本呈現出正相關關系，因此，各個國家都極力提高自身金融發展水平。其中引入外資就是其中一種手段。比如劉遠亮、葛鶴軍（2011）的研究結果顯示：外資股權與銀行的資產收益率呈顯著正相關，引入外資在一定程度上優化了中國商業銀行的股權結構，增加了銀行的利潤，提高了銀行的盈利能力。湯凌霄、胥若男（2009）的研究認為外資參股對我國商業銀行績效有比較大的積極影響，主要表現在：有利于擴大銀行的發展規模、可以提高銀行資金的流動性、能提高銀行資產安全性，但也得出外資擔任董事比例越高其盈利水平越低的結論。朱盈盈、曾勇、李平、何佳（2008）認為引入境外戰略投資者，既有利于優化國內銀行的股權結構，改善激勵約束機制、經營管理機制、風險防范機制和內控機制，又有利于提升國內銀行的市場形象和國際知名度，實現公開上市。更重要的是，境外戰略投資者的進入能夠產生一種倒逼機制，促使中資銀行建立和完善公司治理結構，轉變成真正的現代商業銀行。很明顯，這些研究都是因為看到了外資參股的積極作用而得到的結論。
事實上，很多國外的研究也都表明外資參股的積極作用。Abel和Siklos（2004）以匈牙利銀行業為樣本，就外資進入商業銀行的效應做了實證研究，結果表明外資股權提高了被投資商業銀行的管理效率，提高了盈利能力。Allen、George和Robert（2005）運用阿根廷 1993-1999 年的所有銀行數據，綜合研究了外資股權、家族股權及國有股權在對銀行績效方面的表現，他們認為可能由于不良資產的剝離使得私有化銀行的績效有了很大程度的改善。Bonin、Hasan和Wachtel（2005）利用 1996-2000 年的數據，對捷克、匈牙利和波蘭等 11 個東歐轉型經濟體的 225 家銀行非平衡面板數據進行分析，研究發現外資參股銀行接受入股后比國內其他沒有接受外資入股的私有銀行提供了更好的服務，存貸業務規模變得更大，研究結果同時顯示境外金融機構投資者的參股對銀行運營效率有著正面效應，對國有銀行的改革產生了積極作用。Akbara和Mcbride（2004）通過研究外資銀行參股匈牙利銀行，發現外資參股推動了金融產品創新，有助于東道國企業融資與金融穩定。Hasan和Marton（2004）通過檢驗外資參股程度與銀行效率的關系得出引入戰略投資者有利于匈牙利銀行業穩定的結論。Unite和Sullivan（2003）以菲律賓銀行業為研究對象，通過1990-1998年16家菲律賓商業銀行面板數據的固定效應模型研究，研究結果表明外資參股提高了東道國商業銀行的經營水平并且降低了政府對國內大型商業銀行經營的干預。
消極影響論
與積極影響論不同的是，有很多學者認為外資參股給東道國帶來的實際效果并不像理論上所表現的那樣，帶來的更多的是消極影響。比如蘇國強（2013）認為在外資參股上市公司中存在較嚴重的外資大股東侵害小股東利益的情況，外資機構投資者的監督作用并未發揮，資本市場有待進一步完善以降低上市公司融資成本，同時應該規范證券市場運作，防范證券市場風險。何維達、于一（2011）研究發現：外資銀行進入與中國商業銀行風險承擔之間呈現U型的非線性關系，外資銀行在進入初期能夠降低銀行風險，當外資銀行資產份額達到及超過1.94%的臨界值后，導致風險增加；在現行參股比例約束下，引入境外戰略投資者并沒有顯著提升銀行治理水平，外資參股增加了中國商業銀行風險。此外，高股權集中度會削弱治理機制作用，放大風險。王鳳麗、邱立成（2008）認為外資參股必然會對我國金融穩定產生負面影響：第一，在股權分散的情況下外資銀行可以獲得中資銀行的絕對控制權，容易對我國的金融安全產生影響；第二，在外資銀行參股情況下，如果我國資本賬戶開放就有可能導致發生類似1998年亞洲金融危機的金融不安全因素；第三，容易發生參股外資銀行撤資從而造成對我國金融安全的影響。
同時，很多國外的研究也都表明外資參股可能造成的消極作用。Unite和Sullivan（2003）以菲律賓銀行業為樣本，分析了境外投資者進入菲律賓銀行業所產生的效應，發現商業銀行在外資股權增加的同時，運營費用也相應增加，而非利息收入卻逐漸下降，產生了消極影響。Robert、Aljar和Ilko（2008）對1998-2003年的105個國家2095家銀行的數據為樣本，分析了外資銀行與本國銀行的效率差異問題及外資銀行的進入對效率的影響，他們的研究結果表明，外資股權與東道國銀行的經營效率呈負相關關系，即外資股權的增加降低了東道國銀行的經營效率。Haber（2005）以墨西哥銀行業為樣本，利用 1997-2003 年的數據，就外資參股對東道國銀行業的影響進行了實證分析，研究結構表明外資股權的增加使得銀行對公司和居民的信貸減少，降低了對實體經濟部門的支持力度。Clarke、Cull和Shirley（2005）以捷克與墨西哥的銀行業為研究對象，結果發現，這些國家外資股東的引入并未帶來績效與銀行安全性的提升。Lensink和Naaborg（2007）利用系統廣義矩估計方法研究發現，外資股權的上升對銀行的績效產生了負面影響。
雙重影響論
而事實上，更多的學者認為外資參股對東道國銀行的影響是雙方面的，既有積極影響，也有消極影響，對東道國而言，取舍的標準是看哪種影響更大，是一種權衡的結果。比如李松峰、喬桂明（2010）認為外資入股中資銀行的影響具有雙重性，既存在積極的作用，又有消極的作用，其消極影響主要表現在優質客戶競爭、優秀人才爭奪、對中國銀行業的經營效率產生不利影響。王鳳麗、邱立成（2008）認為外資銀行以參股方式進入我國銀行業，一方面會對我國金融業改革開放產生深遠的積極影響；但另一方面也必然會給國內銀行業帶來不穩定的因素，對金融穩定產生負面影響。戴志敏、王海倫（2008）認為外資在合法合規的前提下，外資參股一般不會產生不利影響，但一旦利益上有沖突、或者鉆法律法規的漏洞，就有可能對單個銀行乃至銀行業金融安全造成威脅。比如信貸業務的控制與歧視、控制權變動與銀行體系穩定、金融業務內部化與可能的市場壟斷及其負面效應等。孫林賀（2012）認為外資銀行的進入對我國銀行業來講，既有機遇又有挑戰：有利于提升我國銀行業的競爭效率、有利于對我國銀行業產生示范效應、有利于為我國銀行業培養更多優秀人才、有利于促進我國銀行業的國際化發展；但也會給金融市場帶來不穩定因素、沖擊我國銀行業的運行體制等不利因素。賈玉革、蘭向明（2007）認為在經濟的周期性波動中，如果在經濟蕭條期銀行的境外戰略投資者出于安全性的考慮而比內資銀行更加大幅地收縮信貸規模，則會加深經濟蕭條的程度；反之，如果境外戰略投資者按計劃實施其投資戰略并以其充足的資本金為保證，則其對經濟的周期性波動不敏感，可能仍然實行擴張型的信貸政策，這有助于降低經濟蕭條的程度。
結論及對策
從東道國來講，引入外資的目的更多的是為了獲得其對整個金融業甚至整個經濟可能產生的積極影響，但資本是逐利的，因此外資進入他國，其本質目的就是獲得最大化的經濟利益，外資參股國內銀行的目的就是為了賺錢。正如張俊彪（2008）所認為的：外資金融機構入股中資銀行雖然展示出“雙贏”的前景，但仍然存在一些問題值得我國監管當局和國內銀行業高度關注：有可能旁落的銀行控制權問題、有可能極大地損害中資商業銀行經濟利益的金融霸權問題、可能加劇中國金融業發展的地區不平衡、銀行股權轉讓價格的確定問題、容易造成中資銀行優質客戶的流失等問題。目前外資銀行參股的份額比例較小，但外資股東的動機和意圖與中國政府引進戰略投資者的出發點難以完全一致，因此客觀上存在對中國金融安全構成潛在威脅的可能性，我們絲毫不能對其在宏觀上沖擊或威脅中國金融安全的可能性等閑視之（王鳳麗、邱立成，2008）。因此，有必要充分考慮到外資參股可能帶來的不良影響，不能只看到外資參股可以促進國內銀行改革等積極影響，必須采取必要的措施，確保國家金融安全。
首先，在我國金融業開放的大背景下，管理層應該控制好外資參股節奏，對境外合格投資者進行嚴格把關。外資的進入增加了金融市場的不穩定性，因此要把握好境外合格投資者入門關，境外合格投資者應當至少具備的條件：金融機構自身資本雄厚、國際聲譽優秀、外部融資能力強、管理機制先進；與中資銀行比較，具有可以與中資銀行互補的競爭優勢。
其次，健全相關法律法規，強化制度化在金融開放中的作用，重視法律對參股銀行的監管。外資參股中國銀行業的戰略意圖和戰略策略各有不同：獲得一般商業銀行控股地位、或者入股大型國有銀行利用較少的資本獲得國有銀行龐大的資源。無論對于哪種意圖，目前我國對外資參股中資銀行方面的行為比如購買股權、股權轉讓、股權退出等都缺少比較完善的法律，而鑒于銀行股權對國家安全的重要性，因此健全相關法律法規意義重大。
最后，充分利用合理的估值模型，在外資參股過程中合理進行股權定價，保證自己權益不受損失。國家相關部門應出臺相關政策和指導意見，規范股權轉讓定價機制。在股權轉讓過程中充分借鑒貼現現金流量法、重置成本法、換股估價法等估值模型，結合市場實際合理估算股權價值，保證自己權益不受損失。
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摘 要 全球重要的債項評級、信貸評級、評級都掌握在美國的穆迪、標準普爾、惠譽三大評級機構手中；金融危機后，我們發現美國“三大”信用評級機構在這場危機中不僅沒有起到事先預警作用，反而起到推波助瀾的作用，建設中國特色的信用評級體系已迫在眉睫。
關鍵詞 信用評級 金融危機 金融安全
后金融危機時代，對金融危機的反思將美國的穆迪、標準普爾、惠譽三大信用評級機構置于聚光燈下，他們被認為是導致華爾街金融泡沫崩潰的元兇之一。這也讓我們重新深刻認識到美國評級機構嚴重威脅中國金融安全，并且美國評級模式及由其控制的國際評級體系潛藏著巨大風險。
一、信用評級的重要性
（一）信用評級關系國家金融安全。信用越是社會化，金融體系運行對評級信息的依賴就越強，評級的市場定價功能會影響債券、信貸、股票、外匯和所有金融交易價格。此次金融危機的爆發正是由于美國評級機構掩蓋次級貸款償還風險的錯誤信息。評級機構信息失誤會嚴重影響一國信用體系，繼而動搖該國經濟基礎，從而使金融體系對國民經濟的基礎性支持功能被嚴重削弱，實體產業因此遭受重創，該國國民經濟就會陷入長期衰退期。
（二）信用評級影響國際信用資源分配。由債權人與債務人構成的信用關系以債務償還為先決條件，債務人的信用狀況決定著它對社會信用資源占有的多寡，因此，信用評級決定著社會信用資源的分配。2008年世界外債總量約為61.1萬億美元，AA級以上29個國家的外債總量55.8萬億美元，發達國家占有國際信用資源的91.3%。然而，發展中國家普遍因信用級別不高，占有的國際信用資源僅為7.6%。
二、美國信用評級體系的重大缺陷
（一）美國評級機制最終使評級機構背叛了公眾利益。評級信息不是在揭示信用風險，而成為掩蓋客戶真實風險的合法方式。評級收費模式則把評級機構與受評對象結成天然的利益共同體，利益攸關使評級機構不惜出賣道德，淡化風險揭示，甚至被受評對象操控，最終使評級的天平傾向利益方，公眾利益成為評級機構競爭的最大犧牲品。
（二）美國三大信用評級機構主要代表美國利益，不能履行國際公共職責。信用評級通過對企業和政府的債務償還風險進行評價，引導金融資本投資和經濟決策，它直接關系到金融產品的定價權，并影響一國信貸市場利率及匯率形成。即使金融危機凸顯美國國力衰竭，償債能力大幅下降，美國的信用評級機構仍不肯下調其信用等級。2009年三大評級機構給予美國的長期債務評級依然是“AAA”，這舉動背后有巨大的經濟利益支撐。因為高信用等級可以最大限度地吸引全球資本，保證美國債務融資通道暢通；還可以低成本融資，實現債權國利益向美國轉移；同時還掩蓋了美國利用貨幣貶值轉移國家債務。對其他國家則視與美國的利益關系進行信用等級調整，制造和加劇這些國家的信用危機。當希臘歐債問題暴露，歐洲政府正在極力尋找挽救希臘等國債務問題，以防止問題蔓延到整個歐元區的時候，美國三大信用評級公司卻一再地調低希臘的國家債務的信用評級，導致了這些問題國家的融資成本急劇上升，直到完全失去市場的融資能力。這事實上幫助美國對沖基金完成了“做空”歐元、牟取無風險暴利的投機行為。
三、中國建設自己特色的信用評級體系的必要性
（一）現存國際評級格局不能正確揭示信用風險。它回避貨幣貶值對這類國家償債能力的決定性影響，使債務國通過低成本融資和幣值變動堂而皇之地實現從債權國的利益轉移。中國是世界最大的債權國之一，國家外匯資產安全是中國的核心利益，現存國際評級格局會對中國債權利益造成損害。而且現存國際評級格局不顧中國的經濟和財政及外匯實力增長前景，憑借西方標準給予中國比那些債臺高筑和資不抵債國家低得多的信用等級，嚴重歪曲了中國的實際償債能力。國際評級機構長期以來有意壓低我國企業信用級別，造成國內企業受損，增加了融資成本，影響中國經濟發展。
（二）中國現行信用評級體系存在缺陷。盲目崇拜美國評級模式；對信用評級的本質理解不深，把評級作為一般中介服務，使植入市場機制的評級體系越來越背離公眾利益；評級機構過多且評級標準建設缺乏制度保障；評級收費模式把評級機構與受評對象利益結合起來，增加了評級風險。
（三）美資機構以合資方式控制中國評級市場的目標已接近完成，并廣泛滲透到我國防、金融等眾多關系國家核心競爭力與戰略機密的行業和企業，使我國正在喪失對本國信用評級市場的話語權和主導權。中國的評級規則和金融產品市場定價要由外國人說了算；通過評級可以便利地掌握中國重要行業的戰略信息、企業技術和經營信息，削弱國家競爭力，直接威脅中國經濟與國家安全。
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一、金融全球化與金融安全的關系
伴隨金融全球化的深入發展，不斷涌現的國際金融危機，使全球金融、經濟恐慌，不可避免引發了新的金融安全問題。金融全球化與金融安全的問題越來越成為國際金融界爭論的熱門話題。
從廣義來看，金融安全是指一國具有抵御來自國際金融危機侵擾，保持國內投融資秩序正常、保持金融體系穩定以及國民經濟平穩運行和穩定發展的能力。在開放經濟條件下一國如何防止金融風險乃至防止整個經濟受到來自外部的沖擊引發動蕩并導致國民財富的大量損失是金融安全的主要內容。
在全球化過程中金融風險有普遍增大的趨勢，無論是發達國家還是發展中國家，都面臨著金融全球化帶來的風險，但是相比較而言發展中國家面臨的風險更大。發展中國家由于自身的實力薄弱，經濟金融制度及結構的缺陷較多，對開放進程的準備和力量積蓄都不充分，因此，難以適應全球化引發的沖擊，風險的承受能力不足。這是70年代金融全球化以來金融危機主要在發展中國家爆發的重要原因。
二、中國進一步金融開放面臨的風險
（一）人民幣資本賬戶開放存在風險
資本賬戶的開放是一國對外經濟部門自由化的重要內容，也是金融全球一體化的重要組成部分。從我國的現實情況看，開放資本賬戶將面臨以下幾個方面的潛在風險：首先，貨幣政策獨立性和匯率穩定之間存在沖突的風險。其次，增加債務償還風險。資本賬戶開放后，資本流入結構中的間接投資、短期資本和私人資本所占的重將大大增加，將增大債務償還的風險。
（二）中國金融監管制度存在缺陷，不適應金融全球化條件下對金融監管的要求
90年代以來，我國涉外金融活動規模越來越大，國內金融市場與國際金融市場的聯系日益密切，外國金融機構來華設立分支機構日益增加，這些變化對我國金融業的發展提出了更高要求。然而，目前我國金融監管體系仍存在許多問題，例如：信息披露機制不健全；現行監管法律體系不健全；監管的市場化、國際化步伐不適應銀行業發展的需要；我國金融機構資本充足率偏低等，所以風險和隱患依然存在。
（三）國內金融機構缺乏競爭力，外資金融機構的引進對國內金融機構形成沖擊
我國商業銀行的整體素質還不能適應金融全球化的要求，在當今全球性互動的巨大變革背景下，我國銀行業已不由自主地被拋入了不變不行的激烈競爭之中。然而，必須冷靜地看到，在如何及早完成銀行體系再造、提高競爭力、加快金融創新等方面，我國銀行在許多方面還不能適應金融全球化的要求。
三、我國在金融全球化進程中維護金融安全的政策措施
(一)逐步開放資本賬戶，推進人民幣利率市場化改革
應盡快促進人民幣利率市場化改革，從而有效防止國際游資的沖擊；同時，能夠密切利率與匯率之間的聯系，即利率變動會通過國內資金供求、國際資本流動方向及遠期外匯供求等方面的變化來影響匯率，使人民幣匯率機制趨于完善。
(二)加強金融監管，控制金融風險
金融監管是實現金融體系穩定運行和宏觀金融調控的重要保證，是防范和化解金融風險的必要手段。所謂金融監管是通過立法和管理條例對金融機構的業務、資金的價格、市場準入(出)以及分支機構設置等方面實施限制，旨在保證金融機構經營的安全和整個金融體系的穩定。我國已于2001年12月加入WTO，中國金融業的對外開放勢在必行，而在開放市場的同時會不可避免地引進風險。因此，在健全金融法律法規的同時加強金融監管成為規避風險最有效的手段。
1．增加金融運行的透明度，強化信息披露。透明度要解決的是游戲規則和某些必須披露信息的公開化問題:一是擔負經濟調控和管理職能的政府，特別是金融監管當局，必須做到及時公布重大政策變動，并且，中央政府與地方政府、政府各職能部門之間，在政策動作上應該協調一致；二是各類金融機構的會計財務規則基本符合國際慣例，并向監管當局報告真實的數據。
2．建立風險預警體系。通過借鑒國外的經驗，建立符合我國國情的防范金融風險的安全指標體系。金融全球化風險是一種宏觀金融風險，必須由中央政府統一設計指標體系和設立專門機構，進行風險監測和評估，由金融監管當局結合國內金融穩健性情況統一擬訂反應對策。最重要的是，要保證信息暢通和反應機制的靈敏性，能夠對外部重大沖擊和風險因素做出快捷的回應。
3．建立存款保險制度
從防范金融風險的角度看，銀行體系和金融市場天生存在著脆弱性和不穩定性，一旦個別經營不善的銀行出現擠兌現象，健康的銀行也可能會受到沖擊。而存款保險制度的建立，有助于抑制擠兌，維護銀行體系和金融市場的穩定。
目前正是中國建立存款保險制度的最佳時機:中國經濟發展勢頭良好，降低了建立存款保險制度的成本和風險；中國銀行業監管水平有了很大的提高，從而為存款保險制度的出臺創造了前提條件；國有商業銀行改制上市取得顯著成效，銀行不良資產的大規模政策性集中處置工作已經告一段落；經營不善金融機構的市場退出機制正在建立中。
(三)積極推進我國商業銀行的重組與再造，培育在金融全球化環境中的競爭優勢
[關鍵詞]外匯儲備 金融風險 金融安全
一、理論概述
外匯儲備是指一國官方持有的在國際收支逆差或貨幣匯率波動時可以動用的可自由兌換的儲備貨幣和其他隨時可轉換成為這些貨幣的資產。外匯儲備的規模是否適度直接影響到一國的金融安全。
如一國金融運行平穩，金融監管當局將金融風險控制到最低限度，以致不發生金融動蕩和經濟危機，最大限度實現本國經濟利益，則認為該國金融安全。
一國是否能夠實現金融安全受多方面的影響。第一，國家的綜合國力。國際經驗證明，如果一國發生金融危機，當局通常都是通過動用各種資源來控制局勢、擺脫危機，其中，最重要的是經濟資源。第二，國際匯率市場。比如，人民幣面臨對美元的升值壓力，使得中國在世界金融體系中面臨著金融安全的挑戰。第三，金融國際化。主要表現維度是資本運動、金融機構及貨幣的國際化。
二、中國外匯儲備的現狀分析
（1）外匯規模擴大過快
從20世紀90年代中期開始，我國的外匯儲備規模不斷擴大。僅2010年一年，我國的外匯儲備規模就高達28573.38億美元，連續四年同比增加了4000億美元。近兩年以來，我國的外匯儲備依然呈現出持續增長的態勢，存在著巨大的金融風險。
（2）外匯資產結構不合理
中國的外匯資產主要集中于美元資產。其中，中國持有過量的美國國債及以美元計價的有價證券。金融危機的全面爆發導致美國經濟的嚴重下滑，直接引起以美元資產為主的中國外匯儲備受到巨大的沖擊，使得中國的外匯儲備嚴重縮水。
（3）外匯投資結構不合理
中國的外匯儲備資產主要投資于風險很高的證券市場。這種外匯投資結構說明中國的外匯投資機構僅僅由追求高風險帶來的高收益，缺乏比較科學的投資規劃和清晰的外匯管理思路，呈現現出濃厚的投機性，使得中國的外匯儲備資產面臨巨大的投資風險。
（4）外匯儲備管理體制單一
中國的外匯儲備體系一直以來是由中國中央銀行單獨部署和操作的，決策的過程缺乏健全的管理機制，同時中央財政部也不能發揮其應有的作用。這種單一的外匯儲備管理體系，造成央行的貨幣政策和匯率政策存在著巨大的風險。
三、中國現存外匯儲備的不利影響
對一個國家來說，持有適度的外匯儲備，有助于防范金融風險帶來的沖擊。但外匯儲備過多的話，既不利于一國國內貨幣政策的穩定和經濟的持續穩定發展，同時會造成巨大的資源浪費和居民福利水平的下降。
（1）加劇外匯儲備的風險
匯率風險和利率風險是外匯儲備面臨的兩種主要風險。我國的外匯儲備資產主要是美元資產，當美國國債價格下跌或者美元匯率大幅度貶值時，都會引起我國外匯儲備嚴重縮水。如果我國持有過多的美元資產，會使我國承擔美國的經濟損失，我國經濟將因此受到嚴重的沖擊。
（2）加劇國內通貨膨脹的風險
我國實行的外匯集中管理體制，使得機構和個人從境外得到的外匯收入都必須兌換成人民幣，這些外匯就直接變成中央銀行的外匯儲備。隨著外匯儲備規模的擴大，央行將會增加對外投放人民幣。這些超額投放的貨幣帶來了物價上漲，持續下去，將刺激通貨膨脹的發生。
（3）不利于人民幣升值的穩定
外匯上升，表示外國貨幣能夠兌換更多的人民幣，對人民幣的需求就會增加。為了穩定本國國內經濟的穩定發展，中央銀行會控制人民幣的供應量，這使得人民幣匯率上升，增大人民幣升值的壓力。而人民幣升值，則不利于出口，嚴重影響到我國經濟的健康穩定發展。
（4）增加外匯儲備的成本
外匯儲備過多增加了外匯儲備的管理成本。因為國外進行國債投資利息少于向國內發放貸款所獲得的利息，而向國外銀行借款的利率也高于一般的存款利率。
四、加強外匯儲備管理維護中國金融安全
現存的外匯儲備對我國經濟的發展帶來了嚴重的負面影響，使得我國在國際經濟交往中處于被動的地位，甚至影響到我國的金融安全，成為迫切需要解決的問題。
（1）建立統一的外匯管理機制
我國目前有外匯管理局、中司等多種外匯投資機構，分別承擔著不同的外匯管理職能。這樣的投資結構，導致我國的外匯儲備缺乏統一的管理，很大程度上降低了外匯的管理效率。因此，應該對外匯投資實行統籌規劃，逐漸形成統一的外匯投資戰略，組建一支層次和定位不同的、互補的中國外匯儲備投資管理團隊，減少本國國內機構無謂的市場競爭，從而實現資源的合理配置，最終形成強大的協同效應。
（2）加強外匯儲備的規模管理
當前的經濟形勢下，中國應該確定合理的外匯儲備規模，減輕其對我國經濟發展帶來的不良影響。具體操作時，中國可以確定外匯儲備的一個區間，包含一個下限和上限。以一國的經濟發展水平為標準，以該國進出口貿易總量的最低限度所需要的外匯儲備來確定下限；同時，以該國經濟發展最快時可能出現的對外支付所需要的外匯儲備來確定上限；下限是國民經濟發展的最低限度，而上限是該國經濟發展最快時需要的最高限度。
（3）加強外匯儲備的結構管理
1.適當增加黃金的持有量
第一，黃金作為一種主要的硬通貨，從風險性方面來看，風險是很低的，而且黃金本身就是一種良好的對沖風險的金融工具。第二，從黃金的收益率方面來看，黃金的收益率是穩定的。第三，從黃金的流動性方面來看，黃金比較容易轉換成其他的外匯儲備資產。因此， 中國應該使用部分外匯儲備來增加黃金的持有量，購買礦產資源性黃金或者商品性黃金都是很好的投資手段。
2.外匯儲備結構合理化
長期以來，中國的外匯儲備資產中大部分是美元資產，而歐元、英鎊、日元等幣種的持有量相對來說比較少。這樣的外匯儲備結構極大的增加了外匯儲備的風險。如果美元持有量過大，會使得我國嚴重受到美國經濟的連帶影響，甚至有可能會威脅到中國的金融安全。由此可見，我國必須堅持持有多種外匯幣種的投資模式，根據中國的外貿易依存度和與其他國家的經濟關聯度，逐步增加對歐元、英鎊以及其他外幣資產的持有量，以此來分散巨大的匯率風險，從而實現穩定外匯儲備價值的經濟目標。同時，中國還應該建立一個專門機構來實施對儲備貨幣所在國家經濟的動態監測，逐漸實現對對外匯儲備結構的合理化。
3.推進人民幣成為世界通貨
人民幣成為世界通貨，不僅順應了國際貿易的要求，同時又可以降低我國超額外匯儲備帶來的巨大金融風險。假如人民幣成為了國際貨幣，那么人民幣本身就既是一種計價貨幣同時也是一種儲備貨幣，因此中國就可以適當的減少外匯儲備，這樣在一定程度上可以緩解因外匯儲備過量帶來的流動性過剩問題，有助于實現國內經濟、國際經濟的內在均衡；還能有效地減少因外匯儲備貶值造成的中國經濟的巨大損失。因此，中國應該積極的采取策略逐步推進讓人民幣加入到國際儲備貨幣體系中，建立一個多元化的國際儲備貨幣體系，從而降低匯率風險，維護世界經濟的穩定發展。
（4）提高現有儲備資產的運用效率
對于如何合理運用外匯儲備的問題，眾說紛紜。目前，外匯儲備主要應用到以下的經濟方面：購買海外礦產性資源，比如石油；實現對重要領域的國外企業的跨國并購；支持中國企業參與國際競爭；支持居民開展對外投資等等。由此可見，現有的外匯儲備資產的運用還不夠寬泛，并沒有發揮出外匯儲備資產的價值。因為資產只有運作起來才能保持它的價值，從而規避貶值的風險。
五、結論
超額的外匯儲備雖然增加了我國抵抗國際金融風險的能力，提高了我國的綜合國力。但是，持有如此巨額的外匯儲備不僅消耗巨大的成本，而且還可能威脅到中國的金融安全。因此，我國應該采取適當的措施加強對外匯儲備的規模、結構管理，確定合理的外匯儲備規模，優化外匯儲備結構，并且提高外匯儲備資產的運用效率，從而達到促進國內經濟發展和維護中國金融安全的目的。
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一、引入戰略投資者的原因
隨著金融自由化和金融全球化的發展，中資商業銀行要應對國際國內金融市場的激烈競爭，就必須采取積極的措施來改善經營的不足和缺陷，以提高自身的經營能力。但大多數中資銀行自身都存在諸多問題，如資本充足率低、產權結構不完善等，在短期內靠一己之力來解決這些問題有一定困難。因此引進外資戰略投資者已經成為中國商業銀行發展到現階段的必然選擇。
外資戰略投資者對于我國商業銀行的積極作用主要是通過以下幾個方面來實現：
首先，對于一家銀行而言，最直觀也是會帶來根本改變的是制度上的影響，尤其是對于銀行公司治理結構的影響。外資股東能夠與包括政府在內的其他銀行股東形成相互制約機制，并據此建立明晰的公司治理結構以提高銀行運營效率。作為股東利益強有力的代表，外資戰略投資者能很好地打破原公司內部人控制，對內部人控制形成約束，限制內部人侵占其他投資者的利益，因而戰略投資者可優化國內銀行業機構的股權結構。
其次，外資入股不僅能夠充實中資銀行的資本，還帶來先進的管理經驗、技術和產品。由于中資銀行的業務高度依賴信貸利息差，對資本金要求很高。因此是否擁有雄厚的資本是中資銀行能否維持市場份額，推動業務成長的關鍵因素之一。將銀行股權出售給海外戰略投資者，能夠在最短的時間內補充其所需的資本金，使資本充足率水平滿足監管法規的要求。另外，中資銀行通過戰略合作可以直接引進外資金融機構的金融信息技術，風險控制技術等，有效控制銀行風險。因此，外資股份提高了中資商業銀行的業務創新能力和風險管理水平。
最后，引入國際知名的股東還能提升中國銀行業在國際金融市場上的形象，增加中資銀行海外上市與融資的能力，提升中資銀行的價值和國際競爭力。同時，可以預見，吸引外資入股，尤其是中小商業銀行吸引外資入股可以擴大銀行經營規模，大大提高銀行的競爭力，提高防范風險的能力，拓寬利潤增長空間，增加市場份額，使得各類商業銀行形成均衡的市場份額比例，打破現有國有商業銀行在一定程度上壟斷銀行業的局面，使未來中國銀行業的競爭力大幅度地提升。
二、引入戰略投資者的存在的問題
引入戰略投資者尤其是境外戰略投資者可能帶來一系列問題：
首先，銀行控制權會產生問題(涉及金融安全問題)。金融是發展中國家的命脈，國際競爭的支點。外資對一個國家金融業的過度控制將直接威脅一個國家的金融安全甚至是經濟安全。外資金融機構入股國內商業銀行，其目的絕非僅僅是取得部分股權、分得部分利潤。作為其全球戰略的一部分，這些外資金融機構都希望通過入股中資商業銀行，最終達到控制這些商業銀行和相應的國內市場份額的目的。特別值得注意的是，外資金融機構投資入股的中資商業銀行都是地處經濟發達地區、經濟效益比較好，一旦外資金融機構控制了這些銀行，就意味著外資金融機構輕而易舉地奪取了我國最具有活力和潛力的市場，這無論是對于國有商業銀行還是對于整個金融的穩定，都將是一個嚴峻的挑戰。
其次，外資銀行母國的金融危機對中國銀行業會產生影響。在母國發生銀行危機時，外資銀行往往大量收縮其在東道國的業務，從而對東道國的金融和經濟造成一定的影響。由于外資銀行在華的滲透日漸加強，國際上其他國家政治經濟形勢的不利變化將可能通過波及在華外資銀行而對中國銀行業帶來不利影響。地區爭端、政局變化和金融危機等因素都可能引起跨國銀行資產凍結、支付危機，甚至倒閉。很明顯的一個例子是2008年美國的金融危機發生時，境外戰略投資者大幅減持中國國有控股商業銀行股權。資本市場上的股權減持原本是正常的市場行為。但是在全球金融危機的背景下，境外戰略投資者對中國國有控股商業銀行股權的恐慌性減持卻嚴重地擾亂了正常的金融市場秩序，從而對中國的金融安全和金融穩定造成了沖擊。
最后，引入戰略投資者給中資銀行業帶來更大的競爭壓力。外國銀行進軍中國銀行業，由于受網點渠道和文化等方面的制約，直接設立分支機構將使外資銀行面臨巨大的障礙和極高的進入成本，而通過參股中資銀行，外國銀行就可以利用中資銀行已有的渠道和網點實現迅速布局，并可克服文化等方面的障礙，從而更快地達到占領中國市場的目的，這就意味著國內銀行業激勵競爭局勢的提前到來。
三、對商業銀行的建議
為了克服現在我國在引進戰略投資者方面的不足，更好地化解金融風險，使之真正成為戰略伙伴，建立起利益共享、風險共擔的合作關系，實現雙贏，中資銀行在引進戰略投資者時應堅持審慎的態度，著重注意以下幾個問題：
首先，引入高質量的外資戰略投資者。對中國商業銀行而言，引進的外資戰略投資者必須是資產質量高、資本雄厚、金融風險抵御能力強、技術先進、業務創新水平高、管理先進、注重長遠利益、具有優秀的國際聲譽和良好的外部融資能力且與中資商業銀行在業務上有互補性的外資金融機構。這就要求我國有一套嚴格的審批制度來規范戰略投資者。另外中資商業銀行可以考慮與外資方交叉持股，保持經營的穩定性。所謂交叉持股是指兩家或兩家以上的銀行之間相互持股，通過銀行之間相互持有對方股票，增強各銀行生產經營和抵御風險方面的整體協作功能。
其次，強化外資入股的積極作用。在保證金融安全的同時，要盡量調動戰略投資者的積極性。考慮到競爭日益激烈的銀行業，外資銀行將會在中資銀行業開放以后進一步搶占銀行市場，因此，必須有效控制外資銀行的進入。而對于非銀行外資金融機構，應該積極鼓勵，因為非銀行外資金融機構的進入，會將本已大量投資的其他銀行的先進技術帶入的同時，通過與中資商業銀行建立其他的業務平臺，促進其業務的發展。即可以拓寬我國商業銀行的業務領域，使其能更廣泛地參與金融市場競爭。
最后，嚴格實施金融監管制度。國內金融監管部門要對戰略投資者的資格進行嚴格的限定，同時對入股的時間和條件嚴格加以限制。另一方面，某些銀行為了引入外資戰略投資者而在股權價格和股權比例方面做出過大的讓步，損害了中資銀行的利益。為避免這一情況發生，金融監管部門有必要加快研究中資銀行引入海外戰略投資者的相關課題，完善和規范外資入股行為的法律法規，尤其需要對外資持股比例上限和外資入股價格制定進行充分論證，出臺詳細的指導意見，把外資入股的比例控制在合理的范圍內。
一、外資銀行進入中國的路徑選擇
銀行業的全面開放意味著我國金融改革邁進了一個新的階段，新《條例》的規定也意味著銀行業結構和銀行業競爭格局的改變。外資銀行進入中國市場的路徑與我國銀行業改革和開放政策有著密切的聯系。在中國加入WTO前后，外資銀行進入中國的可選擇路徑主要有以下四種：
（一）設立外資銀行分行和代表處
外資銀行進入中國的最初路徑是設立非營業性機構――代表處。1979年，日本東京銀行率先在北京設立了第一家代表處，由此也拉開了中國金融業對外開放的序幕。從1979年到1982年3年間，31家外資銀行在北京、上海、廣州、天津、大連、青島等城市相繼設立了代表處；此后不久，外資銀行開始在華試設營業性金融機構，1981年，香港南洋商業銀行在深圳首先獲準設立第一家外資銀行營業性機構，從此開始，我國政府有秩序、有步驟地批準外資銀行在國內設立營業性分支機構開展業務，到1989年底，花旗、匯豐、渣打和香港東亞銀行等在中國設立的外資銀行分支機構共有34個。
以代表處和分支機構為依托，外資銀行從地域、業務對象、業務范圍和規模上不斷在中國進行擴展：從地域上看，從經濟特區到沿海城市，進而向內陸擴展；從業務對象來看，從服務于外資企業擴展到國內企業和個人；從業務范圍來看，從外幣業務逐步開放到人民幣業務，這一思路貫穿了我國銀行業對外開放的始終。截至2007年10月底，在華外資銀行分行和代表處已分別發展到230家和241家。
（二）與中方合資建立新的銀行
建立中外合資銀行是在中國入世前外資銀行進入中國的主要途徑。中外合資銀行絕大部分成立于1985至1993年之間。這幾年正是中國金融體制改革從計劃經濟體制逐步轉向市場經濟體制的過渡時期，銀行業的對外開放也剛剛起步。由于這一階段的法規在設立合資銀行上相對寬松，而且通過成立合資銀行，改革開放初期的中資銀行與初來乍到的外資銀行可以優勢互補，互相利用，對雙方都有相當的現實意義，因此大多數合資銀行都成立于這一階段。1985年，首家中外合資銀行――廈門國際銀行成立，注冊資本10.69億元人民幣，現有股東包括中國工商銀行、福建國際信托投資公司、廈門建發集團有限公司、閩信集團有限公司、亞洲開發銀行、日本新生銀行及美國賽諾金融集團有限公司。之后，中國工商銀行和法國巴黎銀行對等出資50%成立了上海國際銀行，又與韓國一家銀行以1比l的股權結構組建了青島國際銀行。1992年，中國陸續建立了7家中外合資銀行，另外4家分別是福建亞洲銀行、華商銀行、浙江商業銀行、華一銀行。
盡管中外合資銀行曾一度發展較快，但是后來卻由于種種原因，呈現出發展速度相對緩慢乃至停滯的狀況。
（三）購買并持有中國國內銀行機構的股份
中國加入世貿組織以來，從2002年到2007年為五年過渡期，2007年以后，外資銀行原則上即可享受與內資同樣的待遇。因此，通過購買并持有中國國內銀行機構的股份獲得國內網絡成為入世初期外資銀行進入中國的一條頗具吸引力的特殊路徑。一些世界著名的銀行，如國際金融公司(參股南京商業銀行、興業銀行和上海銀行)、匯豐銀行(參股上海銀行)、花旗銀行(參股浦發銀行)、德國施威比豪爾住房儲蓄銀行(與中國建設銀行合資成立中德儲蓄銀行)、恒生銀行(參股興業銀行)的加人，使得多家中資銀行的股權結構發生了改變。 “參股”可以使外資銀行在業務拓展和經營管理上發揮較大的作用，能將新產品的開發、創新和中資銀行的分銷網絡、人民幣規模相結合，以便更有針對性地對目標產品領域進行滲透，擴大其在本地市場的業務份額。同時，“參股”使外資銀行避開了中國開放人民幣業務的時間限制和地域限制，提前全面進入國內銀行市場，利用國內銀行分支網絡和廣泛的客戶基礎推廣外資銀行的產品和服務，特別是在外資銀行看好的信用卡、住房按揭貸款和汽車消費貸款領域，都需要網點的支持。
2004年以來我國政府調整了外資銀行市場準入策略，銀行業對外開放的重點由主要引進外國銀行來華開設分支行轉移到著力推動中外資銀行加強業務協作與股權合作，加快中資銀行重組和改造。外資入股中資銀行的速度越來越快，僅2005年就有10家中資銀行引入國外戰略投資者，其中包括建設銀行、中國銀行和工商銀行等3家對我國銀行業舉足輕重的國有商業銀行，在我國掀起外資入股的新一輪浪潮。截至2007年7月，共有大約30家外資金融機構投資入股了20家中資銀行，入股金額超過了190億美元。
（四）設立外商獨資銀行
外資銀行法人機構的設立在入世過渡期的五年中基本上處于停滯狀態，法國巴黎銀行集團于2003年在上海成立的法國巴黎銀行(中國)有限公司，是中國第一家外商獨資銀行。但隨著2006年12月我國銀行業的全面開放，新《條例》及其細則的實施，外資銀行法人機構的設立迅速增加。新《條例》一個基本的導向是鼓勵外資銀行在本地注冊，非法人外資銀行開展小額的人民幣零售業務將受到一定限制，只能吸收100萬元以上的居民個人定期存款。順應該政策的指導，多家外資銀行向銀監會提交了設立法人機構的申請，2007年3月，匯豐、花旗、渣打、東亞銀行是新《條例》頒布后首批獲準成立外商獨資銀行的外資銀行?！胺ㄈ藢颉痹瓌t有力促進了外資銀行以在華設立獨資銀行的途徑進入中國市場。截至2007年10月底，在華外商獨資銀行已達20家。
二、外資銀行進入與中國金融安全
外資銀行進入對東道國經濟和金融安全的影響是復雜的，具體分析如下：
（一）外資銀行進入可能在一定程度上引發金融風險
就外資銀行進入中國的不同路徑進行比較而言，外資銀行設立分支機構的方式不僅加大了監管難度，而且容易加劇資本流動或引入國際金融風險。外資銀行分支機構沒有獨立的決策權，資金的調度受境外總行的影響，我國監管機關的監管手段因此受到限制；又由于我國監管當局對其母行的風險難以預測和控制，一旦外資銀行母行發生危機，風險會馬上波及到其在中國的分支機構。外資銀行分支機構可能成為大規模投機資金進出我國的通道，也可能在國內金融危機初顯時抽逃資金進一步加劇危機。
而外資銀行入股中資銀行，對我國金融安全的影響，主要體現在對我國金融的侵蝕上。2005年以來中資銀行加快引資改革的步伐，特別是建行、中行和工行這三家大型國有銀行引入國外戰略投資者，在一定程度上使我國的金融支配權受到限制。因為在我國，直接金融不甚發達，經濟體系的資金配置依賴著銀行業，而銀行業的侵蝕，有可能危害國家的經濟安全。
相比以上兩種方式，外資銀行設立法人機構對我國金融安全的威脅較小。外資法人銀行是本地注冊，必須接受我國金融監管機構的監管，加上其受母行經營的影響小，法人銀行能夠較好地規避金融危機的國際傳染。盡管如此，由于法人銀行仍屬外資銀行的一個重要組成部分，與國際金融市場有著廣泛密切的聯系，國際金融市場的一些不良因素極易通過法人銀行傳播進來，從而引發金融風險。
（二）外資銀行進入有利于提升整體行業效率以促進金融安全
引發金融不穩定的因素既有外部沖擊，又有金融體系不健康的內因，對中國金融安全威脅最大的是銀行體系的低效運行及其制造的大量不良貸款，我國金融安全的關鍵是建設富有效率和競爭力的銀行業體系。外資銀行在華的擴張，不論是設立法人金融機構還是入股中資銀行，都有利于國內銀行業效率的提升，從根本上促進我國的金融穩定。一方面，外資銀行在華設立分支機構或法人機構，加劇了我國銀行業的競爭，給中資銀行帶來巨大的競爭壓力，促使他們反思、學習、變革和完善；另一方面，外資入股中資銀行更能直接地為國內合資銀行帶來先進的治理結構和管理理念，在給東道國銀行業帶來利益共享者的同時也帶來了金融體系的風險共擔者，這也有利于促進我國金融體制的完善和金融風險的分散。
（三）入世前后中國金融安全狀況的比較
從我國的現實來看，入世5年來外資銀行在華分支機構的擴張和入股中資銀行步伐的加快，并未給我國的金融安全帶來明顯的威脅，反而加速中資銀行的改革，而且外資金融機構積極地參與中資銀行的改革，銀行業整體向著更具效率、更加穩定的方向進步。據統計，2007年末，我國主要商業銀行資產總額已達到35.26萬億元，自2002年以來，年均復合增長率達到了16.60%；銀行的資本充足率也大幅提高，2007年末資本充足率達到8%以上的商業銀行有136家，而2002年僅有8家；另外，2007年末，我國主要商業銀行不良貸款率也由2002年的23.60%降低到6.72%，銀行資產質量大幅度改善。
三、加強對外資銀行監管的策略建議
隨著我國銀行業對外全面開放，外資銀行對我國監管體制不斷形成新的挑戰。我國外資銀行監管必須為融入世界金融大市場做好準備。
（一）對外資銀行分行、法人機構和參股形式區別監管
由于外資銀行進入中國的路徑選擇不同，為我國帶來的風險影響也不同，加大了我國金融管理當局的監管難度。因此，我國監管當局應針對不同的存在形式制定不同的監管方針，比如：對外資銀行分行的監管，應加強與外資銀行母行或地區總部的交流與聯系，同時合理引導外資銀行分行向外商獨資銀行轉變；對入股中資銀行的外資銀行的監管，應選擇與我國商業銀行匹配的外資參股機構，合理制定外資入股的價格，協調控制外資參股比例等。
（二）建立強有力的監管機構
在西方發達國家，對外資銀行一般實行國民待遇，因而在監管機構的設置上并不區分國內銀行與外資銀行。這一模式也應成為我國金融監管機構發展的方向。但鑒于我國具體國情，在今后相當一段時期內，我國對外資銀行與國內銀行仍需分開管理。對外資銀行的集中管理，可以現有的人民銀行“外資金融機構管理司”為基礎，合并外匯管理局和稽核司中從事外資金融機構監管的人員，組建“涉外金融機構管理司”，作為我國負責外資銀行監管及國內銀行跨國經營等事宜的最高機構；對一些外資銀行較集中的城市，可在當地人民銀行設立“涉外金融機構管理處”，對外資銀行進行監管，并且這種監管應歸人民銀行總行直接領導，不受地方政府的干預，以樹立監管工作的權威性。
（三）完善外資銀行監管的法規體系
雖然我國目前已頒布了幾個對外資金融機構的管理條例，但完善的外資金融機構監管法規體系遠未建立，在此情況下要防止外資銀行在我國的不正當行為是很困難的。必須加強立法，盡快完善我國對外資金融機構監管的法規體系，才能使我們對外資銀行的監管制度化、規范化，從而保證外資銀行的健康發展和我國的正當權益不受侵害。
根據《憲法》和《審計法》的上述規定,政府審計可以在一定程度上、一定范圍內開展有關國家經濟安全的監督和評價工作。但是,應當看到,這些法律規定如果作為政府審計開展國家經濟安全評估工作的依據,是存在一些缺陷的:
(一)現行法律依據僅涉及“財政、財務收支”審計
我國現行的法律規定中有關政府審計的范圍都是限于“財務收支”或“財政收支”審計,財政財務收支的審計目標僅限于真實性和合法合規性上,不論從審計范圍還是審計目標來看,傳統的財政財務收支審計都不足以評估國家經濟安全。
(二)對政府審計用來“維護國家財政經濟秩序”過于狹窄
《審計法》對政府審計用以“維護國家財政經濟秩序”的規定未免過于狹窄,不能適應今天全球化的發展以及經濟風險的防范,國家財政經濟秩序也僅是國家經濟安全的一個方面,不能全面代表國家經濟安全。特別是在現今全球經濟危機的背景之下,更是要拓展政府審計的審計目標。
(三)僅監督政府部門的財政收支,不足以對財政安全作出評估
財政安全所涉及的方面是很多的,而不僅僅是政府的財政收支是否真實和合法的問題。如財政收入是否穩定增長;財政赤字是否引發嚴重的財政失衡;國債的規模是否引致國債危機;國債的使用效益如何;國家外債風險如何;是否存在或有隱性負債、程度如何;財政政策有無確實履行及效果如何等等,都屬于財政安全涉及的內容。如果政府審計僅僅監督和評價政府的財政收支,是遠不夠評估國家經濟安全的。
(四)僅監督金融機構的資產、負債和損益,不足以維護金融安全
對金融安全進行評估,應該是對整個國家的金融市場體系和金融運行體系進行的評估。不僅包括評估金融機構資產質量,還要包括金融機構的信用風險;國際投機資本的風險;金融創新產品特別是金融衍生產品的交易風險;匯率波動造成的風險;國外金融危機對我國金融業造成的沖擊等各方面的評價。僅監督金融機構的資產、負債和損益,監督中央銀行的財務收支,是不足以評估金融安全的。
(五)缺乏其他如民生安全、環境安全、能源安全、信息安全等國家經濟安全的監督與評估內容
在我國目前的法律中雖然有對社會保障資金、國有企業等方面的監督與評估內容,但是這只是冰山一角,總體上來說,缺乏對如民生安全、環境安全、能源安全、信息安全等國家經濟安全的監督與評估內容的有關法律規定。
二、我國法律中有關政府審計實施國家經濟安全評估的依據
我國政府審計機關代表政府對國家經濟安全進行監督和評價,是由我國法律賦予的權力,相關的法律主要有《憲法》、《審計法》。
(一)《憲法》授予了政府審計的審計監督權力
監督職能是審計最基本的職能,其他職能都是監督職能的延伸與拓展。而政府審計具有的審計監督權力是由我國的最高法律——《憲法》來授予的?！稇椃ā返谌碌诰攀粭l規定:“國務院設立審計機關,對國務院各部門和地方各級政府的財政收支,對國家的財政金融機構和企業事業組織的財務收支,進行審計監督。”可見,由政府審計來進行審計監督,是具有法律保障的。
(二)《審計法》對政府審計評估國家經濟安全進行了相關規定
從我國《審計法》可以見到有關的政府審計監督和評估國家經濟安全的相關依據,內容如下:
1.《審計法》第一章第一條規定,政府審計的目的就是“為了加強國家的審計監督,維護國家財政經濟秩序,促進廉政建設,保障國民經濟健康發展?！闭畬徲嫷哪繕酥痪褪恰熬S護國家財政經濟秩序”,財政經濟秩序是有關國家經濟安全的重要內容之一,可見,《審計法》中已經將維護國家經濟安全作為了政府審計的重要目標之一。
2.《審計法》第一章第二條規定“國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支,國有的金融機關和企業事業組織財務收支,以及其他依照本法規定應當接受審計的財政收支、財務收支,依照本法規定接受審計監督。審計機關對前款所列財政收支或者財務收支的真實、合法和效益,依法進行審計監督。”這條規定授權政府審計具有監督政府預算管理的權力,將政府審計的監督范圍擴大到了宏觀經濟管理領域,突出了政府審計在宏觀經濟管理中的重要作用。
3.《審計法》第三章第十八條規定:“審計署對中央銀行的財務收支,進行審計監督。審計機關對國有金融機構的資產、負債、損益,進行審計監督?！边@授予了政府審計對金融機構及金融監管機構進行監督的權力,有權監督評價金融資產質量及金融系統運行風險。
4.《審計法》第三章第二十條規定:“審計機關對國有企業的資產、負債、損益,進行審計監督?！边@條規定授予了政府審計機關對國有企業(包括關系到國家經濟安全的國有企業)進行監督的權力。
5.《審計法》第三章第二十二條規定:“審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算,進行審計監督。”政府如果投資于關系到國家經濟安全的領域,當然也要接受政府審計機關的監督。
6.《審計法》第三章第二十三條規定:“審計機關對政府部門管理的和其他單位受政府委托管理的社會保障基金、社會捐贈基金以及其他有關基金、資金的財務收支,進行審計監督?！鄙鐣Ｕ匣鸬仁怯嘘P民生安全的重要內容,這條規定賦予了審計機關監督民生安全的權力。
7.《審計法》第三章第二十四條規定:“審計機關對國際組織和外國政府援助、貸款項目的財務收支,進行審計監督?！边@賦予了政府審計監督和評估國際及外國貸款項目的權力,國際及外國貸款項目則是關系到金融安全的重要項目。
從我國《憲法》和《審計法》的上述規定可以看到法律賦予了我國政府審計在監督和評價國家經濟安全方面一定的權力。
三、借鑒美國相關法律及GAO的實踐,改進我國現行法律
美國政府審計工作做的比較好,取得了很好效果,這雖然與其政府審計模式(獨立性)有很大的關系,但是也離不開法律的支持;對于國家經濟安全的評估方面,也有很好的實踐基礎。
(一)美國有關法律規定
美國有關政府審計評估國家經濟安全的法律規定的比較多的,而且在不斷補充之中①。如《1921年預算與會計法案》中由美國國會賦予了美國會計總署“有權調查與公共資金的收入、支出和使用相關的所有事項”以及“在調查公共支出的經濟性和效率性方面提供建議”的職權;《1945年政府公司控制法》將政府審計對象拓展到“包括除中央情報局和總統辦公室以外的聯邦政府各部門及其所屬企事業單位和公共開支有關的事項”;《1970年立法機關重組法案》授權審計總署對聯邦政府活動進行項目評估和分析;《1974年國會預算和處罰控制法案》補充了審計總署的評價職能和預算過程中的職責;《1980年審計總署法案》進一步強化了審計總署從政府部門和其他組織獲取調查和評價所需資料的權力;《1990年首席財務官法案》和《1994年政府管理改革法案》授權審計總署審計政府部門的財務報表和聯邦政府的年度合并財務報表;《1993年政府績效與結果法案》授權審計總署向國會報告法案的執行情況,以監督聯邦政府的績效改革進程。
(二)美國的實踐基礎及借鑒
借鑒美國GAO在評估國家經濟安全方面開展的實踐工作,對我國的有關法律作出進一步修訂,為我國政府審計評估國家經濟安全提供一個良好的法律基礎。
1.在法律中拓展政府審計評價目標及審計評價方法。美國GAO更多的是績效審計或專項審計,即不再主要對財政財務收支的真實性和合法合規性進行監督審查,而更注重評價“經濟、效率和效果”,或是針對專門的項目進行審查和評價。美國績效審計的工作量已經占到了總工作量的90%以上②。相比而言,我國政府審計如果僅限于“財政財務審計”是不足以評價國家經濟安全的,其審計目標、審計途徑和方法應作出拓展,并要在法律中予以規定。
2.在法律中明確政府審計“維護國家經濟安全”的重要目標。借鑒美國GAO在《2000-2007年的戰略規劃》中提出的戰略目標,其中,戰略目標之一是“確保美國人民的福利和財政安全”,戰略目標二是“應對不斷變化的安全威脅和全球一體化挑戰”。美國審計總署對于政府審計維護國家安全(不僅是國家經濟安全)的職責是充分予以肯定的。我們也應該在法律中進一步明確。
3.拓展財政安全的評估范圍。如美國GAO最近就美國7000萬億美元的救市計劃發表了題為“為保證救市方案的完整性、權責明確和透明度,財政部需采取更多行動”的報告,除了指明救市資金去向不明以及金融機構高層薪酬狀況不夠透明兩大監管漏洞之外,報告同時還指出了財政部金融穩定辦公室人手不夠,與國會信息溝通不暢等缺陷。[1]我國政府審計對財政安全的評估內容也要作出進一步的拓展,把重點逐步放在評估整個財政安全上,特別是政府財政政策執行的效率效果及財稅改革的效果上,并提出建設性意見,而不能僅限于政府的財政收支上。4.拓展金融安全的評估范圍。如美國GAO下面就專設了金融市場和社會投資局,負責評估美國整個金融方面的審計工作。GAO曾對“對沖基金存在的現在的系統風險”發表了報告,“詳述了對沖基金、金融機構和監管者在風險管理和透明度上所取得的進展,但最後認為仍然有潛在的系統性風險”。[2]GAO還注重對金融機構監管系統的評估,但并不限于“財務收支”,GAO曾發表過報告中稱:“美國當前的金融監管系統太過陳舊,機制也不健全,因此難以防止未來危機的出現。政策制定者必須迅速采取行動,對金融監管系統進行改革”。[3]相比而言,我國目前《審計法》中的規定,僅對中央銀行的財務收支、金融機構的資產、負債和損益進行評價,是不足以評估整個金融運行體系的安全的。要加強對金融產品、金融手段等各方面的監督與評估。
5.將評估有關民生安全、環境安全、能源安全、信息安全等內容也納入政府審計的工作范圍。
在民生安全方面,如美國GAO就“食品安全監管體制問題過約20余篇的報告,呼吁整合機構、消除弊端。就環境安全方面、信息安全方面和能源安全方面,美國GAO都對此進行調查,并發表報告。例如石油生產,認為“石油生產高峰可能發生在2040年?！辈ⅰ敖ㄗh能源部和聯邦部門有必要制定戰略,減輕石油生產高峰將帶來的影響”。
美國政府審計對民生安全(包括食品安全、糧食安全等)、環境安全、能源安全等多方面都有著評估的實踐經驗,這些具體的做法值得我們借鑒,當然,更重要的是,要將這些涉及國家經濟安全的重要內容作為政府審計的評價范圍,必須以法律作為其支撐依據。目前來看,雖然我國法律,特別是《審計法》賦予了政府審計評估國家經濟安全的權力,但是真正要是政府審計發揮其“免疫系統”的功能,對國家經濟安全進行預防、提示和抵御,法律還需要進一步修正。[4]
注釋:
①有關美國政府審計的法律內容規定參照李永強.美國政府審計發展及其啟示[J].財會通訊(學術版),2007(11).
②劉明輝.新公共管理背景下的績效審計研究[J].財政監督,2006(10).原文注:資料來源:/gyzfjxsjdtt.htm,遼寧省暨沈陽市課題組,《關于政府績效審計的探討》。
參考文獻:
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[4]李江.法經濟學本土化研究范式與理論傳承[J].商業研究,2009(7):160-163.
［關鍵詞］東亞；經濟金融合作；一體化；障礙
1997—1998年，東亞爆發了嚴重的金融危機，各國政府開展了一系列促進區域合作和金融一體化的舉措以應對外部沖擊。如今20年過去了，盡管各類區域貿易和金融的合作機制在不斷增強，區域經濟一體化程度在不斷加強，然而考慮到當前資本流動波動性加大及其對經濟金融體系潛在沖擊的增加，東亞區域經濟、金融一體化進展仍遠遠不夠，我們有必要回頭審視東亞區域實體經濟與金融一體化面臨的障礙與挑戰。
一、區域貿易一體化進展有限、仍然較為依賴區外貿易
東亞的區域經濟一體化，主要是通過商品市場中的貿易渠道展開。然而，事實上，盡管區內貿易不斷增加，但東亞地區的區內貿易擴張幅度有限，東亞地區各國的貿易仍主要依賴于區外貿易。ADB的亞洲區域一體化指數顯示：1995年，10＋3國家的區內貿易占比45．01％，2015年則是47．16％（2015年是最新數據）。也就是說，在上述20年當中，東亞區內的貿易占比僅僅只提高了2．15個百分點。而在同一時期，歐盟的區內貿易占比一直處于60％左右的水平。此外，東亞區內的加工貿易、中間品貿易占比較高，這是東亞區內貿易的一大特點。如果剔除掉這方面因素、只考慮最終需求，則東亞區內貿易占比還會有明顯下調，東亞各國最終需求受到其他區域，特別是美國的最終需求的推動?？梢?，東亞經濟還遠遠談不上與其他區外經濟的脫鉤?；诂F有的實體經濟基礎，東亞地區對區外的貨幣、匯率、金融市場的依賴性也較強。區域經濟一體化的一般路徑是從貿易、投資，再走向貨幣、金融領域。在二戰后，出于對戰爭的反思、對和平的渴望，政治驅動的歐洲一體化進程，是從煤鋼共同體、關稅同盟、歐共體這樣的合作一步步走過來的。而東亞財金合作的初始動力，則是基于對金融危機的反思，直接走向了貨幣金融合作，比如清邁協議及其多邊化、亞洲債券市場倡議等。這種就金融合作來應對金融危機的思路難免忽略了金融危機爆發的實體經濟原因，這在一定程度上也是一種短視的做法。對于東亞各國而言，一直以來的出口促進戰略使得貿易仍主要依賴于美國、歐洲等區外貿易，因此，各國政府更傾向于穩定與美國、歐洲之間的匯率，對區域內匯率的穩定主要是出于減少在區外貿易中的競爭的目的，從而造成了東亞各國對于穩定區域內匯率的動力不足，對東亞區域金融一體化的發展形成障礙。
二、金融一體化發展滯后
東亞金融危機的教訓之一是東亞地區經濟體融資結構存在嚴重的貨幣錯配和期限錯配。更深層次的金融融合有助于形成更大、更廣泛、更深入、流動性更強、效率更高的金融體系，進而保護該地區免受外部金融沖擊，為未來的增長鋪平道路。基于此，亞洲金融危機以來，各國決策者們開展了一系列促進區域合作和金融一體化的舉措，希望通過加強地區儲備和發展本地貨幣計價的債券市場特別是公司債券市場來增強對變幻莫測的全球金融市場抵御能力。主要包括清邁協議（CMI）下的雙邊互換協議網絡（BSAs），其他的還包括2008年和2009年的一系列東盟＋3財長會議加快CMI的多邊化（CMIM）等。經過多年的發展，東亞地區貿易一體化水平不斷提高，但區域金融一體化落后于貿易一體化（Park等，2008）［1］1321－1338。東亞各國與世界其他地區的金融聯系遠遠高于與區域內其他經濟體的金融聯系（Eichengreen等，2004）［2］，例如，日本是東亞地區對外投資規模最大的國家，盡管與東亞其他國家的貿易往來非常頻繁，但其投資目的地主要在東亞以外地區。東亞區域金融一體化發展滯后的原因主要包括：與發展良好的實體經濟相比，東亞各國金融體系普遍發展不足，金融發展水平低、金融開放度低以及交易波動性高，導致了東亞區域金融一體化很大程度上由區域內經濟體之間的高貿易量驅動，而充當東亞金融安全網的CMIM、AMRO尚未啟動，在技術上的可靠性仍然未得到驗證，進而導致了東亞區域金融一體化發展滯后。此外，各國間由于缺乏政治互信導致的政治風險、對跨境資本流動的限制、信息不對稱、外國銀行進入的障礙以及監管和制度質量的差異，也為金融一體化創造了障礙。（一）亞洲區域債券市場發展滯后，本幣債券市場發展失衡從2003年開始，東盟＋3經濟體發起了一系列的倡議，促進亞洲債券市場的發展。亞洲債券市場經過多年的發展取得巨大成就。截至2016年12月，東盟＋3中的10個經濟體本幣債券規模近20萬億美元，是2003年7．8萬億美元的2．5倍。理論上，亞洲債券市場既包括本地區各國本幣債券市場，也包括一個東亞地區性國際債券市場，這個地區性債券市場可以是東亞經濟體本幣債券市場的區域內延伸，也可以是東亞地區外經濟體債券市場的向本區域的擴展，也可以是一個基于東亞共同貨幣的債券市場。然而，從當前的發展情況來看，以發展本幣債券市場為重點的亞洲債券市場，未能從根本上解決東亞地區面臨的貨幣錯配和期限錯配問題。第一，多數東亞經濟體公司債券占本幣債券的比例依然較低。從東亞10個經濟體本幣債券市場整體來看，政府本幣債券占到本幣債券總額的78．4％，而公司債券只占到21．6％。分國別來看，越南本幣公司債券占本國本幣債券的比例還不到5％，中國、印度尼西亞、日本、菲律賓、泰國等國公司本幣債券占比也偏低。這一現象說明，亞洲債券市場的發展很大程度上來自于政府推動。私營部門仍未能充分利用本幣債券市場融資，發展亞洲債券市場、幫助市場主體克服貨幣錯配和期限錯配的目標仍未完全實現。資料來源：亞洲債券在線。第二，“馬太效應”的存在注定無法實現東亞各經濟體本幣債券市場的齊頭發展，部分經濟體期限錯配和貨幣錯配的問題仍無法解決。當前，東亞各經濟體本幣債券市場發展極不均衡。近年來東亞本幣債券市場雖取得快速發展，但債券市場份額仍主要集中在日本、中國、韓國等少數幾個經濟體。為保證市場具有充足流動性，這要求該債券市場必須具有一定的規模，從東亞地區來看，只有日本、中國能滿足這一條件，這也決定了只有這兩個國家的本幣債券市場才能擴展至其他國家，最終成為東亞區域債券市場的一部分。（二）東亞金融安全網：CMIM、AMRO尚未發揮實質作用自2000年建立以來，清邁倡議資金規模不斷擴大，并從雙邊機制擴展為多邊機制，作為東亞地區金融安全網的潛在作用不斷提升。然而，到目前為止，清邁倡議多邊化（CMIM）仍未啟動過，CMIM在技術上的可靠性仍然未得到驗證。特別是在2008年全球金融危機期間，在美元流動性短缺的情形下，韓國、新加坡貨幣當局都與美聯儲建立雙邊貨幣互換，印度尼西亞央行也試圖與美聯儲建立雙邊貨幣互換安排，他們并未尋求CMIM的幫助。這說明CMIM仍未發展成為東亞地區理想的金融安全網，這既包括CMIM本身的問題，同時作為CMIM輔助機構，東盟與中日韓宏觀經濟研究辦公室（AMRO）也存在有待完善的地方。第一，CMIM資金不斷擴容，但是從未啟動，這妨礙了CMIM發揮作用。CMIM為成員經濟體安排的資金規模相比其他金融安全網并不低。目前CMIM下各成員的出資資金規模總計為2400億美元，所有成員理論最大借款規模為2435億美元。在CMIM與IMF貸款項目脫鉤比例為30％的情況下，各成員可從CMIM自主動用的借款規模為731億美元。與IMF快速融資工具相比（年度限額為各國份額的37．5％），除了中國、日本外，其他成員從CMIM可獲得的資金額度都要高于從IMF快速融資工具可獲得的資金額度。即使對于韓國來說，其從CMIM可獲得資金為115億美元，遠高于其從IMF快速融資工具可獲得的資金規模（35億美元）。此外，大部分東盟國家從CMIM可獲得的自主動用借款規?；疽才c其從IMF備用安排提取的年度限額（145％）相當或略有超過。像泰國、馬來西亞、菲律賓、越南、柬埔寨等國從CMIM可獲得的最大借款規模甚至已超過其從IMF備用安排提取的累積限額（435％）。從與各成員的外匯儲備規模對比來看（假設短期動用比例為10％），對于經濟規模較小的東盟經濟體來說，其從CMIM與基金組織30％脫鉤比例下可獲得的資金也基本可以與其短期內動用的外匯儲備相當。因此，從各種金融安排的橫向對比來看，目前CMIM下的資金規模并不低。從資金動用上看，CMIM最大的問題是，到目前為止，仍未有成員啟動過CMIM的融資安排。由于被長期放置不用，一國在申請CMIM時可能向市場發出錯誤信號，被市場誤讀為該國已“無計可施”，從而進一步惡化該國經濟信心。這種情況下，CMIM不僅無法起到地區金融安全網的作用，反而加劇了市場擔憂。也基于此，一些國家寧可選擇其他金融安排，而不愿意申請動用CMIM。第二，CMIM貸款工具的使用程序仍不透明。CMIM的基本目標之一是解決本地區出現的短期流動性困難，為此，CMIM共設有兩個貸款工具：一是“清邁協議多邊化穩定便利”（CMIMStabilityFacility，CMIM－SF），是CMIM下的危機解決工具。二是“清邁協議多邊化預防便利”（CMIMPrecautionaryLine，CMIM－PL），是CMIM下的危機預防機制。CMIM規定，請求CMIM安排（包括CMIM－SF和CMIM－PL）的成員方需要滿足一組先決條件。這些先決條件包括完成對該成員經濟及財政狀況的評估及沒有違約事件等。此外，CMIM還要求資金請求方遵守諸如提交定期監督報告和參與“東盟＋3經濟評估和政策對話”（ERPD）項目等。但是這些條件并沒有具體的公開說明。這不利于引導市場預期，限制了各國申請相關貸款工具的積極性。第三，AMRO的監督目標仍不夠明確AMRO的主要目的是通過實施地區經濟監督來確保東亞地區的經濟與金融穩定，并支持清邁倡議多邊化（CMIM）的執行。為實現上述目標，AMRO被賦予四項功能：（1）監督和評估成員經濟體的宏觀經濟狀態和金融穩健狀況，并向各成員報告；（2）識別本地區宏觀經濟與金融風險和脆弱性，并在要求時向各成員提供及時緩解這些風險的政策建議；（3）幫助各成員執行本地區金融安排（也即清邁倡議多邊化）；（4）執行委員會指定的為滿足AMRO目標所必要的其他活動。然而，AMRO對于監督目標的界定過于模糊，其“經濟與金融穩定”的目標并未明確區分其與IMF監督的不同。這導致目前AMRO仍未形成自己的監督特色，也沒有形成與IMF監督不同的側重。
三、東亞國家政治互信仍有待加強
政治互信是加強財政金融合作的基礎，政治風險是導致東亞國家將主要投資投向收益率較低的發達經濟體的重要原因（Lee等，2013）［3］396－418，東亞各國的金融一體化需要高度的政治協商以及密切的宏觀經濟和財政協調。缺乏政治互信，東亞區域的財政金融合作將舉步維艱。由于歷史和現實的原因，東亞區域國家之間的互信程度面臨挑戰。目前，東亞是世界上軍事演習最密的地區，每年的軍演都有數百次之多。東亞國家之間的政治互信面臨的新問題，一方面，與一直以來的歷史問題有關，另一方面，也同東亞經濟格局的巨大變化有關。2005年，中國的GDP大致是日本的一半；2010年，中國的GDP與日本持平；到了2014年，中國的GDP已經是日本的兩倍。恰巧在中國GDP趕上日本的2010年，中日關系出現了趨向于緊張的一個轉折點，即2010年9月撞船事件。2010年撞船事件之后，中日關系緊張持續升級。根據中國學者的估算，由于雙邊關系緊張，2012年中國對日本出口潛在損失313—318億美元，日本損失為368—379億美元（徐奇淵，陳思翀，2014）［4］1－24。區內政治互信存在問題，尤其是中日兩個大國間的互信存在問題，是東亞財金合作的重要障礙。此外，東亞區內的政治互信也不單純是東亞區內的問題，還牽涉到美國這樣的區外因素。在東亞一些國家，美國不但仍然保持政治影響力，有軍事存在，而且在財金領域也有多種影響渠道：美國通過ADB、IMF、世界銀行等機構對東亞產生影響，此外，美國還通過雙邊貨幣金融合作對該地區產生影響?？梢?，東亞地區的政治互信問題具有其復雜性，這種復雜性植根于歷史，受到現實中實力格局巨變的沖擊，而且牽涉到區外的干預、影響因素。因此，東亞國家財金合作的政治、外交環境仍然面臨較多的約束條件。不過反過來看，如果東亞國家在財金合作方面能夠先行取得進展，這也將可能反過來改善東亞地區的政治互信。
四、總結
關鍵詞:石油戰略儲備體系;戰略儲備;期貨市場;外匯儲備
中圖分類號:F416.22文獻標識碼:A 文章編號:1003-9031(2010)04-0017-05
一、石油戰略儲備的目的、作用與體系
1.建立石油戰略儲備的目的與作用
一般認為,建立石油戰略儲備的目的有二點:國防安全和經濟安全。大多數國家明確聲明,建立石油戰略儲備的目的正是“保障國家安全,防備戰爭時期供應中斷,供國家非常時期使用”。在目前國際政治經濟新格局下,一些國家的儲備目的開始從以國防安全為主轉向以經濟安全為主。然而,出于國防目的的儲備并未停止,出于經濟安全目的的儲備在某種程度上則有所加強。
石油儲備是傳統的石油安全手段,是石油消費國穩定供求關系、平抑市場價格、應對突發事件、保障經濟安全的有效手段,是對重大石油安全突發事件的減震器、石油供應的調節器。石油儲備的作用在于必要時增加石油供應,緩解石油供求矛盾。如果在國際油價大幅上漲時,我國的石油供應不能相應地適度增加,我國經濟將以嚴重的通貨膨脹作為代價,取得相當低的經濟增長率,這是對我國經濟安全的巨大威脅。只要我國能夠在國際油價大幅上漲時,控制適當的石油資源,以緩解石油供求矛盾,就能夠有效地降低國際油價上漲對我國經濟的巨大負面沖擊作用。
需指出的是,戰略石油儲備是保障能源安全的方法之一。從國際經驗看,石油戰略儲備不是以平抑油價波動為主要目的,而是以在戰爭或自然災難時保障國家石油的不間斷供給為目的。更重要的是,戰略儲備只是應對短期石油供應沖擊的有效途徑之一,解決短期石油供應沖擊的其他方法包括:抑制需求、能源轉換和突擊提高產量。在這些方法中,戰略儲備的主要經濟作用是通過向市場釋放儲備油來減輕市場心理壓力,從而降低石油價格繼續不斷上漲的可能,達到減輕石油供應沖擊對整體經濟沖擊的程度。對石油進口國而言,戰略儲備是對付石油供應短缺而設置的頭道防線,但其真正的作用不在于彌補損失的進口量,而在于節制油價的上漲。
此外,戰略石油儲備還起到以下作用:一是有了儲備便可以給調整經濟增長方式,特別是能源消費方式爭取時間;二是儲備可以起到一種威懾作用,使人為的供應沖擊不至于發生或頻繁發生。在石油生產出口國集團交替實行“減產保價”和“增產抑價”的政策時,戰略儲備能夠使進口國的經濟和政治穩定而不受到以政治或經濟動機為出發點的人為石油供應沖擊的影響。
西方發達國家建立戰略石油儲備體制已有近半個世紀的歷史,實踐證明它對保障本國石油供給安全起到了相當重要的作用。日、美等許多石油消費國在經歷了石油危機的沉重打擊后,都把建立石油戰略儲備作為保障石油供應安全的首要戰略。美國、日本、德國、法國和英國戰略石油儲備的目標分別是:10億桶可供158天使用;3.15億桶可供169天使用;5350萬桶可供117天使用;12344立方米可供95天使用;1300萬噸可供83天使用。 顯然,戰略石油儲備已超出一般商業周轉庫存的意義,它不僅具有保障供應、減少風險、穩定價格的作用,更著眼于石油可能帶來的政治后果,力圖使本國在國際政治方面取得穩定、主動,避免受制于人。巴西、南非、印度等發展中國家也都建立了各自的石油儲備。各石油消費國建立和增加石油戰略儲備,對緩解石油供應暫時中斷和價格劇烈波動帶來的負面影響具有積極意義。
目前我國的石油儲備能力遠遠不能適應石油企業和國家應付突發事件的需要,如不盡快建立戰略石油儲備制度,隨著我國石油消費的對外依存度的不斷提高,這種損失和其他影響將會越來越大和越來越嚴重。因此我國必須高度重視建立戰略石油儲備問題,提高對其重要性和緊迫性的認識,充分借鑒美、日等國的石油儲備經驗,有計劃有步驟地建立和完善形式多樣、配置合理、符合我國國情的石油儲備制度,這應成為我國實施石油戰略的一個重要方針。
2.石油戰略儲備體系
石油儲備關系到我國國家安全的問題,廣泛意義而言,一個國家的石油儲備體系包括兩方面:一方面為實物儲備或現貨儲備,即討論和呼聲較高的石油戰略儲備;另一方面還應包括石油期貨儲備。實物儲備由于耗資大,且存在市場價格風險,不宜作為規避市場風險的手段,而主要用于防范應對戰爭和意外事件所造成的石油短缺和平抑石油短缺時期造成的高油價,石油期貨儲備才是維護我國石油安全、減輕短期油價波動對國內市場沖擊和經濟影響的主要手段。[1]
二、石油現貨戰略儲備或實物戰略儲備的制度構建
1.立法先行。立法先行是國際石油戰略儲備建設的成功經驗,我國石油儲備建設務必走“要儲備,先立法”的道路,盡快制定《石油儲備法》。[2]在石油儲備建設前,必須首先確定其法律地位,并通過法律法規明確我國石油儲備建設的目標、管理、資金、方式等問題,使我國石油儲備建設的全過程有法可依、有法可行,有法律保障。
2.管理組織體系。國家戰略石油儲備管理組織體系的構建應遵循三條原則:一是便于國務院的統一垂直領導、調控和指揮;二是符合社會主義市場體制運行的規律;三是調動國家、石油企業和用戶三者的積極性,即三者共同的職責或義務。由此,管理組織體系可分為三級體制:國家戰略石油儲備委員會(或稱總局等)屬國務院下設的官方機構,負責制定儲備政策,其中包括儲備規模的確定、各級的職責和所用資金的分攤、儲備的監督和儲備動用的具體規定等;戰略石油儲備管理有限責任公司屬企業性質,國家是其最大的股東,因而又是國家戰略石油儲備管理委員會的服務商,要對其負責,按照國家戰略石油儲備委員會的要求購入石油或石油產品用作儲備,同時所有石油生產和經營企業均為其股東,又是各石油生產經營企業進行戰略石油儲備的組織者和經營管理者。它具體負責戰略石油儲備的日常經營管理工作,其儲備的石油分成國家儲備部分和各石油公司儲備部分,其比例由國家的《石油儲備法》規定,基本做法是按照市場規律,“低進高出”,以差價支付管理費用并有所盈利。非石油公司的各個用戶,主要指電力交通等企業和事業單位,在《石油儲備法》中應明確規定有儲備的責任,同時還鼓勵私人用戶進行儲備。
3.籌資模式。要建立符合我國國情的儲備籌資模式。日本自1960年代便開始建立石油儲備,其資金由政府通過征收石油稅作保證,目前此項稅款每年約為4800億日元。 美國建立石油戰略儲備的資金由全額財政撥付,1995年起開展商業化運作,儲備設施向國內企業出租,還向國外用戶提供儲存服務,目前已有了小額收入。韓國則采用與采油國共同儲備制度,同時協議出租儲油設備以較好地解決儲備資金不足,使韓國國內的儲油設備盡可能地得到利用,并優先獲得石油供應。盡管目前建立國家石油儲備的巨額投資是由國家全部投資,但就世界各國建立石油儲備的籌資經驗來看,我國應該避免在石油儲備籌資方面由政府大包大攬,而應盡量引入市場化的因素,鼓勵私人部門的積極參與。可討論研究其他的融資方式,如通過發行長期國債、建立儲備基金、設計新稅種、設立石油期貨和爭取國際支持等辦法來籌集建立戰略石油儲備的所需資金。
4.儲備規模。戰略石油儲備的規模受一個國家的平均消耗量、國家財政狀況和可能發生的石油供求暫時中斷或危機的程度等因素制約。對石油消費大量依靠進口的國家,最重要的是在后兩個因素的前提下考慮的是本國的石油日平均消耗量。國際能源機構對其成員國的要求是戰略儲備可供90天消耗的儲備量,而成員國中沒有都達到這個儲備規模,其中有的國家如日本則超過了這個規模(國外估計為120天)。由于戰略石油儲備耗資巨大,我國屬于要建立儲備的起步階段,無法也不必一步就儲備足夠90天消耗的儲備規模。因此,建議我國戰略石油儲備的規?？刹扇撞阶叩霓k法實施:第一步,用10年或更長時間使儲備達到一定規模(如15～30天);第二步,再用10年或更長時間使儲備增加到更大的規模(如60天以內)等等。按目前的消費量,要儲備一個月的用油量,大概需3000萬噸以上。因此,戰略石油儲備需有一個長期規劃,美國戰略石油儲備計劃開始時用了10年時間,我國的戰略石油儲備計劃開始至少也需要10年甚至更長的實施時間。另外,儲備應當是規?；瘍?這有利于節約管理費用。
我國建立戰略石油儲備體制并達到相當的規模,對于是否對世界石油市場價格產生一定的影響――刺激油價上漲,處理不好,會使我國購買儲備油付出較高的代價,這是公眾關心的問題。筆者認為,只要我國在做法上講求技巧,注意保密,掌握好時機,未必會受損。同時,第一,我國要儲備的原油不是短時間集中購買的,且盡量在相對的“低價”時購買:第二,我國分階段的儲備量相對于世界市場的原油供給總量來說是微乎其微的;第三,我國在平時的進口原油中并沒有區分哪些是即時消費的,哪些是為了儲備。因此,只要講求策略,我國要進行戰略石油儲備就可能不會刺激世界市場油價的上漲。
5.儲備基地。戰略石油儲備基地的選擇應當兼顧三條標準:一要考慮引進油和出口油的運輸方便;二要考慮地理安全環境;三要考慮盡量靠近用戶特別是煉油廠。國家的交通運輸條件狀況和發展趨勢、軍事安全形勢的現狀及其趨勢、煉油廠的分布狀況和變動趨勢,都會從不同角度影響和制約儲備基地的選擇,因此必須由國家會同各有關部門的領導和專家進行綜合研究和論證,提出方案,最后由國務院確定?；匚恢玫倪x擇,既要適當集中,不能過于分散,否則不利于降低管理成本,但也不能過于集中,否則不利于石油冶煉和加工,不利于戰略上的安全保衛,即要做到集中與分散相結合。由海運進口石油的基地可盡量建在沿海地區,由陸路進口的石油的基地可盡量建在內地,新煉油廠的建立要盡量靠近石油儲備基地。這些都有利于降低運輸成本。
6.儲備品種。戰略石油儲備品種應以原油為主,成品油和天然氣為輔。因為原油比成品油和天然氣易于儲存和運輸,從而有利于降低儲備成本,同時,成品油往往趕不上產品更新發展的要求,例如30年前生產的汽油如今沒有任何汽車可以使用。當今各國儲備的石油大部分都是原油,因此,原油儲備地點的選擇不能遠離煉油廠和石油產品加工廠。更進一步而言,儲藏成品油不如儲藏原油,儲藏原油不如儲藏產能和油氣資源。鑒于塔里木油氣儲量分布零亂,目前年油氣生產折合當量僅在1000萬噸左右, 運距漫長。可考慮封存部分形成的產能和探明儲量,保持較為合理的儲采比率。此外,應在中央統籌的背景下鼓勵我國石油企業在海外收購油氣資源,目前中石油已初步形成海外的中東及北非地區、中亞及俄羅斯地區和南美地區三大戰略區,中石化在沙特簽署了較為重要的開發協議,而中海油在澳大利亞和印度尼西亞也付出了努力,如何加強上述集團的海外競爭和合作是十分重要的。
7.儲備方式。戰略石油的儲備方式有地下鹽穴儲備、油罐儲備、船罐儲備、地下罐儲、地下坑道儲備等多種方式。從經濟技術層面來看,地下鹽穴儲備有多種優點,因此我國建立石油儲備時,可優先考慮采用地下鹽穴方式。美國石油儲備就是采取了鹽穴儲備的方式,避免了建造油罐所花費的高投資,大大節約了儲備成本。首先,我國的地下巖鹽資源豐富,具有良好的建設地下石油儲備庫的地質條件;其次,我國在建設鹽穴儲油庫的工程中,許多方面具有較高的技術水平,能夠完成絕大多數的工作,包括地質綜合評價研究、鉆完井、采鹽建穴、運行方案設計、地面工程設計等。
8.儲備比例的分攤。目前,世界上石油戰略儲備的方式有三種,即國家儲備、機構儲備和企業儲備。國家儲備就是由國家支付儲備預算,并對儲備油實行絕對控制;機構儲備是指儲備義務由公有或私有的某一機構或組織承擔,經營者向這一機構繳納一定比例的特殊權使用費,供其承擔儲備費用;企業儲備是指石油經營者負責履行儲備義務,或者經營者自己進行儲備,或者通過書面保證的形式委托給另一經營者進行使用權儲備。在發達國家,美國實行的是自由市場型,即以國家儲備為主,對于民間儲備(或稱社會儲備)即機構儲備和企業儲備,則給予一定的優惠措施,但沒有任何資金支持,也沒有納入管理的范圍。日本是政府導向型。實行政府儲備和民間儲備并重,以政府儲備為主,對于民間儲備管理嚴格。德國實行官民結合的聯合儲備,其聯合各方主要由煉油廠、石油進口公司、石油銷售公司和使用石油發電的電廠等石油產業鏈上的企業成員所組成,它和政府儲備、企業儲備共同構成多層次的儲備體制,三者的比例是57∶17∶26。法國則是官民結合、以民間儲備力主的雙層次儲備體制,民間儲備和政府儲備的比例是75∶25。 可見,歐盟國家主要是實行以民間為主的儲備制度。
從儲備構成看,國家儲備由中央政府直接掌握,主要目的是確保在戰爭、自然災害或其他突發性事件發生時國家石油的不間斷供給,防止和減少因石油供應中斷、油價大幅異常波動等事件造成的影響,保證穩定供應。民間儲備是在與其生產規模相匹配、正常周轉庫存的基礎上,按有關法規承擔社會義務和責任必須保有的儲存量,不僅可以保證國家石油儲備的平均庫存,還能在關鍵時刻起到穩定市場供應,穩定人心、緩和國內油價異常波動的作用,民間儲備是在自籌資金的前提下進行的,因而能減輕國家在建立石油戰略儲備方面的巨額財政負擔。
根據國際經驗和我國社會主義市場經濟的要求,同時結合石油作為國家戰略物資的特點,建立我國石油戰略儲備體系應實行國家儲備與民間儲備(或稱社會儲備)相結合,以國家儲備為主的石油儲備體系,由此決定各級儲備任務和儲備比例的分攤,明確各級的職責,調動各方面的積極性。建議可按國家占50%,各石油公司占35%,用戶占15%的比例分攤,即社會占50%。戰略石油儲備耗資巨大,在啟動階段的各種投資,國家負擔的比例可以適當高些,例如負擔60%左右的投資,特別是其中油庫建設的投資,在啟動階段可主要由國家來承擔,但隨著儲備的增加達到一定的規模,能達到保障兩個月的供應需求水平時,再按5∶5的比例運作。目前階段國家出資比例可適當高些,一是因為石油公司和用戶的資金力量有限;二是國家有比較多的外匯儲備,用一定的外匯儲備來進行戰略石油儲備,不僅可以減少大量外匯儲備在國外使用的風險(如外匯儲備用于購買美國等財務債券等的風險),且可真正做到保值增值;三是戰略石油儲備初期階段也需國家的大力支持。
中石油、中石化和中海油等石油公司既有義務也有能力為國家戰略石油儲備“買單”,這也是世界各石油消費和進口國家進行石油戰略儲備的共同做法,但各國分攤的比例稍有不同。如日本國家負擔的比例稍高些,法國和德國國家負擔的比例稍低些。 石油公司參與石油儲備并不一定不能盈利,在戰略石油儲備啟動階段,國家還可以規定,各大石油公司可從銀行獲得一定數量的低息貸款或財政給予一定的補貼和稅收上的優惠。
非石油企業的各用戶,也有義務參與國家的戰略石油儲備。因為戰略石油儲備是社會的共同職責,用戶不能只享受權利而不盡義務,這也是世界各石油消費和進口國家的共同做法。用戶包括家庭汽車用戶和單位用戶,儲備一般是儲備燃料油,它可以幫助用戶躲過高油價所帶來的損失。
9.動用條件。美國、日本等西方國家對戰略石油儲備的動用規定了極其嚴格的條件和程序。以美國為例,按照《能源政策和儲備》(EPCA)的法令所設定的條件,法令設定了全面動用、有限動用和測試性動用三種可能出現的形式。
三、從能源和金融安全方面加快我國石油期貨儲備或石油外匯儲備體系建設
從組織形態上而言,一國石油儲備體系包括國家儲備、機構儲備和企業儲備三個層次。國家儲備是石油儲備體系的重要組成部分,國家儲備可以利用石油期貨市場進行輪庫和高拋低吸,降低儲備成本。此外,在國際上,期貨市場引導現貨市場,因此世界上大的現貨交割地通常靠近主要的期貨市場。如果我國能利用自己是石油生產與消費大國的優勢地位,建成世界重要的石油期貨市場,那么大量石油現貨可能會選擇在我國交割。國際石油貿易商因此會在我國建立交割倉庫以儲存石油,那么大量石油將被運輸和儲存在我國,形成石油資源的社會儲備,即可以利用國際資金幫助我國儲備石油。
當前,我國石油消費占世界的比重不斷提高,在世界石油價格體系中的定價權亟待提高,現有的國際石油定價體系并不能充分反映東亞的石油供需格局,導致我國進口石油的價格偏高;另一方面,波動劇烈的石油價格也使國內企業迫切需要更為便捷的國內價格避險渠道,發展石油期貨迫在眉睫?，F有的上海、大連、北京等城市的石油交易所都僅有現貨交易,品種也僅限于甲醇、燃料油等部分中小品種,缺乏原油以及汽油、柴油等主要成品油品種。因此,在當前的形勢下,我國應借鑒國外經驗,將建立我國石油期貨市場作為實施國家石油安全戰略和建立石油安全體系的重要內容,予以高度重視并盡快付諸實施。[3]
具體而言,應抓緊建立和完善我國的石油期貨市場,盡快豐富現有交易所的上市交易品種,形成幾家交易所有效競爭的格局,盡快創造條件推出石油期貨產品,爭取在10-20年的時間里改變倫敦、紐約等交易所壟斷世界油價的格局,逐步增大國內期貨市場的國際影響,爭取更多的國際定價發言權,達到規避風險、跟蹤供求、調控市場的目的,正確快速引導石油生產、經營和消費,維護國家經濟安全,確保經濟平穩發展。
此外,盡快建立石油期貨市場,加快推進石油期貨交易,更重要的是可把石油期貨倉單看作是期貨形式的戰略儲備,即為石油期貨戰略儲備;另一方面,也可把石油期貨倉單視為一種新的國際貨幣或儲備貨幣,參與外匯組合,成為外匯儲備的一部分,即為石油外匯儲備。[4]從當前國際匯市情況看,大規模的外匯儲備也存在著巨大的市場風險。因此,石油儲備進入外匯儲備,對于我國外匯儲備投資組合而言是有利的。
從操作的層面來看,當前的國際國內形勢是我國完全可以通過購買國際原油期貨儲備原油。受全球金融危機影響,紐約商品交易所原油期貨價格在2008年底最低時跌到30美元/桶附近,目前在80美元/桶左右徘徊,這一價格相比2008年7月時的149美元/桶,也已經跌去接近50%。 此時或在油價更低時在國際期貨市場大量購買石油,既能消化我國龐大的外匯儲備,又能給國家長遠發展帶來巨大利益。建議拿出2000億美元作為期貨交易保證金上限,在60美元/桶標準以下購買。建倉初期秘而不宣,后期公開宣傳國家石油儲備戰略,并大量建造石油儲備設施。此做法不但可以買到上萬億美元廉價的石油,給國家今后幾年的發展帶來巨大的經濟利益,而且還能在國際期貨市場上讓2000億美元保證金翻倍。
筆者認為,可以把金融安全與石油安全合并起來考慮,把單純的外匯儲備與石油的現貨儲備、期貨儲備密切結合起來,建立外匯儲備與石油儲備的轉換機制,使我國規模龐大的外匯儲備服從、服務于國家的經濟安全,切實增強我國的石油安全。通過建立在銀行系統支持下的“石油金融”體系,既能把石油安全與金融安全聯系起來,又可使其成為石油儲備與外匯儲備之間的平衡機制,以保證我國經濟健康穩定的發展,“石油金融”體系通過將金融安全與石油安全合并運作達到規避石油風險和金融風險的雙重目的。
參考文獻:
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[4]修光利,侯麗敏.能源與環境安全戰略研究[M].北京:中國時代經濟出版社,2008.
Analysis on China’s strategic oil reserve system build-up
WANG Jun1,QI Yin-shan2,WANG Meng-kang3
(1.TeHua Postdoctoral Research Station,Beijing 100029;2.Bengjingjiaotong University,Beijing 100044;
3.The School Of Economics Nankai University,Tianjin 300071)
金融危機促成國際存款保險協會通過《有效存款保險制度核心原則》
金融危機的發生再次凸顯了建立存款保險制度的必要性和重要性,而如何建立一套國際通行的存款保險制度準則也被存款保險相關國際組織所關注。2009年6月,國際存款保險協會與巴塞爾銀行監管委員會共同了《有效存款保險制度核心原則》(下稱《核心原則》)。在借鑒各國現行存款保險制度運行經驗的基礎上,《核心原則》強調要建立一個普適性強的、能夠在更多國家運用的存款保險架構,并特別研究了存款保險制度建立的先決條件和存款保險制度的具體設計。強調存款保險機構與安全網其他部門之間的信息共享及協調是此次《核心原則》最為突出的地方之一。
《核心準則》反映了未來需要更加重視存款保險機構的跨部門協調
《核心準則》強調應有一個框架機制,來確保存款保險機構與金融安全網其他成員之間建立日常的緊密協作和信息共享,使存款保險機構與安全網其他部門之間的信息共享及協調成為未來存款保險機構改革的重點。從存款保險機構與其他金融監管機構之間關系,以及掌握的信息基礎看,除了銀行自身以外,其他金融監管機構往往掌握了解銀行的主要信息,這些信息可能是在賠付存款人時所必須的。而中央銀行擁有大量關于整個金融體系的信息,對存款保險機構也有直接影響。為了保證存款保險機構獲得它所需要的信息,存款保險機構和監管機構、中央銀行需要協作開展信息收集和共享。另外,盡管信息共享的非正式安排有時也運作得不錯,但《核心準則》強調信息共享最好還是通過立法、備忘錄、法律協議或這些方法的聯合而成為一種比較正式的安排?？绮块T協調更加重要的另外一個原因是存款保險制度不能夠單獨解決系統性大面積的銀行破產或者金融體系的“系統性危機”,系統性危機需要整個金融體系安全網成員共同協作應對。此外,處置系統性危機的成本也不應該只由存款保險體系來承擔。
《核心準則》反映了存款保險機構的跨國協調更加重要
從次貸危機在美國爆發并惡化成為全球性金融危機的歷程看,存款保險跨國協作非常重要?！逗诵脑瓌t》指出,只要能夠保證保密,在需要的情況下,不同國家存款保險機構之間、各國存款保險機構和其他國家金融安全網成員之間應該能夠交換所有相關信息。實際上,國際協調也是此次《核心原則》的體現:與以往各國際機構單獨指引不同,此次《核心原則》是國際存款保險協會與巴塞爾銀行監管委員會共同。國際存款保險協會第八屆全球年會也是由國際存款保險協會、金融穩定協會及巴塞爾銀行監管委員會共同主辦,會議核心議題之一也是存款保險制度在金融穩定方面的作用。另外,從金融危機的發展軌跡看,這次金融危機雖然起源于美國,但世界各國金融體系都受到了不同程度影響,換言之,在缺乏一個全球性的金融穩定體系的背景下,金融危機本身就具有全球化的特征,《核心原則》強調了跨境保險問題,并希望以此引導各國存款保險機構的國際合作。
國別層面的存款保險制度變革特點
從國別情況看,已經建立存款保險制度的國家紛紛擴大存款保險職責范圍、提高存款保險的保險限額,并將存款保險機構作為處置倒閉銀行的平臺,最大限度維護存款人的利益并維護金融體系的穩定。總的來看,有五個非常顯著的特點。
提高存款保險限額或臨時性采取全額存款擔保政策,成為各國存款保險機構應對金融危機的重要舉措
從次貸危機演變歷程看,提高存款保險限額,以最大限度保護存款人利益,增強存款人信心成為多數國家存款保險機構的普遍做法(表1)。2008年10月,美國聯邦存款保險公司宣布將存款保險限額臨時從10萬美元提高到25萬美元。歐盟各國也在現有存款保險制度基礎上,迅速推出存款擔保措施。另外,美國聯邦存款保險公司始終能夠做到在銀行倒閉后的第一時間對存款人的受保存款提供保障,以防止支付體系崩潰。對于未受保存款,美國聯邦存款保險公司還采取預先賠付50%的機制,最大限度地保護了存款人權益,較好地維護了金融穩定,成為美國應對金融危機的典型特色。
存款保險機構監管權限有所擴大
次貸危機以來,各國都對其金融監管體系以及金融監管的國際合作進行了深刻的反思,其中以美國和英國最為典型,兩國的金融監管主管部門或者財政部都提出了各自的相關改革建議。
2008年3月,美國財政部了《現代金融監管改革藍圖》,在分析了美國金融市場面臨的短期、中期及長期風險和美國金融監管存在的諸多問題后,提出了短期、中期和長期的改革目標,逐步構建靈活而高效的現代金融監管架構,以便更好地應對可能的危機、提高美國金融業的競爭力,而構建靈活而高效的現代金融監管架構核心之一,就是進一步充實美國聯邦存款保險公司的監管權限。2009年3月,美國財政部在《現代金融監管改革藍圖》基礎上又公布了《金融架構框架改革:奠定新的基礎》。在維護金融安全網方面,《金融架構框架改革》有兩大核心改革提議:成立消費者金融保護署和針對金融業系統性風險的監管改革法案。成立消費者金融保護署的提議在2009年11月初已經通過美國國會眾議院審議,而針對金融業系統性風險的監管改革法案也已與眾議院金融服務委員會達成一致。從公布的材料看,美國很可能將成立一個由財政部牽頭、由美國聯邦存款保險公司等多家監管機構組成的金融服務監管委員會,負責向國會提出銀行監管建議,甄別出需要接受更多監管的公司和金融活動,對于那些可能會威脅公司或市場的金融活動實施更嚴格的監管規則和標準。其中,《金融架構框架改革》建議美國聯邦存款保險公司在得到美聯儲和財政部許可情況下,可以向有償付能力的公司發放貸款或者提供擔保,以防止后者因為預先參與的某種金融活動出現問題而威脅到整個金融體系的穩定。美國聯邦存款保險公司因上述救助活動發生的任何損失可先從財政部借錢支付,之后由經評估資產規模超過100億美元的金融企業提供償付資金。如果這項建議能夠最終形成法律,將有助于把未來存款保險援助行動的成本轉向由金融業而非納稅人。
對于英國而言,2007年9月的北巖銀行危機也促使英國金融當局痛定思痛。2007年10月,英國金融管理三方委員會公布了一份銀行改革討論文稿,向社會征求銀行改革與存款者保護建議。2008年1月,英國公布了關于金融穩定與存款人保護的顧問文本。在此基礎上,2009年3月,英國金融服務局公布了金融監管改革的《特納報告:通過監管改革應對全球性金融危機》。報告指出,全球金融監管體系的漏洞、銀行表外業務資本要求不足、在險價值(VAR)缺陷、市場自律不完善等問題是造成危機的突出原因。此外報告還提出了一系列改革建議,其中第二章第四節“存款保險與銀行處置”專門討論存款保險在金融安全網中的作用和未來存款保險的方向,報告指出存款保險制度應能確保絕大部分零售存款人在銀行發生倒閉時受到保護、應保證存款人理解存款保險的覆蓋范圍、應建立銀行有序倒閉的破產機制。
存款保險機構的功能不斷創新和拓展,并成為金融安全網的核心成員
金融危機使美國聯邦存款保險公司等存款保險機構突破了傳統保障或支付職能,擴展到金融救助、維護整個金融體系穩定等。2008年9月,雷曼申請破產保護后,美國聯邦存款保險公司及時向雷曼控股的銀行實施“停止與禁止令”,規定未經美國聯邦存款保險公司同意,銀行不得向雷曼提供有擔保交易或其他形式的授信,不得進行分紅或減少其資金頭寸。美國聯邦存款保險公司的另外一個創新是對銀行債務和銀行間信用活動進行擔保,并成為美國政府為市場提供應急流動性的重要平臺。2008年10月,美國聯邦存款保險公司出臺臨時性擔保計劃,對2009年6月30日以前銀行發行的高級無擔保優先債務提供為期3年的擔保。美國聯邦存款保險公司的擔保超過了傳統意義上的存款人領域,有利于銀行間市場恢復流動性。另外,2008年9月,愛爾蘭也宣布在前期提高存款人保險限額的基礎上,對6家主要銀行的機構存款和債務等提供保障。此外,2008年11月,美國聯邦存款保險公司與財政部、美聯儲共同制定了花旗銀行救助計劃,其中美國聯邦存款保險公司將為花旗銀行3060億元不良資產池提供最高達100億美元的擔保,對不良資產提供擔保也是對傳統意義上存款保險功能的突破,維護了整個金融市場和金融體系的穩定。
金融危機導致存款保險機構保險支付激增,修改費率制度成為必然選擇
2008年10月,美國聯邦存款保險公司宣布修改費率制度,新修訂的費率制度在衡量受保機構的風險時,更多考慮反映銀行風險動態變化情況的客觀因素,如大額存單、銀行發行的有擔保和無擔保債務頭寸等,以引導各受保機構不斷加強風險控制和審慎經營。根據美國聯邦存款保險公司的資料,2009年銀行倒閉已使該公司耗資約250億美元,預計到2013這一數字將增至1000億美元。大量中小銀行和社區銀行倒閉使得美國聯邦存款保險公司面臨較大的支付壓力。此外修改費率制度難以在短期內籌集到適宜的保險費,因此,即便在2008年10月修訂之后,美國聯邦存款保險公司仍然面臨較大的資金壓力。
金融危機背景下,存款保險機構的國際協調有所發展
鑒于金融危機的全球性特征,存款保險機構必須國際合作才能夠最大可能減輕金融危機對本國金融體系產生不利影響。2008年10月,美國聯邦存款保險公司是通過為外資銀行分行提供臨時性擔保,成為政府防止國際金融風險對本國金融穩定影響的平臺。在全球金融市場高度一體化的情況下,相較于外資法人銀行,外資銀行分行與境外有更加直接和緊密的業務聯系,其經營出現問題直接威脅到本國存款人的利益,危及本國金融穩定。為此,部分國家和地區,如澳大利亞、新西蘭和香港等將全額擔保的范圍擴展到外資銀行分行。
啟示與建議
從各國存款保險機構在此次全球性金融危機中的作用與表現看,存款保險制度即是應對金融危機的必要措施,也是金融安全網的基礎性制度安排。在全球經濟金融高度一體化的情況下,金融風險的形成、發展和演變都更為迅速和復雜。制度化的存款擔保機制是應對金融危機的最佳手段,有利于通過較長時期保費積累增加基金規模。
抓住當前的有利時機,加快推進存款保險制度建設
從國家層面看,隨著我國以國有商業銀行市場化改革和上市等為主要內容的金融體制改革逐步深化,我國基本上建立起了以市場約束和資本充足率監管為基礎的監管框架,國家信譽擔保逐步從金融機構中退出是必然的選擇,需要建立與之相適應的金融機構市場退出機制。從金融機構看,我國金融機構面臨的主要風險還是以資產負債表內業務為基礎的信貸風險、市場風險、操作風險,傳統的金融安全網和存款保險制度仍將在今后一段時期內發揮主要的功能。應該充分利用當前的有利時機,加快推進我國存款保險制度建設的進程,將有利于增強公眾對金融體系信心,有利于盡快處置現有的和即將產生的金融風險,并對經濟下行時所帶來的金融風險做好應對準備。
中央銀行與存款保險機構之間的分工與協調是維護金融體系穩定的基礎
在金融危機中,存款保險機構通過對存款人增加賠付和對銀行間債務市場的擔保,進而緩解了中央銀行保持銀行體系流動性面臨的巨大壓力。但從美國的案例看,處置像花旗這樣具有系統性影響的金融機構時,僅僅依賴存款保險機構是不夠的,還需要美聯儲參與承擔相關問題資產的損失。存款保險公司只能對投保存款保險的金融機構進行管理和理賠,對非存款類金融機構如貝爾斯登公司這樣大的投資銀行等機構的危機救助顯得無能為力。而英國北巖銀行的案例則進一步說明,從公共金融安全網的整體而言,英國三邊金融穩定制度框架難以維護金融穩定。盡管有維護金融穩定的諒解備忘錄,然而備忘錄條款過于粗糙,其法律層次也偏低,使得三方實際上很難充分、及時、緊密地合作,甚至出現由于互相推諉而降低了有效處理金融危機事件能力等問題。實踐表明,中央銀行負責整個金融體系的穩定,而存款保險制度負責金融風險的及時化解,在處置金融風險、維護金融穩定中,必須將兩種制度相結合。
積極參與存款保險制度建設的國際合作
全球化是過去幾十年世界經濟與社會發展最為顯著的特點。在全球化背景下,現代金融的一個發展趨勢是銀行或金融集團通過兼并重組、引進戰略投資者等方式向國際化方向做大做強,成為金融巨型航母。但是一旦這樣的金融“巨無霸”陷入困境,僅靠一國存款保險體系救助是力不從心的,還需要國際上各監管當局間充分合作,這就要求各國在監管標準和監管法規上進行融合或妥協?，F代金融的另外一個發展趨勢是金融創新的全球化。在這次的金融危機中,金融機構“從發起到分散”經營模式的本意是分散風險,但是金融創新并沒有將風險分散給最終投資人,而是以一種更為復雜和不透明的方式依然留存在高杠桿的銀行或者類似銀行的金融機構內部,結果產生了一個復雜的金融網絡,增加了系統性風險。這也急需要加強各國存款保險機構的合作。我國應該積極參與存款保險制度建設的國際合作,以應對未來全球性金融波動對我國金融體系的影響。
